（宪法学与行政法学专业论文）农村土地征收补偿制度研究.pdf

中南民族大学硕士学位论文 i 摘 要 中国作为一个农业大国和世界上最大的农民国家农村土地之于农民和国家 均利害攸关随着社会的变迁三农领域中的农村土地征收补偿问题引起了国 家和社会的高度重视农村土地征收城市房屋拆迁与下岗失业已成为当代中国 社会的三大热点问题目前一些地方受多种利益驱动人为加速城市化进程盲目 设立开发区工业园大量圈占农村土地土地征收过多过滥由此一方面导 致失地农民问题日渐凸现尤其在当前整个社会就业压力增大社会保障制度还 不够健全的情况下部分失地农民沦为被形象称为三无农民的新困难群体 显得更为弱势社会矛盾日益突出另一方面导致耕地锐减直接危及粮食安全 和生态环境然而弱质的农业弱势的农民和落后的农村却一直是我国行政法 学界较为忽略的问题 目前我国农村土地征收补偿制度中存在诸多弊端征地补偿原则缺乏宪法基 础土地征收补偿范围较为狭窄补偿标准明显偏低并且有些土地征收补偿标 准不具体补偿方式过于陈旧单一补偿金发放监管不力克扣贪污现象时有 发生现行土地征收程序基本上是内部程序被征地农民几乎没有任何发言权 而且土地征收立法中对裁决征地纠纷的规定过于原则往往导致纠纷无法解决 失地农民告状无门 农村土地征收补偿制度是协调平衡和解决农村土地征收中权益冲突的一项 重要法律制度同时也是一项极其复杂的系统工程实践表明妥善解决好土 地征收补偿问题无论是对国家建设的顺利进行和社会公共利益的顺利实现还 是对农村集体经济组织和农村村民土地权益的保护以及对和谐社会的建构均 有着十分重要的意义 当今世界各国都建立了较为成熟的土地征收补偿制度在各国行政补偿制度 中的地位较高相互间既存在许多相似之处又各具特色对我国农村土地征收 补偿制度的完善有一定的借鉴作用 除绪言和结束语外本文主体共分四章对农村土地征收补偿制度予以专门研 究 第一章农村土地征收补偿的基础理论这一章首先界定了农村土地征收及 农村土地征收补偿的涵义其次分析了农村土地征收的特征和农村土地征收补偿 的意义复次介绍了农村土地征收补偿的历史源流及其在我国的发展再次论述 了农村土地征收补偿的理论基础 最后阐释了农村土地征收补偿的公共利益要件 第二章 国外土地征收补偿的做法及其成熟经验 此章包括三个方面的内容 第一国外土地征收补偿原则分析第二国外土地征收补偿基本构成要素范 农村土地征收补偿制度研究 ii 围标准及方式的比较分析第三国外土地征收补偿程序的比较分析 第三章我国农村土地征收补偿的现状及问题该章依次剖析了我国农村土 地征收补偿的原则范围标准方式及程序五个方面的现状及缺陷或不足 第四章建立与完善我国农村土地征收补偿制度的对策性建议这一章就如 何建立和完善我国农村土地征收补偿制度提出了如下几条对策性建议 更新观念 在国家根本法中明确规定补偿原则拓宽补偿范围提高补偿标准并明确规定 耕地之外的其他土地的补偿标准实现补偿方式的多样化改革补偿费分配管理 制度完善补偿程序 关键词农村土地征收补偿制度对策性建议 中南民族大学硕士学位论文 iii abstract as a big agriculture country and the most villager-populated country, china village land is vital to farmers and country benefit. with the development of society, village land expropriation compensation- a problem in “three issues concerning agriculture, countryside and farmers”, has drawn high attention from the society and nation. village land expropriation compensation, city house breaking and unemployment have become the three hotspot issues in modern china. for the time being, some places speed up urbanization process for many benefit actuation, they aimlessly set up development zones, industry garden, which take up village land and spread without restriction. therefore, on one hand, it leads to no-land-farmer problem. especially under the present situation of more employment pressure and social