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价格听证若干问题研究摘要 摘要 价格听证制度的确立是我国民主法制建设取得的一项重要成就，其意义不仅 仅在于它颠覆了传统的以政府为主导的产品定价模式，更重要的是它为广大民众 提供了一个有效参与公共决策的重要平台。赋予各方利益主体以充分表达自身利 益的权利和机会，有助于提升价格决策的科学化与民主化水平。 但是，由于中国的听证制度尚处于起步阶段，当前的价格听证还存在许多的 问题和不足。无论是听证范围的界定，还是公共代表人的遴选，抑或是听证效力 的确定制度设计的疏漏和具体程序的缺失，使得价格听证的功效发挥受到了 制约。 本文运用了实证分析、比较研究等具体方法，对我国价格听证制度的发展概 况、性质与功能、目标模式选择进行了详尽的阐述，并从合理确定听证范围和形 式、健全听证主体制度与听证程序等方面提出了完善之建议，希望能对我国价格 听证制度的长远发展有所益处。 关键词：听证价格听证制度完善 作者：明磊 指导教师：黄学贤 t h er e s e a r c ho ns e v e r a lp r o b l e m so f p r i c eh e a r i n ga b s t r a c t t h er e s e a r c ho ns e v e r a lp r o b l e m so fp r i c eh e a r i n g a b s t r a c t t h ep r i c eh e a r i n gs y s t e me s t a b l i s h m e n ti sa l li m p o r t a n ta c h i e v e m e n tw h i c ho u r c o u n t r yd e m o c r a t i cl e g i s l a t i v ew o r ko b t a i n s ，i t ss i g n i f i c a n c el a yi ni tt os u b v e r tt h e t r a d i t i o nn o tm e r e l yt a k et h eg o v e r n m e n ta st h el e a d i n gp r o d u c tf i x e dp f i c cp a t t e r n ，i t h a sm o r ei m p o r t a n t l yp r o v i d e da ne f f e c t i v ep a r t i c i p a t i o np u b l i cd e c i s i o n m a k i n g i m p o r t a n tp l a t f o r mf o rt h eg e n e r a lp o p u l a c e e n t r u s t sw i t ha l lq u a r t e r sb e n e f i tm a i n b o d yb yt oe x p r e s so w nb e n e f i tf u l l yt h er i g h ta n dt h eo p p o r t u n i t y , i sh e l p f u li nt h e p r o m o t i o np r i c ed e c i s i o n - m a k i n gs c i e n t i f i cs t y l ea n d t h ed e m o c r a t i z e dl e v e l b u t ，b e c a u s ec h i n a sh e a r i n gs y s t e ms t i l lw a sa tt h es t a r ts t a g e ，t h ec u r r e n tp r i c e h e a r i n ga l s oh a dm a n yp r o b l e m sa n dt h ei n s u f f i c i e n c y r e g a r d l e s so fi st h eh e a r i n g s c o p el i m i t s ，p u b l i cr e p r e s e n t a t i v e sc h o o s i n g ，o r i st h e h e a r i n gp o t e n c y d e t e r m i n a t i o n t h es y s t e md e s i g no v e r s i g h ta n dt h ec o n c r e t ep r o c e d u r ef l a w , c a u s e d t h e p r