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金融监管法律制度的国际比较与中国入世后的新思考 摘要 ( 1 ) 随着中国加入世界贸易组织以来，对外的经济交往日益加深，交流和对 话的领域也逐渐增多，金融业作为国家经济的重要组成部分，它的运行对一国经 济的快速、健康与安全地发展有着至关重要的作用。金融监管的合理性和有效性 一直是各国政府十分关心的，相应的为一国金融监管提供重要法律依据和制度支 持的金融监管法律制度的合理与有效与否也是我们法学界应该关注的问题。 按照中国政府的入世承诺，2 0 0 7 年以后的中国金融市场将对外资全面开放， 尽管进入中国的外资银行收到中国法律的限制，也必须分业经营，但由于多数外 资银行的母行实行的是混业经营，与实行分业经营的中资银行相比具有先天的优 势。因此效仿当今国际金融界发展主流，发展金融控股公司，实现混业经营，成 为增强中国金融机构竞争力的重要法门。面临世界金融界混业经营成为主要浪 潮、金融创新层出不穷，中国分业经营、分业监管体制面临哪些挑战以及该如何 从立法层面应对和改革是我们应该关注的重点。 本文注意到中国入世前后金融业国际背景的变化，首先分析金融监管法律制 度的基本理论，指出其研究的理论和实际意义：然后通过对世界上主要发达国家 的金融监管法律制度的演变和各自特点进行比较研究，主要是观察总结外国成功 的金融监管改革的经验，总结出其不足和对中国当前金融监管法律制度的改革和 完善所起到的借鉴意义；接下来简要回顾我国金融监管法律制度的发展历程与取 得的成果，分析当前我国金融监管法律制度的现实特点和存在的不足；最后通过 分析入世后对中国金融业和金融监管带来的影响，并进而给出笔者自己的一些新 的立法建议和改革思路。面临世界金融业混业经营浪潮的冲击，国内外金融创新 不断出现，中国现有的监管体制面临的挑战及如何应对是本文重点关注的地方， 本文旨在针对上述情况，通过比较其他国家金融监管制度改革的经验和教训，分 析现有中国金融监管法制的不足，从而提出新的改革思路，因此具有重要的理论 指导意义和实际应用价值。 ( 2 ) 关键词：金融监管法律制度混业经营金融控股公司立法创新 t h ei n t e r n a t i o n a ic o m p a ris o no ff i n a n c es u p e r v i s i o n l e g a ls y s t e ma n dt h e n e wc o n s i d e rin go fc h in aa f t e r t h ee n t r yi n t ow t o a b s t r a c t s i n c et h ee n t r yi n t ot h ew b r i dt r a d eo r g a n i z a t i o ni n2 0 0 1 t h ec o m m u n i c a t i o n b e t w e e nc h i n aa n do t h e rc o u n t r i e sd e 带r l si n c r e a s i n g l y , a n dt h e yh a v em a n yf i e l d st o s t a r tc o n v e r s a t i o na n do t h e rr e l a t i o n s 1 1 ”f i n a n c ei n d u s t r y , 鼬o i l o ft h em o s t i m p o r t a n tc o m p o n e n t so ft h es t a t ee c o n o m y , p l a y sav e r yi m p o r t a n tr o l ei nt h e d e v e l o p m e n to ft h ew h o l ec o u n t r y b l u ep r i n t t h er a t i o n a l i t ya n de f f i c i e n c yo ft h e f i n a n c es u p e r v i s i o ni sa l w a y sa n dt e r r i b l yc o n c e r n e db yt h eg o v e r n m e n ta l lo v e rt h e w o r l d n 坞f i n a n c el e g a ls y s t e m w h i c ho f f e r st h el e g a lb a s i sa n di n s t i t u t i o ns u p p o r t , i t s a d v i s a b i l i t y a n de f f i c i e n c ys h o u l da l s ob ep a y e dm o r ea t t e n t i o ni nt h e j u r i s p r u d e n t i a lc i r c l e a c c o r d i n gt ot h ec o m m i t m e n tb yt h