（水工结构工程专业论文）PPP模式在我国的应用及其风险分配研究.pdf

摘要 摘要 p p p 模式( p u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ) 。即公私合作制从9 0 年代初， p p p 模式在我国部分城市开始得到应用。经过国内十几年的公私合作制的发展， p p p 模式在城市水务、管道燃气、公交和垃圾等行业都得到了一定的应用和实践 在这些行业中，政府部门借鉴国外先进经验，同时结合我国的实际情况，对适合 中国情况的p p p 模式进行了探索。但是由于政府部门缺乏经验以及自身的一些缺 点，在实践中出现了许多问题。表现在：政府部门在p p p 实践中，初期的准备工 作不足，对p p p 模式认识不够，盲目选择p p p ，对预期结果过于乐观，盲目对私 人部门做出承诺；在招标过程中，缺乏专业的谈判团队，招标体系和规则存在矛 盾；在p p p 项目的具体实施中，对私人部门缺乏有效的监管，对与私人部门之问 的合作关系的长期性缺乏认知；争端发生时，缺乏有效的争端解决机制等；对 p p p 的风险认识和评估不足，往往在招投标和谈判上常常限于被动等。 实现风险分担是p p p 模式的一个重要的优点。但是在如何有效在政府部门和 私人部门之间的实现风险分担，如何建立一个有效的风险分配机制，是政府部门 要首要考虑的重要问题。 本文针对p p p 模式在我国的应用实践中的出现的问题，从政府的角度，从 p p p 项目实施的不同时间阶段，包括p p p 项目的前期准备阶段、招标阶段、具体 合作阶段，对主要是在项目的前期准备阶段和招投标阶段对政府部门的职责及职 能进行分析研究；针对我国实施p p p 项目存在的问题，对政府部门提出一定的建 议，通过前期的有效管理以减少随后实旆阶段出现的问题。 对p p p 项目中的风险，进行识别和分类，将p p p 中的风险分为由政府部门承 担的风险，由私人部门承担的风险和由二者共同承担的风险。按照经济学的观点， 在风险环境下，进行决策时依据的准则是“期望效用最大化”。根据委托一代理模 型，只有在这种情况下，作为卖方的私人部门追求自身利益最大化的主观行动才 能在客观上产生最大可能的节约成本的效果，也才能在客观上有利于政府部门的 利益。本论文假设导致所分析的风险是相互独立的。私人部门是风险厌恶者，政 府是风险中立者。政府和私人部门具有完全信息，双方都知道对方的效用函数和 行为准则，且政府知道私人部门的风险厌恶程度和不道德风险程度。通过计算私 人部门的效用函数的确定性价值来确定其效用的最大化。并通过目标函数与约束 条件转化为帕累托优化问题，并对其进行优化，得到其最优化的条件，就是本论 文建立模型所要计算的对共担风险的各自承担比例并对共担的风险进行分析，建 立模型来确定政府和私人在共担时各自的承担比例。 北京工业大学t 学硕士学位论文 关键词p p p ,风险分配机制；帕累托最优；风险分担比例模型 n a b s r k a c t a b s t r a c t p p ph a sb e e nw i d e l ya p p l i e di nm a n yc i t i e si no u rc o u n t r ys i n c e1 9 9 0 s i th a sb e e n u s e di nm u n i c i p a ls o l i dw a s t ed i s p o s a ls e r v i c e s 胁币cs e r v i c e , g a sa n dw a t e r s e r v i c e i nt h e s ep r a c t i c e s , w i t ht h eh e l po f e x p e r i e n c e so f o t h e rc o u n h - i e sa n d a c c o r d i n gt ot h ea c t u a ls i t u a t i o ni no u rc o u n t r y , t h eg o v e r n m e n ti sp r o b i n gi n t ot h e d e v e l o p m e n to f p p pi n0 1 1 1 c o u n t r y b u tt h e r ea r el o t so f p r o b l e m st h a tt h eg o v e r n m e n t n e e d st os o l v e f o re x a m p l e ，d u r i n gt h ep r e p a r i n gs t a g eo f p p p , t h eg o v e r n m e n tu s e dt o c h o o s ep p pb l i n d l yw i t h o u tm a k i n g1 1 1 1 1 0w h e t h e rp p pi sw h a t 廿l e yr e a l l yw e n t , a n dt o m a k ep r o m i s e st ot h ep r i v a t es e c t o rw i t hs e r i o u sc o n s i d e r a t i o n ；d u r i n gt h ep