i c eh e a r i n gt h ee f f e c td i s p l a yt or e c e i v et h er e s t r i c t i o n t h i sa r t i c l eh a su t i l i z e dt h er e a ld i a g n o s i sa n a l y s i s ，t h ec o m p a r i s o nr e s e a r c ha n ds o o nt h ec o n c r e t em e t h o d , t o0 1 1 1 c o u n t r yp r i c eh e a r i n gs y s t e md e v e l o p m e n ts u r v e y , t h e n a t u r ea n dt h ef u n c t i o n ，t h eg o a lp a t t e r nc h o i c eh a sc a r r i e do nt h ee x h a u s t i v e e l a b o r a t i o n ，a n df r o mr e a s o n a b l ed e t e r m i n a t i o na s p e c t sa n ds oo nh e a r i n gs c o p ea n d f o r m , p e r f e c th e a r i n gm a i nb o d ys y s t e ma n dh e a r i n gp r o c e d u r ep r o p o s e ds u g g e s t i o nt h e c o n s u m m a t i o n ，h o p e dc a l lh a v eap r o f i tt oo u rc o u n t r yp r i c eh e a r i n gs y s t e ml o n g t e r m d e v e l o p m e n t k e y w o r d s ：h e a r i n g p r i c eh e a r i n g c o n s u m m a t i o no fs y s t e m w r i t t e nb y ：m i n gl c i s u p e r v i s e db y ：h u a n gx u e - x i a n 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名： 旦目磊日期：丝擎! 呈： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影f p 、缩f - t 或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：旦凰磊日期：丝! z 竺：! ! 导师签名_ 缀e l 期：之业，导师签名黧丝：酞期：巡： ： 价格听证若干问题研究 序言 序言 价格听证制度是中国社会经济生活民主化、法制化的必然选择。自1 9 9 8 年价 格法明确规定“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自 然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”至今， 全国范围内举行的各种大大小小的听证会已不计千数。尽管听证于民的理念、民 主议政的机制正逐步形成，但是人们对价格听证制度的质疑一刻也没有停止过。 由于制度设计上的疏漏和具体程序的缺失，价格听证在政府价格决策过程中发挥 的作用极为有限，听证会异化为“涨价会一、“做秀会刀，造成人民群众不满意、不 认可。纵观我国的价格听证立法不难发现，除了价格法第2 3 条的规定和原国 家计委发布的l ：政府价格决策听证办法( 以下简称为l ：听证办法) 这一行政规章 之外，目前尚没有一部统一详各的行政程序法对此进行规制，有关价格听证的定 位、听证主体的选择、听证事项的监督及听证笔录的效力等重要问题都需要进一 步立法加以明确。惟有如此，价格听证制度才能真正发挥制约行业垄断经营、规 范政府价格决策的作用。本文旨在通过对我国价格听证的制度功效、发展概况进 行阐述的基础之上，围绕着价格听证制度存在的若干问题进行分析，力争找寻完 善之对策。 价格听证若千闫题研究第一章价格听证制度概述 第一章价格听证制度概述 一、听证的概念及种类 1 、听证的概念 听证制度作为一项行政程序基本制度，已得到学界的公认，其法理基础可以 追溯至英国法的“自然公正原则一、美国法的“正当法律程序 规定以及德国等国 家的法治国理论和依法行政原理等，即任何人或团体在行使权利可能使别人受到 不利影响时，必须听取对方意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。