（世界经济专业论文）论促进我国循环经济发展的生态税收政策与制度.pdf

摘要 - i i lii m- 摘要 随着经济的迅猛发展，全球环境遭到空前破坏，人类面临着日益严重的、累积性的 环境污染问题，生存和发展受到严重威胁。在这样的大背景下，循环经济成为一大潮流， 它主要是指通过废弃物或废旧物质的循环再生利用发展经济，其目标是使生产和消费过 程中投入的自然资源最少，向环境中排放的废弃物最少，对环境的危害或破坏最小，即 实现低投入、高效率和低排放的经济发展。在发展循环经济的过程中，世界各国纷纷制 定税收政策对其进行扶持。我国目前的循环经济还处于非常低级的阶段，其发展也缺乏 必要的税收支撑体系。本文在分析国外的实践经验的基础上，联系我国的国情，探讨如 何构建促进我国循环经济发展的税收体系。 本文分为五大部分，第一部分为前言，说明了本文的研究背景、研究意义、主要内 容以及研究方法；第二部分对税收政策和循环经济进行了定义，阐明了循环经济与税收 政策之间的关系，指出发展循环经济需要税收政策的大力扶持，同时将税收政策与环境 补贴、排污权交易和押金制进行横向比较，凸显税收政策在促进循环经济发展中具有的 优势：第三部分总结和分析我国从建国以来制定的与发展循环经济相关的税收政策，在 肯定它们作用的同时，指出它们存在的缺陷：第四部分主要探究美国、荷兰、日本和 o e c d 国家在促进循环经济发展时所采取的税收政策，从中总结出国际先进经验对我国 的借鉴意义：第五部分是在前面几部分的基础上，对于构建促进我国循环经济发展的税 收政策体系提出了相应建议。 关键词循环经济生态税制税收政策 a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fe c o n o m y , t h ee n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o nh a si n c r e a s e di n t o u n p r e c e d e n t e dl e v e l ：h u m a nb e i n g sa l ef a c i n gi n c r e a s i n ga n da c c u m u l a t i v ee n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n , w h i c hh a sb e c o m e ag r e a tt h r e a tt oh u m a n b e i n g s s u r v i v a la n dd e v e l o p m e n t u n d e r t h i sk i n do fb a c k g r o u n d ，c i r c u l a re c o n o m yh a sb e c o m eam a j o rt r e n d ，w h i c hw o u l dr a i s e p r o d u c t i v i t yo fn a t u r a lc a p i t a l ，c o m p a r e dw i t ht h et r a d i t i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n tm o d e l t h a ti sc h a r a c t e r i s t i co fm a t e r i a l i z a t i o n c i r c u l a re c o n o m yt h a tr e c y c l e sm a t e r i a l sc a l lt a k e b e t t e ra d v a n t a g eo fr e s o u r c e sa n d e n e r g i e s ， m i n i m i z ew a s t ed i s c h a r g e ，a n dr e a c ha h a r m o n i o u si n t e r a c t i o nb e t w e e ns o c i e t y , t h ee c o n o m ya n dt h ee n v i r o n m e n t t h ei n t e r n a t i o n a l c o m m u n i t yu s e sa l lk i n d so fm e a s u r e si n c l u d i n gt a xp o l i c yt os u p p o r tt h ed e v e l o p m e n to f c i r c u l a re c o n o m y c h i n ai s o n l y a t i t si n i t i a l s t a g e i n d e v e l o p i n gc i r c u l a r , m o r e e n v i r o n m e n t a l l yf r i e n d l ye c o n o m i e s b a s e do nt h ea n a l y