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摘要 河流纳污能力使用权管理研究 摘要 水资源是社会经济和环境发展的基础资源，随着我国社会经济的高速发展， 水污染已成为危及我国水资源可持续利用的重要原因，并进而成为我国社会经济 可持续发展的重要制约因素。防治水污染、保护水质安全是我国实施可持续发展 战略必须实现的一项重要目标，是水行政主管部门和其它有关部门的重要职责。 河流的纳污能力是水的资源属性之一，任何河流的纳污能力都是有限的，是 一种稀缺资源。纳污能力资源作为一种公共的、有限的资源，是国家所有的重要 的战略资源，它的分配、使用和流转问题也越来越为人们所认识和重视。 建立河流纳污能力使用权管理制度，结合多种手段治理污染，以有成本效益 的方式促进水环境的改善，对排污者产生最优的刺激使他们采用先进的处理技术 减少污染，或采用购买信用的方式得到纳污能力使用许可，从而达到以有成本效 益的方式维持河流水质标准，促进经济的可持续发展。 只有通过对河流纳污能力使用权进行有效管理，改变目前实行的纳污能力使 用权初始分配的无偿性，实现纳污能力使用权的有偿分配，才能公平合理地配置 纳污能力资源。通过河流纳污能力使用权管理制度，对河流纳污能力使用权实行 有偿取得后，使社会对公共资源的享有更加公平。同时，有偿取得河流纳污能力 使用权将刺激排污者改进技术，减少排污量。通过这种有偿、有限提供纳污能力 的方式，可以达到控制河流污染、保护水资源的目的。 本文从可持续发展的观点出发，注重经济、社会和环境效益的协调统一，建 立河流纳污能力使用权管理流程，明确水行政主管部门和流域机构在河流纳污能 力使用权管理实践中的地位和工作方向。并针对黄河流域的实际情况，确定了黄 河流域纳污能力使用权交易的技术方法。 荚键词：总量控制，河流纳污能力使用权，河流纳污能力使用权管理制度，管理 流程，管理体制 兰些查型查螳些堡主望壁篓墨一 r e s e a r c ho nm a n a g e m e n tt o u s er i g h to fr i v e r sa c c o m m o d a t es e w a g e c a p a b i l i t y a b s t r a c t w a t e rist h ef u n d a m e n t a l r d s o u r c et ot h es o c i a le c o n o m y a n d e n v i r o n 矾e n td e v e l o p m e n t w i t ht h eq u i c kd e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y s s o c i a le c o n o m y w a t e rp o l l u t i o nh a db e e nt h em a i nc a u s a t i o ne n d a n g e r i n g t h ew a t e rs u s t a i n a b l eu s e ，a n di th a db e c o m et h em a i nr e s t r i c t e df a c t o r t 。t h es u s t 8 i n a b l ed e v e l o p m e n to ft h es o c i a le c o n o m y 。w a t e rp o l l u t i o n p r e v e n t i n ga n d w a t e rq u a l i t yp r o t e c t i n gi sai m p o r t a n tt a r g e t ，w h i c hh a v e t ob e8 e h i e v e di nt h et a c t i co fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，a n di t i sa l s o ai m p o r t a n tp o s tt ot h ew a t e ra d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n ta n do t h e rr e l a t e d d e p a r t m e n t s + o n er e s o u r c ep r o p e r t yo fw a t e r i st h er i v e r sa c c o m m o d a t es e w a g e c a p a b i i i t y e v e r yr i v e r sa c c o m m o d a t es e w a g ec a p a b i l i t yi sl i m i t e d ，i t i s ar a r er e s o u r c e 。