圆它最初 适用于司法领域，作为司法审判活动的必经程序，谓之“司法听证刀( j u d i c i a l h e a r i n g ) ，后来逐渐适用于立法领域，谓之“立法听证 ( l e g i s l a t i v eh e a r i n g ) 。听 证在制定法上的根据可以追溯到英国1 2 1 5 年的自由大宪章，该宪章第3 9 条规 定：“自由民非依据国法予以审判者，不得逮捕或禁锢，也不得剥夺其财产，放逐 国外，或加以任何危害。一其后1 3 5 4 年的 ( 以下简称价格法) 第2 3 条对价格听证也做出了明 确规定。2 0 0 0 年通过的中华人民共和国立法法又规定：“在行政法的起草过程 中为广泛听取意见可以采取听证会的形式。 2 0 0 4 年7 月1 日， 中国法制出版社2 0 0 1 年版第5 1 8 页 o 汪全胜：立法听证研究) 北京大学出版杜2 0 0 3 年版第6 6 页 5 价格听证若干问题研究 第一章价格听证制度概述 意见。从世界各国的规定来看，书面昕证与口头听证只是形式不同而已，对听证 的公正性或听证结果不产生实质影响，两者并无泾渭分明的区别。有的国家规定 两种方式均可，由行政机关或当事人自由选择，如1 9 9 1 年的葡萄牙行政程序法 第1 0 1 条、1 0 2 条就分别规定“当调查机关选择书面听证时，需通知利害关系人， 让其表明立场，而给予的期间不少于1 0 日村调查机关选择口头听证，则最少须 提前8 日命令传召利害关系人。o 但不同形式的听证在通知当事人的时间、进行 及结果上存有一定的差别。 二、价格听证的含义及适用范围 1 、价格听证的含义 1 9 9 8 年实行的价格法继行政处罚法之后将听证制度扩展至实行政府 定价和政府指导价的商品和服务的价格决策当中，首次在中国把听证制度引入了 行政决策领域。2 0 0 0 年的政府价格决策听证制度暂行办法和2 0 0 2 年的i ：听证 办法从保护行政相对人权益的角度对价格听证的概念作出了界定，在此基础上， 可以将价格听证定义为：政府在制定和调整公用事业价格、公益性服务价格、自 然垄断经营的商品价格时，由政府价格部门主持，请社会有关方面对其必要性、 可行性、科学性进行论证，以形成合理价格的一种法律制度。由此可见，价格听 证是价格决策民主化和科学化的体现，也是消费者直接参与政府定价的重要形式。 2 、价格听证的适用范围 根据价格法的规定，实行价格听证制度的商品和服务的范围主要有三类： 第一类是重要的公用事业。公用事业是指为了适应生产和生活需要而经营的 具有公共用途的服务行业，如公共交通、邮政、电信、城市给排水、热力、供气 等。公用事业行业提供的服务，是人们日常生活所必需的，重要程度较高。 第二类是重要的公益性服务。公益性服务是指涉及公众利益的服务行业，如 教育、医疗、环卫、博物馆、公园等。这些行业带有一定的教育、福利性质，不 宜以追求利润最大化为经营者的行为目标，且由于历史原因，目前我国这些行业 还刚刚引入竞争机制，尚未形成充分竞争，所以价格不宜放开。 第三类是自然垄断经营的商品。自然垄断经营主要是指由于自然条件、技术 条件以及规模经济的要求而无法竞争或不适宜竞争形成的垄断，如自来水、天然 气、集中供热、供电等。同时，其中有些行业投资规模经济发挥着优势，适当垄 。应松年主编：外国行政程序法汇编) 中国法制出版社2 0 0 4 年版第3 5 6 页 6 价格听证若干问题研究第一章价格听证制度概述 断符合国家经济效益和经济秩序的要求。 价格法规定适用听证的条件有两个：第一，必须是制定政府指导价和政 府定价的行为。“政府指导价”是指由价格主管部门或者其他有关部门，按照定价 权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。“政府定价抑是指 依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制 定的价格：第二，制定的价格是关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务 价格、自然垄断经营的商品价格。 由于 价格法对听证制度的规定比较原则，为利于在实际运用中具体操作， 听证办法规定，政府价格主管部门可以根据定价权限确定并公布听证目录。 列入听证目录的商品和服务价格的制定应当实行听证；制定听证目录以外的关系 群众切身利益的其他商品和服务价格，政府价格主管部门认为有必要的，也可以 实行听证。原国家计委( 现为国家发改委) 颁布的 价格听证目录包括：( 1 ) 人民生活用电价格；( 2 ) 铁路旅客运输基准票价率( 软席除外) ；( 3 ) 民航旅客运输 公布票价水平；( 4 ) 电信基本业务资费中的固定电话通话费、月租费、移动电话 通话费、月租费。