（国际法学专业论文）省管县改革背景下县级政府公共服务能力研究——以义乌市为例.pdf

省管县改革背景下县级政府公共服务能力研究 以义乌市为例 摘要 县级政府在我国的国家政权设置中处于承上启下的关键位置，担负着 把党和国家的方针政策落实到县乡基层并为广大农村居民提供各种社会服 务的重要职责。县级政府公共服务能力不仅是推动县域经济快速发展的关 键因素，也是促进城乡基本公共服务均等化的驱动力量。 “省管县 改革是为了调整市县之间的关系，扩大县级政府的经济社 会管理权限，促进县域经济快速发展而进行的重大行政区划改革。“省管 县”改革在扩大县级政府自主权的同时，更强化了县级政府提供公共服务 的职能和责任。然而，现阶段我国县级政府的公共服务能力普遍比较薄弱， 提升县级政府的公共服务能力成为了摆在“省管县 改革实践面前的重大 课题。 本文首先结合公共产品理论、新公共服务理论、财政分权理论中的相 关思想，对县级政府公共服务能力的提升进行了一定的理论思考，并在借 鉴国外公共服务经验与分析国内公共服务制度环境优化的基础上，以目前 我国县级政府公共服务能力的现状为切入点，分析了现阶段县级政府公共 服务能力建设取得的成就及存在的不足，最后从转变执政理念，完善财政 体制，明确职责分工，健全监管考核机制四个角度，提出了县级政府公共 服务能力的提升路径。 关键词：“省管县 改革县级政府公共服务能力 as t u d yo nt h ep u b l i cs e r v i c ec a p a c i t y o ft h e c o u n t yg o v e r n m e n t so nt h eb a c k g r o u n do f p r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t yr e v o l u t i o n a b s t r a c t t h ec o u n 够g o v e n 叮l e n ta sac o m l e c t i n gl i l l l ( b e 觚e e nt h ep 岭c e d i n ga n dt h e f o l l o w i n go nt h es e to f s t a t ep o w e r 洫o u rc o u n t 】mb e 痂gt h er e s p o n s i b i l i 妙o f c a r 叮i n go u tm ep o l i c yo f t h ep a r 够a n d 僦e t ot h ev i l l a g e sa n dt o 、n s ，a sa l s oa s p r o v i d i n ga 1 1k i n d so fs o c i a l s e i c e st ot h em 旬o r i t ) ro fm r a lr e s i d e n t s t h e p u b l i cs e r v i c ec a p a c i 够o ft h ec 叫n 锣g o v e m m e n ti sn o to n l yt h ek e ya s p e c to f p r o m o t i n gt h er 印i dd e v e l o p m e n to fc o u n t ye c o n o m y a l s ot h ed 打v i l l gf o r c et o p r o m o t ee q u a l 时o f b a s i cp u b l i cs e r v i c e s ，u r b a na n d m r a la r e a u s p r o v i n c eg o v e m i n gc o t yr e v o l u t i o ni sm em 句o rr e f o mo fa d m i n i s t r a t i v e d i v i s i o n s ，i i lo r d e rt 0a 由u s tm er e l a t i o n s h i pb e 僦e e nc i t i e sa n dc o u n t i e s ，a l s o e n l a 玛ee c o n o m i ca i l ds o c i a lm a n a g e m e n tr i g h t so ft h ec o u n t yg o v e m m e n t h l a d d i t i o n ，i tp r o m o t e st h er 印i dd e v e l o p m e n to fc o u n 锣e c o n o m y p r o v i n c e g o v e m i n gc o u n t yr e v o l u t i o nn o to n l ye x p a n d st h ea u t o n o m yo ft h ec o u n t ) ， g o v e m m e n t ， a l s o s 协e n g m e n s t l l e c o m l 锣g o v e m m e n t s f 