security system morbidity, these farmers are termed vividly as “three-nothing-farmer”- a new group-in-difficult, they become more and more disadvantaged and social contradiction becomes more and more acute. however, week agriculture, week farmers and underdeveloped villages have always been problems neglected by china administrative law field. there are many malpractices in china village land expropriation compensation system: lack of constitutional basis in land expropriation compensation principle; limited compensation coverage, low compensation standard, and unspecific compensation standard in some places; old compensation mode, un-effective compensation granting ,serious brokerage and corruption phenomenon; the present land expropriation procedure is basically an internal procedure, farmers have nearly no speech right ,and land expropriation legislation is too abstract on land expropriation arbitration, which often lead to un-solved dispute, the farmers who lost their land has no where to go to bring a lawsuit. village land expropriation compensation system is an important law system in coordinating, balancing and solving village land expropriation compensation conflict and meanwhile, a very complicated system project. practice shows that to solve the village land expropriation compensation problem has very important meaning to construct the country, realize the social public benefit, protect rights of village collective economy organization and farmers, and to construct a harmonious society. every country in the world has built a mature land expropriation compensation system, which has a high status in each countrys administrative compensation system, 农村土地征收补偿制度研究 iv and they are similar in many ways, but have their own characteristics, and utilize our village land expropriation compensation work. the main body is divided into four chapters to dwell on the village land expropriation compensation system besides the introduction and concluding remark. chapter one: basic knowledge of village land expropriation compensation. first the connotation of village land