s i so ft h ef o r e i g ne x p e r i e n c e sa n d c h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n s , ip o i i l t e do u th o wt ob u i l dat a x s y s t e mt op r o m o t et h e d e v e l o p m e n to fc i r c u l a re c o n o m y t h et h e s i si sc o m p o s e do fs i xp a r t s t h ef i r s tp a r ti st h ep r e a m b l e i nt h i s p a r tt h e b a c k g r o u n d , t h ep u r p o s eo fr e s e a r c h , t h em a i ns t o r e si nt h ep a p e ra n dr e s e a r c hm e t h o d sa r e c o n s t r u e d i nt h es e c o n dp a r t , i ti sn o to n l yo nt h eb a s i ct h e o r yo fc i r c u l a re c o n o m ya n dt a x p o l i c yb u ta l s oo nt h er e l a t i o nb e t w e e nt h e m ，p o i n t i n go u tt h a tas t r o n gs u p p o r ti sn e e d e df r o m t a xp o l i c y t a xp o l i c yh a sa na d v a n t a g eo np r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n to fc i r c u l a re c o n o m y c o m p a r i n gw i t ht h eo t h e r s a ni n v e s t i g a t i o nh a sb e e ng o to nt h ep r e s e n tt a xs y s t e mi nt h e t h i r dp a r t i ti sn o to n l yi t sa d v a n t a g eb u ta l s oi t sd i s a d v a n t a g e i nt h ef o r t hp a r t , t oi n t r o d u c e s o m ec a s e si no t h e rc o u n t r i e s 谢t hr e g a r d st o e c 0 一s y s t e m ，t h e na n a l y z ei t ss u c c e s s f u l e x p e r i e n c e sa n dw h a tw ec a nu s e i nt h es i x t hp a r t , a l s ot h el a s to n e ，t h ep r o p o s a lo ft h et a x p o l i c ys u p p o r ti sa d v a n c e d k e yw o r d s c i r c u l a re c o n o m y e c o l o g i c a lt a x a t i o n t a xp o l i c y 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不 包含其他入已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机 构的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所敛的任何贡献 均已在论文中作了明确的说明并表示了致谢。 作者签名：巨良丝垃日期：皿年月丑日 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 学校可以公布论文的全都或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存 论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“ ) 作者签名：二酞些经 日期： 导师签名：日期： 第l 章前言 第1 章前言 1 1 研究背景 人类仅用了2 0 0 年的时间就建立了现代工业文明体系，但是，在实现工业化私城市 化的进程中，环境污染和生态破坏的问题随之出现。联合国规划署2 0 0 2 年在巴黎发布 的全球经济报告中指出，过去十年，传统的线性经济方式进一步导致环境退化和灾 难加剧，除非大大减缓资源使用、推行循环经济模式，否则必然导致气候变暖、生物多 样性减少、土壤贫瘠、空气污染、水极度缺乏、食品生产减少和致命疾病扩散等全球性 重大环境问题。