曲c t i o n sa n d r e s p o n s i b i l i t i e s o fp u b l i c s e r v i c e h o w e v e r ， a tt h i s s t a g e o f 也ec o u n t ) r g o v e m m e n tg e n e r a l l yw e a kp u b l i cs e i c ec 印a c i 以e 她c i n g l ea b i l i t ) r o f i i c o u n t yg o v e m m e n t sp u b l i cs e r v i c eh a sb e c o m eap r i o r i 够i nt h ep r a c t i c eo f p r o v i n c eg o v e m i n gc o u n 哆r e v o l u t i o n w i mr e l a t e dt 1 1 0 u g h t sa sp u b l i cg o o d st h e o 巧a n dn e wc o l l e c t i v es e r v i c e s t h e o 巧a n dm et h e o 巧o ff i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o n ，t h i st e x tf i r s t l ym a k e sac e n a i l l a m o u l l to ft h e o r e t i c a lm i n 妯n go fe n h a n c i n gt h ep u b l i cs e i c ec 印a c i 够o ft t l e c o u n t yg o v e m m e m o nm e b a s i so fl e a m i n gf 而mf o r e i g ne ) 币e r i e n c ei np u b l i c s e r v i c ea n do p t i m a lp u b l i cs e r v i c es y s t e mo ft h ed o m e s t i ce n v i r o r u n e m ，b a s e d o nt l l ec u r r e n tc 印a c i t ) ，o fc o u n t yg o v e m m e n t sp u b l i cs e r v i c es 讹sa st 1 1 e s 切n i n gp o i n t ，t h i st e x ta n a l y s i st 1 1 ec u r r e n tc o u n 够g o v e m m e n t sp u b l i cs e i c e c 印a c i 够b u i l d i n ga c h i e v e m e n t sa 1 1 ds h o r t c o 血n g s f i n a l l y ，m i st e x ts i g n i f i c a n t t h ep a t ho fe n h a n c i n gt h ep u b l i cs e r v i c ec 印a c 毋o ft h ec o u i 】哆g o v e m m e n tf b m f o u ra 1 1 9 l e s ，s u c ha s c h a n g i n gg o v e m m e n tp h i l o s o p h y ，p e r f e c t i n g f i n a n c i a l s y s t e m ，c l e a r i n gt h ed i v i s i o no fr e s p o n s i b i l i t i e sa i l di m p r o v 证gt h es u p e i s o 巧 a s s e s s m e n ts y s t e m k e y w o r d s ：p r o v i n c eg o v e m i n gc o u n 妙r e v o l u t i o n ；c o u i 哆g o v e m m e n t ；p u b l i c s e r v i c ec a p a c i t ) r m 广西大掌硕士学位论文省管县改革背景下县级政府公共服务能力研究 1 1 研究的背景及意义 绪论 1 1 1 选题背景“省管县 财政体制在我国部分省市的推行 自新中国成立以来，我国对地方行政区划一直进行着改革创新的探索，从最初实行 的专员公署体制，到地区行署体制，再到1 9 8 2 后全面兴起的市管县体制，到现在悄然 进行的“省管县”体制改革，在不断的探索中，省与县之间的机构设置一直是地方行政 区划变革的焦点。目前，“省管县 体制改革已经成为了举国上下关注的热点。一方面， 中央决策层对“省管县 体制改革给予了高度的重视。