（国际法学专业论文）行政处罚的听证程序制度研究.pdf

1 提 要 行政听证程序是行政程序制度的核心和灵魂在促进行政机关依法行政公 平执法等方面发挥着重要的作用听证程序就是通过公开合理的程序形式将行 政行为建立在合法适当的基础上 避免行政行为给行政相对人带来不利或不公正 的影响从而实现行政管理公平公正这一崇高的价值目标听证程序作为公民 参与行政的重要制度已成为当今世界法治发达的国家行政程序的核心内容 我国 1996 年颁布的中华人民共和国行政处罚法首次规定了该制度标志着我国 行政听证程序制度的正式确立 1998年颁布的 中华人民共和国价格法 和 2001 年颁布的中华人民共和国立法法也相继对听证程序作了相关规定本文借鉴 英国美国德国日本等法治发达国家的相关立法和实践经验通过分析我国 行政处罚领域的听证程序制度现状 明确指出了我国听证程序在执行过程中存在 的问题 提出了我国的听证程序应当扩大程序适用范围细化听证主持人方面的 规定等程序规则应当确立案卷排他性原则增加违反听证程序的责任方面的规 定 2 abstractadministrative hearing process is core and souls of administrative process systemand it plays an important part in promoting administration by law and executing the law in justice of administration. hearing process bases administrative action on legal and proper foundation through open and reasonable process, which can avoid adverse and inequitable effect to administrative counterpart. consequently, it realizes great value of justice and equity of administrative management level. hearing process, as an important system of citizen participating in administration, has been the core content of the country under the rule of law in modern world. administrative penalties law of prc which was decreed in 1996 prescribed the system for the first time, which emblemized the establishment in due form of administrative hearing process in our country. price law of prc decreed in 1998 and legislation law of prcdecreed in 2001 also prescribed the hearing process system. based on relative legislation and practical experience of the countries under the rule of law such as the uk, the usa, germany, japan and so on, the author analyzes the actuality of hearing process system in administrative punishment field in china, puts the finger on the issue of hearing process in implementation procedure. the author considers that hearing process should be enlarged in range of application, prescribed the compere of hearing process in detail, established the principle of files exclusiveness and increased the responsibility content of violating the hearing process. 