r o c u r e m e n t p r o c e s s ，l a c k i n go fap r o f e s s i o n a ln e g o t i a t i n g t e a mo f t e nr e s u l t si nt h ef i n m ef a i l u r e ； d u r i n gt h ei m p l e m e n t i n gp p pp r o c e s s ，t h eg o v e r n m e n to f t e ni g n o r e st h ec o n c e p tt h a t p p pi sak i n do f l o n gt i m ep a r t n e r s h i p 、 ，i t l lt h ep r i v a t e 翻x 舰a n dw h e nt h ec o n f l i c t s h a p p e n i n g , t h e r e i so r e n1 1 0e f f e c t i v ec o n f l i c tr e s o l u t i o n t h ef i n a lr i s ka l l o c a t i o na g r e e m e n ti sr e a c h e da l o n gw i t ho v e r a l lc o n t r a c t a g r e e m e n t i ti si m p o r t a n tf o rt h ep u b l i cc l i e n ta n dt h ep t i v a t eb i d d e r st oa s s e s sa l lt h e p o t e n t i a lr i s k st h r o u g ht h ew h o l ep r o j e c tl i f e s oh o wt om a k ea ne f f e c t i v ea l l o c a t i o n m e c h a n i s mt h a tc a l lb ea c c e p t e db ya l lt h ep a r t i e si sw h a tt h eg o v e r n m e a ts h o u l d c o n s i d e rc u r l i e r 一 o nt h es t a n d p o i n to f g o v e r n m e a t , t h ea r t i c l ed i s c u s s e st h er e s p o n s i b i l i t i e sa n d d u t i e so f t h eg o v e r n m e n td u r i n gt h ed i f f e r e n ts t a g eo f p p p , f r o mt h ep r e p a r i n gt i m e ，t h e p r o e u r e m e u tp r o c e s s , t ot h et i m eo f w o r k i n g 、“1 1 lt h ep r i v a t es e c t o r a l s og i v e ss o m e a d v i c ef o rs o l v i n gc e r t a i np r o b l e m st h a tt h eg o v e r n m e n t h a v e r e c o g n i z i n ga n d c a t e g o r i z i n gt h er i s k so f p p p n r i s ka l l o c a t i o nc a t e g o r i e sa r ei d e n t i f i e d ：r i s k s a l l o c a t e dt ot h ep u b l i c9 自瞄o r r i s k sa l l o c a t e dt ot h ep r i v a t es e c t o r , r i s k ss h a r e d b e t w 嘲p u b h ca n dp r i v a t es o c t o r s a l s o t h ea r t i c l em a k e s a s t u d yo nt h em o d e lo f t h e s h a r e dr i s k s t r yt om a k es u r et h ep r o p o r t i o no ft h es h a r e dr i s k st h a tt h eg o v e r n m e n t a n dp r i v a t es e c t o rs h o u l ds h a r e i nt h ev i e w p o i n to f e c o n o m i c s ，u n d e rt h er i s k e n v i r o n m e n t s ，t h ed e c i s i o n m a k i n ga l w a y sb a s e so nt h ec r i t e r i