a c c o m m o d a t es e w a g ec a p a b i l i t yi sac o m m u n a la n dl i m i t e d r e s o u r c e i ti sa l lt h ei m p o r t a n tt a c t i cr e s o u r c et ot h ec o u n t r y p e o p l e m o r ea n dm o r er e c o g n i z ea n da t t a c hi m p o r t a n c et oi t sd is t r i b u t i o n ，u s e a n dt r a d e b u il d i n gt h em a n a g i n gs y s t e mt ot h eu s er i g h to fr i v e r sa c c o m m o d a t e s e w a g ec a p a b i l i t y ，i n t e g r a t i n gm u l t iw a y st oc o n t r o lp o l l u t i o n ，u s i n gt h e w a yw h i c hi sp r o f i t a b l et op r o m o t ea m e n d i n go fe n v i r o n m e n tp o t l u t e db y w a t e r ，g i v i n gt h eb e s ts t i m u l a t i o nt ot h ep o l l u t i o ni e t t e rt o l e tt h e m t or e d u c ep o l l u t i o nb yt h ea d v a n c e dp r o c e s s i n gt e c h n o l o g y ，o rb u yt h e c ie d i tt og e tp o l l u t i n ga d m i s s i o l l ，t h e ni tc a i lp e t s i s tt h ew a t e rq u a l i t y s t a n d a r dw i t hp r o f i t ，a n dp r o m o t et h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y o n l yt h r o u g ht h ea v a i l a b l em a n a g e m e n tt ot h i sc a p a b i l i t y ，c h a n g i n g i l 垫蔓 w h i c hw a yc a r r y i n go u tn 洲c a r r y i n go u tt h ep r o f i t a b l ed i s t r i b u t i o no f t h er i v e r sa c c o m m o d a t es e w a g ec a p a b i l it y ，w ec a nd i s t r i b u t et h er e s o u r c e f a i r l ya n dw i t hr a t i o n t h r o u g ht h em a n a g e m e n t s y s t e m ，w ec a n 1e tt h e c o m m u n i t yt ot a k et h ec o m m u n a lr e s o u r c em o r ef a i r l y a tt h es a m et i m e ， t h er i v e r sa c c o m m o d a t es e w a g ec a p a b i l i t yw i t hp a yc a ns t i m u l a t et h e c o r p o r a t i o nt oi m p r o v et h et e c h n o l o g y ，r e d u c et h eq u a n t i t yo fp o l l u t i o n t h r o u g ht h i sw a y ，t h ea i mt oc o n t r o lr i v e rp o l l u t i o na n dt op r o t e c tw a t e r r e s o u r c ec a nb ea t t a i n e d a n dt h er a t i o n a lc h a r g ea d j u s t i n gc a nl e tt h e e c o n o m i c a ll e v e rp l a yai m p o r t a n te f f e c ti nt h ew a t e rr e s o u r c ep r o t e c t i o n + t h r o u g ht h ep o i n t o fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，t h i st h e s i sp a y a t t e n t i