我国的资源缺乏和环境污染情况尤为突出，据联合国粮农组织公布的资 料，中国土地面积占世界7 2 ，而入口约占世界人口1 4 ：森林总面积居世界第5 位， 但人均森林面积仅列世界第1 1 9 位，可以说，我国是一个资源总量大国，但又是一个人 均资源小国，相对于其他一些发展较快的国家而言，我国的资源供需矛盾更突出。但即 使如此，我国在近年来的经济高速发展过程中，滥采乱伐，土地抛荒现象时有发生，资 源浪费十分惊人，同时，城市大气质量恶化，主要江河水污染严重，“白色污染”、“黑 色污染 等问题突出，据估计，我国每年因环境污染和生态破坏所造成的损失高达4 0 0 0 亿元，这种高耗能、高污染、先污染、后治理的传统发展模式使我们付出了沉重的代价。 发展循环经济已经成为一股潮流和趋势。 在构建与发展循环经济的过程中离不开政府政策的支持，其中税收政策是一种比较 理想的政策手段。税收调节涉及国民经济和社会发展的方方面面，促进资源节约和环境 保护是税收政策支持建设节约型社会和发展循环经济的主要着力点。世界各国在循环经 济的发展过程中制定了许多相关的税收政策，形成了“政府掌舵、社会划桨”的格局。 一些国家不但对循环经济理论进行了深入的研究，而且从不同层面对循环经济进行了积 极的探索和实践，并取得了显著成效。然而，我国的循环经济还处于非常低级的阶段。 我国目前的税制结构对于促进循环经济的发展仍显得力不从心。可喜的是，用税收扶持 循环经济这一思路逐渐明朗，政策大方向上已经有相关的规定，在国务院关于加快发 展循环经济的若干意见( 国发 1 2 0 0 5 1 2 2 号) 中确立的发展目标为“力争到2 0 1 0 年建 立比较完善的发展循环经济法律法规体系、政策支持体系、体制与技术创新体系和激励 河北大学经济学硕士学位论文 约束机制”。 本文在详细分析我国已有的相关政策的基础上，借鉴国外相关经验，联系我国的国 情，对我国扶持循环经济的税收政策提出建议。 1 2 研究意义 循环经济思想的萌芽，可以追溯到2 0 世纪6 0 年代英国著名经济学家k e 博尔丁 提出的“宇宙飞船理论”和7 0 年代初美国麻省理工学院的梅多斯等人提出的增长极限 论。博尔丁认为，地球就像太空中飞行的宇宙飞船，其生存是以不断消耗有限的资源为 基础的，如果不合理地开发资源，环境将受到破坏，那么地球就会无可避免地走向毁灭。 以梅多斯为代表的罗马俱乐部认为，随着自然资源的耗竭，经济增长终将趋于停滞。2 0 世纪八九十年代，发达国家为提高综合经济效益、避免环境污染，以生态经济理念为基 础，重新规划产业发展，提出了一种新型的循环经济发展思路。通过税收手段对循环经 济进行扶持，是世界各国的通行做法。欧美各国越来越多地采用生态税、绿色环保税等 多种特指税种来维护生态环境。进入2 0 世纪9 0 年代后，发达国家又在征收各种环境保 护税的基础之上，对原有税种进行了调整，取消税制中不利于循环经济发展的规定并加 入新的有利于可持续发展的税收措施，全面“绿化税制 。这些税收制度的实行不仅有 效地保护了环境，而且为符合环保要求的纳税人积累了发展资金，产生了明显的经济和 社会效益。 我国的循环经济现在还处于非常低级的起步阶段，政府的扶持、引导对我国循环经 济的发展尤其重要。当前，我国的循环经济研究已经逐渐走出过去单纯宣传介绍西方国 家循环经济实践经验的局限，开始进行比较全面和适应中国国情的独立化研究，并对于 循环经济相关或由循环经济的发展可能带来的影响给予初步探讨。如在张坤主编的循 环经济理论与实践、毛如柏和冯之浚主编的论循环经济等论文集中对循环经济的 内涵、行动原理、循环经济与可持续发展的关系、发展循环经济的目的和指标、三个层 面的实践、循环经济立法等问题进行了较深入的探讨。此外，对扶持循环经济发展的政 策措施，在现有的循环经济论著中，也不难找到。但就促进循环经济发展的税收政策问 题所作的专门研究还显得比较薄弱。总的来看，目前的研究主要是针对循环经济的发展 或绿色税收体系的完善，对于深层次的理论挖掘还不够，未能全面揭示在我国循环经济 的发展中税收实践价值的全貌，税收对于循环经济的扶持的研究仍比较肤浅。 2 第1 章前言 研究发展循环经济的税收政策问题，这在我国当前是极具现实意义的。本文的目的 在于，通过考察我国现有的相关政策，分析政策的利弊，比较国外的相关做法，认清我 国与其他国家在循环经济发展和绿色税收体系建立上的差距，理解循环经济中税收政策 的作用机制，进而为推动循环经济的发展提出创新税收制度和完善税收政策建议。 1 3 研究的主要内容 本文主要围绕“促进我国循环经济发展的税收政策 这一论题展开，其主要内容包 括：首先，阐明了循环经济与税收政策之间的关系，指出发展循环经济需要税收政策的 大力扶持，将税收政策与其他政策进行横向比较，凸显税收政策在促进循环经济发展中 具有的优势；其次，总结和分析我国从建国以来制定的与发展循环经济相关的税收政策， 在肯定它们作用的同时，指出它们存在的缺陷；再次，探究国外在促进循环经济发展时 所采取的税收政策，从中总结出国际先进经验对我国的借鉴意义；最后，在前面几章的 基础上，对于如何构建促进我国循环经济发展的税收政策体系提出相应建议。 