expropriation and village land expropriation compensation is defined; then their characteristics and meaning is analyzed; then the historical source and course and development in china of village land expropriation compensation is introduced; then the knowledge basis is explained; and at the end the public interest condition of village land expropriation compensation is explained. chapter two: land expropriation compensation practice and experience in foreign countries. this chapter includes:1,analysis on the principle of foreign land expropriation compensation principle;2,comparative analysis on basic constituents of land expropriation compensation; 3,comparative analysis of village land expropriation compensation procedure. chapter three: present situation and problems of china village land expropriation compensation. this chapter analyses the present situation and shortcomings of china village land expropriation compensation from five aspects as principle, scope, standard, mode and procedure. chapter four: counter-measure on how to construct and perfect china village land expropriation compensation. this chapter raises counter-measure on how to construct and perfect china village land expropriation compensation as follows: update ideology; set up clearly compensation principle in constitution; enlarge compensation scope and raise compensation standard, and stipulate clearly compensation standard of other land except arable land; realize compensation way diversification; reform compensation fees distribution and management; perfect compensation procedure. key words: village land expropriation ; compensation system ; counter-measure 中南民族大学中南民族大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果除了文中特别加以标注引用的内容外本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体均已在文中以明确方式标明本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担 作者签名 日期 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规定同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版允许论文 被查阅和借阅本人授权中南民族大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索可以采用影印缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文 