1 引 言 听证程序制度是行政程序现代化 民主化的重要标志是行政程序法的核心 内容 以英国 美国为代表的西方国家的行政程序法中大多规定了听证程序制度 1996 年 3 月中华人民共和国全国人民代表大会通过了中华人民共和国行政处 罚法以下简称行政处罚法首次以法律的形式将行政处罚的听证程序制 度作为我国的一项法律制度确定下来 是我国民主政治建设的一大发展也是我 国行政法制建设的一个新的里程碑 对中国而言 行政处罚听证程序制度是一项全新的法律制度从起步至今也 只有 10 年左右的时间因此自行政处罚法颁布实施至今该项制度究竟 应该具有什么样的规范性内容 在行政处罚实务中应该如何操作以及该项制度的 价值和存在的缺陷等问题引起了人们的广泛关注 笔者在本文中通过对国外有关 听证程序的分析比较 并结合我国目前听证程序制度的现状从听证程序的适用 范围参加听证程序的主体听证主持人等方面指出我国现阶段听证程序存在的 问题在此基础上提出完善听证程序的合理化建议 2 一 听证程序制度分析 行政听证程序是行政程序制度的核心和灵魂 在促进行政机关依法行政公 平执法等方面发挥着重要的作用 听证程序目前已作为当今世界各国行政程序立 法的核心内容受到人们的普遍重视 一 听证程序的概念及其法理基础 听证程序是指国家机关在作出决定之前 给利害关系人提供发表意见提出 证据的机会对特定事项进行质证辩驳的程序其实质是听取利害关系人的意 见广义的听证包括立法听证司法听证和行政听证三种形式立法机关制定 法律征求利害关系人意见的程序称为立法听证 司法听证事实上就是法院审理案 件的程序 本文研究的行政听证是专门适用于行政机关的程序制度在这一程序 制度中行政机关在作出影响行政相对人权益的决定之前有义务告知行政相对 人决定的理由和获得听证的权利行政相对人有权就事实和法律发表意见提供 证据行政机关有义务听取和采纳通过公开民主的方式达到正确实施行政行 为的目的 美国学者罗尔斯认为公正的法治秩序是正义的基本要求 而法治取决于一定 形式的正当过程而正当过程又是通过程序来实现的因此行政程序法不外乎 是通过正当的过程来实现程序正义 听证程序作为行政程序法的核心制度同样 体现了人们通过正当的过程来实现程序正义的一种价值趋向 而程序正义在各国 有着不同的理论渊源 听证程序在英国行政程序法的理论基础是源于自然法的基本法律原则自 然公正原则自然公正原则包括两个最基本的程序规则一是任何人不能作为 马怀德论行政听证程序的基本原则中国政法大学学报1998 年第 2 期 英戴维m沃克主编北京社会与科技发展研究所组织翻译牛津法律大辞典光明日报出版 3 自己案件的法官 二是任何人在行使可能是他人受不利影响的权力时必须听取 对方的意见前者派生出回避裁判司法审查等一系列制度后者派生出公民 在合理的时间之前得到通知的权利 了解行政机关据以作出行政决定的理由和根 据的权利行政机关在处理公民诉愿时必须让双方了解对方的论点和依据以 便提出自己的辩护行政机关只有在听取双方意见后才能作出决定同时行政 机关本身和公民发生关系的过程中做出对公民不利的决定时 也必须遵守这个原 则必须事先告知行政机关的意图听取行政相对人的意见公民应该有因蒙受 不利而陈述意见的权利 实际上 自然公正原则的中心问题不在于公民是否享有 某种权利而是在行政机关行使权力对公民可能产生不利的结果时需要遵守一 个公正的过程听证程序在制定法上的根据可以追溯到英国 1215 年的自由大 宪章该宪章第 39 条规定自由民非依据国法予以审判者不得逮捕或禁锢 也不得剥夺其财产放逐外国或加以任何危害 美国在制定宪法时继承了英国的自然公正观念在美国听证程序制度的 理论基础是正当程序原则正当程序原则源于美国宪法第 5 修正案和第 14 修正 案的正当法律程序条款美国宪法修正案第 5 条规定未经正当的法律程序不 得剥夺任何人的生命自由财产这条规定适用于联邦政府机关宪法修正 案第 14 条规定任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命自由财 产这条规定适用于各州政府机关根据以上宪法修正案的规定行政机关对 当事人做出不利决定时必须听取当事人的意见因此听证是美国公民根据宪 法的正当法律程序所享有的权利 其效力高于行政法所规定的程序规则行政法 上的程序规则必须符合宪法上的正当法律程序标准 社 1989 年版第 69 页 王名扬英国行政法中国法制出版社1987 年 3 月版第 152154 页 王名扬美国行政法上中国法制出版社1995 年版第 382 页 4 二 听证程序的基本原则 听证程序之所以不同于通常意义上的听取意见的工作方式就在于它是 由众多特别法律原则支持的一种程序 这些原则是听证程序的必然要求尽管各 国对听证程序的原则认识和表述不尽相同但具有共性的原则大致有以下几个 1公开原则 公开是听证程序顺利进行的前提条件 也是防止用专横的方法行使权力的有 力保障公开原则要求听证程序公开进行举行听证会之前应该发出公告告知 利害关系人听证程序举行的时间地点案由等情况允许群众记者旁听允 许记者采访报道 在听证过程中 当事人有权在公开听证的地点进行陈述和申辩 行政机关作出决定的事实根据必须公开并经当事人质证 根据听证记录作出的行 政决定内容也必须公开 听证程序公开化不仅可以保证行政决定更加公正 全面 客观而且有利于加强对行政机关的社会和舆论监督提高公民的守法意识 当然公开原则也不是听证程序的绝对要求凡涉及国家机密个人隐私的 事项可以不公开听证这是很多国家的习惯做法有些国家的法律甚至规定了 听证不公开举行例如日本行政程序法规定听证一般应当不公开进行 