o nt ot h eh a r m o n ya n du n i t eo fe c o n o m y ，c o m m u n i t ya n de n v i r o n m e n t b e n e f i t ，b u i l dt h em a n a g ep r o c e s s e st ou s er i g h to fr i v e r sa c c o m m o d a t e s e w a g ec a p a b i l i t y ，d e f i n i t et h es t a t i o na n dw o r kd i r e c t i o no fw a t e r a d m is s i o nm a n a g e m e n td e p a r t m e n ta n dd r a i n a g ea r e ai n s t i t u t i o ni nt h e p r a c t i c eo fu s i n gt h er i g h t t h i st h e s i sa l s od e f i n i t et h et e c h n i c a l m e t h o dt ot h er i g h tt r a d i n ga c c o r d i n gt ot h er e a ls t a t i o no ft h ey e l l o w r i v e ra r e a k e yw o r d s ：g r o s sc o n t r o l l i n g ，u s er i g h to fr i v e r sa c c o m m o d a t es e w a g e c a p a b i l i t y ，m a n a g e m e n ts y s t e mt ot h eu s er i g h to fr i v e r sa c c o m m o d a t e s e w a g ec a p a b i l i t y ，m a n a g e m e n tp r o c e s s e s ，m a n a g e m e n ts y s t e m i i i 独立完成与诚信声明 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没 有剽窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则本人愿意 承担由此产生的一切法律责任和法律后果，特此郑重声明。 学位论文作者( 签字) ： i v 妒5 年莎月j 日 第一章绪论 1 1 背景、目的及意义“ 1 1 1 背景 1 绪论 水资源是一种极为重要的自然资源，是生命之源泉，随着人口的膨胀、水资 源的乱采滥用、沙漠化的加快以及水污染现象的不断加重，加剧了水资源的供需 矛盾。如何实现水资源的合理利用以及如何实现水资源的有效利用与公平使用已 成为经济理论界、政府决策者关注的焦点问题。我国是一个干旱缺水严重的国家， 已被列为全世界1 3 个贫水国家之一。虽然水资源总量为2 8 万亿m 3 ，占全球水 资源的6 ，居世界第四位，但人均水资源量只有2 3 0 0m 3 ，只相当于世界人均水 资源量的1 4 ，居世界第1 2 1 位。到2 0 3 0 年，我国的人口将达到1 6 亿，人均 水资源量还将下降到1 7 5 0 哪3 ，接近国际公认的警戒线。水资源在时间、空间分布 不均是我国水资源的另一个重要特点，也加剧了水危机。 中国目前的水污染形势十分严峻，根据国家环境保护总局发布的( 2 0 0 0 年 中国环境状况公报，2 0 0 0 年中国七大重点流域地表水有机污染普遍，各流域 干流有5 7 7 的断面满足i i i 类水质要求，2 1 6 的断面为类水质，6 9 的断面 属v 类水质，1 3 8 的断面属劣v 类水质。另据水利部门对全国约7 0 0 条大中河 流近1 0 万公里河长检测的结果表明，我国现有河流近1 2 的河段受到污染，1 1 0 的河段污染严重。我国江河、湖泊和海域普遍受到了污染，且污染仍在迅速发展， 并呈现出从支流向干流延伸、从城市向农村蔓延、从地表向地下渗透、从区域向 流域扩散的特点。 发达的经济和社会必须要有高效率和可持续的水资源支撑条件，这在当今世 界已成为共识。由于水在一切生命过程中的不可替代性和水资源对人类社会极端 重要的基础地位，决定了水资源状况及其发展态势是一个国家综合国力的重要组 成部分，水资源开发、利用与保护的程度标志着一个国家经济和社会的发展水平。 华j 水羊4 水电学院硕士论文 作为水资源并不丰富的晟大的发展中国家，我国的水资源问题就显得受为重要翔 紧迫。我国经济的快遮增长歪在带来嗣蓣严重的污染和资源耗竭，严煎缺水已成 为制麴我国经济发展和困扰人民日常生活的大闯题。弼我国承强境恶化螅趋势满 未得到有效遇制。在我国北方，特别魑黄河、淮河和海河流域，水资源短缺尤为 严重。 随着水污染的加剧河流纳污能力使用权管理在水资源管理中越来越突出地 显现凑来。邋年重点羚震豹承凌能区餐淫、入河捧污露管理、入溺污荣物憨量控 制等，无一不与水资源的权益密切相关。