1 4 研究方法 研究方法是由特定的研究对象决定的，研究方法的选择服务于研究任务和目的，本 文以循环经济学的相关理论和财政学的有关理论为基础框架，综合运用这些理论，多侧 面地考查在促进我国循环经济发展下的税收政策选择阚题，揭示其经济学本质所在。根 据所运用的基础经济理论和所研究的经济现象的特点，本文综合运用了以下几种方法： 1 、规范研究与实证研究相结合。对经济现象的描述可以用实证的方法，即事情是 什么样的。对具体国家促进循环经济发展的税收政策和具体税种的制度安排等采用的是 实证分析的方法；继而采取规范分析的方法，对现象本身进行批判，分析事物应当是什 么样的，以期指导我国具体实践。这两者的结合正是贯彻了理论联系实际的方法。 2 、比较研究的方法。一般寓于具体之中，没有比较和抽象总结就得不出一般。对 若干国家的生态税制进行研究，通过比较得出具有一般意义的结论。在对我国的生态税 制进行设计时，也要将我国的情况与国外的情况进行对比，进而研究中国的特殊性。 3 、一般分析与案例分析相结合。一般与特殊是相互依赖的。在研究生态税制的一 般理论问题时较多地运用一般分析的方法，仅对生态税收这个特定的税系进行分析。而 在研究具体国家的案例时，又要探讨具体的生态税种。案例分析既适用于具体的税种， 也适用于具体的国家和地区，通过案例分析可以为一般分析提供例证。 3 河北大学经济学硕士学位论文 第2 章发展循环经济对税收政策的依赖性 2 1 税收政策与循环经济 2 1 1 生态税收的思想来源庇古税 古典税收理论认为税收的目的就是为了给政府提供不问断的税收收入，而税收用于 调节纳税人的行为被认为会破坏市场经济自由竞争的秩序。所以古典税收理论没有提出 生态税收的思想。英国经济学家庇古，发展了其老师马歇尔的外部性理论，最早提出了 政府可将税收用于调节污染行为的思想。 庇古认为，追求利润最大化的企业关心的是边际私人净产出。由于外部性的存在( 正 的或负的) ，边际私人净产出的价值和边际社会净产出的价值存在着差异。外部性导致 了非效率，因为从私人决策者角度来看是最优的决策从社会角度来看并非是最优的。从 图2 - 1 看出，在竞争市场上，一个生产者以污染的形势产生了负的外部性，但他并未在 决策中考虑进去。在技术一定的条件下，假如生产量与污染存在着正相关关系，生产越 多污染越多。生产者选择q v 的生产量。在这一点上对他来说是最优的，因为他的边际 成本等于边际收益。但在这一生产水平上，对社会来说不是最优的，因为存在着外部性 即污染，社会面临着更高的边际成本( s m k ) 。从社会的角度来看，最优产量应该在q s 点，在这一点社会边际成本和边际收益相等。在这种情况下，外部性使产量高于最优产 量，相应导致更多的污染，以及比最优效率较低的价格。由于市场价格没有正确反映环 境资源的稀缺性，这种资源将被过度使用。为了减少私人和社会净产出之间的差异，庇 古认为，政府可以以税收的形式进行“非常的限制 ( e x t r a o r d i n a r yr e s t r a i n t s ) 。 那么，如图2 - 1 所示，此时生产者面临等于o t 的税收，这时边际私人成本曲线将从( 移动到m k l 。税收减少了单位产出的利润，使生产者将产量由q v 减少到q s ，这时的产量 水平将所有的外部性都内在化了。从理论上说，对单位污染所征的等于污染所造成的边 际社会损失的税收，称为庇古税收。 在静态条件下，如果征收庇古税，只要还存在污染就要被征税。这就给生产者提供 了一种激励以寻求进一步减少税收。在动态条件下，污染的进一步减少可以通过技术进 步和革新等来取得。如税率不变，与静态条件相比，这种发展和革新可以减少( 未来) 4 第2 章发展循环经济对税收政策的依赖性 税收的支付。庇古税提供的进一步减少污染的刺激，通常称之为动态效率( d y n a m i c a l l y e f f i c i e n t ，d y n a m i ce f f i c i e n t ) 。庇古税的这种动态和静态效率关系被认为是与其他 工具如命令和控制相比的主要优点。 庇古税是一种完全理想化的税收。从理论上说，最优的污染减少可以通过使庇古税 收等于在最优水平上污染减少的边际成本和收益来取得。但这隐含着一个假定，即征收 当局对相关的成本和收益具有完全的信息。即为设计一个能将外部性全部内在化的税收 制度需要一种体系，它不仅能够提供准确的( 如果不是完全的) 关于外部性以及导致外 部性活动的信息，而且要取得有关的效用、损失和边际成本的信息。圆除了适当的信息 系统缺乏外，确定造成外部性的主体以及确定总外部性中有哪些是由某个特定的外部性 产生者产生的也存在很大困难。更复杂的问题还在于外部性的衡量( 用货币单位) 和与 外部性相关的活动之间不一定成比例变化，导致了两者之闯的不一致性。因此，征收庇 古税必须满足所有的条件，但在实践中要满足这些条件是相当困难的，有时甚至是不可 能的。庇古税只能作为一种理想的工具，本身在实践中不能作为一种政策。但这种思想 为研究解决外部性问题提供了一个天才的设想，将它作为生态税收的思想来源是无可厚 非的。 m o ，m k q sq vq 图2 - 1 计金标：生态税收论，中国税务出版社。2 0 0 0 ，p 4 8 。 。