ec h i n e s eg o v e r n m e n t t h ef i n a n c i a lm a r k e tw i l i b et o t a l l yo p e nt ot h ef o r e i g nc a p i t a ls i n c e2 0 0 7 a l t h o u g ht h ef o r e i g nf i n a n c ee n t i t y w i l ib ec o n s 仃a i n t c db yt h ec h i n e s ei a w , a n dt h e yo n l yc a r ld ot h e i rb u s i n e s s s e c t i o n a l l y ( n o tm i x e d ) , c o m p 龃e dw i t ht h ec h i n e s eb a n k , t h e yh a v ec o n n a t u r a l a d v a n t a g eb e c a u s em o s to ft h e i rm o t h e rc o m p a n i e s a r em i x e df i n a n c eg r o u p c o n s e q u e n t l yf o u o w i n gt h em a i ns t r e a mo f t h ei n t e r n a t i o n a lf i n a n c ee k e l et od e v e l o p t h ef i n a n c eh o l d i n g - c o m p a n yb e c o m e st h e i m p o r t a n tw a yt o b o o s t u pt h e c o m p e t i t i v e n e s so fc h i n e s ef i n a n c i a li n s t i t u t i o n r e s e a r c ho nt h em i x e d b u s i n e s s a l s ob e c o m e st ob cav e r yi m p o r t a n tq u e s t i o nu n d e rt h em a n a g c m e n ts y s t e mo f d i v i d e d b u s i n e s so f t h ec h i mf i n a n c e t h ea u t h o rh a so b s e r v e dt h cc h a n g eo fi n t e r n a t i o u a lf i u a n c i a lb a c k d r o p i nt h i s t e x tf i r s t l yt h ea u t h o rg i v e st h eb a s i ct h e o r yo ft h ef i n a n c es u p e r v i s i o n , a n dp o i n t so u t t h et h e o m t i c a la n dp r a c t i c a lv a l u eo ft h er e s e a r c ho nt h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o nl e g a l s y s t e m n e x tt h ea u t h o rp r o c e s st h ec o m p a r a t i v es t u d yo nt h em a i nd e v e l o p e d c o u n t r i e s f i n a n c i a ls u p e r v i s i o nl e g a ls y s t e m , a n ds t u d yt h c i re a c he v o l u t i o na n d c h a r a c t e r ，f o c u s i n go nt h eg e n e r a l i z a t i o no ft h es u c c e s s f u lf i n a n c es u p e r v i s i o n r e f o r m a t o r ye x p e r i e n c eo ft h e ma n dt h e i ri m u f f i c i e n c y t h ea u t h o ra l s og i v e st h e i r m e a n i n gf o ru st or e f e r e n c e t h e nt h ea u t h o rc o n c i s e l yl o o k sb a c kt h eh i s t o r yo f f i n a n c es u p e r v i s i o nl e g a ls y s t e mo fc h i n a ，a n da n a l y