但听证主持人认为公开程序也不会对社会公共利益和他人合法权益产生不利影 响的听证也可以公开进行 2职能分离原则 职能分离原则是指在听证过程中从事裁决和审判型听证的机构和人员 不能 从事与听证过程和裁决行为不相容的活动以保证裁决公平职能分离原则来 源于英国古老的自然公正原则 该原则主张每个人不能作为自己案件的法官 它不仅适用于司法职务也适用于行政职务英国行政法一书对此作了比较 章剑生行政程序法基本理论法律出版社2003 年版第 114 页 王名扬美国行政法中国法制出版社1995 年版第 444 页 5 全面的介绍公民在其权利和合理的利益受到行政决定不利影响时不仅有权 为自己辩护而且有权要求他的意见必须由一个没有偏见的行政官员决定一个 行政决定不能由与该决定有利益牵连的人作出 这是自然公正原则对行政程序的 要求任何人不能就同一事件同时作为追诉人和裁判官因为这种情况也是为 自己案件的法官 当然行政机关不是专门的裁决机构鉴于行政机关处理的问题涉及复杂的 专业知识和技术为了提高行政效率立法不可能要求行政机关内的追诉调查职 能与听证裁决职能完全分开 由独立的机构行使 能够做到的只是内部职能分离 即在同一行政机关内部执行调查追诉职能的人不得主持听证和参加裁决这 也是很多国家听证程序的具体做法 3事先告知原则 行政机关举行听证在作出行政决定之前 应当告知行政相对人听证所涉及的 主要事项和听证时间地点以确保相对人有效行使抗辩权从而保证行政决定 的适当性和合法性不能及时得到通知没有充分的准备时间就意味着当事人 没有机会取证和准备辩论 不知道听证涉及的主要问题就无法做必要的听证准 备难以行使自卫抗辩的权利事先告知原则是听证制度的核心内容之一根据 英国自然公正原则 行政机关必须听取对方意见的原则包含三个方面的内容1 公民有在合理时间以前得到通知的权利2 公民有了解行政机关论点和根据的 权利3公民有为自己辩护的权利其中前两项内容就是有关事先告知原则的 体现日本行政程序法第 15 条规定行政机关作出不利处分时应在事先留 出相当期限书面通知该不利处分的相对人书面通知应当包括1作出的不 利处分的内容以及有关法令条款的依据2构成不利处分原因的事实3听 王名扬英国行政法中国政法大学出版社1987 年版第 153 页 6 证的日期和场所4管辖听证事务的组织名称和所在地 4案卷排他性原则 案卷排他性原则是指行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为 根据不能在案卷以外以当事人未知悉和未论证的事实为根据否则行政裁决 无效美国联邦行政程序法第 556 条第 5 款规定证言的记录证物连同 裁决程序中提出的全部文书和申请书 构成按照本编 557 条规定作出裁决的唯一 案卷当事人交纳法定费用后有权得到副本案卷排他性原则是正式听证的 核心内容 目的是保障当事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于自己证据的 权利法院也只能以案卷中的记录为根据审查行政决定合法与否行政机关也 可以此为由排除干扰独立作出决定 根据案卷排他性原则 行政机关不能在听证之外接纳证据最常见的记录之 外证据问题发生在单方面接触的情况下当事人在对方不在场的情况下与听 证主持人和对案件有决定权的人单方面讨论案件 单方面接触极大地损害了对方 的利益破坏了正式听证程序的基本原则和行政机关的威信因此1976 年修 改的美国 联邦行政程序法 在第 557 条第 4 款中加上了禁止单方面接触的规定 禁止任何 行政机关以外的有利害关系的当事人与任何决策官员进行或故意形 成任何与诉讼的是非曲直有关的单方面联系该条同时对行政机关的决策人 也规定了相应的限制机关决策人被界定为包括任何由行政机关行政法官或 其他可合理预测与决策过程有牵连的雇员组成的机关的成员 三 听证程序的分类 听证程序根据不同的标准可以有很多分类从各国的规定来看英美法系国 应松年行政程序法立法研究中国法制出版社2001 年 3 月版第 446 页 参见美国 1946 年联邦行政程序法第 556 条 参见美国 1976 年联邦行政程序法修正案第 557 条 7 家关于听证的分类比较完备 如美国等当然某些大陆法系国家也从不同于英美 法系分类的角度对听证程序进行了分类如葡萄牙我国的澳门地区等下面就 介绍一下关于听证程序的三种分类 1正式听证与非正式听证 这是美国行政程序法对听证程序的一种分类 所谓正式听证是指行政机关在 制定法规和作出行政决定时 举行正式的听证会 使当事人得以提出证据 质证 询问证人 行政机关基于听证记录作出决定的程序 正式听证在美国也被称为 审 判型听证准司法式听证和基于证据的听证完全的听证美国行政 法中对行政行为的基本分类是制定规章和作出裁决 制定规章是否适用正式听证 程序取决于是否有法律规定如果法律要求行政机关必须在举行听证后依据记 录制定规章则行政机关必须根据联邦行政程序法第 556 条和第 557 条规定 的行政机关接受口头证据的规则听取公众的意见 非正式听证是指行政机关在制定法规或作出行政裁决时 只需给予当事人口 头或书面陈述意见的机会 以供行政机关参考行政机关不须基于记录作出决定 