ao f ”e x p e c t e du t i l i t y m a x i m i z a t i o n ”a c c o r d i n g t ot h e p r i n c i p a l a g e n tm o d e l ，i ti so n l yi nt h e s e c i r c u m s t a n c e st h a tt h ep r i v a t es e c t o rt h a ti si np u r s u i to f t h e i ro w ni n t e r e s t st om a x i m i z e t h ec o m p e t e n ta c t i o nc a no b j e c t i v e l yh a v et h eg r e a t e s tp o t e n t i a lt os a v ec o s t st h ee f f e c t t h a ti tc a no b j e c t i v e l yb eb e n e f i c i a lt ot h eg o v e r n m e n ti nt h ei n t e r e s t so f t h ed e p a r t m e n t t l l i sp a p e rl e a d st ot h ea s s u m p t i o nt h a tt h er i s ka n a l y s i si si n d e p e n d e n to f e a c h o t h e r 1 1 1 ep r i v a t es e c t o ri sr i s ka v e r s i o na n dt h eg o v e r n m e n ti sr i s kn e u t r a l g o v e r n m e n t sa n dt h ep r i v a t es e c t o rh a v ec o m p l e t ei n f o r m a t i o na n db o t hs i d e sk n o w e a c ho t h e r su t i l i t yf u n c t i o na n db e h a v i o r a n dt h eg o v e r n m e n ti sa w a r et h a tp r i v a t e s e c t o rr i s ka v e r s i o na n di m m o r a lr i s k b yc a l c u l a t i n gt h ep r i v a t es e c t o ru t i l i t yf u n c t i o n 北京工业大学工学硕士学位论文 c e r t a i n t yv a l u et od e t e r m i n ei t se f f e c t i v e n e s sm a x i m i z e d a n dc o n v e r tt h eo b j e c t i v e f u n c t i o na n dc o n s t r a i n t si n t oap a r e t oo p t i m a l ，a n do p t i m i z et h e p r o b l e mt og e tt h em o s t o p t i m a lc o n d i t i o n s t h em o s to p t i m a lc o n d i t i o n si st h es h a r er a t i ot h ep a p e rw a n t s k e y w o r d sp p p ；t h ea l l o c a t i o no f r i s k s ；p a t o t oo 叩m a l i t y ；t h ep r o p o r t i o nm o d e lo f s h a r e dr i s l ( s i v 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京工业大学或其它教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：定塑照日期：丝率兰f 关于论文使用授权的说明 本人完全了解北京工业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部 或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：趣b 导师繇兰氢芝眺 第1 章绪论 第1 章绪论 p p p ( p u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ) ，即公私合作制，又称公私合作关系。从 2 0 世纪9 0 年代开始在西方流行，目前已经在全球范围内被广泛应用，并且日益 成为各国政府实现其经济目标及提升公共服务水平的核心理念和措施。 1 1 研究背景 在基础设施项目建设中，积极吸引私人资本参与经营性基础设施的建设，既 能有效地减轻政府在基础设施建设中的支出压力，又可提高基础设施的服务水平 与效率，p p p 模式正是在这样的背景和需求下产生的。