s e st h ec u r r e n tc h a r a c t e r i s t i ca n d d e f i c i e n c y a tl a s tb ya n a l y z i n gt h ee f f e c to f t h ee n t r yt ow t o t ot h ef i n a n c ea n dt h e f i n a n c es u p e r v i s i o n , t h ea u t h o rg i v e ss o m eo fh i so w nf r e s hi d e a s0 1 1t h er e f o r l no f f i n a n c es u p e r v i s i o nl e g a ls y s t e m b e i n gu pa g a i n s tt h ew a v eo fc o m p o s i t ef i n a n c i a lm a n a g e m e n ta n dt h ef i n a n c e i n n o v a t i o n sa p p e a rc o n t i n u a l l y , t h ee x i s t i n gf i n a n c es u p e r v i s i o nl e g a ls y s t e mo fc h i n a i sf a c i n gt h eb i gc h a l l e n g e h o wt od e a lw i t ht h i s ? t h a ti st h ek e y s t o n eo ft h i s t e x t a i m i n ga tt h ea b o v e - m e n t i o n e d ，t h r o u g ht h ec o m p a r i s o no ft h em a i nd e v e l o p e d c o u n t r i e s e x p e r i e n c ea n dl e s s o n , a n da n a l y s e st h ec u r r e n ts h o r to fc h i n af i n a n c e s u p e r v i s i o nl e g a ls y s t c i m , t h ea u t h o ra d v a n c e st h en e wr e f o r md u e s a sar e s u l t , t h i s t e x th a sb o t hc r u c i a lt h e o r e t i c a la n d p r a c t i c a la p p l i e dc o s t k e y w o r d s ： f i n a n c es u p e r v i s i o nl e g a ls y s t e m c o m p o s i t ef i n a n c i a lm a n a g e m e n t f i n a n c i a l h o l d i n g c o m p a n y t h ei n n o v a t i o no fl e g i s l a t i o n 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 l 洼；垫迢直基他霞要挂剔虚明的：奎拦丑窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 、签字日期：年月 e l 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后 适用本授权书) 学位论文作者签名： 签字日期：年 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签字： 签字日期 电话： 邮编 够 ， 年月日 金融监管法律制度的国际比较与中国入世后的新思考 引言 自中国加入w t o 以来，对外的经济交往日益加深，交流和对话的领域也逐渐 增多，金融业作为国家经济的重要组成部分，它的运行对一国经济的快速、健康 与安全地发展有着至关重要的作用。金融监管的合理性和有效性一直是各国政府 十分关心的，相应的为一国金融监管提供重要法律依据和制度支持的金融监管法 律制度的合理与有效与否也是我们法学界应该关注的问题。 在中国建立和完善“分业经营，分业监管”的金融体制过程中，一个重要的 事件深刻的改变了和正在改变着中国金融业原有的格局：2 0 0 1 年1 2 月1 3 日， 中国加入世界贸易组织( w t o ) 。按照中国政府的承诺，2 0 0 7 年以后的中国金融 市场将对外资全面开放，尽管进入中国的外资银行收到中国法律的限制，也必须 分业经营，但多数外资银行的母行实行的是混业经营( 如美国的花旗银行与旅行 者集团合并后形成了集商业银行、投资银行、证券报险于一身的大银行) ，与实 行分业经营的中资银行相比具有先天的优势，这对于那些只能从事银行、证券、 保险中某一领域的国内金融机构来说，外资金融机构的进入将是致命的，他们不 得不求变。