的程序非正式听证也被称为辨明型听证陈述的听证在非正式听证程 序中 行政机关对如何进行听证具有较大的自由裁量权它可以根据案件审理的 需要决定程序的进展或者中止终结程序它不太强调听证的形式只要使当 事人得到一个表达意见的机会也就满足了给予当事人听证的要求 正式听证与非正式听证的区别主要在于公众参与的方式和程度不同 在非正 式听证中 公众参与表示意见的方式主要通过口头或书面的方式提出没有质证 和相互辩论的权利行政机关作出决定时不受参与人意见的限制而正式听证中 美国联邦行政程序法第 553 条第 3 款规定如果法律要求此种规章必须在机关听证会之后依据记录 规定则不适用本款的规定而适用本编第 556 条和第 557 条的规定 章剑生行政程序法基本理论法律出版社2003 年 11 月版第 108 页 8 行政机关必须举行审判型的口头听证当事人有权在律师的陪同下出席听证会 有权提出证据进行口头辩论行政机关必须根据听证记录作决定 2事前听证事后听证与结合听证 这也是美国对听证程序的一种分类 以听证举行的时间在作出决定之前还是 之后为标准听证可以分为事前听证事后听证和结合听证 事前听证指在行政机关作出决定之前举行听证 如果行政机关的决定一旦作 出立即会使当事人陷入危难的必须举行事前听证如终止福利津贴当事人 由于没有其他收入来源必将影响其生计因此行政机关必须举行事前听证 事前听证可以是正式听证 也可以是非正式听证事后听证指行政机关在作出决 定之后举行听证事后听证可以方便行政机关迅速作出决定利益受到不利影响 的当事人可在事后要求进行符合该具体情况的听证 结合听证指行政机关对于某 些行政决定事前举行非正式听证决定后当事人不服时举行正式听证或者 当事人不服行政机关的决定先举行非正式听证当事人不服非正式听证再举 行正式听证这种情况大都适用于社会保障和福利津贴方面的听证 3书面听证与口头听证 这是葡萄牙和我国澳门地区行政程序法根据听证程序的形式对听证的分类 是以当事人陈述意见的方式为标准所作的分类 听证是采用书面听证还是口头听 证由行政机关根据具体情况决定 书面听证指利害关系人以书面形式向行政机关表明其意见 在采用书面听证 时行政机关必须通知利害关系人听取他的意见给予的期间不能少于 10 天 在通知时 行政机关必须提供必需的资料对决定有重要意义的事实和法律事宜 以及查阅卷宗的时间和地点利害关系人在答复时可以对构成听证程序标的问 应松年行政程序法立法研究中国法制出版社2001 年 3 月版第 519 页 9 题表明立场 申请采取补足措施并附具文件口头听证指口头辩论的方式向行政 机关陈述意见相当于美国的正式听证葡萄牙行政程序法第 102 条规定 行政机关选择口头听证的 最少要提前 8 天命令传唤利害关系人 口头听证要审 查所有有利于作出决定的事实和法律问题听证结束后制作听证记录记载利 害关系人的陈述 如果主持听证的机关不是有权作出最终决定的机关则要制作 调查员报告书对行政决定提出建议并说明该建议的事实和法律依据 四 听证程序的意义 听证程序是行政行为司法化的标志具有准司法性听证程序的设立具 有重大的理论和现实意义在我国实行依法治国建设社会主义法治国家的进程 中也具有重要的意义 1从理论角度看听证程序的意义 权利通常可以分为两种公权和私权行政权显然属于公权的一种在法律 体系中平衡公权力与私权利的法律大体可分为两类实体法和程序法实体法 用以规范当事人之间的权利义务关系程序法则使这种权利义务关系得以实施 一个国家即使实体法律再健全没有严格的程序予以保障也是不行的前些年 与西方国家重视法律程序的现象相比 我国在考察法制建设时过多地强调令行 禁止侧重于法的实体性方面而对于在现代法制中理应占据重要地位的法律程 序却缺乏应有的关注与理解因此行政听证程序制度的建立使行政相对人的 权益免受侵犯同时也保障了行政管理目标的实现将行政主体纳入相对人监 督的范围内 以防止行政专权和武断 最大限度地限制了行政主体公权力的滥用 在公权力和私权利之间找到了一个最佳的平衡点 2从实践角度看听证程序的意义 参见葡萄牙行政程序法典第 101102 条及我国澳门地区行政程序法第 9091 条 10 行政听证程序是在行政机关案件调查人员和行政相对人的参加下 由行政机 关对其决定的依据进行举证当事人质证这样相对人可能了解到一些自己并 不清楚的事实对整个行政行为的合法性合理性有了更清楚的认识同时由 于行政机关在做出最终的行政决定之前 通过听证程序进一步查清事实对相对 人的合法权益进行事前救济将相对人权益的保障提高到一个新的水平也尽可 能地避免了因违法行政而导致国家赔偿通过听证程序行政过程的公开性透 明度得以增加在有效保障相对人权益的同时政府的声誉也得到提高更重要 的是在依法治国的进程中公民和行政执法人员的法律意识得到了加强 3从依法治国的角度看听证程序的意义 在我国依法治国的方略中依法行政是核心如果抽去依法行政的内容依 法治国就会变的空洞和残缺有法可依固然重要但现代法治国家中行政相对 人的权益之所以能受到一定程度的保障 在很大程度上归功于程序法治如果一 个国家出现了有法不依执法不严的现象就应当认真审视其程序法治是否 健全听证程序是程序民主化的产物在没有设立行政听证程序之前大部分行 政处罚决定都是在行政机关调查之后直接做出 