电大法学本科毕业论文《关于农村留守儿童监护问题的探析》.doc

中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育法学专业毕业论文关于农村留守儿童监护问题的探析姓名： 学校： 学号： 指导教师： 定稿日期： 摘 要随着城市化的加速，农村留守儿童的监护问题已经成了一个严峻的社会问题。我国现行的立法、司法解释和实践出现了较为严重的偏差，主要表现在以下两个方面：一方面留守儿童成长环境恶化，性格产生缺陷，心理开始扭曲，频频出现违法犯罪问题;另一方面，留守儿童的安全得不到保障，意外事故频发。我国农村留守儿童监护问题的出现，与我国留守儿童监护类型密切相关，加之城市化进程的不断加快、户籍制度限制，我国农村儿童的监护问题更为严峻。本文从留守儿童的概念写起，概述我国留守儿童监护问题的现状，分析问题的成因，最后通过对比中外农村留守儿童监护制度，在找出我国与别国关于解决留守儿童监护问题的不同处理方法之后，提出了关于我国农村留守儿童监护制度如何完善的几点建议，以期农村留守儿童监护的法律制度得以完善。 关键词:农村留守儿童 监护问题 未成年人保护 法律完善I目录引言1一、 农村留守儿童的概念及成因2（一）农村留守儿童的概念2（二)农村留守儿童产生的原因2二、 我国农村留守儿童监护类型及存在的问题2（一）我国农村留守儿童的监护类型2（二）我国农村留守儿童监护存在的问题3三、 我国农村留守儿童监护问题的原因分析4（一）监护人不能全面履行职责4（二）监护人资格规定不合理4（三）亲权与监护制度的混合4四、 国外留守儿童监护问题经验借鉴5（一）美国5（二）澳大利亚6（三）加拿大6（四）国外经验之借鉴6五、 我国农村留守儿童监护制度的完善7（一）明确监护人的权利与义务7（二）建立监护监督制度和管理机构7（三）完善委托监护制度7六、 我国农村留守儿童监护问题的反思8（一）城市化进程不断加快正常吗？8（二）推进户籍制度改革的步伐8（三）政府责任如何最大限度体现9结语10参考文献11致谢辞12引言谈及农村留守儿童监护问题，不得不说中国的城市化进程。改革开放给中国经济带来焕然一新的发展，但过快的发展导致大量的农村劳动力来到城市。受到二元等体制的制约，进城务工人员大多将子女留在农村。父母本该尽的监护义务过早缺失，一方面使这些留守儿童成长环境恶化，性格产生缺陷，心理开始扭曲，甚至出现违法犯罪问题;另一方面，留守儿童的安全得不到保障，意外事故频发。留守儿童的健康成长直接关系到社会主义和谐社会的构建，关系到中国梦的实现，必须重视留守儿童的监护问题。然而谁该对留守儿童的监护问题负责，造成留守儿童监护的缺失又是谁的过错，是父母的愚昧，是国家的乏力还是社会的冷漠？本文对比中外关于留守儿童监护问题的处理措施，分析我国立于国情之下的留守儿童的监护制度，从成因、发展、完善等角度提出一些看法及建议，希望能过得到认同。关于农村留守儿童监护问题的探析一 农村留守儿童的概念及成因（一）农村留守儿童的概念 留守儿童（the left-behind children），是指父母双方或者一方外出到外地打工半年以上，留在家中的未成年子女。他们一般与自己的隔辈亲人，甚至父母亲的其他亲戚、朋友一起生活。（二)农村留守儿童产生的原因农村留守儿童产生的原因是多方面的。1.国家城镇化进程的加快，我国要赶世界城镇化发展的潮流，增加中小城市的数量，增强大城市的质量，需要大量的农村劳动力进城参与城市建设。2.城乡二元经济体制使得农村青壮年能够摆脱土地的束缚来到城市创造经济收入。3.农村相对贫穷的状况使得孩子的父母为了摆脱贫穷选择进城务工。就这样农民工进城了，然而他们为什么不带着自己的子女呢？1.农民工来到城市从事的劳动大多强度大、时间长，工作结束后没有时间也没有精力照顾子女。2.农民工在城市劳动所得到的的待遇不高，跟城市工人劳动所得的报酬相差甚远，而城市的消费水品又高，使得他们无法用所得报酬养活一个家庭。3.伴随城乡二元经济体制存在的二元户籍制度、教育制度、医疗保险制度。农民工的子女在城市受教育、看病、生活等方面受到限制，学校不肯接收不说，高额的学费也无力承担。