p a u l u s , t h ef e a s i b i l i t yo fe c o l o g i c a lt a x a t i o r l ，m a s s 臼i c t , 1 9 9 5 ，r 2 7 5 河北大学经济学硕士学位论文 2 1 2 税收政策 2 1 2 1 税收政策的含义 税收政策是国家制定税收法令、建立税收制度和从事税收工作的指导思想和原则， 是国家经济政策的重要组成部分。它是在经济理论、财税理论的指导下，依据国家一定 历史时期的路线、方针、政策和政治经济任务、以及税收作用所要解决的基本矛盾确定 的。税收政策有税收总政策和税收具体政策之分。税收总政策是根据国家在一定历史时 期税收所发生的基本矛盾所确定的，是用以解决这些基本矛盾的指导原则，亦称“税制 建立原则 。税收具体政策是在税收总政策指导下，用以解决税收工作中比较具体的矛 盾的指导原则。税收总政策在一定历史时期内具有相对稳定性，税收的具体政策则要随 经济形势和政治形势的变化而变化。税收总政策及其指导下的具体政策，对于税制的总 体布局及税种结构的建立、税制要素的确定都十分重要，税收总政策和税收具体政策不 明确或不正确，就会使税制的建立和改革发生偏差和失误，对经济产生不良影响。 2 1 2 2 税收政策的制定原则 税收对经济的影响是广泛的。首先，税收收入是财政收入的重要来源，只有取得财 政收入，才能给经济发展提供必要的公共物品，建立正常的生产关系，为社会经济发展 创造良好的环境。其次，税收对社会生产、分配、交换和消费直接产生影响。理想的税 收政策应该是既能满足国家的财政收入需要，又不对社会经济产生不良影响。制定正确 的税收政策，应当考虑如下因素： 1 、税收政策的制定，既要保证财政收入，又要有利于促进经济发展。经济是基础， 只有经济发展了，才可能有稳定充足的财源。制定税收政策的出发点应当有利于生产的 发展，促进经济的繁荣。在生产发展、经济繁荣的条件下，从实际出发，考虑到国家整 体财力的可能，以及纳税人的纳税能力和心理承受能力，确定一个适度合理的总体税收 负担水平。既保证财政上的需要，又有利于经济的发展。既不能一味地强调“保税”而 不顾经济的发展和人民的生活水平的提高，也不能只追求一时的“经济发展 ，而不注 重社会公共事业的建设和经济的长远发展。 2 、税收政策要有利于建立社会主义市场经济体制。税收政策的制定，要有利于平 等竞争环境的形成，就要坚持公平税负的原则；结合财政政策的实施，要有利于对经济 宏观总量的调节；要有利于多种经济成分和多种经营方式的公平竞争和发展；还要有利 6 第2 章发展循环经济对税收政策的依赖性 霜 i m = ： m l。i ii i n o n 喜曼量皇曼蔓曼量曼曼量曼曼曼曼曼曼鼍 于产业结构的优化。 3 、有利于调动中央和地方两个积极性，加强中央的宏观调控能力。要理顺中央与 地方的分配关系，通过税收政策的制定，逐步提高税收收入占国民生产总值的比重，合 理确定中央财政收入与地方财政收入的分配比例，以便调动中央与地方两个积极性，增 强中央财政的宏观调控能力。 4 、税收政策的制定要与其他经济政策协调配合。税收政策是整个国家经济政策的 一个重要组成部分，但不是全部。税收政策的制定必须与其他经济政策相配套、相衔接， 才能更好发挥其应有的功能。特别是在新旧体制转换的过程中，情况复杂，更应该注意 税收政策的制定和出台，要有步骤、有计划地选择，不可盲目行事。 5 、税收政策的制定，还必须考虑国际经济形势和国外税收政策的发展趋势。由于 对外开放政策是我国的一项基本国策，税收政策作为一项重要的经济政策，必须根据国 际政治、经济形势的变化，配合我国改革开放的需要，结合国际税收政策调整的趋势， 对我国的税收政策进行及时的修正，以有利于促进对外开放，有利于我国经济的发展。 2 。1 3 循环经济 2 。1 3 。1 循环经济的内涵 “循环经济 ( c i r c u l a re c o n o m y ) 一词是物质闭环流动性( c l o s i n gm a t e r i a l c y c l e ) 经济、资源循环( r e s o u r c e sc i r c u l a t e ) 经济的简称，是以资源的高效利用和 循环利用为目标，以“减量化、再利用、资源化 为原则，以物质闭路循环和能量梯次 使用为特征，按照自然生态系统物质循环和能量流动方式运行的经济模式。它要求人 类在社会经济中自觉遵守和应用生态规律，强调最有效利用资源和保护环境，表现为“资 源产品再生资源的经济增长方式，实现污染的低排放甚至零排放，以最小的 成本获得最大的经济效益和环境效益，从而实现经济增长和社会进步的全面协调发展。 循环经济一词首次正式出现在1 9 9 6 年德国颁布的循环经济和废弃物管理法 ( k r w a b f g ) 。2 0 0 0 年，日本颁布了循环型社会形成推进基本法和若干专门法，采 用了“循环型社会”概念。国际上与这一概念相关的说法集中体现在工业领域和废旧资 源利用领域，形成了诸如清洁生产、生态工业( 园) 、“工业共生体、“零排放 、“废物 减量化和最小化”等说法。目前一些发达国家在循环经济的研究和实践方面取得了很多 。冯之浚：循环经济导论，人民出版社，2 0 0 4 ，f 8 2 。 7 河北大学经济学硕士学位论文 mi im i n 曼! 量曼寰曼皇量曼曼曼璺曼曼曼曼吕舅舅曼曼曼曼 成果。