p p p 模式的运用将拓宽我 国基础设施建设的投资渠道，私营企业与政府部门的共同参与既满足了政府发展 基础设施的要求，又满足了私营企业的盈利需要，实施的结果给合作双方带来了 “共赢”，同时也为公众带来了更好的基础设施服务。 - p p p 模式作为国际上应用于基础设施建设的新方式，已经在很多国家得到了 广泛应用并获得了成功。但国内学者对p p p 的研究，很多都停留在介绍国外p p p 研究成果的层次上，对于如何将p p p 模式的基本理论与我国的实际相结合，探 讨p p p 项目在我国基础设施建设中的实施尚缺乏系统深入的研究。从9 0 年代初， p p p - 模式在我国部分城市开始得到应用。经过国内十几年的公私合作制的发展， p p p 模式在城市水务、管道燃气、公交和垃圾等行业都得到了一定的应用和实践r ， 当然，这其中有许多成功的案例，但也不乏失败案例的存在。十多年的公私合作 制实践从不同层面反映出我国存在的问题。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 由于基础设施项目多是建设周期长、投资巨大的公益性项目，因而政府在其 中发挥着不可或缺的作用。但近年来，随着社会的发展和进步，对基础设施的需 求量不断增大，单靠国家财政已远不能满足巨大的投资需求，同时政府在基础设 施建设中的高投入低效率和资源的高消耗，已经成为一个世界性问题。基于此， 引发了世界范围内的公共基础设施建设的制度创新。从上世纪8 0 年代起，许多 发达国家和部分发展中国家纷纷推动政府再造( r e e n g i n e e r i n gg o v e r n m e n t ) 和 行政改革运动( a d m i n i s t r a t i o nr e f o r m ) ，以解决财政赤字问题、增强国家竞争 北京工业大学工学硕士学位论文 力，提升公共服务品质。特别是英国撒切尔( m a r g a r e tt h a t c h e r ) 首相执政期 间提出的国营企业民营化、民间资本参与公共建设等旌政措施已成为世界性的公 共政策潮流。这些政策将以往政府扮演的管理者角色，调整为提供公共服务的角 色，改变政府的工作方法与观念，使政府在f 1 渐稀少的经费和人力下，创造更佳 的公共服务质量。英国政府自1 9 9 2 年起大力推动私人主动融资( p r i v a t e f i n a n c ei n i t i a t i v e ，简称为p f i ) 制度，1 9 9 7 年工党执政以后将其纳入了一 个新的概念一公私部门合作伙伴关系( p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ，简称为 p p p ) ，并将p p p 解释为包括三方面的内容( a ) 完全或部分的私有化；( b ) 由私 人主动融资并承担风险的发包项目依然称为p f i ；( c ) 与私营企业共同提供公共 服务。英国政府通过推行p p p p f i ，引导私营企业参与投资各项基础设施，并通 过政策规定公共建设项目采购前应优先考虑以公私合作方式进行，以解决政府面 临的财政困难。英国p p p 项目的实施范围涵盖交通、环保、医院、学校、劳工、 社福、国防、监狱、住宅、政府办公室及社区开发等各个领域，对英国政治、经 济及社会的发展产生了深刻的影响。同时政府在促进p p p 项目实施方面也已经 建立了完整的推动体制。 此外，美国、日本等发达国家也相继在上世纪9 0 年代完成了p f i 的立法 工作，其中美国在实践中提出，以p p p 作为p p i 的专用名词。部分发展中国家 也在9 0 年代后半期开始了p f i 的立法工作，亚洲地区已有了若干p f i 应用的 成功案例 在发达国家和有些发展中国家，越来越多的私营部门通过公私合作的形式投 资、建设、管理甚至拥有基础设施。民间资本的参与将更有助于政府发展基础设 施，利用民问资本弥补政府资源的不足同时政府也可以利用私营部门的专业优 势，提高基础设施的建设效率和运营质量 1 2 2 国内研究现状 我国对于p p p 模式的研究发展还处于学术探讨和实践摸索阶段。对b o t 模 式的研究和实践可以看作为p p p 模式在我国发展的最初阶段。1 9 8 4 年，香港和 合实业公司( h o p e w e l l ) 联合中国投资发展公司共同发起的沙角b 电厂项目是 我国第一个b 0 r r 项目。经过2 0 年的发展，国内对于b o t 模式的理论研究已经 比较成熟，以b o t 模式运作的项目在基础设施领域得到了比较多的应用。 国内以p p p 为正式概念的研究起步较晚，主要是学术界对于国外p p p 理论 的介绍以及对p p p 模式在中国运用的可行性的探讨。李秀辉、张世英在文章 ( p p p ：一种新型的项目融资方式中介绍了p p p 融资的背景和融资方式“1 ，在 文章( p p p 与城市公共基础设施建设中讨论了p p p 模式在城市公共基础设施 第1 章绪论 建设中的应用模型啪。王周喜，张勇在( p p p 融资模式在西部基础设施建设中的 可行性分析中探讨了p p p 模式在西部基础设施建设中应用的可行性“1 。 天则经济研究所公用事业研究中心是国内研究p p p 模式的非盈利学术机构 嘲，主要从事外国p p p 理论的介绍，公用事业民营化的政策研究，以及对我国公 用事业民营化的基本情况与案例的探索。 