国家计委同时要求，其它关系群众切身利益的公用事业价格、 公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格，制定或调整时，应当由地方价格主 管部门根据地方价格听证目录组织听证。 3 、我国价格听证制度的发展概况 改革开放以后，我国开始由计划经济向市场经济进行转换，传统的那种“企 业申报政府审批批准执行一的定价模式愈发变得不合时宜，人们对此也越 来越不满意。因此，一些地方开始进行一系列新的尝试。1 9 9 3 年深圳市率先实行 了价格审查制度，政府在制定或调整与百姓生活密切相关的商品和服务价格时， 要征求消费者、经营者和有关专家的意见。这种方式可以被视为我国价格听证制 度的雏形。1 9 9 8 年的 价格法则首次使用了“听证会制度 这一概念，并明确 规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营 的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部 门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。 之后， 原国家计委于2 0 0 1 年7 月至1 2 月相继发布了政府价格决策听证暂行办法、关 于公布价格听证目录的通知和政府制定价格行为规则，后又于2 0 0 2 年1 1 月 制定了听证办法，使得政府价格决策的听证规则得以具体化。此外，各省、自 治区、直辖市、大部分省会城市和一些有地方立法权的城市相继制定了有关价格 7 价格听证若干河题研究 第章价格听证制度概述 听证的实旅细则。如江西省2 0 0 1 年制定的 政府价格决策听证实施细则，规定 从2 0 0 2 年1 月1 日起，城市公交、教育、医疗等八种与百姓利益密切相关的商品 和服务在价格决策时，必须按听证程序举行听证，否则视为无效。2 0 0 6 年2 月， 国家发改委对外公布了政府制定价格成本监审办法，明确规定，“凡是需要实 行听证制定价格的商品和服务，都要进行成本监审。列入成本监审目录的商品和 服务，未经定调价监审或定期监审的，政府价格主管部门不得制定价格。一这一办 法的出台进一步完善了价格听证的程序制度。 就实践而言，1 9 9 8 年以前江苏、福建、上海和北京等省、直辖市曾推行过“联 合议审制一，物价部门把财税、审计、人大、企事业单位主管部门等各相关政府部 门请到一起，商议政府指导价和政府定价问题。自1 9 9 8 年价格法施行后，截 止2 0 0 6 年底，我国几乎所有的省、市、自治区都相继建立了价格听证制度。全国 各地物价部门召开了上千次价格听证会，议题主要集中在水电气、交通、景点门 票、教育、医疗服务、电信等方面。而广东省2 0 0 1 年1 2 月的公路春运价格听证 会和2 0 0 2 年1 月举行的中国首次铁路票价听证会，借助中央电视台的现场直播和 媒体的广泛报道，在全国范围内产生了强烈的社会反响。作为民主参与决策的典 型范例，价格听证的观念已迅速普及并深入人心。嗽而，由于制度设计的缺陷， 在价格听证实施过程中也出现了很多问题，引发了群众的各种质疑和不满。 三、价格决策行为与价格昕证会性质之争议 1 、对价格决策行为的认识 行政决策是国家行政机关在处理国家公共事物的过程中制定行政规范和政策 的一种活动。毫无疑问，政府价格决策是一种典型的行政决策行为。较之于行政 处罚等具体的行政行为，价格政策的制定所涉及的相对人范围更广，对相对人产 生的影响更大。在这个过程当中如果不充分听取和考虑相对人的意见，就可能存 在的一定的危害性和破坏性，使得决策的可执行度大打折扣。 价格听证会作为价格决策的一个重要环节，自被引入到价格决策过程当中以 来，曾极大地激发了人们参与热情，然而，随着一个个的听证会都流于形式，变 成了“听证秀之后，价格听证的信任危机开始产生。到底价格听证会有没有决 策权? 谁是公共决策权的主体? 公共决策权又是如何配置的? 这个问题涉及到了 价格决策体制以及所有公共决策体制的核心问题。一直以来，一种普遍的观点认 。通过“百度”搜索“价格听证”，相关网页数量已经达到了1 3 2 0 0 0 个( 2 0 0 7 年9 月1 5 日最后访问) 8 价格听证若干问题研究第一章价格听证制度概述 为：价格听证会的意见代替不了政府物价部门的价格决策权，它对物价部门的最 终调定价行为不产生法律约束力。原因在于按照价格法的规定，只有政府价 格主管部门才有权依据中央及地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定 有关商品、服务的政府指导价和政府定价。价格听证会不应享有定价权，价格听 证会亦不享有决策权。对此，本人认为，如果不能对价格决策的体制及权力配置 有一个正确的认识，我国的价格听证制度必将陷入形式主义的泥潭。 