但由于没有明确的纳污能力使用权理论 作指导，也没肖相关的翻度来潮约，这些管理活动既不能保证对纳污能力进行台 理的毫珂始分配，更不能保障和促进纳潜能力的台理流转，从而达不到优化配置河 流水资源的目的，在促进流域水污染治理、减少污染物入河量和降低跨行政区水 污染等方压，泰能达到应毒蛇效果。 河流纳污熊力使用权制度的确立和分配，对解决同一流域内不同行政区的污 粢纠纷 豢秀甏。宅可戳毽霹一潺滚土下落、炭套毒豹程邻各方，鞠确蠡邑享蠢 权利和应承担的义务，在相应的制度约束下，充分尊重相邻各方的权利，并对自 己静行为逶行必要赘约束，簸褥减少跨行政区污染，并迸两使熬个河流水矮安全 得以保证。通过河流纳污能力使用权制度的完蒋，还可以促进相邻各方加强水资 源保护的台作，通过台理的补傣或其它合作，促进河流纳污能力的合理使用，从 而提离水资源的利用效益。 在市场经济条件下，纳污能力作为一种重要而有限的公共资源，不应该由少 数人或少数单位无偿敬荦擘，应当通过涎滚纳污力傻期投毒l 发遴孬分黧。哭有凌 有偿、有限的熬础上对该权利进行分配，才能提高权利人和整个社会对河流纳污 链力搜臻较及冀整震弱试识，耀霎季迄为合理裁定缡污畿力使建较静徐穆稿毽全缡 污能力使用权有偿转让市场奠定了基础。 溺漉莛入爨产生、繁衍豹獯要耪囊基础，怒社会经济发袋的基础资源，傈证 良好质最是水资源可持续利用的前提，也是社会经济可持续发展的基本条 牛。秘 前，河流受到污染，除授术、经济条件的影响外，未充分考虑河流纳污能力的髑 限，向河流超爨无序搀污和大爨的越境污染，怒河滚水质持续下降，承污染蛙以 根本解决的重嚣原因。而污染的超量和无序，则主要是政府管理部门缺乏完善的 管理铱攥积科学鳃管理手段，龙其是缺乏对纳污缝力手蹋管理瓣铡疫手段。承姿 2 第一章绪论 源保护是国家水资源战略和生态建设的重点，列入国家可持续发展2 l 世纪议程。 纳污能力使用权制度的建设，是提高水资源保护水平的重要手段，也是水行政管 理部门下一阶段的重要工作。 1 12 目的 通过实行河流纳污能力使用权制度，可以明确水行政主管部门和水环境保护 部门职责，鼓励各级水行政部门及相关机构来发展和实施河流纳污能力使用权交 易，从而在营养物、沉淀物和其他污染物存在的地方尽可能的以较低的支出来改 善水环境。实行河流纳污能力使用权管理制度可以建立自愿削减污染物的激励机 制，对排污者产生最优的刺激使他们采用先进的处理技术减少污染。只有当对超 标的排污者的责罚程度高于其治污成本，治污成本又高于购买排污信用成本时， 才有可能进行纳污能力使用权交易。如果罚款太低，则起不了太大作用刺激减排 或交易，如果太高，则会加重企业负担，或更糟的是无法找到交易对象时从河流 纳污能力使用权管理制度中退出。交易的费用主要包括交易咨询费，管理费，环 境监测费，以及购买信用的费用，而且罚款的资金必须用于流域的污染防治项目。 河流纳污能力使用权制度以较低的成本实现水质的改善，以市场为基础的交易方 法比传统的方法更具有灵活性，对提高水质获得更大的环境效益有着巨大的潜 力。 建立河流纳污能力使用权管理制度，结合多种手段治理污染，以有成本效益 的方式促进水污染环境的改善，对排污者产生最优的刺激使他们采用先进的处理 技术减少污染，或采用购买信用的方式得到排污许可，从而达到以有成本效益的 方式维持河流水质标准，促进经济的可持续发展。 11 3 意义 水资源是社会经济和环境发展的基础资源，随着我国社会经济的高速发展， 水污染已成为危及我国水资源可持续利用的重要原因，并进而成为我国社会经济 可持续发展的重要制约因素。防治水污染、保护水质安全是我国实施可持续发展 战略必须实现的一项重要目标，是水行政主管部门和其它有关部门的重要职责。 河流的纳污能力是水的资源属性之一，任何河流的纳污能力都是有限的，是 一种稀缺资源。纳污能力资源作为一种公共的、有限的资源，是国家所有的重要 华北水利水电学院硕士论文 的战略资源，它的分配、使用和流转问题也越来越为人们所认识和重视。作为水 资源权利的重要一个方面，纳污能力使用权在国家资源管理和保护中占有重要地 位，并且随着我国社会经济发展，这种地位将越来越显得突出。随着社会主义市 场经济体制的建立，市场机制在国民经济和社会发展中逐渐起着支配性的作用， 市场主体越来越倾向于用经济和法律手段来配置资源。水法中明确提出限制 向河流排污要在“核定水域纳污能力”的基础上进行，但我国在水资源保护和水 污染防治管理中，还没有系统采用相应的管理手段。 河流纳污能力使用权制度具有经济、环境和社会效益。经济效益包括：排污 者可以达到最优的经济规模和处理效率，减少实现流域水质目标的总成本。环境 效益体现在可以更快地实现水质目标，鼓励污染防治和新技术的采用，改善栖息 地和生态系统获得额外的效益。社会效益体现在可以促进流域内各方的建设性对 话，以及有助于激励排污者采取措施改善水质。体现了灵活的以市场为基础的方 法，能够为解决各地复杂的水质和社会经济问题提供有效途径。 1 2 国内外研究发展现状n “” 1 2 1 美国水质交易的发展过程 河流纳污能力使用权制度在美国相应地又称为水质交易制度，是当前倍受 各国关注的环境经济政策，它通过创建市场，按照河流的使用功能，有效配置污 染削减责任。