因此效仿当今国际金融界发展主流，发展金融控股公司，实现混业经 营，成为增强中国金融机构竞争力的重要法门。面临世界金融界混业经营成为主 要浪潮、金融创新层出不穷，中国分业经营、分业监管体制面临哪些挑战以及该 如何从立法层面应对和改革是我们应该关注的重点。 ， 本文作者正是注意到上述国际背景的变化，主张摈弃原来旧有的金融监管思 路，结合国内外成功的金融监管改革的实例，简要分析当前我国金融监管法律制 度( 主要是金融监管立法和制度设计方面) 存在的不足，并进而给出作者自己的 一些新的改革思路。面临世界金融业混业经营浪潮的冲击，国内外金融创新不断 出现，中国现有的监管体制面临的挑战及如何应对是本文重点关注的地方，本文 旨在针对上述情况，通过比较其他国家金融监管制度改革的经验和教训，分析现 有中国金融监管法制的不足，从而提出新的改革思路，因此具有重要的理论指导 意义和实际应用价值。 金融监管法律制度的国际比较与中国入世后的新思考 1 金融监管法律制度概述 1 1 金融监管法律制度研究的背景： 金融监管是伴随着近代银行的产生而开始的，在现代国家的中央银行制度建 立以前，金融监管的主要表现形式是商业银行对自己内部的管理方面，而当中央 银行制度确立以后，金融监管成为中央银行的重要职责之一，而且相关的大量的 金融法律法规大量出台。世界各国政府当局对金融监管的普遍重视开始于上世纪 2 0 年代末3 0 年代初的全球性经济危机，面对当时大量金融机构破产的严峻现实， 各国开始通过对金融业立法纷纷加强对金融业的监管。在这一时期，各国纷纷通 过立法等形式完善金融监管制度，比如，在欧洲，德国于1 9 3 1 年颁布了对商业 银行管理的紧急法令；瑞士和比利时于1 9 3 5 年，意大利于1 9 3 6 年颁布各自的银 行法以完善和加强本国的银行监管；而法国则于1 9 4 1 年通过关于建立银行监管 机关的法令，旨在加强中央银行对商业银行的监管权威；英国于1 9 4 6 年将英格 兰银行国有化，并且授予英格兰银行对金融机构实施严格监管的权力。 而然到了2 0 世纪的7 0 年代以来，金融自由化和全球化加速发展，金融工具 不断创新，金融混业经营成为国际发展趋势，各国的金融监管体制也适时发生了 相应改变，从目前来看，变化后的金融监管体制可分为以下几类：统一监管模式、 分头监管模式、牵头监管模式、“双峰式”监管模式和美国的较为独特的“伞型” 监管加功能监管的金融监管体系。 而目前我国的金融监管体制选择是一分业经营，分业监管。2 0 0 3 年4 月2 8 日中国银行业监督管理委员会的挂牌成立为一度关于央行拆分的争论画上了句 号。银监会将履行原来由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资产管 理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构等的职责及相关职责：中国人民银 行不再承担上述金融监管职能后，将加强制定和执行货币政策的职能，不断完善 有关金融机构运行规则和改进对金融业宏观调控政策，更好地发挥中央银行在宏 观调控和防范与化解金融风险中的作用，进一步改善金融服务。我国由此成就了 “一行三会”的金融监管新格局。 2 金融监管法律制度的国际比较与中国入世后的新思考 1 2 金融监管法律制度研究的相关概念之界定： 本文旨在通过揭示当前世界各国金融监管立法的特点，并结合中国实际，展 开相关论述，在此之前首先给出相关概念的解释。 首先是金融监管的概念。金融监管是金融监督管理的简称，有广义和狭义两 种界定。广义上的金融监管，其监管对象和监管内容十分宽泛和复杂，涉及金融 交易的主题、工具、市场、行为以及相关的各种服务和服务的提供者。而狭义上 的金融监管，侧重指金融业的监管，亦指金融监管当局对金融机构及其活动的规 制与约束。 其次是金融监管的法定机关，这是指法律授权的具有对金融业进行监督管理 职能的执行机关。目前世界各国的金融监管机关不尽相同，原因包括各国的经济 制度不同、金融业发展状况和各自特点等，但是大致可以分为三类：一是由国家 的金融主管机关行使监管职能，如日本、新加坡等国家；二是由一国金融主管当 局和其他机构一起执行监管职能，典型的有美国、德国、加拿大等国家；三是金 融监管机关与金融主管机关完全分离，比如英国。目前在我国，金融业的主管部 门包括上述的“一行三会”，部分政策的制定上还有财政部、发改委等部门的参 与。 了解了金融监管的概念，则金融监管立法同样不难理解。金融监管立法抑或 金融监管法律体制的构建，是为保障一国金融业健康运行而制定的法律规范的过 程，并由此形成相对稳定的成体系的法律制度。 而在当前学术界和金融实务界最热门的两个词汇是混业经营与金融创新。本 文的内容也离不开对这两个概念的论述。金融业混业经营，是指银行、证券公司、 保险公司、信托公司等金融机构在业务上相互融合、渗透与交叉，它突破了分业 经营业务模式的局限，借助金融创新手段不断丰富金融产品内涵，极大提高了金 融市场资金运用效率，为有价值的客户提供一站式金融服务奠定架构基础。混业 经营模式源自德国全能性银行，其后相继被美国、欧洲大陆和日本等国家金融业 效仿，并由此推动了金融创新和金融风险管理的发展。