首先应当明确的问题是：价格决策的主体不应仅仅是政府价格主管部门，在 价格决策的过程中，公众亦应享有一定的决策权。原因在于： 第一，基于民主政治的实质，人民有权参与政府定价。从政治学的意义来看， 尽管法律赋予了政府在公共事务管理中的定价权，但这并不意味着政府就是价格 决策的当然主体。谁是国家权力的主体? 资产阶级启蒙思想家卢梭在其名著 ( 哲学社会科学版) 2 0 0 4 年1 2 月 。卢梭：社会契约论) 商务印书馆1 9 8 2 年第2 版第7 5 - 8 2 页 9 价格听证若干问题研究 第一章价格听证制度概述 复合决策的趋势，体现了决策权分散、下移和公众参与的特点。以价格决策听证 为例，“听证会是价格决策的过程形式，而这一过程形式是否能发挥应有的作用， 发挥到何种程度，最终将受到决策的结构性安排的制约。换言之，尽管决策的过 程是重要的，但如果决策过程的参与者在决策体制结构中并不享有决策权或对决 策权行使不能产生结构性制约，那么参与过程对决策结果的意义将会是相当有限 的，不论这种参与程序在规则上如何设计。一价格决策涉及到社会方方面面的利 益，包括政府、生产经营者、广大消费者群体和各种利益集团等，由于价值、利 益的多元性，任何一方为了追求自身利益的最大化，其观点都可能是片面的，这 就需要有一种多方主体共同参与的决策机制，经过反复协商，最终实现利益的妥 协。因此，任何一方利益主体的缺失，都将导致决策的失误和执行成本的加大。 在传统的定价模式中，虽然人民不仅是具有定价权的主权者，而且是最广大意义 上r 的消费者，他们人数众多但力量分散，在与拥有垄断地位的企业的价格博弈中 处于劣势地位，以至于成为了政府价格决策过程中的旁观者和政府定价的被动接 受者。随着公民在公共决策上的影响力的增强，以及具体政策决策的实施效果， 公民分享的决策权必将会有所增加。 2 对价格听证会性质的争议 ? 对我国价格听证会的性质归属问题，理论界存有各种不同的看法。有学者认 为价格听证是一种正式听证，嘴学者认为价格法中的听证会是一种类似于日本、 韩国等国公听会的非正式听证程序，还有的学者认为我国价格听证应当属于兼具 正式听证和非正式听证特征的混合听证，固甚至有学者认为，我国的价格听证制度 是一种借用了听证之“名”，但并不具备听证结构、程序之。实 的，参与者按照 一定的规则来对价格决策问题进行讨论和论证的“新的 制度或决策形式。o “关于正式听证与非正式听证的分类主要依据是美国的联邦行政程序法， 目前我国立法并没有正式听证与非正式听证的区别 ， 但是自王名扬教授在美 国行政法中一书中提出听证可以划分为正式听证与非正式听证以来，这组概念 。王锡锌：公共决镱中的大众、专家与政府以中国价格决策听证制度为个案的研究视角 ，载中外法学， 2 0 0 6 年第4 期 峰剑生主编：行政程序法学中国政法大学出版社2 0 0 4 年版，第1 7 9 页 o 应松年主编行政程序法立法研究中国法制出版社2 0 0 1 年舨第5 3 8 页、王万华中国行政程序法立法研 究中国法制出版社2 0 0 5 年版第2 1 7 页，都有同样观点 孙微山：简论我国价格决策昕证制度) 。载市场与价格晾望 2 0 0 2 年第l 期。 o 王锡锌：公共决策中的大众、专家与政府一以中国价格决策听证制度为个案的研究视角 ，载中外法学) 2 0 0 6 年第4 期 杨海坤：关于行对听证制度若干问题的研讨) ，载江苏社会科学 1 9 9 8 年第1 期 1 0 价格听证若干问题研究第一章价格听证制度概述 已成为我国行政法学界通用的分析工具。很多教科书都以司法程度为主要标准， 从听证环节的繁简或者是公众参与的方式和程度来对正式听证与非正式听证加以 考量。 依照这些标准我们会发现，实际上， 的特点，也具有一些非正式听证的特点， 或“非正式一的标签。 我国的价格听证会既具有一些正式听证 很难简单机械地给它贴上一个“正式 首先，从适用范围来看，价格听证具有正式听证的特征。如前所述，正式听 证程序繁琐、费时费力，仅限于涉及相对人重大权益的事项。价格听证与百姓生 活息息相关，事关广大群众的切身利益，调定价方案一经决定，将直接影响到广 大消费者的消费能力和生活水平，所以对程序的要求相对较高。 其次，价格听证会具有正式听证的准司法化的特征。从听证办法来看， 它所规定的听证的公开制度、质证和辩论制度、法律责任制度、制作笔录及充分 考虑听证会提出的意见做出行政决定等，特别是“听证会代表对申请人提出的定 价方案进行质证和辩论 的规定，使得价格听证完全体现了“两造具备、法官居 中裁判”的司法化特征。 第三，听证笔录对最后决定是否具有排他性效力的问题。听证办法虽然没 有直接规定“案卷排他规则 ，但是从相关条文语义及立法精神来看都暗含了这一 内容，如第2 4 条、第2 5 条规定“应当在举行听证会后制作听证纪要、“价格决 策部门定价时应当充分考虑听证会提出的意见一其中所使用的是“应当 这一强 制性规范的法律术语，意味着价格决策部门的定价必须要受到听证记录的影响和 限制。