水质交易不仅能够在既定的污染物总量控制目标下，合理地安排污 染治理行动，而且水质交易能够顺应污染物排放总量不断削减的要求，通过市场 经济的手段，促进现有排污者的污染物削减，有效地控制新污染源的产生，保证 污染物总量控制指标的实现。 早在2 0 世纪7 0 年代美国国家环保局( e p a ) 就开始将排污权交易政策用于 大气污染源管理，并逐步建立起以气泡( b u b b l e ) 、补偿( o f f s e t ) 、银行( b a n k i n g ) 和容量节余( n e t t i n g ) 为核心内容的一整套排污权交易体系，在实践中取得了 较好的经济环境效益。 1 9 7 5 年1 2 月由美国国家环保局颁布的新固定污染源的执行标准第一次 采用气泡概念，并指出如果不增加总排污量，可同意改建厂不执行新污染源标准。 第一章绪论 接着出现的是补偿政策。1 9 7 6 年1 2 月美国国家环保局颁布排污补偿解释规则， 创立了补偿政策。它被用于未达标区的新污染源和改扩建污染源以及达标区的一 些污染源。该政策在1 9 7 7 年的清洁空气法修正案中获得法律认可。 1 9 7 7 年的清洁空气法的第1 7 3 节规定：在“未达标”的地区内建设新 的或改建“主要”污染源或将此类污染源投入运行者都必须持有许可证。这种许 可证只有在现有的污染源所排放的污染物的总量大大地低于现行的执行计划允 许的现有污染源排放的污染物的总量时才能颁发，以使得该类许可证的颁发足咀 表明“该地区的大气环境质量已获明显的改善”。因此，虽然在该地区增加了新 的污染源，但是，所允许排放的每一种大气污染物的排放总量必须有所减少。因 此，新建的或者改建的污染源只能取得相当于执行计划所允许的排放量减去当时 实际排放量后所得的那一部分差额量的排放许可证。如果该企业确实无法减少自 身的排污量，也可以通过买卖合同向其他企业购买排污许可证，实施的结果是开 辟了一个排污权的自由交易市场。 1 9 7 9 年美国国家环保局又通过了排污银行计划。按照这一计划规则，各污 染源可存入某一时期富余的排污权，以便在将来的台适时间出售或使用。容量节 余政策是最后加入排污权交易计划的一个组成部分，1 9 8 0 年开始在未达标地区 制定各项容量节余计划规则，随后又于1 9 8 1 年将该计划扩大到达标地区。1 9 8 2 年4 月，e p a 颁发了“排污交易政策报告书”。这份报告书将“气泡”、补偿、 银行和容量节余计划综合为统一的排污权交易政策，允许美国各州建立“排污交 易系统”。 1 9 8 6 年1 2 月，美国国家环保局又颁发了“排污交易政策的总结报告书”， 这份报告集美国历时7 年之久的“气泡”政策研究和实践之大成，全面阐述了排 污交易政策及其一般原则，同时还为排污交易制定了具体的交易规模和准则。 在实践过程中，尽管现行管理措施在许多方面还做不到费用效果好( 例如， 实际节约的费用大大低于预测的水平) ，但排污权交易已经成为美国空气污染控 制政策的一个组成部分，并为1 9 9 0 年的清洁空气法修正案( c a a a ) 大大扩 展排污权交易的应用范围提供了宝贵的实践经验。 19 4 8 年美国颁布了水污染控制法( w a t e rp o l l u t i o nc o n t r 0 1a c t ) ， 标志着美国政府对水污染控制的开始。1 9 5 6 1 9 6 6 年，水质退化问题引起了国 会的关注，政府通过4 项法律来强化联邦政府在水污染控制中的作用。1 9 6 5 年 的水质法( w a t e rq u a l i t ya c t ) 是美国水污染控制史上的一个重要里程碑， 它要求各州在1 9 6 7 年前制定出州际水体水质量标准，同时水质法也要求各州制 定出废物排放的负荷分配，以保障排放的污染物负荷量不超过水环境质量要求。 1 9 7 0 年制定了废物排放许可证计划( r e f u s e a c tp e r m i tp r o g r a m ，r a p p ) 。 1 9 7 2 年1 1 月，对联邦水污染控制法进行了修订( f e d e r a lw a t e rp o l l u t i o n c o n t r o la c t ，f w p c a ) ，这是美国水污染控制理论的一次飞跃。f w p c a 修订继续 维持了对水质控制的要求，同时增加了对技术和战略控制内容的要求。1 9 9 6 年， 美国环境保护署起草了流域交易框架( 草案) ，并且为一些流域建立水质交 易系统提供了财务支持。大部分这类市场关注的磷和氮的交易，目前对泥沙、生 物需氧量和温度等交易的需求在增加。2 0 0 3 年1 月，美国环境保护署颁布了水 质交易政策，该政策对采用市场手段改善水质给予了进一步的支持。水质交易 政策意在鼓励公众自愿的交易规划，以促进总最大日负荷( t m d l ) 的实施，在遵 守清洁水法规则的基础上降低成本，建立自愿削减污染物的激励机制，提高 以流域为主体的积极性。各州交易规划的发展处于不同的阶段。 水污染排污交易发展缓慢的原因是由于美国环境保护署在清洁水法条 款下不能确定是否合法。最近，交易计划在美国环境保护署的部分增加的弹性规 定的1 9 9 6 年的流域排污交易政策，和2 0 0 2 年提议2 0 0 3 年颁布的水质交易政策 下兴旺发展。 