此外，同济大学工程管理研究所6 1 也进行了有关p f i 的基本理论和实践方 面的研究。 总的来说，我国现阶段对于p p p 模式的研究还处于理论引进阶段，主要局 限于对于国外理论和实践的简单探讨，对p p p 模式在我国基础设施中的具体运 作方式、可能遇到的问题及对策还缺乏深入系统的研究，国内以p p p 模式运作 的基础设施项目才刚刚起步。 1 2 3 国内外p p p 模式风险管理研究 p e t e r m o l e s 与g e o f f r e y w i l l i a m s 对英国的s k y e b r i d g e 项目采用私人部门融 资方式时项目相关方的风险进行了研究，他认为，银行的主要风险是，当项目进 行困境时会影响到银行的名声，资金提供者的风险是项目完工后是否能达到预舰 的业务量、政府能否实现回报率的承诺，他们的研究仅停留在风险识别阶段。 j o n a t h a np d o h 与r a v ir a m a m u r t i 认为同样是公用事业项目进行民营化改 革，有的可以取得成功而有的却以失败而告终的原因是政府没有正确的进行定。 位，他认为，在公用事业民营化的过程中，减少风险提高成功率的关键是政府既 要充当发起人，又要充当一个客户消费者，同时还必须充当一个规则制定者 规制者嘲，他们主要是从政府角色的角度来识别p p p 模式下公用事业项目的风险。 p a t r i c ktil a i n 分析了在公用事业领域采用b o t 方式的时候存在风险因素 及其应对措施1 9 】。他认为，在项目建设过程中，应该将风险分担给项目相关方， 成功地对风险进行管理是公用事业项目成功的关键要素之一 d a r r i ng r i m s e y 与m c r v y nk l e w i s 在他们的文献中将基础设施建设项目采 用p i p 模式的风险分为九类，分别是：技术风险、建设风险、运营风险、回收风 险、金融风险、不可抗力风险、政策法规风险、环境风险以及项目缺省风险。 并从不同项目相关方的角度对风险的评价指标、评价方法进行了介绍，他们认为， 对于项目采购者来说，主要的风险因素包括投标者的资质和利率风险，评价风险 的指标是n p v 值，可以采用期望成本与敏感性分析法对风险大小进行评估：对于 项目发起人来说，主要风险因素包括股权回收等，主要的风险评价指标是股权 i r r 值，可以采用m o n ac a r l o 模拟法对风险进行评价：对于投资者借款者来说， 主要的风险因素包括需求因素、管理成本和资金开支风险、运营成本与运营绩效、 北京工业大学工学硕士学位论文 建设成本等，评价风险的指标是回收率与还本付息周期，可以采用现金流的敏感 性分析法对风险进行评价“”。虽然按o a r r i n 与m e r v y n 的思路可以对p p p 模式的 公用事业项目风险进行分析，但使用m o n ac a r l 。模拟法需要太多的历史数据， 因此并不适应于我国的实际情况。 。 国内，彭桃花，赖国锦1 结合风险分析建立加权平均资本成本( w a c c ) 模型， 提出成功运用的对策。 杨萍“4 从b o t 风险分担机制的原则出发，提出内部风险代理的风险分担机 制，并建立模型进行分析。 1 3 研究目的和内容 公私合作制实际就是将公共基础设施的建设、经营和管理从传统的政府公共 部门直接提供向私人合作者部分或全部转让，这一转让使得原有的政府部门与消 费者( 或纳税人) 之间的直接关系转变为政府、私人部门和消费者( 或纳税人) 之间的三重委托代理关系。政府部门在管理依然保留的公用事业外，还必须通过 公司部门之间放入合约以及建立相应的监管体系，以保证私人部门、消费者和其 他相关参与者的利益不受损害。因此政府部门既是公司合作制的参与者，又是诸 多利益相关团体的协调人。所以在采用p p p 模式时，政府的作用至关重要。 本文研究的内容是： ( 1 ) 从政府的角度出发，按照p p p 项目实施的不同阶段，对政府部门的职能 和职责进行分析，避免p p p 项目实施中，由于政府部门而导致出现的问题；尤其 是通过前期的准备工作和招标阶段对政府部门的工作的分析，发挥政府部门的作 用，避免以后可能出现的各种与私人合作者之间的纠纷 ( 2 ) 政府部门提供一个好的风险分配机制，并使各个参与方可以充分理解这 一分配机制，也是p p p 项目成功的重要因素。通过对p p p 项目中的风险进行识别 和分类，对风险进行分配，建立一个各参与方都认同的风险分配机制。本论文利 用委托一代理理论，假设导致所分析的风险是相互独立的。私人部门是风险厌恶 者，政府是风险中立者。政府和私人部门具有完全信息，双方都知道对方的效用函 数和行为准则，且政府知道私人部门的风险厌恶程度和不道德风险程度。通过计 算私人部门的效用函数的确定性价值来确定其效用的最大化。并通过目标函数与 约束条件转化为帕累托优化问题，并对其进行优化，得到其最优化的条件，就是 本论文建立模型所要计算的对共担风险的各自承担比例。 1 4 本章小结 本章主要是对论文的研究背景、国内外对p p p 的研究现状进行阐述。说明本 第1 章绪论 论文的研究目的和主要的研究内容，以及主要的研究方法。 