我国对循环经济的研究始于2 0 世纪9 0 年代末，许多专家学者从法律、经济学、 生态学等多个角度对循环经济开展的研究，受到社会各方的关注。 2 。1 3 。2 循环经济的运行模式 循环经济是人类与环境关系长期演变的产物。从历史上看，人类的经济发展模式经 历了传统经济模式、末端治理模式、循环经济模式三个阶段的变化。 传统经济模式是以人类自身的需求为中心，是以高开采、低利用、高排放为特征， 是以“资源生产流通消费丢弃”和“资源产品污染物”为社 会运行模式和物流模式( 见图2 - 2 ) ，没有自觉考虑经济活动对环境的冲击，从大自然 不断索取资源，并不加处理地向环境中排放废弃物，必然会不断加剧环境污染、生态破 坏和资源短缺。由此造成出入经济系统的物质流远远大于系统内部相互交流的物质流， 经济增长以大量消耗自然界的资源和能源以及大规模破坏人类生存环境为代价，不能实 现可持续发展。 资源开采 上 i 产品制造 上 l 物品消费 图2 - 2 传统经济运行模式 从2 0 世纪6 0 年代以来，发达国家普遍采用末端治理的方法进行污染防治。这种模 式的具体做法是“先污染，后治理”，即在生产链终点或者是在废弃物排放到自然界之 前，对其进行一系列的物理、化学或生物过程的处理，以最大限度地降低污染物对自然 界的危害( 见图2 - 3 ) 。对环境而言，通过末端治理虽然可以减少某一形式污染物的产 生量，但是污染物往往会在介质之间转移，即通过一种形式转化为另外一种形式，如净 化废气产生废水，净化污水又产生污泥；焚烧固体废物又会产生大气污染等。因此，“末 端治理”模式虽然在治理过程中出现小循环，但是整个物质流动过程依然是线性的，仍 然会造成环境质量下降、资源供应枯竭，最终将导致人类生存环境的恶化。 8 第2 章发展循环经济对税收政策的依赖性 图2 3 生产末端治理运行模式 2 0 世纪9 0 年代以来，可持续发展问题受到各国政府的重视，如何谋求人与自然共 生共荣、协调发展，成为各国普遍关注的问题。人们在不断探索和总结的基础上，以资 源利用最大化和污染排放最小化为主线，逐渐将清洁生产、资源综合利用、生态设计和 可持续消费等融为一套系统的循环经济战略。循环经济既要求物质在经济体系内多次重 复利用，进入系统的所有物质和能源在不断进行的循环过程中得到合理和持续的利用， 达到生产和消费的“非物质化 ，尽量减少对物质特别是自然资源的消耗；又要求经济 体系排放到环境中的废物可以为环境同化，并且排放总量不超过环境的自净能力。循环 经济实现“非物质化”的重要途径是提供功能化服务，而不仅仅是提供产品本身，做到 物质商品“利用 的最大化，而不是“消费 的最大化，并在满足人类不断增长的物质 需要的同时，大幅度地减少物质消耗。同时经济体系各产业部门协调运作，将一个部门 的废弃物用作另一个部门的原材料，从而实现“低开采、低利用、低排放 ，进而形成 “最优生产、最优消费和最少废弃”的社会。总之，循环经济物流模式可以认为是“资 源生产流通消费再生资源的反馈式流程，运行模式为“资源产 品再生资源”( 见图2 4 ) 。 i 一一一一一一一 l l i i i - 一一一一一一一一一一一一 图2 4 循环经济运行模式 9 f 呈圆 河北大学经济学硕士学位论文 2 1 3 3 循环经济三原则 循环经济具有其独特的运行原则，它是建立在“减量化、再利用、资源化”三原则 基础上的。其中，减量化( r e d u c i n g ) 原则属于输入端方法，旨在减少进入生产和消费 流程的物质量；再利用原则( r e u s i n g ) 属于过程性方法，目的是延长产品和服务的时间 强度；资源化原则( r e c y c l i n g ) 是输出端方法，通过把废弃物再次变成资源以减少最 终处理量。 减量化原则是循环经济的第一原则。它要求在生产过程中通过管理技术的改进，减 少进入生产和消费过程的物质和能量流量，因而也称为减物质化。换言之，减量化原则 要求在经济增长的过程中为使这种增长具有持续的和与环境相容的特性，人们必须学会 在生产源头的输入端就充分考虑节省资源、提高单位生产产品对资源的利用率、预防废 物的产生，而不是把眼光放在产生废物后的治理上。 再利用原则是指尽可能多次以及尽可能多种方式地使用人们所买的东西。通过再利 用，人们可以防止物品过早成为垃圾。在生产中，制造商可以使用标准尺寸进行设计， 例如标准尺寸设计能使计算机、电视机和其它电子装置中的电路非常容易和便捷地更 换，而不必更换整个产品。在生活中，确保再利用原则的简单之道是对物品进行修理而 不是频繁更换。 循环经济的第三个原则是尽可能多地再生利用或资源化。要求尽可能地通过对“废 物的再加工处理( 再生) 使其作为资源，制成使用资源、能源较少的新产品而再次进 入市场或生产过程，以减少垃圾的产生。资源化的途径有两种。一是原级资源化，这是 最理想的资源化方式，即将消费者遗弃的废弃物资源化后形成与原来相同的新产品，如 利用废纸生产再生纸，利用废钢生产钢铁等。二是次级资源化，这是一种将废弃物用来 生产与其性质不同的其他产品原料的资源化途径。如将制糖厂所生产的蔗糖作为造纸厂 的生产原料等。 2 2 发展循环经济需要税收扶持 2 2 1 发展循环经济是国家行为，要求税收扶持 循环经济的提出，是人类对难以为继的传统发展模式反思后的创新，是对于人与自 然界关系在认识上不断演进的结果。