表1 - 1 美国主要水质交易项目 t a b l e1 1m a i nw a t e rq u a l i t yt r a n s a c t i o n s p r o j e c to fu s a 项目名称交易参与者污染物建立时间 f o xr i v e r ，w ip s p s磷1 9 8 1 p s ，n p s l a k ed i l l o n ，c op s p s 磷 1 9 8 4 n p s n p s c h e r r yc r e e k ，c o p s 仆p s磷 1 9 8 4 t a rp a m l i c o ，n c p s p s ，p s f i q p s 氮磷1 9 8 9 b o u l d e rc r e e k ，c op s n p s 氨营养物质 1 9 9 0 n e w j e r s e yc h e m i c a l p s 的预处理金属1 9 9 6 i n d u s t r y , n j 第章绪论 项目名称交易参与者污染物建立时间 r a h rm a l t i n gc o ，m n p s n p s b o d 氮磷 1 9 9 7 m i n n e s o t ar i v e r , m i n n e s o t ap s 蹦p s 营养和沉淀物 1 9 9 7 n e u s er i v e r , n o r t hc a r o l i n a p s p s ，p s n p s爨 1 9 9 8 l o w e r 转。i s er i v e t , i d p s 祭c p s ，p s p s 磷1 9 9 8 g r a s s l a n dd r a i n a g ea r e a , c an p s ，n p s 礴 1 9 9 8 k a l a m a z o or i v e t , m ip s 斛p s 磷 1 9 9 8 c h a t f i e l db a s i n ，c o p s n p s ，p s p s 磷1 9 9 9 s o u t h e l t lm i r m e s o t ab e e t p s ，n p s磷1 9 9 9 s u g a rc o o p e r a t i v e ，m n l o n gi s l a n ds o u n d , c t & n y p s 蹦p s潞艇氧蕊2 0 0 2 r o c kr i v e r , w ip s 撂s p s n p s 磷 s t a t eo f m i c h i g a n ，s t a t e w i d e p s n p s ，p s p s磷鹿蔑 2 0 0 2 注：p s ：p o i n ts o u i g g ，点源；n p s ：n o n p o i n ts o u r c e ，非点源 + 2 2 澳大剥翌棒污极交荔的发联 对于河流纳污毙力使用搜的应用，除了美国，垦麓只奏在澳大剥理开展过。 例翅，澳大裂亚豹薮逡藏尔士、缨克多及瘩溪溅热天了由m u r r a y d a r l i n g 漉壤 委员会执行懿m u r r a y d a r l i n g 流域盐讫帮撵水战略。妇采企业霹进入河流系统 静盐承进行授资，用予改善整个流域的管疆工程辩，w ；i 获得“盐信用”，这些 信用可以在各斓闯进行转让。 作为社会关注的澳大利皿水体状况和以环境可持续发展方式管理水体的需 求，1 9 9 2 年澳大利亚提出了国家水质管理策略( t h en a t i o n a lw a t e rq u a l i t v m a n a g e m e n ts t r a t e g y ( n w q m s ) ) 。该策略的政策目的怒在维持经济和社会发 展的同时，保护和提高水质，达到国家水瓷滚的可持续列翅。这个策礁提供了竣 繁，z k 质镑理的程痒和一套涵燕整个本 | 垂环的强家指露。这个攘鬻主要是关于爨 钵戆承资源惩题霉l 零霸享会、流域管理者、环境保护毫毪梅鞠水管瑾都f j 发袋当圭氇 水屡管理计宠l 行鑫；。 华北水利水电学院硕士论文 新南威尔士( n s w ) 政府的交易计划主要采用经济手段保护河流水质和经济 的可持续发展，有效的保护河流。计划的责任是恢复h u n t e r 河的河水达到空前 的新鲜水平，使水的盐度稳定下降。交易的成功，使矿井和发电厂控制过度排放， 农业得到新鲜的灌溉水。保护该地区的珍贵自然资源，使不同的兴趣者一起参与， 促进经济的持续发展，为地区的发展提供安全的保障。 澳大利亚水质交易政策在流域管理领域主要采用广泛和持续的实时环境状 况和排污监测；盐排放的时序安排在水的流速高而周围盐水平较低的情况，以使 得盐的目标值不因工厂的排污而超标；采用基于排污者持有的可交易的盐信用来 分配总许可排污量。 1 2 3 国内河流纳污能力使用权制度发展现状 1 2 3 1 水资源管理现状“3 新中国成立后，中央人民政府对流域管理十分重视，相继成立了长江流域规 划办公室( 后更名为长江水利委员会) 、黄河水利委员会、海河水利委员会、松 辽水利委员会、淮河水利委员会、珠江流域规划办公室( 后更名为珠江水利委员 会) 。