从2 0 0 5 年6 月，温家宝总理在 全国农村税费改革工作会议上“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推 进省直管县的改革试点 的讲话，到国务院关于推进社会主义新农村建设的若干 意见中提到“有条件的地方可加快推进省直管县财政管理体制改革，再到国民经 济和社会发展第十一个五年规划纲要中明确提出要“减少行政层级、“理顺省级以 下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制，最后到2 0 0 9 年中 央一号文件中共中央、国务院关于2 0 0 9 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意 见在强调进一步“增强县域经济发展活力 时明确提出要“推进省直接管理县( 市) 财政体制改革 ，这些文件都传达了中央对“省管县 体制改革的肯定以及全面推进“省 管县”改革的理念：另一方面，全国各省积极探索试点“省管县”体制改革的实践正如 火如荼地在展开。自1 9 9 2 年浙江省对1 3 个经济发展较快的县( 市) 进行扩权以来，“扩 权强县，“县财省管 体制改革不断为很多省份试点和推广。基于浙江的改革示范效 应，从2 0 0 2 年至今，全国实行“县财省管”的除了河北、山东、安徽、河南、福建等 1 8 个省份外，还有北京、天津、上海、重庆4 个直辖市共2 2 个地区。至此，全国“省 管县 体制改革的趋势一浪高过一浪，方兴未艾，同时，“省管县 改革也给我国的县 城经济发展注入了更多的活力，带来了县城经济社会大规模的变革。 1 1 2 问题提出我国县级政府公共服务能力依然较弱 当前，我国经济社会正在经历着巨大的转型。一方面，经济继续保持持续快速的增 长势头，科技发展日新月异，物质文化不断丰富，人们的生活水平不断提高；另一方面， 社会的贫富差距仍在加大，收入分配存在着缺陷，特别是基础教育、社会保障以及医疗 广西大掌硕士掌位论文省管县改革背景- f 县级政府公共服务能力研究 卫生等公共服务的供给存在着巨大的不公平，这种不公平在城乡之间表现得尤为突出。 为此，党和政府提出要全面建设小康社会，建设社会主义新农村，构建和谐社会，强调 科学发展、和谐发展，目的就是要不断缩小城乡差距、地区差距，使全体人民都能享受 经济发展带来的成果。而提供公共服务正是实现这一目标的基础，如何为城乡居民提供 优质、高效的公共服务，实现城乡之间公共服务的均等化，成为了摆在各级政府面前的 一大难题。 县级政府作为基层政府，处于国家政权组织的末端，作为一个承上启下的重要环节 处在国家与社会的接触层面。我国大部分的农村人口都集中在县级政府的管辖和服务范 围内，因此，县级政府承担着为农村和农民提供公共产品和公共服务的主要责任。但我 国自农村税费改革和分税制改革以后，县级政府的公共服务供给责任与供给能力出现了 严重的不平衡。一方面，中央政府和省级政府的公共服务责任下移，同时，原来由乡村 承担的公共产品供给责任也上移给了县级政府，导致县级政府公共责任日益增强；另一 方面，自分税制改革以后，中央政府和省级政府逐渐将财权上移，县级政府财政收入急 剧减少，导致其公共服务供给遇到财力瓶颈，这样一来，县级政府的公共服务能力就极 大地被削弱了。因此，针对县级政府公共服务能力的现状，在“省管县 改革的推动下， 对如何提升县级政府的公共服务能力进行综合性的研究具有非常重要的理论和现实意 义。 1 1 3 研究意义适应现实的需要及弥补理论研究的不足 在当前各省积极推行的“省管县 财政体制改革实践中，如何管理对县级政府下放 的权力，提升县级政府的公共服务能力，逐步使农村居民与城市居民一样平等地享有均 等化的公共服务，是“省管县”体制改革的题中之义。因此，在“省管县 体制改革的 背景下，对县级政府的公共服务能力进行研究具有极其重要的理论和现实意义。 首先，有利于丰富我国对于县级政府公共服务能力研究的理论体系。政府公共服务 能力是政府能力的一个重要方面，而县级政府作为与国家、社会直接接触的政权组织， 其公共服务能力如何关系到国家和社会的稳定。因此，对县级政府的公共服务能力进行 研究就显得十分必要。而就当前学术界的研究来看，多数研究都集中于政府公共服务能 力的宏观层面，对微观层面的研究相对较少，特别是对特定层级的地方政府县级政 2 广西大学硕士掌位论文省管昙改革背景下县级政府公共服务能力研究 府公共服务能力的研究则更为缺乏。因此，对县级政府公共服务能力的研究能丰富有关 的政府公共服务能力研究的理论体系。 其次，有利于探讨我国县级政府公共服务能力的提升路径。通过对当前我国县级政 府公共服务能力建设现状的分析，找出造成这种现状的原因，并针对“省管县 改革这 样一种特定背景下县级政府公共服务能力提升所面临的契机，探索县级政府公共服务能 力的提升路径。 最后，有利于探索“省管县”改革背景下县级政府的职能转变和角色定位，对我国 构建和谐地方服务型政府有一定的借鉴作用。政府职能与能力是一种互动的关系，职能 表明了“政府要做什么 的问题，而能力则说明了“政府能做什么 的问题，政府职能 的履行必须以政府能力为条件，而政府能力则为政府职能的履行提供了基础，政府能力 的提升，对于提高政府的执政效率，减少行政成本，提高执政水平，有着强烈的现实意 义。