随着金融监管制度不断完 金融监管法律制度的国际比较与中国入世后的新思考 善，风险管理技术日益成熟，金融混业经营逐渐成为现代国际金融业发展的主导 趋向。 一般而言，金融混业经营模式具有以下三种组织形式：第一种是没有产权纽 带关系的金融机构之间相互代理产品，其实质是金融机构间的战略合作，严格意 义上不属于真正的混业；第二种是同一个金融企业的法人机构同时经营银行、证 券、保险、信托中两种或两种以上业务，目前这与中国分业经营、分业监管的模 式相抵触，暂不被允许；第三种是一个金融企业或者非金融企业通过控股或设立 子公司的方式，在集团内部提供银行、证券、保险、信托等多种金融服务。 金融创新的概念是金融领域内部通过各种要素的重新组合和创造性变革所 创造或引进的新事物。狭义的金融创新指的是金融业务创新，西方发达国家在放 宽银行设立条件，取消或放松对银行资产负债的管理，取消或放松利率管制，外 汇管制，允许银行与非银行金融机构实行业务交叉等金融管制后，加强了各类金 融机构的相互竞争，产生了一系列新的金融商品和交易手段。金融创新的种类： l 、金融制度创新；2 、金融组织结构创新；3 、金融企业经营管理创新；4 、金融 业务创新。金融创新的动因：1 、金融创新是商品经济发展的客观要求；2 、金 融创新是克服经济环境中各种风险的需要；3 、金融管制和金融自由化思潮促进 了金融创新的发展；4 、科学技术进步加快了金融创新的步伐。金融创新对一国 的金融业健康和快速发展具有重要的意义，也是当前我国金融监管法律制度应该 着重理解的环节。 1 3 金融监管法律制度研究的理论基础： 经过归纳分析，可以发现支持现代金融监管法律制度的经济和社会理论主要 包括：社会成本理论，金融系统性风险论和脆弱性理论等。1 ( 1 ) 社会成本理论认为，金融业的危机具有严重的负外部性，并会形成高 昂的社会成本。危机金融机构中外来客户和同业，无论是债权人或债务人，都难 免受到损失。在一定区域内的金融机构，特别是同类的金融机构，信用评价可能 遭受到负面的影响，进而筹资成本上升，经营困难加大。而在出现系统性金融危 朱祟实主编金融法教程，p 3 5 - 3 6 法律出版社2 0 0 5 年舨 4 金融监管法律制度的国际比较与中国入世后的新思考 机的情况下，金融体系机能受损，资源配置效率下降，与危机相伴的信用危机也 会阻碍经济的复苏，如果金融危机处理不当甚至会引发严重的社会和政治危机。 因此应该重视对金融业的监督管理。 ( 2 ) 金融系统性风险理论认为，金融危机具有很强烈的传染性。零星的、少 量的、局部的金融机构引发的危机，就很容易引发范围较大甚至影响整个金融系 统的危机，这种理论也被称为“多米诺骨牌效应”。系统性的风险客观存在与现 实社会当中，虽然其成因仍然有待进一步的研究，但是由于市场参与者之间、市 场与市场之问甚至国家之间日益密切的经济关联，无疑是风险和危机传播的基本 途径。此外，市场信心有其辐射作用，当一家或少量金融机构爆发危机，社会公 众可能对其他金融机构甚至包括优质金融资产的金融机构产生怀疑，甚至丧失对 整个金融系统的信心，而当一个国家爆发金融危机，国际投资者可能会在改变其 在该国邻近国家或地区的投资战略，集聚减少或抽走资金，使其经济矛盾加深甚 至陷入经济危机的困境。 ( 3 ) 脆弱性理论认为，金融业之所以高风险和频繁的发生危机，关键在于其内 部的脆弱性：金融机构都具有高杠杆经营的特点，即自有资本相对于总资本而言 所占的比例很小，意味着金融机构消化资产损失和抵御风险的能力有限；金融机 构特别是作为信用中介的商业银行，在促进储蓄向投资转化的过程中，往往借短 贷长，扮演流动性转换的角色，此种功能虽然在于资会融通和资本形成中极具价 值，但不可避免的使得金融机构陷入资产负债流动性失衡的困境，一旦金融机构 流动性管理失当，宏观经济出现不利波动，市场信心发生动摇，就可能面连流动 性危机，严重时甚至面临倒 j ) _ 危机；金融业本质上就是风险经营行业，风险所在 也就是金融业的商机所在，金融从业者既要一方面在市场中捕捉并承受风险，另 一方面又要利用自身的信息、技术和人力等优势化解风险，因此成功的风险管理 固然可以为金融机构带来可观的风险收益，但是失败的风险管理则必然带来相应 的风险损失；在高杠杆经营和资产负债流动性不匹配的情况下，市场信心是金融 机构得以持续经营的先决条件，但是由于市场参与者的自利性和市场透明度的严 重不足，信息分配的严重不对称，常常导致市场对单个金融机构甚至整个金融体 系的信心发生动摇。 经过以上几种理论的分析可以表明，金融业是一个十分容易出现危机的行业， 金融监管法律制度的国际比较与中国入世后的新思考 而且这种危机易于扩散并产生严重的社会影响和成本，因此金融监管是十分必要 和重要的。在确定和认可金融监管制度重要性的同时，也应该认识到不可否认的， 金融监管制度本身和实施过程，也会加大金融机构的经营成本特别是机会成本， 但从确保整个金融行业发展和国家总体经济目标稳健实现的角度来看，所谓的监 管成本明显低于不监管的风险成本。 笔者认为另外一个值得思考的问题是，一国的金融监管法律制度应该如何 设计? 既然金融业的风险如此巨大，是否金融监管制度的构建以越严厉越为最 佳? 金融监管法律制度究竟如何设计才是最符合金融监管立法原意的? 