流域机构成立以后，编制了一系列的流域规划报告，这些报告对流域规划 的制定和指导流域的水资源开发利用、防治水害发挥了重要作用。七大江河流域 综合规划拟订的一批骨干工程，如长江三峡工程、南水北调等水利工程都在建设 中。七大江河流域在我国水资源管理中处于重要地位，而这七大江河流域的水资 源利用、开发的状况差距很大。如何协调流域经济与水资源开发的关系，以及协 调流域与流域之间的水资源调度，将是我们迫切需要解决的问题。 中央直属的流域管理机构目前有两类：第一类是水利部所属的流域水行政管 理机构，为水利部的派出机构，代表水利部行使所在流域的水行政主管职能；第 ：二类是国家环境保护总局和水利部共同管理的流域水资源保护机构，管理范围与 上述水利部直属流域机构相同，第二类流域机构比第一类的流域机构在行政级别 上低一级，且又都设在第一类的流域机构中，作为第一类流域机构的一个事业单 位。长江水利委员会等7 个流域水行政管理机构的职能是：按照统一管理和分级 管理的原则，统一管理本流域的水资源和河道：负责流域的综合治理；开发管理 具有控制性的重要水工程：搞好规划、管理、协调、监督、服务，促进江河治理 和水资源综合开发、利用和保护。长江流域水资源保护局等7 个局的职能主要是 第章绪论 对所在流域的水资源保护工作实施统一监督管理，防治水污染，协调省际水污染 纠纷等。 目前，我国的流域水资源管理是“三级管理体制”，即水利部、流域机构、 地方水利厅三级管理。我国现行的流域管理体制，是一种流域管理与行政区域管 理相结合的管理体制。流域机构是水利部的派出机构，代表水利部在本流域行使 部分水行政管理职能，发挥“规划、管理、监督、协调、服务”作用。按照这种 管理体制，理应是以流域统一管理为主，以区域行政管理为辅。然而，在我国流 域管理的实践中却逐步形成国家与地方条块分割，以河流流经的各行政管理为 主，各有关管理部门各自为政。 流域水资源管理权属国家所有，长时间以来，对流域资源的管理权相当于巴 泽尔所说“没有界定产权的公共领域，不同区域、不同部门的政府都展开了对公 共领域的争夺”。跨行政区的流域管理权也受到不同地区政府的分割。在这种情 况下，各个部门在履行职责时很容易造成只追求各自部门物质或非物质的收益， 造成对流域资源管理的混乱。目前，我国尚未形成比较清晰的流域水资源统一管 理的科学理论框架，有机的、整体的流域水资源一体化管理体系仍处于起步阶段。 1 2 3 2 河流纳污能力使用权制度研究现状 纳污能力使用权制度又称排污权交易制度，在我国首先在二氧化碳的排放中 使用。国家环境保护局于1 9 9 0 年开始在1 6 个城市进行大气排污许可证的试点工 作。1 9 9 6 年国务院批准了“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划， 试点证明总量控制是可行的。目前我国法律己经规定排污总量控制和排污许可证 制度。2 0 0 0 年4 月2 9 日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通 过了新修订的大气污染防治法。 我国现行的水法律法规主要有，中华人民共和国水法、水污染防治法、 中华人民共和国水污染防治法实施细则、水污染物排放许可证管理暂行办 法、排污费征收使用管理条例、取水许可制度实施办法、大型水利水电工 程建设征地补偿和移民安置条例、防洪法、河道管理条例等法规。 我国目前主要采用技术标准、颁发许可证、制裁违法等强制手段，控制水污 染。因此要执行河流纳污能力使用权制度，必须考虑环境适应性，管理和经济的 激励性，参与者的可利用性等条件，并考虑当前的政策，要与当前的法律和管理 框架相一致。 华北水利水电学院硕士论文 中国河流纳污能力使用权制度的实践历史可以从1 9 8 5 年上海率先在黄浦江 上游地区的水源保护区和准水源保护区开展了水污染物排污权交易的试点工作 开始。随后，继上海之后，又有一些城市进行了水污染物排污交易试点。 例如，北京市一些轻工业系统从全行业目标出发探索最佳能减方案，以一厂 削减代替多厂削减，1 9 8 9 年取得了全系统削减1 0 0 0 吨c o d 的成果。北京化工三 厂有机锡扩产后，三废排放虽经治理，但污染总量还将增加3 0 多吨。”该厂主动 改造二平脂生产工艺，以减少1 7 2 吨c o d 来补偿，保证了增产不增污。浙江金华 地区在环保局的协调下，实现了义乌纸板厂和造纸厂c o d 排放指标的有偿转让。 但是，我国的河流纳污能力使用权制度还只限于个案，且大量的研究试点主 要针对大气污染物的排污权交易。 1 9 9 6 年国务院正式批准“九五”期间在全国对1 2 种主要污染物的排放实旆 总量控制，该政策的颁布是排污权交易试点的一个重要基础，为中国的排污权交 易研究和实践真正引入市场机制创造了制度条件。 多年来，我国高度重视河流水资源保护，采取了一系列措施，但由于这些措 施中手段不够完善，效果有限，总体上水污染严重的局面并未彻底改观，跨行政 区污染却越来越重。2 0 0 2 年水法修改后，提出应当“核定水域纳污能力”， 并据以作为限制入河排污的基础。因此，在向市场经济转变的过程中，研究和尝 试采取纳污能力使用权的理论和制度，既是现实的需要，又是水行政管理改革和 发展的方向。 