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外对政府公共服务能力的研究 西方国家对政府公共服务能力的专门研究比较少，主要是通过对政府公共服务和政 府能力的研究来体现政府公共服务能力的研究。很显然，对公共服务能力的研究离不开 公共服务，政府公共服务能力与公共服务密切相关。同时，政府公共服务能力作为政府 能力的一个重要组成部分，二者之间也有着非常密切的关系，政府公共服务能力的高低 在很大程度上也反映了政府能力的高低。 国外学者对政府公共服务的研究已经形成了相对完善的理论体系。早在1 9 世纪后 半叶，德国社会政策学派财政学论点的集大成者瓦格纳就从财政税收的角度对公共服务 进行了研究。他提出了社会政策的财政理论，在税收政策上极力主张不仅要满足国家需 要实现财政目的，而且要纠正社会财富分配不平衡，从而达到社会公正的社会政策目的。 他指出：“如果我们考虑财政经济中国家以及其他所需的支出经济的话，那就必须筹划 国家需要中所支付的工资乃至薪俸，或直接使用于公共服务的，或为获得其他财货而必 须预为筹措的财货或货币的部分。在整个国家需要中，这一部分特别叫做财政需要。” 1 9 1 2 年，法国公法理论的代表人物莱昂狄骥( l i o n d u g u i t ，1 8 5 9 1 9 2 8 ) 在其公法的 3 省管县改革背景下县级政府公共服务能力研究 变迁一书中明确提出了“公共服务 的概念并将其作为现代公法制度的基础。他指出： “现代公法制度背后所隐含的原则，可以这样一个命题来加以概括，即：那些事实上掌 握着权力的人并不享有行使公共权力的某种主观权利；而恰恰相反，他们负有使用其手 中的权力来组织公共服务，并保障和支配公共服务进行的义务。国家再也不是一种发布 命令的独立权力；而是某个由那些掌握着强制力的个人他们必须要使用这些强制力 来创设和管理公共服务所组成的集团。 公共服务的概念也就因此成为了现代公法 的基本概念。1 9 5 4 年，萨缪尔森在其公共支出的纯理论一文中，首次提出了“公共 产品”的明确定义。他认为，“由于市场失灵的存在，市场经济中存在外部效应、不公 平竞争等生产或消费无效率的情况，必须通过政府干预，由政府提供公共产品以调节经 济运行 。1 9 7 8 年前后，公共管理研究由传统公共行政范式转向了新公共管理范式，公 共服务成为公共管理研究的核心内容，对公共服务的研究采取了以顾客为导向的研究方 法，提倡将市场机制引入政府公共管理领域，引发了政府公共服务方式的大变革。进入 2 1 世纪以后，一种新的政府管理理论模式产生，即“新公共服务理论”，它是在新公共 管理运动主张的政府管理方式出现不适应性的基础上产生的，是对以往的政府管理方式 的改进和创新。新公共服务理论的主要观点为：第一，政府服务于公民，而不是服务于 顾客；第二，追求公共利益；第三，重视公民权胜过重视企业家精神；第四，思考要具 有战略性，行动要具有民主性；第五，承认责任并不简单；第六，服务而不是掌舵；第 七，重视人而不只是重视效率。新公共服务理论重新定位了政府的角色，有利于政府作 用的发挥，同时也符合世界范围内的政府改革趋势，对目前我国的政府改革也有很大的 现实指导意义。 1 2 2 国内学者对政府公共服务能力的研究 国内学者针对政府公共服务能力的研究也非常少，通过在c n k i 数据库中对“公共 服务能力以关键词进行搜索，共有5 9 篇文章散见于各种期刊、杂志、会议上，内容 主要是针对我国的实际情况对政府的公共服务能力所进行的研究，主要是从以下几个方 面展开的： 从构建服务型政府的角度，对政府的公共服务能力建设所进行的思考。张玉、 王森在公共服务型政府下的公务员公共服务能力建设思考一文中认为，加快建立以 人为本的、均等化的公共服务型政府已是刻不容缓，而我国的公共服务能力却远不能适 应公共服务型政府的建设要求，因此应该从加强公务员的公共服务能力的角度促进公共 4 省管县改革背景下县级政府公共服务能力研究 服务型政府的建设。郭蕊在构建服务型政府对公务员能力提出的要求一文中也指出 必须在建设公共服务型政府的背景下，提出加强公务员公共服务能力等九方面能力建设 的要求，并分别从公务员的“为民服务意识”、“责任意识 、“监督理念 、“行政 成本意识”等方面提出了提升公务员公共服务能力的对策。刘波在建设服务型政府的 几点思考中，从构建依法公正、重塑执法理念和提高公共服务能力的三维立体结构入 手，结合我国当前的实际情况，提出了公共服务型政府建设的相关对策建议。 从对特定层级政府进行研究的角度，对中央及地方政府的公共服务能力建设进 行了研究。丁玉才、李红在对我区基层政府公共服务能力建设问题的思考一文中， 针对内蒙古自治区基层政府公共服务能力的现状，从公共服务内容、公共服务方式、干 部绩效考核体系等角度探索了提升基层政府公共服务能力的途径。王家永增强县乡政 府提供基本公共服务能力面临的主要问题及成因一文则从县乡政府的实际情况出发， 在对县乡政府提供基本公共服务的范围进行界定的基础上，从完善财政管理体制及政府 绩效考核制度的角度对如何提升县乡政府的公共服务能力进行了一定的思考。余剑平在 其金融危机下地方政府公共服务能力的新思考一文中从当前金融危机的背景出发， 着重分析了近些年来地方政府公共服务能力逐渐弱化的真正原因，并在此基础上提出了 提升地方政府公共服务能力的一些建议与对策。 