部分外 国学者认为，过于严格的金融监管会抑制合理的金融竞争与降低金融效率，这是 有一定道理的，如何把握金融监管法律制度宽严的“度”是一个值得研究的问题。 本文认为，金融监管法律制度的构建，关键在于是否真正做到在合法监管的基础 上的有效监管，在这里的“有效”至少包含两层意思：一是要有实效，就是能够 切实维护整个金融行业的安全稳健与有序竞争，二是要有效率，即金融监管制度 的设计和实施，必须从成本收益的对比中找到合理性的支撵，应当以尽可能低的 成本和负面影响来实现金融监管的目标。 1 4 金融监管法律制度的国内外研究现状： 目前国内外对一国金融监管法律制度的研究，主要是上世纪8 0 年代中期至 9 0 年代的全球金融危机，使各国认识到8 0 年代的自由化改革存在着某种偏颇， 因而当放松金融管制的浪潮正方兴未艾之时，各国已经开始反思并出现了监管重 构( r e r e g u l a t i o n ) 的呼声。但是，这种监管的重构已不再是过去管制方式的 简单回归，而是一种经过改革后的新的管理方式，因此，上世纪9 0 年代以后的 国际金融法也出现了和以往不同的特点和趋势，主要体现在以下几个方面的内 容： 第一，金融机构的活动更加自由。具体而言，是在8 0 年代利率自由化和国 际资本流动自由化的基础上，继续放宽经营地域与业务范围的限制，促进银行业 务多元化，风险分散化发展。 第二，金融监管得到加强，监管结构和制度发生重大变化，金融监管的国际 合作和协调得到加强。国际清算银行巴塞尔委员会1 9 7 5 年以来颁布了大量的协 6 金融监管法律制度的国际比较与中国入世后的新思考 议、原则等文件，对金融监管的国际合作起了极大的推动作用。 第三，强调金融机构的自我监管，加强其内部风险管理。 相比较国外的有关金融监管法律制度的研究，国内的学者关注的程度明显不 够，或者往往只从经济学的角度或金融学的角度来思考这个问题，但可喜的事虽 然人数较少但已经有部分年轻学者开始结合经济学和法学的双重角度来进行理 论分析和实践的思考。本文认为，对一国金融法律制度的成熟与否的评价，很大 程度上要看该国金融监管法律制度的健全与否，应该从立法思路、模式选择和立 法实践的评价等角度多方位进行思索和评析。 在当前金融业发展国际化加速的历史时期，我国在逐步对陷入世伊始的承诺 全面开放我国金融市场。对我国金融监管法律制度的评析，不能简单的从与 以往我国内部金融业监管的改善与否单角度进行，也不能生搬硬套其他国家的标 准来衡量自己，正确和科学的选择是在合理进行金融监管法律制度的国际比较之 后，得出相应的结论，提出有益的思路与设想。 2 世界各国金融监管法律制度的历史、现状以及发展趋势 如本文上半部分所述，金融业的安全稳健与有序竞争，均离不开有效的金融 监管，但是是否只要有完备的金融监管立法和配套的机构设置就可以达到金融监 管的目标呢? 一国金融监管体制的有效与否究竟有什莫衡量标准抑或评价准则 呢? 西方发达国家的金融业发展有几百年的历史，其金融监管制度也随着监管对 象的发展有了一个逐步趋于完善和合理化的过程，对主要的西方发达国家的金融 监管体制进行科学的分析考察，总结出其有益的经验和可借鉴的地方，无疑对我 国金融监管法律体制的健全有所裨益。 纵观西方发达国家的目前的金融立法趋势，其金融监管法律制度确立的主旨 应表现在鼓励竞争，加强调控、保障安全三个方面。鼓励竞争是市场经济体制对 市场主体的基本政策。自巴塞尔协议签订以后，各国均处于金融自由化的浪潮之 中，主要表现为放松管制，鼓励竞争，扩大银行业务范围，允许银行经营证券业 务，加强银行与证券机构间的竞争等具体方面：加强调控是指各国在金融立法中 金融监管法律制度的国际比较与中国入世后的新思考 注意发挥金融在国民经济宏观调控中的中枢地位和作用，这一点主要表现在各国 对中央银行地位的提高以及对其权限的扩充；保障安全是对金融行业经营者的基 本要求，在立法上表现为对金融机构设立条件的严格审查，以及严格的存款准备 金制度和存款保险制度等，旨在保障各类金融机构的安全经营。 当前世界各国金融监管相关制度比较典型的有下列几个国家：美国模式、英 国模式、日本模式等，这些金融业比较发达的西方国家的金融监管法律制度都经 历了少则几十年多大上百前的发展历程。 对一国金融监管法律制度的研究，本文主要要从以下几个角度或层次出发， 首先是对一国金融监管主体及其监管权限的考察，其次是一国金融监管模式的总 体把握并分析其优缺点，最后是对该国金融监管法律制度发展趋势的合理预见。 以下部分将以本段提出的几个角度出发，重点对美国、英国、日本、德国和 澳大利亚五个国家的金融监管法律体制进行分析比较，并得出有关结论。 2 1 美国模式：从。双线多元”到“统一监管” 2 1 1 美国金融监管的模式演变：最典型的市场与政府的平衡结果 ( 1 ) 美国的金融业发展大体经历了三个时期，即从混业到分业再到混业。 美国金融业最早实行的是混业经营，但结束第一次混业状况的是在美国经济和社 会发展史上不得不提到的一部著名的法案，即格拉斯斯蒂格尔法。 