加之行政复议行政诉讼固有的 局限性很容易导致行政机关工作人员暗箱操作腐败得以滋生通过行政 听证程序行政过程的公开性和透明度得以增加在有效地保障相对人权益的同 时政府的声誉也得到提高在行政主体与相对人之间架构起一个双方能够沟通 与合作引导与接受的空间更重要的是在依法治国的进程中公民和行政执法 人员的法律意识得到了增强真正做到科学立法依法行政与有效监督把我国 建设成为名副其实的社会主义法治国家 二 外国听证程序概述 现代行政听证程序最初由英国美国德国等发达资本主义国家在自然正 10 行政听证程序是在行政机关案件调查人员和行政相对人的参加下 由行政机 关对其决定的依据进行举证当事人质证这样相对人可能了解到一些自己并 不清楚的事实对整个行政行为的合法性合理性有了更清楚的认识同时由 于行政机关在做出最终的行政决定之前 通过听证程序进一步查清事实对相对 人的合法权益进行事前救济将相对人权益的保障提高到一个新的水平也尽可 能地避免了因违法行政而导致国家赔偿通过听证程序行政过程的公开性透 明度得以增加在有效保障相对人权益的同时政府的声誉也得到提高更重要 的是在依法治国的进程中公民和行政执法人员的法律意识得到了加强 3从依法治国的角度看听证程序的意义 在我国依法治国的方略中依法行政是核心如果抽去依法行政的内容依 法治国就会变的空洞和残缺有法可依固然重要但现代法治国家中行政相对 人的权益之所以能受到一定程度的保障 在很大程度上归功于程序法治如果一 个国家出现了有法不依执法不严的现象就应当认真审视其程序法治是否 健全听证程序是程序民主化的产物在没有设立行政听证程序之前大部分行 政处罚决定都是在行政机关调查之后直接做出 加之行政复议行政诉讼固有的 局限性很容易导致行政机关工作人员暗箱操作腐败得以滋生通过行政 听证程序行政过程的公开性和透明度得以增加在有效地保障相对人权益的同 时政府的声誉也得到提高在行政主体与相对人之间架构起一个双方能够沟通 与合作引导与接受的空间更重要的是在依法治国的进程中公民和行政执法 人员的法律意识得到了增强真正做到科学立法依法行政与有效监督把我国 建设成为名副其实的社会主义法治国家 二 外国听证程序概述 现代行政听证程序最初由英国美国德国等发达资本主义国家在自然正 11 义原则正当法律程序法治国及民主主义等判例法和宪法原则的基础上 发展起来的由于英国实行的是判例法制度没有专门制定行政程序法典无法 做系统的比较分析笔者重点考察了美国德国日本三国有关听证程序方面的 规定从听证程序的适用范围和听证程序的主体两个方面做了以下比较 一 听证程序的适用范围 听证程序特别是正式听证程序并非适用于行政机关的所有行政行为而 是有一定的范围限制一般来说只有在法律上明确规定适用正式听证程序时 行政机关才可以适用 1美国 听证在美国不仅是普通法上的一个重要原则 还规定在宪法的正当程序条款 中在美国的适用非常广泛是美国公民根据宪法所享有的权利宪法规定的正 当程序要求行政机关对当事人作出不利决定时 必须听取当事人的意见但有些 事项由于本身的性质或就行政机关的任务而言不需要或不宜举行听证根据 联邦行政程序法第 554 条的规定下列情形不适用听证1法院可以就法 律问题和事实问题进行重新审理的案件; 2行政官员的选用或任期,但行政法 官的任命除外; 3完全基于检查试验或选举而作决定的程序4军事或 外交职务上的行为5 机关充当法院代理人的案件6 劳工代表资格的证明 此后法院又通过判例发展了以下可以不适用听证程序的情形1当事人 放弃听证权利的听证是当事人的一项权利既可行使也可放弃当事人没有在 法定或合理的期间内主张听证的视为放弃听证2可用计算视察考试 测验或选择代替听证的 并非一切争议事实都必须通过听证来解决有时可通过 计算视察等客观方式予以解决如火车是否符号安全标准就可以通过视察而 不是听证来决定3由法院重新进行法律审和事实审的事项重新审理只有在 12 法律有规定时才能适用因为美国的司法审查实行法律审法院一般尊重行政 机关对事实的认定不进行事实审4紧急行为行政机关为了保护公共利益 而必须采取紧急行动时 可以不举行听证而不违反宪法上的正当法律程序如行 政机关对伪劣药品必须马上采取措施以保证患者的安全 2德国 德国联邦行政程序法第 28 条规定干涉当事人权利的行政处分作出之 前应给予当事人对与决定有关的重要事实表示意见的机会这是关于听证程 序的一般性规定 即行政机关在作出干涉当事人权利的行政处分时 要举行听证 但是如果根据案件的情况没有听证的必要的可以不举行听证特别是在下列 情况下行政机关可以免除听证1于急迫的情形或为公共利益显有必要应 立即决定的2如举行听证将难遵守对决定有重大关系的期限的3官署拒 绝当事人的请求而且对当事人在申请或声明中所作的关于事实的陈述作出不 同的对其并无不利的认定的4官署作一般处分或作大量相同种类的行政处 分或通过自动机器设备作成行政处分时不适用听证5行政执行时所采取 的措施6与公益的强制性要求相抵触时此外德国联邦行政程序法第 63 条规定如果法规规定适用正当行政程序的行政机关适用正当行政程序 而在正式行政程序中行政机关有听证的义务必须举行听证采用言词辩论的 方式调查证据作出决定 3日本 