以不同地区的政府为研究对象，对如何提升不同地区政府的公共服务能力进行 了有针对性的探索。付林、荣红霞的东北老工业基地改造中的地方政府公共服务能力 的提升、张世杰的振兴东北战略中提高政府公共服务能力的意义及对策分析中集 中分析了东北地区政府在振兴老工业基地进程中如何提高公共服务能力以推动地方经 济的持续发展和构建和谐的地区社会环境的问题。谭兴中在其西部县级政府公共服务 能力建设初探以及论提高西部地方政府公共服务能力两篇文章中，从重塑公共服 务理念、优化公共服务职能、完善公共服务机制、创新公共服务方式以及构建农村公共 服务体系等方面详细论述了提高西部地区政府公共服务能力的方法和途径。 1 2 3 对“省管县 改革背景下县级政府公共服务能力的研究 自1 9 9 2 年浙江省对1 3 个经济发展较快的县( 市) 实行扩权改革以来，“扩权强县 、 “县财省管”就逐渐成为了社会关注的热点，然而，迄今为止，相对于如火如荼的改革 实践，对改革进行研究和探析的理论和学术却显得十分匮乏。直到2 0 0 2 年，才陆续出 5 广西大掌硕士擘啦论文省管昙改革背景下县级玛u 旁公共服务能力研究 现有对“扩权强县 、“省管县 改革的理论研究，就搜索的资料来看，这些研究多是 以论文、评论的形式出现，专著只有张占斌所著的省直管县体制改革的实践创新。 因此，对“省管县 改革的研究尚处在起步阶段，还有待进一步加强。 从现有的对“省管县”改革的研究来看，主要集中在三个方面：一是对“市管县 体制的弊端及对“省管县 改革的必要性及可行性的研究；二是对“省管县 改革后市 县之间的权利、职责如何划分的探讨；三是对如何更好地推进“省管县 改革的政策建 言。对“省管县 改革研究较多的学者有何显明、庞明礼、张占斌等。何显明的省管 县改革：绩效预期与路径选择、“省管县 改革的经济社会发展效应以及从“强 县扩权 到“扩权强县 浙江“省管县 改革的演进逻辑集中论述了“扩权强县 、 “省管县 改革的效果、步骤以及路径；庞明礼的“市管县 的悖论与“省管县”的 可行性研究和“省管县 ：我国地方行政体制改革的趋势则展开了“市管县 与 “省管县 的比较研究并对如何推进改革进程提出了自己的思考；刘淑美、贾文毓的“省 管县 是区域经济发展的必然选择以及马娜、吴开松的试析“省管县 体制与县域 经济发展关系分别探讨了“省管县”改革的必要性与必然性；张占斌的专著省直管 县体制改革的实践创新则集中分析了“省管县”改革的背景、原则、意义、困境、方 式方法以及各地区的改革实践情况。 “省管县 改革在扩大县级政府发展自主权的同时，也赋予了其发展县域经济，促 进社会和谐的更大的责任，体现在政府职能上就是强化了县级政府的公共服务职能，也 对县级政府的公共服务能力提出了更高的要求。“省管县 改革至今，虽然也有许多对 改革实践的研究，但大多集中在对改革本身的探讨，而对于在这样一种改革背景下，各 级政府应如何作为的问题则研究得相对较少，对于特定层级的县级政府公共服务能力的 研究则更是少之又少。从搜索的资料来看，几乎没有关于在“省管县 改革背景下对县 级政府公共服务能力进行研究的学术论文或专著。县级政府作为承接“省管县改革的 主要载体，对其行为进行相关的研究对于更好地推动改革进程具有重要的理论指导意 义。因此，在“省管县 改革的背景下，研究县级政府公共服务能力的提升具有重要的 理论意义和现实意义。 6 广西大掌司旺b 学位论文 省管县改革背景下县级政府公共服务能力研究 1 3 研究的内容与方法 1 3 1 研究内容 本文主要研究的内容是在“省管县”改革背景下探讨我国县级政府公共服务能力的 提升路径，通过对浙江省义乌市进行实证研究，总结出义乌市政府在公共服务能力建设 方面存在的主要问题，进而结合“省管县 改革的背景提出了提升县级政府公共服务能 力的对策建议，以期能够为我国推行“省管县 体制改革的各地区县级政府的公共服务 能力建设提供参考和借鉴。 1 3 2 研究方法 本文在写作的过程中，主要采用了文献分析法、理论分析与实证分析相结合的方法 以及定性分析与定量分析相结合的方法，通过对义乌市政府的公共服务能力建设现状进 行实地考察，获得了珍贵的第一手资料，对在“省管县 改革背景下县级政府公共服务 能力建设存在的不足进行了深入的剖析，并在此基础上提出了有针对性、操作性强的对 6 枣 柬o 1 4 研究思路及创新点 1 4 1 研究思路 本文的研究思路是将县级政府公共服务能力置放于“省管县 改革这一社会热点之 下，以“省管县改革对县级政府公共服务能力提出的诉求为逻辑起点，基于对县级政 府公共服务能力建设现状的考察，分析了“省管县 改革背景下县级政府公共服务能力 存在的不足之处，进而从四个维度全面系统地探讨了提升县级政府公共服务能力的路径 选择。 1 4 2 可能的创新点 1 、研究视角的创新。将县级政府公共服务能力置放于“省管县改革这一社会热 点之下，以“省管县 改革为视角，以对县级政府公共服务能力提出的诉求为逻辑起点， 基于对县级政府公共服务能力现状的考察，分析了“省管县”改革背景下县级政府公共 服务能力存在的不足之处，进而从四个维度全面系统地提出了提升县级政府公共服务能 力的路径选择。 7 省管县改革背景下县级政府公共服务能力研究 2 、研究内容的创新。