而“听证会代表多数不同意定价方案或者对定价方案有较大分歧时，价格 决策部门应当协调申请人调整方案，必要时由政府戗格主管部门再次组织昕证 更是说明了听证会代表意见对调定价方案的制约作用。 第四，在正式听证中，如果未经过该程序将导致制定的规章或做出的裁决无 效，当事人可提起诉讼。目前，虽然我国的行政诉讼法未将具体行政行为纳 入到受案范围中，但是对未经过听证而做出的定价行为是否可诉，在司法实践中 已经有了较大的突破，如郝劲松状告铁道部春运期间火车票涨价违法案业经北京 市第一中级人民法院立案受理，而陈岐松诉南京市物价局不服行政许可行为一案 也已终审判决。这些判例表明，司法力量已经开始审慎介入到价格决策之中。 同时，我国的价格听证还具有一些非正式听证的特征，如： 价格听证若干问题研究 第一章价格听证制度概述 第一、根据正式听证与非正式听证在听证主持人上的区别，正式听证一般由 行政法官主持，非正式听证不必由行政法官主持，普通行政官员主持即可。由于 我国没有行政法官的程式设置，价格听证都是由政府价格主管部门的工作人员担 任主持人。 第二，听证的具体程序不同。听证会是征求意见，论证定价的必要性、可行 性，可以采用书面或口头的形式，这与正式听证程序只能以口头的方式进行有一 定的区别。 第三，在适用对象上，非正式听证适用于抽象行政行为，正式听证适用于具 体行政行为。圆为制定价格而进行的决策行为应当是一种抽象行政行为。 第四，价格听证会的现状是，“程序的展开不以证据的调查为核心展开，不同 主体之间缺乏针对性的辩论，更多是提供了不同利益主体陈述自己意见的平台， 是行政机关作出决策之前广泛听取意见的制度。一从中可以看出意见陈述具有发 散性、缺乏交锋的程序特点。此外，参加听证的主体往往各自陈述自己对某个问 题的看法，有的是对事实的看法，有的是对结论的看法，缺乏正式听证对抗的程 序特征。 价格听证是正式听证还是非正式听证的争论究竟有多大效用? 需要警惕的 是，当下流行的正式听证与非正式听证的划分，已经给人以“听证笔录排他是正 式听证的专有制度一的误导。其实，无论是正式听证还是非正式听证，充其量只 是程序繁简方面的差别，在本质上都应当体现出正当程序的基本要求事前告 知、说明理由、听取意见等。 因而，要认清我国价格听证的性质并尽可能的发挥 其功效，必须要走出正式听证与非正式听证绝对划分的误区。现在，就连行政听 证制度极其发达的美国，为了适应行政管理的需要，追求行政效率与行政公正的 平衡，正式听证与非正式听证的差别也在逐渐缩小。 对于我国的价格听证制度而 言，是将听证的程序规则移植到价格决策中的一种尝试，难免会有一些不完善之 处或嫁接、改造的痕迹，因此绝不能用一套僵化的标准对之进行衡量。应当说， 对于行政法治刚刚起步、听证制度正艰难运行的当下中国而言，谈论正式听证与 非正式听证的划分还为时尚早，随着听证的广泛应用和公共决策领域针对科学化 。应松年主编：行政程序法立法研究 中国法制出版社2 0 0 1 年版第1 9 0 页 。应松年主编：行政程序法立法研究，中国法制出版社2 0 0 1 年版第5 3 8 页 。王万华：中国行政程序法立法研究 中国法制出版社2 0 0 5 年版第2 1 3 页 。章志远：价格听证困境的解决之道，载法商研究) 2 0 0 5 年第2 期。 。王名扬：美国行政法 中国法制出版社1 9 9 5 年版，第3 6 9 3 7 2 页 1 2 价格听证若干问题研究第一章价格昕证制度概述 和民主化的要求，作为一项公共参与的机制，应当更加注重听证制度的价值作用 和程序构造。 四、我国价格听证制度的功能阐述 1 、价格听证制度的重要作用与现实意义 ( 1 ) 提高政府价格决策的科学性和透明度。确保价格决策的正确、有效是价 格管理和决策的一项基本要求，而正确有效的价格决策，需要以决策过程的科学 化、制度化为保障。行政机关只有广泛听取和采纳不同角度的不同意见，才能对 行政决策所涉事项有一个全面而正确地认识，据此作出的行政决定才会更加科学、 合理。对实行政府指导价和政府定价的重要商品和服务在制定价格政策前，由价 格主管部门以召开听证会的方式，对价格调整的必要性、可行性进行论证，在充 分考虑和评估相对人的权利义务变动情势和坚持利益均衡、利益最大化等原则的 基础上进行决策，有利于行政权力整体目标的实现。 ( 2 ) 平衡公共产品、公益项目、公用事业的经营与消费中的效率与公平价值， 有助于实现社会不公的最小化与社会效率的最大化。价格听证的产生源起于立法 制约行业垄断的需要，价格听证的对象也大多是满足于人民生活需要的公用事业、 公益性服务和自然垄断经营的商品。由于缺乏有效的竞争，这些行业往往处于市 场垄断的地位，而垄断所产生的后果之一就是垄断者往往会凭借其特殊的市场地 位获取垄断利益，向消费者索取远远高出其生产成本的不合理价格。