基于上述原因，农民工在进城时不得不将子女留在的农村家中，农村留守儿童产生了。2、 我国农村留守儿童监护类型及存在的问题（一）我国农村留守儿童的监护类型 监护是指民法上所规定的对于无民事行为能力人和限制民事行为能力人的人身、财产及其他合法权益进行监督、保护的一项制度。据调查，当前绝大多数留守儿童在生活、学习、道德和心理等方面都存在不同程度的问题，这些问题在部分留守儿童身上显得尤为突出成为“问题儿童”，与违法犯罪联系到了一起。基于这种现象，笔者认为是这些孩子的法定监护人也就是孩子的父母，没有行使好应履行的监护义务，甚至缺失履行义务，导致这些未成年人在生理和心理成长发育的关键阶段缺少父母的关爱及教育，形成不正确的人生观和价值观，最终走向歧途。据调查，农村留守儿童的数量已经超过了6000万人。这一群体中父母都外出打工的占43%，父母一方外出打工的占留守儿童总数的58%，其中有80%的留守儿童是由祖父母或者外祖父母抚养，有13%的儿童被父母托付给亲戚抚养，还有7%的留守儿童处于无人抚养状态 吕莹.论我国农村留守儿童监护制度J.重庆科技学院学报2012(12):12-13.。 我国的农村留守儿童监护的类型可大致分为以下四种：1.单亲监护。这种类型的监护对孩子的影响相对较小，但不论是父母哪一方留守，都会使孩子缺少另一方父母的关爱。本来两个人的工作积压到一个人肩上，又是干农活，又是教育孩子。最后有可能想面面俱到，结果面面都有缺陷。孩子的学习问题和心理上的变化往往被忽视。2.隔代监护。这种类型是我国留守儿童监护中最常见的形式，即父母外出打工将子女托给爷爷奶奶照顾。分析其弊端我们不难发现：首先，爷爷奶奶岁数大，有的自己都要被照顾又要去照顾小孩儿，能力有限。其次，爷爷奶奶们的文化水平偏低，对孩子学习上不能起到辅导的作用不说反而会过度溺爱孩子，找不到孩子的错误让其改正，一味迁就孩子以图清净。久而久之，孩子就会养成任性、蛮横、自负等毛病，对孩子的心理成长是极为不利的。3.亲友监护。从性质上来看，亲友监护是一种委托监护。但是将这种委托放在农村，很多人不会订立什么书面的合同，大多是口头约定。就是这种口头约定使得双方的权利义务关系很不明确，出现问题很难解决。抛开权利义务关系单看亲友如何监护孩子就能找到其弊端，因为不是自己的孩子，自己管多管少很难衡量，管多了孩子生气，孩子不理解，孩子告诉父母后影响跟孩子父母的关系。基于这种原因，亲友监护往往对孩子过于放松，由于孩子长时间见不到亲人，久而久之性格开始变得孤僻，感觉寄人篱下，大多数会产生自闭的性格。4.同辈监护。同辈即大多同为未成年人，同为无民事行为或限制民事行为，不能承担监护的责任和义务又如何谈得上监护。这种方式的监护基本等同于无人监护 朱力宇.法律基础M.北京：高等教育出版社，2006:179-180.。 （二）我国农村留守儿童监护存在的问题1.安全问题。上文中提到隔代监护和亲友监护是当前存在最多的监护形式，这两种监护有个共同的特点就是，对留守儿童的监护较为松散，缺乏安全意识。这就使得这些留守儿童很容易成为犯罪分子的作案目标。再者，由于老年人对安全教育自身都没有掌握多少安全常识，导致孩子也跟着缺乏自我保护意识。2.心理问题。这个以亲友监护为主，孩子常年见不到亲人，产生了寄人篱下的感觉，缺乏感情交流，开始变得孤僻、内向、自卑。隔代监护则由于老年人对孩子的过度溺爱，甚至认为孩子吃饱穿暖就是照顾好了，这使得孩子变得骄纵、任性。3.教育问题。将孩子带去打工地上学高额费用承担不起，留在农村上学教育质量又太差，这是当今留守儿童教育问题的现状。从四种监护方式看，只有单亲监护有可能让孩子受到较好的教育，其余三种都会因管教不严而使孩子厌学过早的远离学校教育。3、 我国农村留守儿童监护问题的原因分析（一）监护人不能全面履行职责 民法通则第十六条针对“监护能力”给出了明确的规定：“判断一个人是否具有监护能力，应当根据监护人的身体健康状况、经济条件，以及与被监护人在生活上的联系状况等因素确定。”我国法律规定了监护人应当在什么情况下监护，但是疏于与被监护人联系的留守儿童的父母是否缺失监护能力，我国法律没有确切解释。