本文紧扣“省管县 改革和我国县级政府公共服务能力建设 的现状，尝试性地提出了在“省管县 改革背景下对县级政府公共服务能力进行研究的 必要性，具有一定的新意。同时，本文首次提出了“省管县 改革为县级政府提升公共 服务能力所提供的契机，即“省管县 改革背景下县级政府提升公共服务能力的制度环 境优化，详细分析了县级政府职能在“省管县 改革背景下所发生的变化以及这种变化 对县级政府提升公共服务能力的影响，这在国内该领域的研究中尚属少数。 1 5 关于义乌市及将其作为研究对象的原因 义乌地处浙江省中部，市域面积为1 1 0 5 平方公里，下辖八个镇和五个街道办事处， 总人口9 1 3 万，是金华所辖的县级市。义乌是目前全球最大的小商品集散中心，也是 我国小商品成交额连续十年居全国第一的城市，被联合国、世界银行等国际权威机构认 定为世界第一大市场。2 0 0 9 年，全市实现生产总值5 1 9 5 亿元，人均生产总值超过1 0 0 0 0 美元；财政总收入7 0 8 亿元，其中地方财政收入3 8 6 亿元，城镇居民人均可支配收入 3 0 8 4 1 元，农村居民人均纯收入1 2 8 9 9 元；全年实现农业总产值2 1 5 亿元，实现工业总 产值9 7 2 亿元，完成社会固定资产投资1 7 8 1 亿元，基础设施建设投资8 3 5 亿元。 之所以选择义乌市作为一个典型来研究我国县级政府公共服务能力的提升，主要是 基于以下三个方面的原因： 第一，义乌市近年来县域经济发展迅速，也是浙江省实行扩权改革以来涌现的示范 典型。自从对其扩权以来，义乌市的g d p 增长情况一直位于浙江省县级市的前列，在2 0 1 0 年度第十届全国县域经济基本竞争力百强县( 市) 评比中，义乌市居于第八位，城市综 合竞争力也已跃居浙江省县级市首位。与其他一般县( 市) 相比，义乌市有更强烈的“省 管县”改革的要求。 第二，义乌市作为我国行政管理体制中的一级行政组织，在行政职能、行政结构及 行政权力配置上，与其他县级政府并无区别，具有其他县级政府公共服务能力共有的特 点。 第三，义乌市从最开始实行“扩权强县 ，经历了从“市管县”到“省管县”的改 革历程，与我国大部分省份推行“省管县 的时间和历程相似，因此，义乌市可作为我 国“省管县 改革中的县域的代表成为此次课题的研究对象。 8 省管县改革背景下县级政府公共服务能力研究 第一章“省管县 改革与县级政府公共服务能力的理论分析 在我国经济社会发展方式开始实现新的转变，县域经济社会发展日益重要的现阶 段，我们认真思考县级政府公共服务能力建设的现状和其面临的挑战，研究“省直管县 的政府管理体制创新，具有重要的战略意义。 1 1 “省管县”改革的背景、内涵及意义 1 1 1 “省管县”改革的背景回顾 综观“省管县”体制的改革历程，其实就是对“市管县”体制的不断改进过程，是 针对目前我国实行的“市管县”体制的弊端及其不适应性而在政府管理体制上的相应调 整。随着我国经济的不断发展和社会的不断进步，“市管县”体制日益暴露出与经济社 会发展不相适应的诸多弊端，阻碍了经济社会的发展进程。因此，近些年来，从中央到 地方各级政府都为改革“市管县 体制而积极行动起来，着力推进“省管县 体制改革， 通过创新管理体制促进经济社会的持续快速稳定发展。 我国目前的“市管县”体制，是从二十世纪八十年代改革开放之后开始实行的。当 时之所以由市直接对县进行管理，是出于城乡建设一体化的考虑，为了打破城乡二元社 会体系，发挥中心城市对周围县市的经济辐射效应，从而推动城市和农村的共同发展而 提出的。“市管县 体制在实行之初曾经起到过一定的积极作用，通过对国家政策的上 传下达，一定程度上带动了周边地区的经济发展，促进了社会稳定。但随着我国市场经 济的不断发展和社会治理环境的变化，“市管县 体制也逐渐暴露出很多的弊端，造成 县乡财政困难，导致县乡公共服务效率低下，甚至影响到县域经济的持续发展，因此， 改革“市管县 体制已是大势所趋。 1 1 1 1 “市管县体制存在“小马拉大车 现象 推行“市管县”体制的初衷是利用中心城市较为优越的地理位置及较为雄厚的经济 实力拉动其所辖县乡的经济发展，从而促进城乡一体化的建设进程，缩小城乡发展差距。 在实践的过程中，部分中心城市对周边县市确实起到了经济辐射作用，带动了县域经济 的发展，然而，更多的市由于自身存在很多发展的瓶颈和障碍，维持自身发展已是困难 重重，更谈不上带动周边县市的经济发展，因而就出现了所谓的“小马拉大车 现象。 9 省管县改革背景下县级政府公共服务能力研究 同时，由于在“市管县”体制下市辖区( 县) 的财政由市统揽，市一级政府为了保证本 市经济的持续发展，将财政优先用于城市经济社会发展领域，导致县乡发展缺乏财政支 持，更是加剧了市县之间、城乡之间的差距。 1 1 1 2 “市管县 体制导致了城市虚化现象 “市管县 体制虽然在一定程度上推动了我国城市化的发展，但也造成了现代城市 化进程中的另一个副作用，那就是出现了城市虚化现象，或者说是泛城市化现象。大量 县乡农民“被 变成了“市民 ，部分县乡农村地区一夜之间变成了“市区”，这种违 背市场经济规律的城市数目的急剧扩张现象就是一种虚假的城市化现象。