第2 章p p p 模式综述 第2 章p p p 模式综述 2 1p p p 模式的定义 虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但p p p 术语的出现不 过是近1 0 年的事情。在此之前，人们广为使用的术语是c o n c e s s i o n ( 特许经营) 、 b o t ( b u i l d o p e r a t e - t r a n s f e r ，建设一经营转让) 、p f i ( p r i v a t ef i n a n c ei n i t i a t e ， 私人融资倡导) 等。p p p 本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同， 要想使世界各国对p p p 的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者i v o r b e r r p o r t z 甚至认为，“试图去总结p p p 是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它 没有固定的定义，井且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，p p p 的确 切含义要根据不同的案例来确定”【h 】 1 ) 联合国培训研究院的定义 p p p 涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当 地或区域内的某些复杂问题。p p p 包含两层含义，其一是为满足公共产品需要 而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，其二是为满足公共产品需要， 公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施【1 4 1 。 2 ) 欧盟委员会的定义 l a p p 是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统 上由公共部门提供的公共项日或服掣“。 3 ) 加拿大p p p 国家委员会的定义 p p p 是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经 验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先 清颂界定的公共需求【旧。 4 ) 美国p p p 国家委员会的定义 p p p 是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式， 它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供 相关服务以满足公共需求1 1 7 】。 由此可见，p p p 有广义和狭义之分。广义的p p p 泛指公共部门与私人部门为 提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的p p p 可以理解为一系列项 目融资模式的总称，包含b o t ，t o t ( t r a n s f e r - o p e r a t e - t r a n s f e r ，转让一经营一转 让) d b f o ( d e s i g n b u i l d f i n a n c e o p e r a t e ，设计一建造一投资一经营) 等多种模式。狭 义的p p p 更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值( u ef o r 北京工业大学工学硕士学位论文 m o n e y ) 原则a 在本文中，更倾向于广义的p p p 的概念。根据以上定义及各国的相关经验， 对p p p 做出一个概括性的描述：p p p 是指公共部门和私人部门为提供公共服务而 建立起来的一种长期合作关系。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来确立。 在伙伴关系下，政府部门和私人部门发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担 风险、分享收益。在p p p 框架下，一些原来由政府部门承担的工作转移到了私人 部门，但公共部门始终承担提供公共物品和服务的责任1 1 8 1 0 这些责任主要表现 在三个方面：确定公共服务应达到的水平以及可以支出的公共资源；制定和监督 提供服务的安全、质量和表现标准；执行这些标准并对违反的情况采取行动1 1 9 1 0 2 2p p p 模式的分类 类型的多样性是p p p 模式的一个主要特点。公私合作制可以有不同的形式， 而且不同的国家采取的形式也不尽一致，各国可以根据自身的制度特征和改革的 动因精心设计公私合作关系的方式和类型。不同形式的p p p 在产权融资和运营 方面也具有不同的特征。 2 2 1 相关名词术语 要对p p p 模式进行分类，首先要明确与p p p 相关的几个名词术语。 1 ) p f i p f i 可以理解为p p p 在英国发展过程中的一个特定阶段，其含义与狭义的p p p 概念非常类似，只不过p f i 更强调私人部门的资本投入，因而p f i 也是一个概念 范畴，它包括d b f o ，b o o t 。