本学位论文属于 1保密在_年解密后适用本授权书 2不保密 请在以上相应方框内打 作者签名 日期 年 月 日 导师签名 日期 年 月 日 中南民族大学硕士学位论文 1 绪 言 土地作为宝贵的自然资源和重要的生产资料是一切生产和一切存在的源 泉随着经济的发展和社会的进步人地关系日趋紧张土地中的个人利益和社 会公益的冲突日益增多在存在利益差别和资源稀缺的情况下国家为了公共利 益的需要而利用特定土地这种需求往往无法通过市场或其他途径实现只能通 过强制力的措施使国家建设用地得到满足为此各国大都通过法律建立了土地 征收制度一国土地征收补偿制度不仅成为该国展示其行政补偿制度的窗口而 且对该制度的研究还有着解剖麻雀的意义 1行政补偿制度最初都是经由土地 征收补偿而逐步发展起来的土地征收补偿历来都是行政补偿重心相应地各 国土地征收补偿立法也最为系统和完善 历史地看包括土地征收补偿在内的土地政策和制度在我国社会主义革命和 建设中发挥了十分积极的作用但是随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立 和公民权利意识的高涨特别是保护公民合法的私有财产权在宪法中的明确和土 地征收补偿条款的完善我国现行土地立法中的相关规定便比较滞后了我国正 处在经济转型和飞速发展时期南水北调城市发展道路交通等公共工程建设 都需要征收或征用大量的土地然而在这场大规模新圈地运动的背后曲 解法律滥用权力侵犯被征地农民个人利益的事件时有发生全国平均每亩不 足两万元的征地补偿与数十万元的土地出让价格的巨大反差使失去赖以生存的 土地的农民成为种地无田做工无岗社保无份的三无人员据劳动和社会保 障部统计目前中国有 4000 多万失地农民随着城市化的加速在未来五年内 中国平均每年还将增加被征地农民 265 万人与此同时我国滥征土地数量之大 触目惊心这直接危及土地的合理利用和国家的粮食安全据国土资源部统计 2004 年上半年全国发现土地滥征违法案件 46926 件涉及土地面积 21689.5 公顷其中耕地 13341.7 公顷1996 年至 2003 年我国耕地减少了 1 亿亩截 至 2003 年底我国耕地面积只有 18.51 亿亩人均仅 1.43 亩不足世界人均水 平的 40 2在农村土地征收中 征收补偿问题是一个重要的问题甚至可以说是 核心问题必须引起我们的高度重视 在现代社会农村土地征收补偿的重要性日益显现而人们对这一领域的研 究却较为薄弱行政法学界对土地征收补偿理论的研究不够关注偶尔涉及的论 著也往往过于迁就既存的制度少有批评性意见更缺乏前瞻性系统性的理论 建构不过近期无论是报刊杂志还是网络书籍一切信息都表明我国学 1 王太高行政补偿制度研究北京北京大学出版社2004208 2 钟伟谁拥有土地南方周末2004-07-29 农村土地征收补偿制度研究 2 界对于对农村土地征收补偿的研究正在给予越来越多的关注 总之农村土地征收补偿是一个重要的行政法学理论和实践问题需要系统 的深入的高质量的研究笔者正是基于以上认识在学者们研究成果的基础 上借鉴国外土地征收补偿制度以十届全国人大二次会议通过的宪法修正案 及十届全国人大五次会议通过的物权法为契机从农村土地征收补偿的基本 范畴入手对我国的农村土地征收补偿制度作一些探讨和研究为建立和完善我 国的农村土地征收补偿制度提供管窥之见以期抛砖引玉 中南民族大学硕士学位论文 3 第一章 农村土地征收补偿的基础理论 一农村土地征收概述 一我国农村土地征收的特征 土地征收作为当代各国普遍存在的一种公法行为具体而言是指国家为了 公共利益的需要以补偿为前提强制取得其他民事主体土地所有权的行为由 于我国实行土地的社会主义公有制即全民所有制和劳动群众集体所有制因此 在我国土地征收主要是指国家基于公共利益的需要对集体土地所有权的征收 3此 外还包括国家为了公共利益的需要或为实施城市规划进行旧城区改建需要调整用 地的征收未到期的国有土地使用权 4 综上笔者认为我国农村土地征收即是国家基于公共利益的需要强制 性地将农民集体所有的土地收归国有并给予公正补偿的法律制度 我国农村土地征收具有以下特征 1行为主体是国家农村土地征收的实施主体是特定的只能是国家之所 以是这样一是因为征收权是基于最高统治权而行使的而最高统治权 又只能由国家统一行使 5二是因为 为了公共利益的需要是土地征收的实施理 由而国家则是公共利益的惟一合适的代表农村土地征收主体的特定性为国家 垄断土地一级市场征地和调控土地二级市场建设用地提供了可靠的保证 2行为的惟一原因和前提是为了公共利益的需要大多数学者认为公共利 益是指一定范围内不特定人的共同利益为了公共利益的需要是国家依法对农村 集体土地进行征收的惟一实施原因 3行为客体是集体所有的土地首先我国特殊的土地所有权的结构形式决 定了农村土地征收的对象只能是集体所有的土地在实行土地私有制的国家土 地征收的对象是个人所有的土地其次集体土地的大存量和潜在的公益储备性 