在这种城市架 构下，城市中的农业人口依旧占绝对的比重，农业的比重仍远远高于第二、三产业，许 多地级市由单纯的城市变成了城市与乡村的杂合体，这不但给政府管理带来了困难，也 造成了极大的资源浪费。 “城市作为一个涵盖人文子系统、政治子系统、经济予系统和公共设施子系统的社 会生活的载体，是有其内在规定性的 。“城市化”不是一蹴而就的，而是一个社会 顺应市场经济规律发展的必然趋势，是需要经历长时间的不断发展才能实现的。而在我 国“市管县 体制下，许多地方政府一哄而起实行地改市、地市合并及县改市，认为这 样可以快速推进城市化进程，殊不知，这种城市数目的急剧扩张并不是真正意义上的城 市化，不但不能促进城市化的发展，反而更加重了政府管理的难度和复杂度，影响了城 市化的进程。 1 1 1 3 “市管县 体制增加了行政管理成本 “市管县”体制是计划经济时代的产物，它的产生既缺乏宪法依据，也不适应现代 市场经济的发展形势。“我国宪法规定，地方政府实行省一县( 市) 一乡的三级管理体 制，市管县体制是人为地在宪法框架外形成了省一地级市一县一乡的四级管理模式， 导致省向市分权、市向县集权，县级权力处于相对劣势的局面。”不仅如此，“市管 张旭霞、陈晨省管县体制改革的前景分析 j 甘肃行政学院学报，2 0 0 8 ( 5 ) 城市化的本质是一种生产生活状态，生产生活设施比较发达，交通、就学、购物、医疗卫生、文化娱乐等条件较 好等。参见卓勇良积极应对长三角泛城市化趋势 j 浙江经济2 0 0 7 吕晨飞对我国财政体制分权化改革制度演进的分析及政策建议 j 财政研究2 0 0 7 ( 1 ) l o 省管县改革背景下县级政府公共服务能力研究 县 体制将我国的行政层级由四层变为五层，导致政府“管理链 过长，膨胀了行政管 理队伍，增加了行政管理成本。“我国一个中等地级市一年的财政支出要在五亿左右， 而全国共有2 6 0 多个地级市，每年全国就地级市本级的财政支出就要在1 3 0 0 亿以上。 地级市为了维持自身庞大的财政开支，一方面通过“截留 省级财政下拨到县的财政资 金用于本市的发展，另一方面通过“市刮县”、“市吃县”强制从县级财政榨取资源维 系自身的发展，不仅影响了市县之间的关系，更阻碍了县乡的发展，加剧了城乡差距。 1 1 2 “省管县 改革的内涵 自1 9 9 2 年浙江省实行“强县扩权 、“县财省管体制改革之后，全国部分省市 纷纷效仿，不断试点和推广“省管县 体制改革，尤其是2 0 0 2 年以后，全国大部分地 区包括广东、浙江、海南、安徽、山东、湖南、辽宁、河南等1 8 个省份，加上北京、 上海、天津以及重庆四个直辖市共有2 2 个地区陆续推行了以“强县扩权 、“县财省 管”为主要内容的改革试点，把地级市的经济管理权限和社会管理权限的相当大一部分 直接下放到试点县，以此来推动县域经济的不断发展。 所谓“省管县 改革是指“省市县行政管理关系由目前的省一市一县三级体制 转变为省一市、县二级体制，对县的管理由现在的省管市一市管县模式转变为 由省替代市，实行省直管县模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由 市管理的所有方面 。从各地的试点情况来看，目前的“省管县 改革大致包含了三 层含义：一是“县财省管 的财政体制上的“省管县 改革，县一级的预算编制、收入 划分等财政事宜直接由省进行管理；二是“强县扩权 的社会管理权限上的“省管县 改革，通过省将部分原本属于地级市的社会管理权限下放到县，增加县级政府的自主权， 促进县的经济发展；三是行政管理体制上的“省管县 改革，即由省直接管理县里的人 事、财政、项目审批等一系列行政事务，这是完整意义上的“省管县 体制改革。从我 国目前的实践情况来看，只有海南省实行的是行政管理体制上的“省管县 改革，其余 大部分省市试行的“省管县 体制都处在不断的摸索和实践中。“省管县”改革是一个 循序渐进的过程，其成功的关键在于各地区从自身的实际情况出发，找到符合自身发展 规律的实践模式，从而抓住改革的良好机遇促进本地区的经济社会发展。 许峰取消地级市，省管县将有试点 n 南方周末2 0 0 5 9 刘青峰“省管县”：地方权力再分配 j 中国经济周刊2 0 0 7 ( 2 2 ) 省管县改革背景下县级政府公共服务能力研究 为此，对本文所使用的“省管县 改革的内涵要澄清两点：一是“省管县改革并 不是主张“一刀切 而认为全国各省市都必须推行，在某些地区，“市管县 体制还在 发挥着积极的作用，同时也不具备“省管县”改革的条件，因此，本文所指的“省管县 改革只涉及到已经推行改革的地区的实际情况；二是“省管县 改革并不是独指完整意 义上的即行政管理体制上的改革，而是指包括财政体制上的“省管县 改革、社会管理 权限上的“省管县”改革再到行政管理体制上的“省管县”改革几个发展阶段的整个过 程。 1 1 3 “省管县 改革的意义 自2 0 0 2 年全国各省市如火如荼开展“省管县 改革的实践活动以来，“省管县 改革就如同一股强心剂，不仅给各省市的经济社会发展带来了新的机遇，更是坚定了全 国上下求发展的信心和决心。“省管县 改革在各地的顺利开展也表明了其具有强大的 生命力，总的来说，“省管县改革最直接的意义就是在一定程度上解决了“市管县 体制发展到现在所存在的一些弊端。