发展循环经济的核心是正确处理人类社会经济发展 与自然生态体统之间的关系，其目的是解决资源、环境与经济发展之间的问题。发展循 l n 第2 章发展循环经济对税收政策的依赖性 环经济是件利国利民的大事，具有公益性、长期性和复杂性，需要政府、企业及公众等 全社会的不懈努力和共同参与。但要求政府的参与并不意味着政府要运用计划经济时期 的方法推进循环经济，而应建立一种新的制度框架，运用各种政策来促进经济的发展与 环境和资源相协调、与社会发展相协调，通过建立一整套的循环经济激励机制，从正反 两方面来激励循环经济的发展。而税收政策一方面作为国家实施宏观调控的重要手段， 在循环经济的发展过程中则有着不可推卸的责任。另一方面，税收的性质( 即强制胜、 无偿性和固定性) 和职能( 即经济职能和财政职能) ，决定了税收在循环经济的政策体 系中有着不可替代的优越性，所以，发展循环经济要求税收的扶持。 2 2 2 循环经济的特点要求税收扶持 循环经济与传统经济不同，它改变了传统经济的运行机制。传统的经济模式中，经 济增长以大量消耗自然界的资源和能源以及大规模破坏人类生存环境为代价，在大量生 产废物和排放废物之后，再通过填埋或焚烧等方式对废弃物进行被动的处理，是不可持 续发展的模式( 见图2 2 ) ，以近乎穷途末路。而循环经济倡导的是建立物质不断被循 环利用的基础上循环流动的环形经济，要求以最大限度的利用进入系统的物质和能量， 要求在生产和消费的源头，采取最有效的方式利用资源，控制废物的产生，而且一旦废 物产生，则要积极地回收开发和再利用( 见图2 4 ) 。从物质的属性看，虽然大部分废 弃物属于可再生的资源，但将废弃物还原成可用的一次资源的成本很高，经济性相对较 差，单纯靠利益驱使，由企业自觉地遵循循环经济理念有一定的困难，所以，整体上需 要国家的宏观政策进行扶持、引导。发展循环经济是关系到我国全面实行小康社会目标 的大事，这也要求国家在宏观上有所作为。因而，国家可以通过税收等手段，从根本上 创造实施循环经济的动力机制，形成发展循环经济的国家能力。所以，从循环经济本身 的特点看，发展循环经济需要国家的宏观政策的扶持，包括税收的扶持。 2 2 3 税收为循环经济的发展提供动态的激励机制 税收手段是一种自我规范的手段，为企业技术革新和降低污染、自觉实施循环经济 战略提供刺激。从短期效果看，征税等税收政策会增加企业的成本，肖0 弱企业的竞争力； 但长远看，在利润最大化的驱使下，征税政策能够促使企业千方百计改变其污染环境、 浪费资源的行为，以降低成本，提高经济竞争力。因为一旦实施税收政策，市场的价格 信号就会引导企业主动作出反应，迫使企业在经济决策中全方面考虑成本，从而调整自 l l 河北大学经济学硕士学位论文 曼曼曼皇曼皇曼曼曼曼皇曼曼皇曼i 一 ； i i 曼曼曼! 曼曼曼曼曼曼曼曼曼量曼曼寰曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼鼍 己的经济行为以实现利润最大化的目标。所以，在公平竞争的市场上，合理的税收政策 会引导企业不断进行创新，自觉地推行循环经济理念。 2 2 4 企业发展循环经济需要税收的引导 无论是国内还是国外，企业微观上具有经济效益都是企业循环经济的生命之本。循 环经济是将过去传统经济体制下的非成本要素生态环境从经济系统之外独立出来， 成为经济系统内部的一种生产要素。它不一定为生产者带来直接效益，但肯定会改变他 们的成本。企业作为市场经济的主体，其最大的特征是追求利润最大化；企业同时又是 发展循环经济的主体，而目前我国企业自身发展还存在许多问题：大部分产品供大于求， 需求不足；技术装备落后，新增设备对进口的依赖程度较大( 占用了大量资金) ；产业 组织结构不合理，企业规模小而且分散；经济效益不佳，负债率偏高；科技基础薄弱， 自主开发能力差，基础管理薄弱等等。这导致大量的企业仍然是以牺牲环境为代价来实 现经济增长的目的，基本上是不可能自觉地实行循环经济战略。所以，从企业发展看， 政府有必要通过税收手段来引导企业将循环经济纳入其长期发展战略，这不但为宏观循 环经济注入了力量，也将大大增强企业的竞争力。 2 3 税收政策对发展循环经济具有的优势 传统的环境保护中的命令控制型手段，由于其低效率己经逐步让位于间接型的 基于市场的经济手段。在资源保护和环境保护方面均有一些实际中可采用的经济手段， 但随着实践的发展，税收手段越来越显示出其生命力。现将环境补贴、排污权交易、押 金制与生态税进行比较，说明利用税收的优越性。 2 3 1 环境补贴 环境补贴政策是指政府按企业排污量的减少程度以及控制污染的设备费用给予补 贴。目的是促进企业减少排污量、加强对污染技术和设备的投入，达到降低环境污染的 目的。它和税费制度一样，都对污染者提供经济刺激。企业治理污染的费用如果以政府 补贴的形式获得补偿，那么只要治理污染的成本小于得到的补贴，生产者就会积极投资 进行污染削减，并开发清洁能源，促进节能技术的应用。 环境补贴政策存在以下不足：首先，补贴是政府的净支出，加重了国家财政负担。 对发展中国家而言，政府往往没有充足的资金满足这一需要，即使在某一特定的阶段政 1 2 第2 章发展循环经济对税收政策的依赖性 m - - i - - i； i 皇曼鼍曼皇! 