日本将处分分为对申请所为的处分和不利益处分两种听证和辨明程序只适 用于不利益处分不适用于对申请的处分根据日本行政程序法第 63 条的 规定行政机关为不利益处分时只有具备下列情形才举行听证1撤销许 认可行政机关拒绝许认可申请的不能要求举行听证2其他直接剥夺相对 13 人资格和地位的不利益处分3 相对人为法人的 命其解任职员的不利益处分 命其解任从事相对人业务者之不利益处分或命其将会员除名的不利益处分4 除前三项所规定的情形外行政机关认为必要时可以依职权决定举行听证如 果不具备以上情形赋予当事人辨明的机会因此在不利益处分中听证程序 的适用属于特别规则 但是如果出现下列情形不能适用听证程序1为了公共利益必须紧 急作出行政处分的2在作明确当事人不具有或丧失法令上所必要的资格的不 利益处分时如果当事人资格的不存在或丧失已由法院的判决书裁定书证 明就任特定职位的该任命权人的文书或其他客观资料证明了的 不适用听证3 关于设置维持和管理设施或设备或制造销售商品以及其他做法所应遵守的 事项凡在法令明确规定技术标准的情形下通过计量试验及其他客观的认定 方法已确认有关不充分的事实时 可以以未满足有关标准为理由作出应遵守有 关标准的不利益处分的4 作出有关确定应付金额 命令交付一定数额的金钱 撤销金钱给付决定以及其他限制金钱给付的不利益处分时5 根据不利益处分 的性质认为由此所课义务内容明显轻微没有必要事先听取相对人的意见而作 出依政令处分的 二 听证程序的主体 1听证主持人 听证主持人是指由行政机关指定的负责主持行政处罚案件听证程序的人员 从各国的规定来看主持人的选任有两种一种是美国的行政法官制另一种是 由行政机关的首长或指定的人员担任 采用后一种做法的国家占绝大多数如德 国日本等 1听证主持人的选任 14 美国听证主持人的选任经历了一个较长的发展过程 最初没有固定的听证人 员由长官随意指定称为讯问审查官完全在行政长官的指挥之下没有 独立的职权1946 年的联邦行政程序法部分改变了这种状况规定主持听证的 官员是机关的长官或者是委员会的一个或几个成员或者是听证审查官听证 审查官不同于讯问审查官是联邦事务委员会对具有律师资格和行政经验的人 员通过考试合格后列入听证审查官名单由每个行政机关根据工作的需要 从事务委员会所认可的名单中所任命的听证主持人 听证基本上是由听证审查官 来主持的1972 年文官事务委员会将听证审查官改称行政法官其地位类似 于司法法官而联邦议会在 1978 年的一部法律中承认了行政法官的名称从 而大大提高了行政法官的地位行政法官在任免工资待遇上受文官事务委员 会的控制行政机关长官不能撤换行政法官如果行政法官有法定免职的情形 或者文官事务委员会认为有正当理由时也必须通过听证程序才能罢免行政法 官 美国以外的其他国家和地区 基本上是由行政机关的长官或从行政机关所属 的职员中指定 德国规定听证主持人只享有组织听证的权力 没有决定权 如 联 邦行政程序法第 69 条第 1 项规定官署应斟酌全部程序结果决定之日 本则规定主持人可在听证结束后向行政机关递交的报告书中写明认为当事人的 主张有无理由的意见如行政程序法第 24 条第 3 项规定主持人于听证结 束后应尽快作成报告书载明当事人对不利益处分的事实根据的主张主持人 认为有无理由的意见 2听证主持人的权力 听证主持人在听证程序中的地位类似于司法程序中的法官 为了保证听证的 顺利进行各国都规定了听证主持人在听证中享有的权力从各国的规定来看 15 听证主持人的权力有所不同 有的规定听证主持人只享有组织听证的权力没有 决定权如德国联邦行政程序法第 69 条第 1 项规定官署应斟酌全部程序 结果决定之有的规定听证主持人不仅有组织听证的权力还有决定的权力 如美国联邦行政程序法第 556 条第 3 款第 8 项规定行政法官有作出初步 决定或建议决定的权力日本则规定听证主持人可在听证结束后向行政机关递 交的报告书中写明其认为当事人的主张有无理由的意见就行政程序法第 24 条第 3 项规定主持人于听证结束后应尽快作成报告书载明当事人对不 利益处分的事实根据的主张主持人认为有无理由的意见 主持人有权主持听证的进行是各国的共同规定一般来说听证主持人享 有指挥听证的进行讯问当事人询问证人安排证据的调查顺序对妨碍听证 的人采取必要的措施对听证中出现的程序问题作出决定等权力 2听证的参加人 听证的参加人是指听证的内容与其有直接利害关系的调查人员当事人及其 他有关人员 当事人一般指权利和利益直接受行政决定影响的人他们往往是行 政行为的直接对象从各国的规定来看有权参加听证的人员的范围除了当事人 以外还包括权利和利益间接受到影响的第三人 美国当代行政法的发展是允许更多的公众参与行政机关的程序参加听证的 利害关系人的范围也相应呈扩大趋势 从权利和利益直接受到行政决定影响的人 发展到权利和利益间接受到影响的人 前者称为明显的当事人后者称为参 加人这里是狭义的参加人明显的当事人是权利和利益直接受到行政决定影 响的人 是行政机关命令为一定的行为或不为特定行为的人而参加人是权利和 利益间接受到行政决定影响的人他们虽然不是行政行为的直接对象但对行政 机关的决定具有利害关系这类人最典型的就是竞争者和消费者根据联邦行 16 政程序法第 556 条第 4 