面对消费者 要求降低公共产品和服务价格的压力，他们不会主动地采取加强管理、节约成本 等手段来提高经济效率和改善服务质量，反而会千方百计去地维护不合理的行业 暴利。这种做法，对消费者利益造成了极大的损害。价格听证制度的引进，就是 要考虑在通过市场机制提高效率的同时， 理性与公开性，既照顾到经营者的利益， 社会公共效益的最大化。 也要通过法律机制体现出利益分配的合 也要兼顾消费者的利益，同时还要实现 ( 3 ) 限制政府权力滥用、保障公民的民主参与权。一方面，价格听证制度的 引进，改交了以往以政府定价为主的传统定价模式，通过专家和民众的广泛参与， 有利于形成一个多方制约的价格决策机制，以消费者的知情权和参与权来遏制政 府定价主管部门的行政专制。另一方面，价格听证制度的建立对正处于民主政治 建设进程中的社会公众而言，可以称之为是一场行之有效的民主宣传、民主训练、 民主教育的实践。让人民充分行使民主权利是社会主义民主建设的核心，民主政 1 3 价格听证若干问题研究第一章价格听证制度概述 治的关键在于民众的广泛参与，价格听证作为民主参与的重要形式之一，在当前 我国民主基础和民主意识都比较薄弱的现实状况下，其政治意义已远远超出了听 证制度本身。 ( 4 ) 缓解政府与公众间潜在的矛盾，平衡各方利益，促进社会和谐。构建和 谐社会是我们党建设有中国特色社会主义事业的一项重大战略部署。要实现社会 和谐，关键是要统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾，形成一种有效的 利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。价格听证制度设 置的主要功能就是要给予不同的利益主体以表达和协调的机会。在听证过程中， 通过社会各方面代表的参加，让各种的不同利益主体( 特别是公用产品的经营者 与消费者) 为自己的主张进行充分的辩驳，使得各种矛盾能充分显现，通过沟通 和协调，促进彼此之间的相互理解，最终达成一个各方都容易接受的妥协方案， 从而减少价格决策在执行中的阻力，提高行政效率。 2 、我国价格听证制度的目标模式选择 关于目标模式的概念，有学者认为，目标模式是指立法者根据自己的需要和 对行政程序法固有属性的认识所预先设计的关于行政程序法体系和内容的理想结 果。目标模式的选择体现了立法者的价值取向并确定了行政程序法的基本架构；o 也有学者将目标模式称为行政程序法的理念和精神；o 还有学者将行政程序法的目 标模式称之为一个国家( 或地区) 制定行政程序法所要达到的理想目标，以及由 这一理想目标所决定的行政程序法体系。o 尽管定义有所不同，但是对目标模式的 选择却大致有权利模式和效率模式等几种。权利模式强调限制行政权力的滥用以 保护公民的权利，其特点在于公民权利义务所及都必须有相应的程序予行政权以 规制，并赋予相对人以相应的程序权利，重视行政相对人的参与、行政活动过程 顺序的合理性和行政救济程序。而效益模式更强调注重行政效率的提高，因此行 政活动的过程、步骤力求紧凑，简便易行，官员的自由裁量权较大，在程序制度 上特别注重时效制度、简易程序制度、紧急处置制度等。固由此可见，“在程序架 构上，权利模式以正式听证程序为核心，效率模式则以行政程序的一般规定为核 心，在行政程序司法化程度上，权利模式高于效率模式。囝近些来年，很多学者 。应松年主编：行政程序法立法研究) 中国法制出版社2 0 0 1 年版第1 5 7 页。 o 黄学贤：行政程序法的目标模式及我国的选择，载苏州大学学报( 哲学版) 1 9 9 7 年第2 期 o 杨海坤、黄学贤：中国行政程序法典化：从比较法角度研究 北京法律出版社1 9 9 9 年版第7 7 页 。杨海坤、黄学贤：中国行政程序法典化：从比较法角度研究 北京法律出版社1 9 9 9 年版第7 9 舳页 o 应松年主编：行政程序滂立法研究) 中国法制出版社2 0 0 1 年版第1 7 0 页 1 4 价格听证若干问题研究 第一章价格听证制度概述 在对我国的行政程序法的目标模式作了比较和研究之后所得出的结论是：我国的 行政程序法既不应采取“权利模式”，也不应采取“效率模式弦，而应采取“权利 效益并重模式一。本人认为，作为行政程序法的重要组成部分，我国的价格听证制 度肇始于2 0 世纪9 0 年代，囿于当时的行政法治现状和立法观念的限制，其无论 是在价值、理念上，还是在具体的程序设计上都存在着很多的缺陷和不足。伴随 着现代民主和法治的潮流，我国的价格听证制度应当在“权利和效益并重的行 政程序法目标模式下进行改造和重构。在具体的操作上： 首先，由于价格听证涉及处于垄断地位的公用产品和服务的定价，与群众的 切身利益密切相关，因而，听证制度的构建要以切实保障民众的广泛参与，通过 民众对决策权的分享实现对行政权力的有效制约为宗旨，进一步完善公共代表人 的遴选制度和信息披露制度，强化听证中的质证、辩论程序，明确听证笔录对行 政决定的约束力，制定消费者申请调定价的特定程序和司法救济程序等。 