曼皇舅曼曼曼皇曼苎篁 府采用了补贴方式，其持续性也难以保持。其次，从全局角度来看，补贴可能会加重环 境污染程度，不利于循环经济的发展。由于补贴的刺激，每一个企业都会减少排污量， 但补贴使得企业的纯利润增加，较高的获利水平会降低该行业的退出率，并鼓励新的生 产者进入该行业。即从单个企业看，污染程度会下降，但从整体看，污染程度很可能会 加重。再次，补贴有失社会公允。对不同的企业来说，实现了清洁生产的企业得不到任 何利益，而越是污染严重的企业因为其污染的基数较大越能得到补贴，这显然有失社会 公允。另外，这也有可能会导致一些企业钻补贴的空子。最后，补贴的效果令人怀疑。 实践中，绝大多数补贴政策无论是以直接形式进行补贴，还是以“税式支出 的形式出 现，所支付的补贴费用均与污染无关，而在于鼓励发展或采用某些技术。哗f 、贴在污染 削减方面的真实效果令人怀疑，正如美国总结算局和环境质量委员会的报告中指出的那 样“如果从来就没有实行联邦补贴方案，城市污染处理能力很可能还会更大些。圆 2 3 2 排污权交易 排污权交易是指在环保部门的监督管理下，排污单位之间以排污指标为标的进行的 交易活动。排污权交易制度实施的主要途径是建立相应的可转让排污许可证制度。其做 法首先是政府根据一定区域的环境质量目标评估该区域的环境容量，然后推算出污染物 的最大允许排放量，并将最大允许排放量分割为若干规定的排放量，即若干排污权。政 府可以采用不同的方式分配这些权利，如公开竞价拍卖、定价出售或无偿分配等，并通 过建立排污权交易市场使这种权利能合法地买卖。排污权交易制度是以市场为基础的污 染总量的控制方法，它将环境容量作为一种稀缺资源，在市场上同其他商品一样进行自 由交易，实质上是把环境资源商品化。 排污权交易在资源、环境治理方面具有诸多优势：第一。由于交易主体进行排污权 交易的目标都是为了追求各自的经济利益，这必然会促使他们在利用资源方面追求较高 的经济效率；第二，排污权交易还有利于降低治理污染的成本。从最后的效果来看，污 染物的减排总是由治理成本低的企业完成，这种机制降低了各污染源自己的治理成本， 也降低了所有污染源的总治理成本；第三，排污权交易能够刺激环保产业的发展。如果 纳税人采用了先进的环保技术使排污量下降，多余的许可证就可以在市场中出售从而获 。o e c d ，t a x a t i o na n dt h ee n v i r o n m e n t ：c o m p l e m e n t a r yp o l i c i e s ，p a r i s ，19 9 4 ，p 2 4 。爱伦- v 尼斯与查尔斯l - 斯库茨合著：污染，价格和社会政策，华盛顿布鲁金斯学会，1 9 7 5 年，p 4 2 - 4 3 ， 1 3 河北大学经济学硕士学位论文 h a l 曼曼鼍曼曼皇曼皇曼曼皇鼍曼曼曼曼皇曼曼曼曼曼葛曼曼曼曼鼍曼曼曼曼曼曼! 曼曼曼皇曼曼! 苎曼曼! ! 曼鼍曼曼曼曼曼曼皇曼曼曼曼曼曼曼曼詈皇鼍曼曼曼皇曼曼曼曼曼曼曼曼曼鼍 得经济利益，这就刺激了纳税人采用环保技术的积极性，促使环保产业蓬勃发展；第四， 排污权交易有利于政府对环境状况进行宏观调控。政府可以通过回购排污许可证，实现 污染物排放总量的减少，加强对环境质量的控制。 排污权交易具有诸多优点，但是也存在很多问题。第一，排污权交易是市场经济的 产物，其必要条件是市场经济充分发达，而目前我国的市场经济体制还很不完善，政府 干预的力度过大，企业的自主性不足。第二，排污权交易缺乏完善统一的法律法规支持， 既不成体系，又不具有规范性和权威性，随意性较大。第三，污染权可以转让，刺激了 某些企业购买大量的污染权，形成垄断市场，这显然违背了公平竞争原则。第四，当企 业得到污染量的指标后，如果排污量低于该指标，出于经济上的考虑，很有可能增加排 放，反而增加了污染。第五，排污权初始分配缺乏公平性。以上的诸多问题都势必会影 响排污权交易效力的发挥。 2 3 3 押金制 押金制是指通过强制性的措施，使消费者在具有潜在污染性或可以循环利用的产品 上存款或押金，以促使消费者将废旧物品交回收集系统，进行再利用或集中处理，消除 可能的污染或把污染降低到最低限度，以达到保护环境的目的。一般作法是：在消费者 购买饮料等商品时，要求消费者为装有这些饮料或商品的容器或包装物支付一定数额的 费用，如果消费者将使用过的这些容器或包装物退回给原销售者，则销售者根据其退回 的容器或包装物的数量，退还消费者预先为这些容器或包装物所支付的押金。如果消费 者随意丢弃这些废旧物品，则要付出丧失押金的代价。 押金制是一种保护环境的简单易行的经济手段，其利益驱动机制促进了个人行为的 合理化，并能以较小的成本达到防止污染的目的，具有经济上的可行性。但这一制度的 运用范围相当有限，在更广的范围、更危险的废弃物处理方面，押金制完全没有用武之 地。 2 3 4 生态税 政府通过对污染源或污染行为进行征税，将环境资源的价格内化为企业的生产成 本，也就是将外部不经济性直接内化到资源开发以及生产过程中，从而改变市场价格信 号以劝阻某种消费或生产行为、刺激开发者节约资源、保护环境。在生态税收中，适宜 的税率水平会促使纳税人积极削减污染。由于存在市场竞争机制，若开发者使用了超过 1 4 第