款的规定当事人在正式的听证程序中享有以下权利 1要求无偏见的官员主持听证的权利2得到听证通知并了解听证的主要 事项和问题的权利3提出证据的权利4通过反问和其他正当手段驳斥对 其不利的证据的权利5请律师陪同出席听证的权利6只能根据听证案卷 中所记载的证据进行裁决的权利7取得全部案卷副本的权利联邦行政程 序法明确规定了当事人在正式听证中享有的权利没有直接规定参加人参加听 证的权利因此间接利害关系人参加听证的权利和范围只能根据各机关所制定 的法规确定 德国当事人的范围很广 包括与行政决定有利害关系的直接利害关系人和间 接利害关系人具体要求为1申请人和申请相对人2官署将要作出或已 作出的行政处分的相对人3官署准备与其或已与其缔结公法契约的相对人 4将因行政程序的开始法律上的利益受影响的人可以申请或由官署根据职 权传唤参加听证成为当事人不具备以上条件的即使被通知参加听证程序也 不能成为当事人 当事人在听证中享有以下权利1 申请参加听证的权利2 得到听证通知的权利3委托代理人参加听证的权利4在听证中陈述意 见和辩论的权利5阅览卷宗的权利6请求保密的权利尤其是有关个人 生活的秘密以及营业或业务秘密 日本的听证当事人指被行政机关通知将受不利处分的接受者当事人在听证 中享有以下权利1被通知参加听证的权利2事先了解将要作出的不利益 处分的内容及法律依据的权利3陈述意见提出证据经主持人许可对行政 机关职员提出询问的权利4 阅览有关不利益处分调查结果的笔录或其他证明 该不利益处分的事实的资料的权利 行政机关除在有损第三人利益和其他正当理 由外不得拒绝5委托代理人并由代理人陪同出席听证的权利参加人指 17 当事人以外与不利益处分有利害关系 经行政机关许可或通知参加听证的人参 加人在听证中的权利与当事人基本相同 综上所述 通过分析比较不同国家的听证制度 笔者倾向于美国的听证制度 美国的听证程序确立了案卷排他性原则 将听证笔录作为行政处罚决定的唯一依 据 充分发挥听证笔录在听证程序中的排他性作用切实保障了当事人有效行使 陈述意见的权利和反驳不利于自己证据的权利维护了当事人的合法权益关于 听证主持人的选任方面美国实行的是行政法官制在美国听证主持人是行政 法官有权根据听证情况作出初步决定和建议决定如果没有人上诉或复议初 步决定则成为最终决定而不必由行政长官决定 听证参加人方面参加听证的利 害关系人的范围也呈扩大趋势 有权参加听证的人员范围除当事人以外还包括权 利和利益受到间接影响的第三人 从而更有利于维护第三人的合法权益不受非法 侵犯我国在制定行政程序法时有必要借鉴美国这些先进的制度制定一部 科学的行政程序法典 三 我国听证程序制度的规定 我国 1996 年颁布的行政处罚法正式引入了行政听证程序标志着听证 制度在我国的确立提高了行政机关执法的透明度使我国的行政程序迈上了一 个新的台阶 一 听证程序的来源 我国的听证程序制度虽借鉴于西方国家但在我国也有着直接的宪法来源 其原则符合我国宪法精神为我国宪法和行政法的发展注入了新的活力 1宪法 我国宪法第 2 条第 3 款人民依照法律规定通过各种途径和形式管理国家 事务管理经济和文化事业管理社会事务 的规定是行政听证程序制度公开 17 当事人以外与不利益处分有利害关系 经行政机关许可或通知参加听证的人参 加人在听证中的权利与当事人基本相同 综上所述 通过分析比较不同国家的听证制度 笔者倾向于美国的听证制度 美国的听证程序确立了案卷排他性原则 将听证笔录作为行政处罚决定的唯一依 据 充分发挥听证笔录在听证程序中的排他性作用切实保障了当事人有效行使 陈述意见的权利和反驳不利于自己证据的权利维护了当事人的合法权益关于 听证主持人的选任方面美国实行的是行政法官制在美国听证主持人是行政 法官有权根据听证情况作出初步决定和建议决定如果没有人上诉或复议初 步决定则成为最终决定而不必由行政长官决定 听证参加人方面参加听证的利 害关系人的范围也呈扩大趋势 有权参加听证的人员范围除当事人以外还包括权 利和利益受到间接影响的第三人 从而更有利于维护第三人的合法权益不受非法 侵犯我国在制定行政程序法时有必要借鉴美国这些先进的制度制定一部 科学的行政程序法典 三 我国听证程序制度的规定 我国 1996 年颁布的行政处罚法正式引入了行政听证程序标志着听证 制度在我国的确立提高了行政机关执法的透明度使我国的行政程序迈上了一 个新的台阶 一 听证程序的来源 我国的听证程序制度虽借鉴于西方国家但在我国也有着直接的宪法来源 其原则符合我国宪法精神为我国宪法和行政法的发展注入了新的活力 1宪法 我国宪法第 2 条第 3 款人民依照法律规定通过各种途径和形式管理国家 事务管理经济和文化事业管理社会事务 的规定是行政听证程序制度公开 18 参与原则的宪法依据 而公民依法参与听证程序是人民管理国家事务和社会事 务的途径和方式之一宪法第 27 条第 2 款规定一切国家机关和国家工作人员 必须依靠人民的支持经常保持同人民的密切联系倾听人民的意见和建议接 受人民的监督努力为人民服务公民有辩论表述自己意见的权利保护公民 的政治权利听证程序制度是行政机关在行政活动中倾听人民意见和建议的具 体表现可见陈述意见源于宪法的要求听证正是该权利的体现这一规定为 