在留守儿童的实际监护过程中，监护人常常重视对其的养育而缺乏对其的教育，所以使被监护人的身心难以全面发展。（二）监护人资格规定不合理 我国民法通则第16条前3款规定了亲属监护，第4款还规定了四种监护人：没有第1款、第2款规定的监护人的，由未成年的父、母所在单位或者未成年所住地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。由此得出，村民委员会是留守儿童的组织监护人，然而村委会既无专项财政支出又无专门人员，不能对留守儿童带来有效的监护。与之相比，民政部门可以担当重任成为合格的监护人，但法律对此规定比较笼统，没有规定民政部门担任监护人的具体条件。这就造成虽然法律对留守儿童规定了两种组织监护人，但在实际司法活动中缺乏可行性和可操作性，对于失去监护的留守儿童来说毫无实际意义。（三）亲权与监护制度的混合 在许多国家都是在未成年人得不到亲权保护的情况下，才为他们设立监护人，但是在我国的监护制度中没有亲权这一概念。这样会造成亲权与监护混淆，对留守儿童的监护落实不到实处。亲权与监护制度的混合主要表现在：1.监护规定简单。所谓简单其实是宽泛，太过笼统的规定导致留守儿童的监护工作中，国家重视父母和家庭的责任而轻视国家和社会的责任，重视法律的制裁，而不重视国家的干预。2.没有建立关于监护人的约束机制。我国有6000万留守儿童，对应的监护人部分不是亲属关系，他们在监护过程中并没有认真履行监护义务，有些甚至不履行监护义务，因而留守儿童的合法权利得不到保障。3.监护人权利义务不对称。未成年保护法第16条规定：“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。”民法通则第18条明确规定，“监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的合法权益的，应当承担责任；给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失”。无论是民法通则还是未成年保护法，都没有任何实质性的有关监护权利的规定条款，各项法律法规所确认的监护是公民、法人的一项职责或义务。监护制度中不仅规定了监护人有照顾被监护人生活，管理和保护被监护人财产以及代理被监护人进行民事活动的职责和义务，明确规定监护人不履行监护职责应当承担的法律责任，而对监护人享有的权利没有明确规定。权利与义务本该是相一致的，任何只享权利不尽义务或者只尽义务不享权利的行为都会使某项制度形同虚设，现存的监护制度就存有这方面的弊端。4、 国外留守儿童监护问题经验借鉴 关于留守儿童的研究，我国绝对是做足工夫的，之所以这么说是因为，世界上没有任何一个国家跟中国一样拥有6000多万的留守儿童。经济发展慢，我国提出了改革开放，建立了社会主义市场经济；农村人口多，我国提出了加快城镇化进程；留守儿童人数不断增多，我国当然也在一直研究如何解决。相比于国外，我国关于农村留守儿童的监护制度虽说远见和效果不见得突出，但关于解决这一问题的决心是显而易见的。为什么这么说，原因在于在国外，美国、英国、法国等这些国家基本不存在留守儿童。可见留守儿童问题是由于社会制度，家庭结构，文化传统，思维方式等原因在特定历史时期形成的特殊问题。但这并不妨碍我们学习国外先进的监护制度，我们可以借鉴这些国家的未成年人监护制度。（一）美国 美国没有户籍制度，更不存在留守儿童问题。对于美国人来说，从一个州跑到另一个州去，甚至从东海岸跑到西海岸，都像吃饭一样简单。那么，美国人没有户籍制度，没有户口，没有派出所、居委会、村委会、街道委员会等一系列机构，那国家岂不要大乱？显然没有，美国有它进行管理的制度方法，且对我们有很高的借鉴意义。1.由政府提供全方位全自动服务。只要你是美国公民，只要你迁徙到了一个新的地方，你就自动拥有了当地居民的政治权利，当然也要负起相应的义务，这些都不要你做任何申请登记，相反，当地政府会主动找到你让你行使相关权利，履行相关义务。选举时，选举人还会向你寄选举资料，请求你的支持，这就很大程度上方便了公民的迁徙。2.