b o o 等多种模式由于英国的p f i 主要以d b f o 方式 实现，因而也有的文献中p f i 特指d b f o 模式 2 ) b o t b o t 概念最早由土耳其前总理奥扎尔于1 9 8 4 年提出来的，随后几年英国和 法国对它的兴趣激增，并成为两国解决债务危机的手段之一再后来b o t 风行全 世界，各种b 0 r r 项目大量涌现。 。 在多数文献中，术语b o t 代表一类特定项目融资模式的总称，包含b o o t ，b l 0 r r ， 8 0 0 等，也有的文献中b o t 特指b o o t 模式，因此b 0 1 也有广义和狭义之分。 3 ) t o t 国内经常出现的另一个术语t o t ，在国外文献中其实并不多见。t 0 r r 可以分 为只转移经营权的t o t 和伴随产权转移的t o t 两种，前者实质是租赁关系，后者 实质是购买关系。又由于公共设施转让给私人部门后一般需要先进行一定程度的 更新、扩建才能经营，故t 0 r r 可分别用l u 0 r r ( 租赁一更新一经营一转让) 和 第2 章p p p 模式综述 p u o t ( p u r c h a s e - u p g r a d e - o p e r a t e - t r a n s f e r ，购买更新- 经营- 转让) 表示。其中 l u o t 是指l e a s e - u p g r a d e o p e r a t e - t r a n s f e r 。 4 ) c o n c e s s i o n 特许经营在法国具有很长的历史，其含义同样也有广义和狭义之分。广义的 特许经营与狭义的p p p 概念完全相同，是指一系列特许经营方式的总称：而狭义 的特许经营专指“场域特许经营”或“特许租赁经营，常用法语a f f e r m a g e 表 示。 特许经营权通过竞争招标授予，它可以应用于新设施的建设，也可以应用于 已有设旌的更新、升级和扩建等。特许经营权的合同期限一般长达2 0 3 0 年，在 此期间私人部门负责投资、建设、经营和维护公共设施，但整个过程中，包括已 有设施和私人部门新建设的 设施在内的全部资产归公共部门拥有。公共部门需要做的是监督私人部门在 特许期内妥当使用和维护设施，确保特许期结束后全部设施能较为完整地交还公 共部门。 另外需要注意的是，本文中的特许经营是指政府部门授予私人部门特许权来 经营公用事业，它与连锁超市、快餐店等的特许( 加盟) 经营有所不同，后者一般 用法语f i - a n c h i e s 表示 5 ) p 3 p 世界银行使用术语p s p ( p r i v a t es e c t o rp a r t i c i p a t i o n ，公私合作) 来泛指私人部 门与公共部门各种程度的合作关系，其含义与广义的p p p 完全相同 6 1d i v e s t i t u r e 将公共资产或国有股权通过出售或者管理层收购0 ) 等形式转让绘私人 称为d i v a s t i t u m ( 剥离) ，具体有完全剥离( c o m p l e t ed i v e s t i t u r e ) 和部分剥离 ( p a r t i a ld i v e s t i t u r e ) 两种。 完全剥离与特许经营相类似，但由于所有权永久归私人保留，故两者的p p p 性质有所不同。在特许经营方式中政府有两个主要任务：其一是确保资产使用良 好，并在特许期结束后能较为完善地交还：其二是通过合理的调节和管理。避免 出现行业垄断价格，同时确保服务质量。而在完全剥离模式下，政府的任务只有 后者，因为从理论上讲，私人部门会自觉维护其自身拥有的资产。 如果政府希望在资产管理方面保持一定程度的控制权，则可以选择部分剥离 的方式，保留部分资产的产权。部分剥离方式在吸引私人资金、提高经营和管理 效率的同时，还能保证公共资产的国有意义。在对国民经济意义重大的行业，为 确保社会安全和经济稳定，政府通常不愿意将这些行业的公共资产完全剥离出 去。 7 ) 其他常见术语 北京工业大学工学硕士学位论文 p r i v a t i z a t i o n ( 私有化) ：有两种含义，在英国、美国、加拿大等国家是指公共 资产的私有化，与d i v e s t i t u r e 的含义完全相同：在中东欧国家，是指将原中央集 权政府控制下的各种公共部门职能下放给地方政府。 p u b l i cu t i l i t y ( 公用事业) ：分为p u b l i cg o o d s ( 公共产品) 和p u b l i cs e r v i c e ( 公 共服务) ，前者有时也用p u b l i cf a c i l i t i e s ( 公共设施) 或i n f r a s t r u c t u r e ( 基础设施) 或p u b l i c a s s e t s ( 公共资产) 来表示。 明确上面几个术语的含义，对于正确理解p p p 及其分类很有意义。 2 2 2p p p 模式的分类 2 2 2 1 国外常用p p p 分类方式简介 由于世界各国意识形态不同，且处于p p p 发展的不同阶段，导致各国使用 的术语不尽相同，或者对于同一个术语的理解不尽一致，这就给p p p 的分类带 来很大麻烦。