保护水资源、实现水资源的可持续利用，是现代水利的一项重要工作内容。 中华人民共和国水法明确规定水行政主管部门应当拟订重要江河的水功能区 划、核定水域的纳污能力、提出水域的限制排污总量意见。 “资源水利的本质、 理论基础和体制保障”一文在述及当前水资源问题时强调：“水资源承载能力体 现在水资源的使用权上，水环境承载能力体现在污水的排放权上。对水资源使用 权和污水排放权如何进行总量控制和定额管理，如何确定总量和定额的标准，是 十分重要的研究课题。这些问题搞不清楚，理论也就难以付诸实践。” 河流水资源保护工作，是水行政主管部门水资源管理的重要内容，是新时期 水利工作转变的重要标志之一。将河流水资源的水量水质统一考虑，共同管理与 保护，是水资源管理的发展方向。 1 0 第一章绪论 1 3 主要内容和技术路线 13 1 内容 1 3 1 1 纳污能力使用权管理现状分析 在基本资料调查研究的基础上，完成对河流纳污能力使用权管理现状分析 ( 国内外理论研究和实践) 。分析水污染的现实危害和对水危机加重的影响，以 及社会经济发展对水资源管理和河流水资源保护管理的要求；现有纳污能力使用 权分配和流转的理论、体系、制度等存在的问题；国外有关纳污能力使用权分配 和流转的理论成果和实践案例与中国实际的差异，选择和重点研究对中国现实和 未来河流水资源管理所具有的参考方法和内容。 1 3 1 2 纳污能力使用权有关概念界定 基于河流的功能与水污染特征，分析纳污能力使用权与水资源其它权益的区 别与联系，找出纳污能力使用权具有的一般特征及不同管理需要下的特征，提出 完整的纳污能力使用权概念。 1 3 1 3 纳污能力使用权管理流程的研究 通过纳污能力基础理论研究，建立规范的黄河河流纳污能力使用权管理流 程。 具体的河流排纳污能力使用权管理包括四部分内容： 首先是分配，即将河流纳污能力使用权分配给地方各级政府及其末端企业， 因为要交易就要先界定产权。这也是把国家或者某一地区整体的环境总量控制目 标分解到每一个排放者身上的过程。这一环节涉及一系列操作问题，最核心的一 点就是要按照“三公”公开、公正、公平原则合理分配。 其次是界定。分配给各级地方政府和企业的河流纳污能力使用权需要通过法 律形式界定f 来，具体来讲就是通过国家发放河流纳污能力使用权许可证来承认 各级地方政府和企业拥有河流纳污能力使用权以及多少。 第三是交易，即转换河流纳污能力使用权利的过程。其中包括交易主客体、 交易的原则、交易的条件、交易的类型、交易步骤。 第四是技术监测。河流纳污能力使用权制度需要强有力的技术支撑，整个体 系运行涉及大量的信息数据和技术，因此，必须建立相应的技术支持系统。 1 3 1 _ 4 纳污能力使用权管理方式研究 华北水利水电学院颁七论文 研究纳污能力分配和流转等在国家、地方番级政府以及政府内部相关部门实 施管邂时，所采用的镑理方式、方法等构成的模式。明确水行政主管部门和流域 枫丰在河流纳污力使用权管理实践中的地位和工作方向。 1 3 1 5 公众务与与河流纳污能力管理 公众广泛参与管理决策麓蜜瑷渡域续污筑力管瑾瓣重要螯臀之一。隧羞醚主 和法制建设的不断发展，公众参与管理己成为必然趋辫。 公众参与包括个人、霆体器组织霜要参与工程矮嚣建设并了解和参与决繁。 个人、团体和组织应有机会获得政府掌握的有关信息以及国家采取相应措施的信 息。 1 3 1 。6 黄河流域河流纳污能力使用权制度 针对黄河流域的实际情况，确定了黄河流域纳污能力使用权交翁的技术方 法。 1 3 1 7 结论以及i 町流纳污能力使用叔管理的展望 1 3 2 技术路线 1 3 2 1 研究课题豹燕要工佟愚路 基础资料收集( 包括我国河流水资源及其污染现状与发展、社会经济基础资 料、水资源保护管理体制、管理措施及实施效果、有关的法律法规，国内外有关 理论研究、重志乡 政府管理实跤等) 一河流续污能力伎爆投制发现状分援( 国瞧 外理涂研究和实践) 一河流纳污能力使用权概念界定一河流纳污能力使用权管理 滚程黪黟 究一、潺滚纳污能力警瑾方式矮究一公众参与与潺藏缡污戆力管理一蓑 河流域河流纳污能力使用权管理一总结。 1 3 2 。2 论文辑究方法 采用现代公共管理的前沿成果，基于过程篱理的原则，建立规范的河流纳污 能力髓用袄替理流翟，鲷确永行政主管部门和流域机构在河流纳污能力使用权管 理实践中的地位和工作方向。 1 2 第二章河流纳污能力使用权概念 2 ，1 相关撅念 河流纳污能力使用权概述 2 1 水资源承载熊力和水环境承载髓力 水资源承载能力指的是在一定流域或区域内，其自身的水资源能够持续支撑 经济社会发展规模，并维系良好的擞态系统的能力。这种承簸能力不是无限的， 羼列，它还蠢一个懿提，裁是要在缳持可持续发展，瞧就是探涯生态惩承翻环境 用水的前提下，再去谈经济发展用水。水资源承载能力讲的摄用水即取水这一方 瑟。用了承之焉，产生了污瘩，污东又鬟 效到一定懿零城里蠹，这个承蠛栽够零 载多少污水和污染物的排放? 因此，水环境承载能力指的是在一定的水域，其水 俸能够被继续佼蠲并仍臻持氛睁生态系统辩，历髭够容纳污农及污染物静最大能 力。 水资源承载能力就是从厢永的角度来讲，水资源能够支撵经济发展到什么程 度。水环境承载能力，是从污水排放的角度来讲，水体能承受多少排放物。褥这 两者是相辅相成、紧密相联的。水资源的承裁