驾照管理制度 美国绝大部分人都有驾照，这个基本起到了我国的身份证的作用。既然美国没有户籍制度，那就要建立相关的管理制度，不然必定会陷入混乱，而这种管理制度就是美国各级政府从DMV（美国机动车辆处）获取公民信息。美国公民每迁移到一个地方，都要在15天内向DMV做登记，否则会视为无效驾驶。只有那些老人，或者无法办理驾驶证的残疾人等才会去办身份证，而且身份证也是去DMV办。中国的户籍永远是限定在一个地方的，而美国则是全国范围内自由迁徙的，不受任何多余的限制，因此，留守儿童的问题产生的基础就不存在了。3.社会保障卡制度。在美国，每个人都有一个社会保障号码，且要伴之一生，一个人一生的就业，开工资，缴保险，缴税以及各种社会福利都要依赖于此卡，且无论公民迁徙到那里，都可以平等的享受社会福利，而不像中国这样，只能在你的户口所在地享受社会福利，这也揭示了留守儿童产生的根源：并非父母不想带孩子，而是带上孩子后，孩子无法享受迁入地的各种社会福利，无法拥有良好的教育资源，这反而不利于孩子的教育，而且会给家庭带来沉重的经济压力。但相反，如果规定迁出地的孩子都能享受与当地孩子完全相同的教育、医疗等各方面资源的话，留守儿童问题也会很大程度上得到缓解。4.强力的儿童权益保障制度。在美国，儿童权益受到强力保护，如美国法律规定，不可让12岁以下的孩子脱离监护独处，否则会追究监护人的责任。对孩子的疏于照顾甚至会导致父母丧失监护权 魏凯.留守儿童问题之国外经验借鉴与立法建议N.法制博览 2013(4)：35-36.。（二）澳大利亚 澳大利亚建立了儿童独立代表人制度，这种制度给了孩子以更多的权利，而对于父母，也只是规定了大量的义务，权利却相对较少。这样，也有利于孩子的权利得到充分的保护，澳大利亚也几乎没有留守儿童问题的存在。我国留守儿童问题的根源之一也就在于对未成年人保护的不力，无法令留守儿童的各项权利得到保障。所以，对未成年人保护法进行修订，加大对儿童、特别是留守儿童的保护力度，如教育资源的平等享有，改进校车制度、营养餐的规定等，都有利于留守儿童问题的解决。（三）加拿大 加拿大各省都有儿童保护法，如加拿大安大略省的儿童福利法规定，如果孩子在家遭到虐待，儿童保护组织有权将孩子从家中带走，并由法庭取得临时监护权，直到法庭审理了虐待儿童的案件并作出判决为止。另外，还有加拿大的非官方社团开办的儿童健康记录卡，会将孩子的接种疫苗，受伤情况，过敏情况，家族病史等都记录在案，这些都是值得我们学习的。我国广泛存在对未成年人权益忽视的现象，所以，增强社会保护留守儿童的意识，也是留守儿童问题应对中的一个重点。（四）国外经验之借鉴 1.加强对儿童权益之保护力度及完善保护方法 。前边提到的国家无一不是把儿童权益的保护放到了一个很高的高度，并予以儿童充分的权利，不仅在家庭，父母方面为儿童提供了充分的保护，并给予孩子众多的社会救济权利。这不仅是一个制度上的问题，更是一个思想意识上的问题：只有给予留守儿童足够，多方面的保护才能更全面的保护留守儿童，这需要政府，社会，家庭等各方面的共同努力，也是我国现阶段最需要加强的方面。 2.强化国家行政、立法职责。这一点在以上国家中都体现得非常明显，只有将国家的职责最大化，制定更加合理的政策，颁布更加合理的法律，更加高效、合理的执政，才能从国家层面降低甚至消除留守儿童问题带来的影响。3.合理的制度保障。如美国的驾照管理制度，社会保障卡制度，澳大利亚的儿童独立代表人制度等。一个合理的制度，很可能从根本上解决一个社会问题。而我国现阶段的户籍制度明显是不合理的：当地户籍与公民享有的权益无法脱钩就是造成留守儿童问题广泛存在的重大原因之一。当然，他国的制度我国无法照搬，但我们应该积极地借鉴有利因素，逐渐从制度的完善上完成到思想完善上的过渡过程。5、 我国农村留守儿童监护制度的完善（一）明确监护人的权利与义务 要赋予非亲权监护人以报酬请求权，不能继续权利与义务的不对位，不能让监护人只履行义务，还要使监护人享有一定的监护权利。在相关法律法规中除规定监护人的权利外，还应规定相应的报酬标准，是被监护人在亲权人未履行义务时，能够委托其他监护人代为行使职责，让亲权人向非亲权监护人支付一定报酬，同时赋予非亲权监护人以报酬请求权。