各国或国际组织对p p p 的分类有十几种之多。以下分别列举出几种 有代表性的分类方法。 1 ) 世界银行的分类 世界银行综合考虑资产所有权、经营权、投资关系、商业风险和合同期限等， 将广义p p p 分为服务外包( s e r v i c o n t r a c t ) 、管理外包( m a n a g e m e n tc o n t r a c t ) 、 租赁( l e a s e ) 、特许经营( c o n c e s s i o n ) ，y r b o o 和剥离( d i v e s t i t u r e ) 6 种模式，如 表2 - 1 所示 表2 - 1 世界银行的p l o p 分类 1 h b l e 2 j t h ec a t e g o r i e so f p p pf o rt h ew b p p p 类型产权经营和维护投资商业风险合同期限 公共部门和 服务外包公共部门公共部门公共部门 1 - 2 生 私人部门 管理外包公共部门私人部门公共部门公共部门 3 - 5 芷 租赁公共部门私人部门公共部门共同分担 8 一1 5 年 特许经营公共部门私人部门私人部门私人部门 2 5 3 0 年 私人部f - j lj b o t b 0 0 私人部门私人部门私人部门 2 0 一3 0 年 公共部门 私人部门或 剥离 私人部门和 私人部门私人部门私人部门 永久 公共部门 第2 章p i p 模式综述 2 ) 联合国培训研究院的分类 联合国培训研究院按照狭义p p p 进行分类，认为世界银行p p p 分类选项中的 c o n c e s s i o n ，b o t 和b o o 三类模式属于p p p ，而外包、租赁和剥离不属于p p p 范 畴，如图1 所示。图1 中左侧阴影表示私人部门参与程度，右侧阴影表示公共部 门参与程度，其他各术语中文意思与表2 1 相同。 图2 - 1 联合国研究院的p p p 分类 f i 业- it h ec a t e g o r i e so f p p pf o ru k 3 ) 欧盟委员会的分类 欧盟委员会按照投资关系，将p p p 分为传统承包、一体化开发和经营、合伙 开发三大类( 见表2 - 2 ) 。传统承包类是指政府投资，私人部门只承担项目中的某 一个模块( 如建设或者经营) ；一体化开发类是指公共项目由设计、建造、经营和 维护等一系列职能均由私人部门负责，有时也需要私人部门参与一定程度的投 资；合伙开发类通常需要私人部门负责项目的大部分甚至全部投资，且合同期间 资产归私人拥有。 。 袭2 - 2 欧盟委员会的p p p 分类“” ，t a b l e2 - 2t h ec a t e g o r i e so f p p pf o rt h ee uc o n m j 3 s i o n p p p 类型具体模式备注 传统承包服务外包租赁也属于私人承包类 一体化开发和经营b 昕，交钥匙 特许经营包括d b f o 和b o o t 台伙开发特许经营幕i 剥离 等，剥离包括b o o 等 4 ) 加拿大p p p 国家委员会的分类 加拿大p p p 国家委员会按照转移给私人部门的风险大小，将广义p p p 细分成 了1 2 种模式，见表2 - 3 ( 表中箭头方向表示转移给私人部门的风险越来越大) 。 北京工业大学工学硕士学位论文 表2 - 3 加拿大p p p 国家委员会的分类“” t a b l e2 - 3t h ec a t e g o r i e so f p p pf o rc a n a d a p p p 类型简写中文含义转移给私人部门的风 险大小 c o n t r i b u t i o nc o n t r a c t 捐赠协议 o p e r a t i o na n d 傩越 经营和维护 m a i n t e n a n c ec o n t r a c t d e s i g nb u i l to p e r a t e d b o 设计一建造_ 运营 l e a s ed e v e l o po p e r a t e l d 0 租赁一开发一经营 b u i l tl e a s eo p e r a t e b l o r 建设一租赁一经营一转让 t r a n s f e r b u i l tt r a n s f e ro p e r a t e啪 建设一转让一经营 b u i l to w t xt r a n s f e r 建设一拥有一转让 b u i i to w no p e r a t eb 0 叽 建设一拥有一经营一转让 t r a n s f e r b u ii to w no p e r a t eb 0 0 建设拥有经营 b u yb u i l to p e r a t e聊购买一建设一经营 2 2 2 2 适合我国的p p p 分类方式探讨 参考世界银行和加拿大p p p 国家委员会等的分类方式，考虑到国际上主要分 类原则和国内的术语使用习惯，结合国内目前的应用现状，将p p p 按如下三级三 级结构的方式进行分类1 。1 1 从图2 2 可知，广义p p p 可以分为外包、特许经营和私有化三大类。 1 ) 外包类p p p 项目 ： 一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几