也为这种征收提供了可能性我国是农业大国工业化程度较低农业是国民经 济的基础因此我国属于农村集体经济组织所有主要用于农业生产和农村建 设的土地较多存量也较大而属于国家所有主要用于工业发展和城市建设的 3 土地征收制度是以土地所有权为核心建构起来的一般意义上的土地征收为国家对个人土地所有权的征 收然而由于我国实行土地国家所有权和集体所有权的二元结构换言之我国不承认土地的个人所有所 以我国土地征收主要是国家对集体土地所有权的征收 4 随着国有土地使用权制度的改革大量土地使用权通过划拨或出让的形式走向市场后国家为了公共利益 而需要土地时只能通过向土地使用者回收的方式才能实现这就是我国土地管理法第 58 条规定的以 补偿为前提的收回国有土地使用权的制度可见从法律性质上来说这种收回实践上属于土地征收补 偿的范畴 5 参见王卫国中国土地权利研究北京中国政法大学出版社2001118 农村土地征收补偿制度研究 4 土地则较少存量也较小 6鉴于国有土地的数量十分有限 国家便一直用赋予集 体土地以公益储备性的方式来弥补国有土地的这一不足显而易见在我国集 体土地的用途具有双重性既用于所有权人的实际需要又用于公共益储备 4行为本身具有强制性有偿性农村土地征收是国家依据法律的规定所实 施的法律行为具有明显的强制性它表现在农村土地征收行为是国家单方面 的意思表示无需征得原土地所有权人的同意作为原土地所有权人对国家的 土地征收决定必须服从对国家的征收行为必须予以支持和配合不得拒绝阻 挠更不得无理取闹否则要承担法律责任同时农村土地征收是一种有偿性的 法律行为它表现在国家征收土地必须根据法律的规定向原土地所有权人进行 经济上或劳动力安置上的补偿 二土地征收与土地征用 土地征收与土地征用两者较为相似都是指国家以征收权为基础强制取得他 人的土地权利使得他人的土地权利因此而消灭或受到限制 7可它们并非同一 概念如前所述由于我国实行土地国家所有权和集体所有权的二元结构因此 我国的土地征收是指国家对集体土地所有权及未到期的国有土地使用权的剥夺 而土地征用是指国家因公共利益的需要以补偿为条件利用他人土地所有权以 外的土地他项权利为利用待特定的公共事业目的完成时仍将土地归还原土地 所有人在实践中我国土地征用具体表现为对国有土地的征用和对集体所有土 地的征用名义上我国现行立法通常只涉及土地征用如修改前的宪法及 土地管理法均规定国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实 行征用但从土地管理法第五章建设用地规定的内容来看这种征用 实为对集体土地所有权的征收由于将土地征收误用为土地征用我国土地管 理法继而又将土地征用称为临时用地结合该法第 57 条的规定对照土地 征用的基本含义我们不难发现这种临时用地制度无疑为土地征用补偿制度 两者的区别为 土地征收针对和获得的主要是土地所有权 具有不可返还性 而土地征用针对和获得的是土地所有权之外的土地他项权利主要为土地使用 权具有返还性2004 年我国宪法和土地管理法才就土地征收 和土地征用加以区分明确规定国家为了公共利益的需要可以依照法律规 定对土地实行征收或者征用并给予补偿 这种区分有利于土地尤其是耕地的保护 有利于投资的预算也有利于保护土地权利人的合法权益 二农村土地征收补偿的意义 农村土地征收补偿作为行政补偿最具代表的两种形态之一城市房屋拆迁补 6 王兴运土地征收补偿制度研究中国法学20053135 7 王太高行政补偿制度研究北京北京大学出版社2004208 中南民族大学硕士学位论文 5 偿则是其另一典型代表结合上文农村土地征收概念可以界定为行政主体基 于公共利益之需要征收农民集体所有的土地从而由国家对农村集体经济组织的 合法权益所遭受的特别损失给予补偿救济的过程或法律制度具体而言农村土 地征收补偿的意义主要表现在如下三个方面 8 一关系农民利益的保护 农村土地征收是国家强制从农民农民集体手中取得土地这一方式的正 当性在于个人权利受公共利益的制约个人所有权包括土地所有权都要服从社 会发展的需要征收农村土地也就成为城市化进程中不可或缺的步骤但现代法 治国家所倡导的社会本位思想并不意味着个人权利对社会无条件的服从它在认 可个人权利为公共利益作出让步和牺牲的前提下强调对个人损失的充分补偿 土地是人类最基本的生产资料针对土地所有权的征地补偿是失地农民最重要的 利益在中国土地对农民具有更为深远的意义它不仅是农民生产经营的物质 基础更是农民情感和心理上的归宿和依托所以在允许政府征收土地的同时 必须通过合理的制度安排给予农民以公正的补偿 二关系土地资源的合理利用 土地是不可再生的稀缺资源是人类赖以生存的物质基础正是土地提供的 粮食和养分 人类才能从蛮昧的远古进化到文明的今天 随着经济和社会的发展 城市化生活已成为人类居住的主导潮流城市的扩大离不开农村土地的征收而 农村土地的征收意味着农业用地的减少 并导致绿地流失 环境生态破坏等问题 征地补偿制度直接决定着土地征收的价格并由此决定了农村土地能否得到有效 