（二）建立监护监督制度和管理机构 我国的监护制度主要以亲属监护为主，组织监护为辅，这样的监护制度就造成了政府职责的淡化，缺少了社会的责任。民法通则虽规定了当未成年人没有适格自然人担任监护人的，由父母生前所在单位、居委会、村委会、民政部门担任监护人。但现实情况是这些组织除了民政部门以外，没有经费，没有专门人员担当监护人责任。我国应当尽快从立法上建立国家监护制度，设立专门的留守儿童监护机构，对监护人死亡或者无人监护的留守儿童，由政府担任监护人并履行监护职能。各乡镇应建立留守儿童工作站，建立留守儿童档案，对留守儿童进行动态管理。还可由村委会牵头，联合团委、妇联、学校、派出所，聘任一些专职人员，利用中小学退休教师和青年志愿者共同构建农村留守儿童教育监护体系 张彦明.农村留守儿童监护制度的缺失及完善J.广西大学法学院，2011(06):21-22.。（三）完善委托监护制度 首先，明确适用委托监护的条件，必须是父母外出务工且没有条件或者不宜将子女带在身边的，才可将子女委托他人监护。其次明确被委托监护人的资格和范围。被委托监护人除了应当是具有完全行为能力的人以外，还应当具备一定的能够提供监护的经济条件，身体健康，品行良好，有足够监护儿童的精力；被委托监护人的范围应当是亲属朋友，且近亲属优先。再次，明确被委托监护人的人身安全和身体健康，保障被监护人基本的生活学习和休息娱乐的正常进行。建立合适的监护委托制度非常重要，这一制度不仅仅局限于留守儿童的监护，同时也有利于整个大的监护制度的健全和完善，有利于社会的稳定发展和中国梦的实现。6、 我国农村留守儿童监护问题的反思（一）城市化进程不断加快正常吗？ 改革开放以来城市化进程不断加快，随之产生的留守儿童数量不断增加，至此有人质疑是我国的城市化进程太快的缘故。笔者认为，我国的城市化速度远不及国外发达国家，城市化进程还不够快。之所以会有大量的农村留守儿童出现是因为我国城市化的过程中过多注重土地城市化、空间城市化而忽略了人口的城市化、农村转移人口的市民化。城市化的进程没有做到以人为本。城市变得越来越大，然而农村人口并没有加入，建设空城有什么意义。如果城市化能做到以人为本，留守儿童问题何愁得不到解决。（二）推进户籍制度改革的步伐要想从根本上缓解留守儿童问题，依然必须从户籍制度改革入手。1.必须缩小我国东西、城乡资源配置的差异。促进西部大开发，完善农村、小乡镇的基础设施，发展乡镇工业，继续发展“三农”事业，提高农民待遇，丰富农村、小乡镇、小城市的经济、社会、文化资源，缓解人口迁徙压力。这样既有利于缓解大城市的人口、资源、经济压力，又有利于农村、小乡镇、小城市的发展、还可以为户籍制度的改革创造出良好条件。只有全国的资源配置实现逐步平均化，才能为户籍制度改革铺平道路。2.将户籍制度与各项社会资源，如社会保障、养老金、退休金等挂钩。关于各项社会福利的确定应确定一套完整的标准，如看公民是否在此地有固定居所，是否有固定工作、固定收入，是否纳税等，而非根据其户口所在地和户口类型来确定。政府应下设专门的社会资源管理机关，让符合条件的留守儿童也可以免费享受城市的教育资源、文化资源等 吕炜、霍剑莉.农村留守儿童制度研究J.陕西青年职业学院学报，2011(3)：12-13.。3.彻底改革1958年颁布的中华人民共和国户口登记条例，建立全新的户籍制度，并将户籍制度赋予新的意义，即仅应作为统计学的数据，方便人口管理，而非社会资源的评定标准。（三）政府责任如何最大限度体现对于上述的寄宿制教育制度，国家对家庭监护经济支持方面的制度等必须同时建立起相关的配套机制，如资金募集制度，监督监管制度等以保障其实施效果。首先，政府必须保证留守儿童相关事宜的资金充足，在国家财政划拨的同时，还必须通过其他渠道如募集社会资金，充分发挥慈善事业对留守儿童问题解决的积极作用等，这是留守儿童权益得到保障的基础前提。另外，国家必须加大对留守儿童资金使用的监督力度，杜绝腐败现象，确保相关资金到位并发挥实效。此外，国家还必须明确相关的问责制度，明确政府的责任。结语 留守儿童问题的解决是一个长期的、