。 其次，由于行政权力的公益性、及时性，以及社会事务复杂多变性等决定了 行政权力的行使不可忽视行政效率，效率也是行政的基本要求。听证会的举行， 需要耗费大量的社会成本，所以，对价格听证的范围应当有一个合理的界定，对 那些关系到群众切身利益的重大事项，应当通过听证会的方式广泛听取意见，这 有利于价格听证能围绕着特定的主题而取得一定的成效( 当对某一意见赞成或反 对的人数都很多时，可以采用多数票表决制来达到意见的统一) ，但对那些利益相 关度较小或具有一定的竞争力，能够通过市场进行调节的价格项目没必要都纳入 到正式听证圆的范围。通过座谈会、民主恳谈会、论证会等方式同样可以达到保 障公民参与、倾听民意的目的。即便是需要召开听证会，也可重视发挥简易程序 的功能。只有在“权利效率并重胗的理念下对相关的行政程序进行改造，我国的 价格听证制度才能迸发出生机，重新赢得人们的信任。 国姜明安：行政程序研究北京大学出版社2 0 0 6 年版第5 9 页 o 应当明确的是与美国联邦行政程序法 所规定的正式听证与非正式听证方式有所不同的是，本人在这里 所指的正式听证是以举行正式昕证会的形式听取行政决策相对人意见的一种方式 嘶江省温岭市泽国镇多年以来尝试运用民主恳谈会进行行政决策听证的作法确实值得关注 1 5 价格听证若干问题研究第二章我国价格听证制度存在的问题及原因分析 第二章我国价格昕证制度存在的问题及原因分析 一、价格昕证主体的制度缺陷 价格听证的主体包括听证的组织者、听证主持人、昕证申请人、听证代表和 其他参与人等。实践中，对听证主体的种种非议，已经影响了听证制度功能的发 挥。 l 、公共代表人能力欠缺 作为公共决策型的价格听证所关注的事项往往涉及多方利益主体，需要各方 的广泛参与，但又面临着不可能人人参与的矛盾。听证办法第9 条规定“听证 会代表应该具有一定的广泛性、代表性，一般由经营者代表、消费者代表、政府 有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。政府价格 主管部门应当根据听证内容，合理安排及确定听证会代表的构成及人数。一由于现 有规章对于听证代表的确定、代表组成结构和代表权等问题的规定都较为原则， 操作性不强，难免在实践中会引起较大的争议： ， 一是代表名额的分配是否公正? 怎样保障各相关利益群体都能推选出自己的 代表，各方利益代表及其内部组成人员之间的比例如何均衡，一直就是个难以操 作的技术难题。例如，2 0 0 6 年4 月2 6 日北京市举行的出租车涨价听证会上共有 2 5 名代表参加，其中来自北京市发改委的价格听证会常设代表库的代表共有9 位 ( 人大代表2 名、政协委员2 名，居委会等社会各界代表5 名) 、消费者代表6 名、 出租车司机代表2 名，而由北京市运输管理局推荐的经营者代表共g ，名形式上 看，政府部门严格依据法律的规定，平均分配了代表名额，但仔细分析之后便会 发现，与本次听证会关系最为密切的两大主体一消费者与出租车司机( 出租车价 格的上调会严重影响到居民出行打车的意愿和出租车司机的营业收入) 名额偏少， 数以千万计的消费者在听证会中的代表只有6 名，还不及经营者的代表人数多， 而北京市近1 0 万的出租车“的哥 也只有2 名代表( 还是出租车公司有意选择的) 。 这种分配方式显然无法充分体现相关群体的利益需求，博弈各方力量的失衡最终 会使价格决策背离事实。 o 刘艺：行政程序中的形式与形式主义) ，载w w w t z l s x h c o m 。贾林男：谁为京城l o 万。的哥”代言? ) 载人民网) s o c i e t y p e o p l e t o m c n 1 6 价格昕证若干闽题研究第二章我国价格听证制度存在的问题及原因分析 二是代表的产生方式不够公开、代表性及忠诚度有时无法得到体现。例如， 2 0 0 4 年1 2 月，北京故宫等6 个世遗景点的门票可能大幅调高的消息传出后，反应 强烈，反对呼声一浪高过一浪。国内主流媒体如人民日报、新华社等纷纷发表 文章或读者观点，对调高门票价格进行质疑；在网络上，反对提价的主张更成为 压倒之势。新华网上相关帖子1 0 0 0 余条，持反对态度的占9 5 。但是，参加世遗 门票价格听证会的2 1 名听证代表却都表示支持涨价。这种出奇一致的同意不得 不令人反思，难道所有的消费者都同意涨价( 也包括外地游客) ? 显然，从大量 的民调来看并非如此。那么，这些昕证会的代表是通过什么样的方式产生的? 代 表的代表性拿什么来衡量? 怎样保证代表能够公正反映其所代表的群体意见? 等 等，细心的人不难发现，代表递选的背后总是若隐若现着政府的影子，而不民主 的产生方式必然导致公共代表人代表性和忠诚度的欠缺。 三是代表人能力欠缺成为突出问题。价格听证的对象是申请人或其他相关方 提出的定