开发使用也决定了城市发展的方式和速度可以说农村土地征收补偿制度关 系着土地资源的合理利用也关系着人类的生存与发展命运与未来实践中 政府多征滥征土地现象非常普遍致使我国耕地大量流失因此建立完备的 农村土地征收补偿制度将有利于土地资源的合理利用 三关系社会的稳定 农民是否安居乐业一直是中国社会能否长治久安的关键历代封建王朝的更 迭都是以农民起义为导火索这充分说明了农民在社会稳定中的作用征地补偿 制度的主要内容是对失地农民的补偿和安置如果补偿和安置不足以让农民维持 生活和工作大量涌入城市的农民不仅对城市的安全构成严重威胁还危及政治 和政权的稳固征地补偿立法与实施层面的问题导致大量失地农民无法维持生 活许多农民走上了上访告状之路失地农民的群访事件已成为影响我国社会 8 参见薛刚凌王霁霞土地征收补偿制度研究政法论坛中国政法大学学报200528687 农村土地征收补偿制度研究 6 安定的重要因素中国社会科学院研究员于建嵘说自 2002 年后农村土地纠纷 正在成为影响当前农村社会稳定和发展的首要问题以四川自贡市高新区的农村 土地征收为例 对农民的补偿标准仅为一次性 8000 元安置费 每月发给生活补助 90.6 元 这些补偿根本不够农民维持生活和再就业 9和谐社会应是各方面利益关 系不断得到有效协调的社会要及时化解不满情结避免演变成对抗性矛盾而 造成社会的不稳定 三土地征收补偿的历史源流及其在我国的发展 一土地征收补偿的历史源流 土地征收补偿的产生源于土地资源的有限性不可再生性和不可移动性土 地征收补偿制度最早可以溯源到罗马法但在整个罗马古典法时代土地征收是 不存在的因为在当时土地的绝大部分归国家所有但到了罗马希腊时代 出于公共利益的土地征收似乎真正得到了承认虽然是否具有强制性尚有疑问 但确实出现了关于补偿的规定 并设立了主管此项工作的官职 10近代的权威论述 始见于荷兰法学家格劳秀斯他认为土地征收的基础在于领主对其臣民有最 高统治权依此原则为公共用途领主便可以取得私人土地但国家在如 此行为之时必须给受损失的私人予以补偿 11在 18 世纪之前 只要是为了公共 用途私人土地即可被征收不需特别的法律作为依据直至法国大革命之后 在自由法治国家的理念之下才将土地征收的补偿要件列入宪法之内成为一项 法律制度 英国法院在长期的实践中形成了一个这样的推定原则 对于特定案件 除非议会法明确排除补偿否则不能推定议会法有剥夺私人土地所有权不予补偿 的意图这个原则称为补偿推定原则(presumption in favour of compensation) 12在德国 虽然魏玛宪法允许联邦立法者可以制定不予补偿的征收法律但魏玛 时代并未尝试制定过此种法律基本法的立宪者进而为了完全制止无补偿的征 收(entschadigungslose enteignung)明确规定征收惟有依法律而且该法律 也同时规定了征收的补偿额度和种类时方可为之这个宪法的理念及制度将 授权规定征收的法律与补偿规定强制性地合为一体说明了基本法强调征收补 偿的不可缺性(lnabdingbarkeit der entschadigung)征收的法律必须规定 补偿条款方得有效存在和适用故基本法公布后不久著名学者爱普森称之为 唇齿条款(die junktimklausel)形容征收与补偿的不可分性此名称后广 为理论和实践中所引用 13 9 孙亚菲新圈地运动后遗症四川自贡市高新区征地事件调查南方周末2004-07-15 10 意彼得罗彭梵得罗马教科书黄风译北京中国政法大学出版社1992 11 参见陈新民德国公法学基础理论下济南山东人民出版社2001420 12 英韦德行政法北京中国大百科全书出版社1997194 13 参见王名扬法国行政法北京中国政法大学出版社1998405 中南民族大学硕士学位论文 7 二土地征收补偿在我国的发展 在我国由于几千年的封建社会尊崇君权至上普天之下莫非王土等 封建信仰根本不可能建立土地征收补偿制度直至民主革命时期解放区政府 的政策条例中才有关于土地征收补偿的规定有关土地征收补偿的条款最早出 现在 1944 年 1 月颁布的陕甘宁边区地权条例中其中规定由于建筑国防 工事兴修交通道路进行改良市政工作以及举办其他以公益为目的而经过边区 政府批准的事业政府得租用征用或以其他土地交换人民或团体所有的土地 以其他土地交换即是土地征收补偿的初级形式 14 新中国的土地法规中最早提到土地征收的是 1950 年 6 月 24 日中央人民政 府政务院颁布的铁路留用办法和中央人民政府政务院关于铁路留用土地 办法的几点解释 1950 年 11 月 政务院公布的 城市郊区土地改革条例 第 14 条也明确规定 国家为市政建设或其他需要征用私人所有的农业土地时须给予适当代价或 以相等之国有土地调换之对耕种该项土地的农民亦给予适当的安置并对其他 该项土地上的生产投资(如凿井植树等)及其他损失予以公平合理的补偿 这实际上确立了公平合理补偿的原则 1953 年 11 月政务院颁布了关于国家建设征用土地办法对补偿的程序 