首先，“省管县”改革减少了市对县的行政干预和 控制，缓和了“市县争利”的局面，给予了县级政府更大的行政自主权。其次，“省管 县”改革在很大程度上解决了“市管县 体制下长期存在的县乡财政困难的问题，通过 “县财省管 使县乡财政状况得到普遍的好转，缓解了“市吃县”、“市刮县 的局面。 最后，“省管县体制相对于“市管县 体制减少了一个行政层级，不仅缩短了政府的 “管理链”，降低了行政成本，提高了行政效率，同时也使我国的行政管理层级模式更 符合国际惯例。除此之外，“省管县 改革还有着更为重要的现实意义，主要表现在以 下三个方面： 1 1 3 1 “省管县 改革的政治意义 从我国地方政府的行政管理模式来看，“省管县”改革所实行的“省一市、县 的 扁平化层级结构更符合社会的现实需要，也更有利于基层政府发挥主动性和积极性，维 护政治稳定。 根据行政管理的原理，管理层次与管理幅度是一种反比关系，管理层次越多，管理 幅度就越小；反之，管理层次越少，管理幅度就越大。一个组织保持合理的管理层级不 仅有利于信息之间的相互沟通，而且也能提高组织的管理效率。在趋向扁平化的组织结 构下，不仅可以减少基层政府对上级的依赖，提高政府工作人员的工作主动性和创造性， 1 2 广西大掌硕士掌位论文省管县改革背景下县级政府公共服务能力研究 而且能减少信息传递过程中的失真现象，保证中央公共服务政策的顺畅下达，提高基层 政府的公共服务意识和能力。因此，从这个意义上来说，“省管县”体制改革不仅使我 国的行政管理层级模式更符合当前我国政府改革的现实需要，同时也更符合国际惯例。 此外，“省管县 改革也有利于促进我国的政治民主化进程。政治民主化很重要的 一个方面就是培育地方的自治能力，这就要求政府在改革的过程中，应注重向地方分权， 从而增强地方的自治能力。“省管县 改革在实践的过程中，通过赋予县级政府更大的 管理地方经济社会事务的权限，增强了县级政府的自治能力，为我国实现政治民主化提 供了重要条件。 1 1 3 2 “省管县”改革的经济意义 从目前我国实行“省管县 改革的实践情况来看，财政体制上的“省管县 即“县 财省管 是一种主要的改革形式，从某种程度上也可以说，目前的“省管县 改革更多 的是经济上的意义。首先，通过由省直接对县编制预算、划分收入等财政体制上的管理， 使得县级政府拥有了更多的财政自主权，不仅缓解了县乡财政困难，更让县级政府拥有 了更多的资金来发展各种公用事业，有利于提高人们的生活水平；其次，“省管县 改 革缓解了市县之间在经济领域的矛盾，有利于缩小城乡差距。针对“市管县 体制下普 遍存在的“小马拉大车 现象，由省直接对县进行管理，市一级政府则可以集中精力发 展本市的经济，县级政府也有了更多的经济自主权，二者之间互不干涉，有利于城乡协 同发展。总而言之，“省管县 体制改革给县域经济带来了极大的发展机遇，也起到了 重要的促进作用，对于我国实现城乡一体化意义重大。 1 1 3 3 “省管县”改革的社会意义 “建设服务型政府，实现基本公共服务均等化，是现阶段政府职能转变甚至整个行 政体制改革的主题 。“省管县 改革的一个重要内容就是扩大县级政府的社会管理 权限，提高县级政府向广大农村居民提供公共产品和公共服务的能力，改变在长期的城 乡二元分割社会体系下形成的农村公共产品供给不足、效率低下的状况，从而逐步实现 城乡基本公共服务的均等化，促进城乡共同发展。 何显明。省管县”改革的经济社会发展效应 j 中共杭州市委党校学报2 0 0 9 ( 2 ) 省管县改革背景下县级政府公共服务能力研究 “省管县体制改革在取消地级市的管理层级，压缩行政管理层级的同时，更重要 的是要在省与市、县之间重新配置职能和权限，从而建立起科学合理的职责分工体系。 在我国目前的市场经济形势下，社会管理职能作为各级政府非常重要的职能之一，其主 要内容就是向社会提供公共产品和公共服务，协调社会矛盾，保证社会公平，维护社会 稳定，而“省管县 改革则为地方政府更好地行使社会管理职能提供了一个重要的契机。 “当地方政府建立起职责明确，责任与权限、事权与财权相均衡的公共服务分工体系， 形成不同层级之间，以及城乡( 市县) 之间的差异化分工格局，从而既明确各级政府的 职责，又有效发挥其各自优势，形成公共服务的互补性格局，省域范围内的公共服务的 整体水平和供给效率将会得到极大的提高。 1 2 县级政府公共服务能力的相关阐释 1 2 1 县级政府的内涵界定 我国自古以来就有“郡县治则天下安 的政治古训，自秦朝推行郡县制以来，县级 作为国家治理结构的一个重要层级，已经存续了2 0 0 0 多年，是我国行政管理中最为稳 定的一个层级，县级政权也成为了我国国家政权的基础。作为承载县级政权的主要载体 的县级政府，在党和国家的政权设置中处于承上启下的关键位置，担负着把党和国家的 方针政策落实到县乡基层并为广大县域居民提供各种社会服务的重要职责。 我们在此讲的县级政府是指县级人民政府，即在行政级别上相当于县级的行政机 关，主要包括县人民政府、市辖区人民政府、县级市人民政府。“非农业人口6 万以 上，年国民生产总值2 亿元以上，已成为该地经济中心的县，可以设置市的建置 。 作为浙江省2 2 个县级市之一的义乌市，其政府形式就是县级市人民政府。 1 2 2 公共服务的概念界定 自从党的十六