1 9 2 9 年l o 月2 4 日这个被西方人冠以“黑色星期四”的可怕一天，拉开了 整个西方世界3 0 年代大萧条的序幕，在这一天中，纽约证券交易所的股票平均 下跌5 0 点，股票市值下跌了8 2 5 ，从8 9 2 亿美元下跌到1 5 6 亿美元股市崩溃 直接引发了经济危机，比较危机前最高点( 1 9 2 9 年5 月) 与危机时的最低点( 1 9 3 2 年7 月) ，美国的工业生产下降了5 5 6 ，银行数从2 5 0 0 1 ) 家降到1 4 0 0 0 家，即 1 1 0 0 0 家银行倒闭、歇业或被收购，英国的生铁生产下降了5 2 9 ，钢下降了4 6 ， 造船业下降了9 1 。德国的工业生产降低了4 0 6 ，其中生产资料生产指数下降 5 3 ，消费品生产指数下降2 5 3 ，美、英、德三国的工业生产皆退回到1 9 世 纪末2 0 世纪初的水平。这场由证券市场崩溃引发的大衰退，重创了整个西方资 本主义经济。在对证券和银行业务活动进行调查之后，美国政府认为，这次经济 危机以大量银行倒闭为特征，而银行倒闭的直接原因则是银行大量从事高风险的 8 金融监管法律制度的国际比较与中国入世后的新思考 证券业务。正如美国最高法院斯迪沃特法官在“i c i ”案中所指出的：“从立法历 史来看，很明显国会认为采取激进的步骤是必要的，1 9 世纪3 0 年代银行业的失 败很大程度上是由于银行业通过大量的证券附属机构参与证券业务所造成的，而 且，国会认识到由于商业银行直接或间接地从事投机证券交易，在股市暴跌时， 他们受到了严重的损害。”在此背景下，由参议员格拉斯和斯蒂格尔联合提议并 起草的格拉斯斯蒂格尔法( 草案) 于1 9 3 3 年6 月1 6 日得以通过。 由于美国是一个联邦制的国家，它的金融监管体制也比较复杂，格拉斯斯 蒂格尔法通过后，联邦和各州都有权对银行发照注册并进行监督，即实行双轨 银行制度。在联邦一级，有美国财政部通货监理署、联邦储备系统和联邦存款保 险公司三大银行监管机构。在州一级，各州都有各自的金融法规和银行监管机构。 通货监理署( t h eo f f i c eo f c o m p t r o l l e ro f t h ec u r r e n c y ) ，也叫通货总监，是美 国资格最老、历史最悠久的联邦级银行监管机关，是其国民银行的首要监管机关， 依据1 8 6 3 年的国民通货法( 1 8 6 4 年修改为国民银行法) 成立，隶属于美 国财政部，但是保持相当大的独立性，直接对国会报告，对国会负有特殊责任， 其总监由总统任命，参议院批准，任期5 年，该署下设银行监督、政策研究、公 共事务、行政管理等部门，总部设在华盛顿，并在全国六个地区设立了办事处， 分别负责各个地区的金融监管事宜。各办事处的行政管理费用不靠财政部拨款， 而由办事处直接向国民银行收取管理费。 国民银行法赋予了通货监理署的主要职责有：( 1 ) 审批国民银行注册登 记、分支机构的设立、宣布国民银行的清理；( 2 ) 制定相应的管理条例和法规并 组织贯彻执行；( 3 ) 检查监督国民银行的资本运营、贷款结构和质量、存款安全 管理、存款利率水平等经营情况；( 4 ) 对经营混乱或违反金融法规要求的，有权 命令其停业整顿，直至吊销营业执照；有权撤换国民银行的正、副行长等高级负 责人员；有权对国民银行及其负责人处于罚款；有权接管国民银行的资产或指派 专人代理经营等。 、联邦储备系统( f e d e r a lr e s e r v es y s t e m ) ，是根据1 9 1 3 年联邦储备法 建立的。其初衷是创造一种更有弹性的货币，为商业票据的贴现提供便利，并完 善对银行体系的监管。该系统由联邦储备理事会、联邦公开市场委员会、联邦储 备银行、会员银行、顾问和咨询委员会组成。 9 金融监管法律制度的国际比较与中国入世后的新思考 联邦储备理事会是联邦储备系统的最高决策机构，由七名理事组成，理事由 总统任命，参议院批准，任期1 4 年。联邦储备理事会在全国设1 2 个储备区，每 个储备区设一家联邦储备银行，全国设2 5 个分行联邦储备银行是美国联邦储备 系统中极其重要的政策执行部门，是具体办理中央银行业务的部门。联邦储备理 事会具有制定货币政策和实行金融监管的双重职能。尽管联邦储备理事会十分重 视货币政策的制定和贯彻，但是在日常事务中，联邦储备理事会把主要的事件和 精力放在执行金融监管职能的职责上，因为监督管理整个金融体系的活动既是货 币政策得以顺利贯彻执行的重要保证，又是考察货币政策效果的主要渠道。 联邦储备委员会对金融活动的监管分两个层次：第一层次是对储备银行的监 管，第二层次是对会员银行及整个银行业的监管。 联邦存款保险公司( f e d e r a ld e p o s i ti n s u r a n c ec o r p o r a t i o n ) ，是根据1 9 3 3 年银行法成立的联邦金融监管机关。作为美国金融监管的独创，联邦存款保险公 司主要通过经营商业银行的存款保险业务执行银行监管职能，它对所有参加存款 的银行都具有监管的权力，要求它们按期递交业务经营、财务管理等报告和统计， 对它们实行检查制度，但是重点是管理那些非联邦储备系统成员的银行。 、州银行监管机关。美国各州都有自己的管理机关，负责监管州立银行和 其他类型的金融机构。 由上可以看出，在分业经营的时期内，美国的各个金融监管机关互有分工， 各负其责，各自都有自己管辖的范围和重点，但是各机关职责又互相交叉重叠。 