及范围作了具体的规定该办法第 8 条第 1 款规定被征用土地的补偿费在农 村中应当由当地人民政府会同用地单位农民协会及土地原所有人(或原使用人) 推出之代表评议商定之一般土地以最近三年至五年产量的总值为标准特殊土 地得酌情变通处理之如另有公地可以调剂亦须发给被调剂土地的农民以迁移 补助费第 2 款规定对被征用土地上的房屋水井树木等附着物及种植的 农作物均应根据当地人民政府用地单位农民协会及土地原所有人或原使用 人会同勘定之现状按公平合理的代价予以补偿 1962 年 9 月中共中央制定的农村人民公社工作条例修正草案中进一步指 明不许无代价的调用劳动力生产资料和其他物资 1982 年 2 月5 月国务院相继公布城镇建房用地管理条例及国家建 设征用土地条例分别就城镇建房用地和国家建设征用土地中的征用标准 补偿 条件和补偿额度等问题作了规定 1986 年 6 月 25 日六届全国人大常委会通过的土地管理法进一步规定 了征用土地方面的补偿制度该法第 27 条规定国家建设征用土地由用地单 位支付土地补偿费 1998 年修订的土地管理法以及根据该法制定的土地管理法实施条例 又在原法律 行政法规的基础上 更加详细地规定了土地征收补偿的程序性规范 14 胡锦光杨建顺李元起行政法学专题研究北京中国人民大学出版社1998380 农村土地征收补偿制度研究 8 使土地征收补偿在立法上有了长足的进步 1991 年 2 月 15 日国务院发布了大中型水利水电工程建设征地补偿和移 民安置条例具体规定了国家在兴建大中型水利水电工程的征地补偿和移民安置 的原则和补偿标准及实施程序 1993 年 8 月 19 日通过的长江三峡建设移民条例对长江三峡建设中因移 民给当地的居民造成的损失具体规定了补偿的原则和措施 2001 年国土资源部发布了征用土地公告办法对征收土地的具体补偿程序 作了较为完善的规定从上述法律法规的规定来看在我国的土地征收补偿制度 大多只是原则性的规定没有具体的补偿程序和补偿标准的规定 2004 年 3 月 14 日十届全国人大二次会议通过了宪法修正案第一次在宪 法中明确提出了私有财产权和补偿的概念第 10 条第 3 款修改为国家为了公 共利益的需要 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿这次宪 法修改的规定虽然在某些内容和提法当中还有一些模糊和欠缺但这些规定为 我国今后农村土地征收补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的基础和保 障 2004 年 10 月国务院发布了国务院关于深化改革严格土地管理的决定 明确规定要完善征地补偿办法妥善安置被征地农民健全征地程序加强对征 地实施过程监管 2004 年 11 月 国土资源部发布了 关于完善征地补偿安置制度的指导意见 明确要因地制宜确定征地补偿标准保障被征地农民长远生计 2005 年 7 月 23 日国土资源部发出了关于开展制定征地统一年产值标准 和征地区片综合地价工作的通知要求各地力争在当年底完成征地统一年产值标 准和区片综合地价的制订及公布工作征地补偿依据从前三年主要农产品的平 均产值或产量向制定征地统一年产值标准和区片综合地价发生转变 2006 年 4 月 10 日国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业 培训和社会保障工作的指导意见的通知正式下发这份题为关于做好被征地 农民就业培训和社会保障工作的指导意见 的文件是中国政府 57 年来第一份解决 被征地农民社会保障的政策性文件 2007 年 3 月 16 日十届全国人大五次会议通过的物权法第 42 条第 2 款 规定征收集体所有的土地应当依法足额支付土地补偿费安置补助费地上 附着物和青苗的补偿费等费用安排被征地农民的社会保障费用保障被征地农 民的生活维护被征地农民的合法权益此外该法第 59 条及 132 条亦涉及或关 联农村土地征收补偿 中南民族大学硕士学位论文 9 四农村土地征收补偿的理论基础 一土地征收补偿的理论依据 从学界的研究来看征地补偿理论主要有以下六种 15 1既得权说此说认为公民的既得权既然是合法取得的就应当得到绝对的 保障即使是由公共利益的需要使其遭受经济上的特别损失也应当基于公平 的原则给予补偿此说是以自然法思想为基础但它对于既得权以外的权利所受 的侵害未能完全说明补偿的理论依据 2 恩惠说 此说强调国家统治权与团体利益的优越性 主张绝对的国家权力 以及法律万能和公益至上因此个人没有与国家相抗衡的自由甚至完全否认国 家对私人提供损失补偿的必要国家对个人的补偿是一种恩惠该学说颇具专制 色彩与当代自由民主的价值取向矛盾 3公用征收说此说认为国家法律固然有保障个人财产的一面但也有授予 国家征收征用私人财产权力的另一面对于因公共利益的需要而做的合法征收 与征用国家可以不承担法律责任但是仍然应给予个人相当的补偿以求公平 