行政听证制度奠定了宪法基础实行听证制度给相对人以陈述意见的机会在 一个全新的层次上保证了人民民主权利的行使和国家主人地位的实现 被认为是 我国确立行政听证程序制度的宪法依据 2行政处罚法 行政处罚法第 42 条规定行政机关作出符合责令停产停业吊销许可 证或者执照较大数额罚款等处罚前应告知当事人有要求举行听证的权利当 事人要求听证的行政机关应当组织听证这是我国结合现阶段具体的国情 并借鉴国外听证程序制度的首次尝试也是中国行政程序制度发展的重要突破 3价格法 如果说行政处罚法是移植国外听证程序制度的首次尝试 那么我国的另一部 重要法律 中华人民共和国价格法对听证的规定就可以视作中国听证制度在立 法上的扩展价格法明确了消费者在价格活动中的地位和参与定价的权利要求 政府在制定关系群众切身利益的公用事业价格 公益性服务价格以及自然垄断经 营的商品价格时 不但要听取经营者的意见更要通过听证会制度听取消费者的 意见 二 听证程序的主体 参见中华人民共和国价格法第 23 条 19 根据我国现行行政处罚法的规定参加行政处罚听政程序的法律关系主 体包括听证的组织者听证主持人和听证的参加人三方面主体 1听证的组织者 听证的组织者一般是有权作出行政决定的行政机关其职责是1接受当 事人或利害关系人的听证申请2听证期日前的相当期间内向当事人或利害 关系人发出书面的听证通知书3选任或指定听证主持人4作出听证决定 时必须依据听证记录我国行政处罚法第 42 条明确规定行政当事人要 求听证的行政机关应当组织听证实践中一般由作出行政处罚的行政机关组 织听证或者是委托有权机关组织听证 2听证主持人 听证主持人是行政系统负责听证组织工作的调节和控制并具有相对独立性 的人员可以说听证程序进展如何效果好坏听证主持人发挥很大的作用我 国行政处罚法第 42 条第 4 项规定听证由行政机关指定的非本案调查人员 主持当事人认为主持人与本案有利害关系的有权申请回避据此在我国 听证实践中下列两种人员不能确定为听证主持人1本案调查人员规定本 案调查人员不能担任听证主持人是职能分离原则的具体体现 理论基础在于任何 人都不能充当自己案件的法官2被相对人认为与本案有直接利害关系的人 所谓听证主持人与本案有直接的利害关系行政处罚法没有作出明确的规定 实践中一般由有权作出回避决定的行政机关裁判 行政机关根据行政相对人的请 求进行调查 看听证主持人是否与案件有直接的利害关系然后作出是否回避的 决定 3听证的参加人 我国行政处罚法明确规定听证的参加人包括调查人员当事人及其他有 20 关人员在听证程序中调查人员为听证程序的一方就当事人的违法事实提出 指控和证据材料提出处罚意见当事人是听证程序的另一方对调查人员指控 的事实及相关问题进行答辩与调查人员辩论质证他们在听证程序中的权利 义务平等当事人为维护自身的合法权益还有权委托代理人参加听证进行辩 论行政处罚法第 42 条第 1 款第 5 项规定当事人可以亲自参加听证也 可以委托一至二人代理 第 6 项规定举行听证时调查人员提出当事人违 法的事实证据和处罚建议当事人进行申辩和质证本法关于听证参加人仅 限于与案件有直接利害关系的其他人员 而不包括权利和利益受到间接影响的人 员无疑也是立法上的一大缺陷 三 听证程序的适用范围 根据行政处罚法第 42 条的规定相对人可以提出听证申请的行政处罚 限于责令停产停业吊销许可证或者执照 较大数额罚款等的行政处罚决定 对这一法律条文的理解实践中存在三个问题一较大数额罚款的确定行政 处罚法在制定时考虑到各地经济水平的差异而没有明确规定较大数额的界限 据 笔者了解目前在实践中行政机关对可以听证的较大数额的确定大致有三种方 法1以违法行为发生的领域为标准确定较大数额的罚款如上海市人民政府 规定对非经营活动中违法行为处以 1000 元以上对经营活动中的违法行为处 以 3 万元的罚款当事人有权要求听证2以违法行为主体不同为标准确定 较大数额的罚款如北京市人民政府规定对公民处以超过 1000 元的罚款对 法人或者其他组织处以 30000 元的罚款当事人有权要求听证3不直接规 定罚款的具体数额 而是指定由特定机关确定较大数额罚款如浙江省人民政府 规定较大数额罚款由省人民政府各行政主管部门根据必要和适度原则拟定报 参见上海市行政处罚听证程序试行规定第 2 条 参见北京市行政处罚听证实施办法第 2 条 21 省人民政府法制局审核确定并公布 国务院有关部委直属机关已依法作出了规 定的可从其规定二对等字的理解问题这里的等字是理解为 可以听证的行政处罚除明文列举的三种方式外还应当包括其他严厉的处罚种类 如较大数额的没收非法所得没收非法财物等还是理解为一种立法上的技巧 没有多大的实际意义 适用听证仅限于三种法律明确规定的处罚形式目前没有 相关法律解释说明理论界也有很大争议三将限制人身自由的处罚排除在 听证程序之外 而人身自由是基于宪法公民享有的最基本的权利之一这也是立 法上的一大缺陷行政处罚法规定当事人对限制人身自由的行政处罚有异 议的依照治安管理处罚条例有关规定执行而治安管理处罚条例中规定 被裁决拘留处罚的人或者他的家属能够找到担保人或者按照规定交纳保证金 的在申诉和诉讼期间原裁决暂缓执行显然治安管理处罚条例规定的 申诉诉讼救济程序远