例如，国民银行须接受通货监理署的监督，但所有的国民银行必须加入联邦储备 系统并且参加联邦存款保险，因此，国民银行属于三个不同的联邦监管机关的管 理职权范围之内。而那些参加存款保险的州会员银行必须同时接受联邦储备理事 会、联邦存款保险公司和州银行监管机关的检查和监督，分别向三个金融监管机 关上交经营报告和统计资料。为了协调各金融监管部门的工作，1 9 7 8 年的金 融机构管制和利率管理法的第l o 条授权成立联邦金融检查委员会。这是一个 协调各金融监管部门的协议性组织。 ( 2 ) 到了2 0 世纪八九十年代，金融业的发展迅速，混业经营成为金融业的 主流经营方式，这对美国的金融监管体制提出了挑战。1 9 9 9 年1 1 月4 日美国参 众两院通过( 1 9 9 9 年金融服务法( f i n a n c i a ls e r v i c e sa c to f1 9 9 9 ) ，废除了1 9 3 3 1 0 金融监管法律制度的国际比较与中国入世后的新思考 年制定的格拉斯斯蒂格尔法，彻底结束了银行、证券、保险的分业经营与 分业监管的局面，揭开了金融业混业经营和混业监管的新纪元。事实上，格拉 斯斯蒂格尔法的结束，( 1 9 9 9 年金融服务法的开始，是美国金融制度多年 来变革的结果，两个制度的更替概括了美国从2 0 世纪3 0 年代初到9 0 年代末整 个金融业的历史。它不仅是一场金融监管制度的变革，更是一个金融机构竞争与 整合、金融服务手段创新、金融服务理念革命的过程。 2 1 2 美国现有金融监管制度解析以及对我国的启示： ( 1 ) 美国现有金融监管法律制度解析： 美国金融服务现代化法的指导思想是；通过放松原来的各种严格分业限 制。鼓励金融混业经营，在各类金融机构的业务渗透中促进有效竞争，从而提高 本国金融机构的国际竞争力。但是，新的金融监管法案在制度方面强调横向综合 性监管、功能监管的新监管理念的同时，面对复杂的混业经营的金融体系，监管 将面临许多难题。 多头监管和沟通协调问题：在新的法律框架下，强调的是功能监管，按照 这个原则相应的行业监管机构承担基本的监管责任。按该法的规定，存款性金融 机构包括银行业的监管部门保持不变，但日常监管却需要多家机构共同工作，包 括开业许可、例行稽核检查等。在保险监管方面，新法留了州政府在发放保险经 营许可、对保险业进行监督和管理! 制定和实旌保护保险消费者的法律等职权， 但同时最大的变化是改变和扩充了全国保险监督官协会( n a i c ) 与全国注册代理 人和经纪人协会理事会的机构和职权，使这两个机构成为联邦一级的保险监管机 构。在证券业监管方面，根据美国1 9 9 3 年通过的证券交易法，设立了证券交易 委员会，由于证券市场的监管是全国统一的监管机构为证券交易委员会。复杂 的监管体系在新法下按照功能监管的原则大多被继续保留，这样任何一家金融机 构在混业经营时都可能面临多家政府金融监管机构的监督和检查，虽然新法律强 调各监管机构在执行各自任务的时候，监管机构之间要互通信息与加强合作，法 案也强调这种多重监管体制不应该导致监管对象过重的负担，但实际上众多的监 管机构的相互沟通和协调非常困难，在金融机构面临多头监管的情况下要不增加 负担似乎也不太可能。 不同的监管理念与监管目标可能导致的冲突：不同监管机构存在着不同的 金融监管法律制度的国际比较与中国入世后的新思考 监管理念与目标，证券监管机构的目标是维护市场的公平与秩序，特别强调证券 发行人和经纪人充分披露信息，得有欺诈行为；银行的监管关注银行系统的安全 与稳健经营，监管者作为最后的贷款人或作为存款保险的信用支持者，它们对银 行系统的检查深入到银行经营的各个方面；保险监管者为保证保险业的稳健经营 与被保险人的利益，关注的是各保险公司的偿付能力。由于各种监管的出发点不 同，指标体系不同、操作方式不同，几家监管机构又要对同一金融实体的不同业 务乃至总体健全状况做出判断，结论可能存在较大差别。 综上所述，在进行混业经营时，由于各种金融业务是相互交叉的，被监管者 形成了一个复杂的体系，因此，国际金融界提出了“功能监管”的理论，要求按金 融机构的各项金融经营活动的性质，使其按“功能”分别由不同的监管机构进行 监管，其实质是一种交叉监管，同时，要避免监管机构互相间的矛盾，做好监管 协调。 ( 2 ) 美国现有金融监管法律制度对中国金融监管的启示 在2 0 0 5 年4 月召开的“第一届中国金融改革高层论坛”上，来自央行、保 监会、国务院发展研究中心等政府部门的官员表示，金融机构综合经营即混业经 营已是趋势，加强协调监管刻不容缓。央行副行长项俊波表示，金融机构综合经 营的萌芽已经出现，目前市场上已有了中信集团等多种经营的控股公司和银行系 基金等横跨货币资本多个市场的金融产品，跨市场、跨行业金融风险成为新的不 稳定因素。由于缺少统一监管的法律制度，我国缺乏对金融业的统一监管，这将 导致潜在风险有扩散和扩大的可能。保监会副主席魏迎宁认为综合经营可以提高 核心竞争力，但为掩盖亏损或掩匿收益、转移利润提供了便利，同时子公司的风 险能在集团内扩散，因此加强监管成为金融混业经营中的重中之重。针对中国的 具体国情和实际，我们要大大加强相关各金融监管部门的监管力度，健全监管法 律规定，制定一系列对金融控股公司监管的具体对策。