合理该学说较好地考虑了国家和个人的利益比较适合在私人财产保护制度较 完善的国家有利于国家动用征收权以实现公共利益 4社会职务说此说摈弃权利天赋观念认为国家为了使个人尽其社会一份 子的责任首先应承认个人的权利这是实现社会职务的手段因为权利的本质 具有义务性人民的财产被征收征用后国家酌量给予补偿才能使其社会职 务得以继续履行 5公用负担说该学说认为政府的活动是为了公共利益而实施其成本应 由社会全体成员平均负担 合法的行政行为给公民 组织的合法权益造成的损失 实际是受害人在一般纳税负担以外的额外负担这不应由受害人个人承担而应 当平等地分配于社会全体成员其分配方式是国家以全体纳税人缴纳的金钱来补 偿受害人所蒙受的损失进而在公民和受害者之间重新恢复平衡机制 6特别牺牲说该学说由 19 世纪末德国学者奥托迈耶ottomaye提 出他认为任何财产权的行使都要受到一定内在的社会限制这种内在的社会 限制是所有公民都应平等地承受的一定负担不需要补偿只有当国家对财产的 征收征用或限制超出这些内在限制并将这种负担落到某个或某些公民头上它 就变成了一种特殊的牺牲 16基于法的公平正义的精神 对这种特殊的牺牲必须进 行补偿换句话说国家的合法征地行为对公民权利造成的损失与国家课以公 民一般的负担比如纳税及服兵役等不同是一种使无义务的特定人超出了行 15 陈江龙陈会广徐洁国外土地征用的理论与启示国土经济2002243 16 参见周汉华何峻外国国家赔偿制度比较北京警官教育出版社1992189 农村土地征收补偿制度研究 10 使所有权的内在社会限制的特别牺牲这种特别牺牲应当由全体公民共同分担给 其以补偿才符合公平正义的精神 上述学说中特别牺牲说比较具有说服力在实际中易为大家接受所以成 为征地补偿的通说在我国由于私有财产保护的不完善以这种学说作为征地 补偿的理论依据也可促进私有财产的保护特别牺牲理论对于我国土地征收制 度的理论价值在于土地征收行为是为了整个社会的公共利益而发生的征地补 偿是基于合法的国家行政行为而产生的国家行使征收权的目的在于使整个社会 中不特定的大众群体获益所以国家应作为社会群体代表承担给土地所有者带 来损失的补偿义务国家对土地权益人的损失补偿应按特殊牺牲原则的内在要求 最大限度地平衡牺牲者与承担义务者之间的经济利益 二土地征收补偿的宪法基础 财产权是公民的一项基本权利宪法意义上的财产权是公民对国家的权利 反映着公民与国家在宪政程序中的关系德国学者黑塞指出作为公民的一项基 本权利财产权首先是对国家权力的防御权具体而言土地征收补偿的宪法 基础为 17 1从财产权绝对到财产权相对土地征收之可能性分析 宪法对公民个人财产权的保护滥觞于近代资产阶级革命但其思想源头却可 溯至源远流长的自然法思想自古以来财产权就被视为与人身自由权同等重要 的自由权自然法思想的代表人物洛克指出在自然状态下人人皆受自然法支 配人人都享有完全的自由及不受限制地享受各种权利 自 1919 年德国魏玛宪法以来各国宪法改弦易辙抛弃私人财产权绝对 不受任何限制的理念 转而倡导对私人财产权进行必要的限制 如魏玛宪法第 135 条第 1 款规定所有权受宪法之保障其内容及限制由法律规定之第 3 款规定财产伴随着义务其行使必须同时有益于公共福利战后意大利宪法 第 42 条第 2 款规定私有财产法律予以承认并予以保障其取得使用与 限制 亦均应由法律加以规定 以保证其能增加公益法国第四共和国宪法 1946 年序言第 9 段规定一切的财产一切的企业的收益都具有国家的公共义务 和事实上的独占的性质 18从上引各国宪法规定来看 在现代社会国家里 私人财产权利作为一项基本人权不再是绝对的神圣不可侵犯的它要受到一些限 制例如在一定的条件下国家行为可依照一定程序直接限制乃至剥夺私人财产 权如各国宪法中规定的征收征用国有化没收财产刑等当代各国普遍 存在一种私法公法化现象最明显的表现便是所有权的行使日益受公法的 限制但远不止此私法公法化更表现为国家可直接赋予或剥夺某一主体的 17 参见王太高行政补偿制度研究北京北京大学出版社20047495 18 参见张千帆西方宪政体制下北京中国政法大学出版社2001110 中南民族大学硕士学位论文 11 财产权 当财产权神圣绝对的神话被打破时宪法便赋予了政府基于公共利益的需 要对私人财产进行征收的权力凭借这种权力无论财产所有者是否愿意出让自 己的财产也不管他对该财产的主观估价如何政府均可按照宪法和法律规定的 条件强行取得私人的财产这就是包括土地在内的财产征收的宪法基础 2人权平等保护宪政理念土地征收补偿之必要性分析 宪法的一个基本功能就是为国家权力和公民权利划定界限以限制和防范国 家权力的无限膨胀及其对公民权利的侵越为公民的基本人权提供平等的保障 在公民的基本人权中财产权居于核心地位勿庸置疑对财产权的尊重构成了 宪法的一个内在组成部分不仅如此国家机关作为其所属成员共同认可的一种 权力象征对每个社会成员的合法权益还具有不可推卸的平等保护责任 虽然公共利益的需要赋予了政府强制征收公民个人合法财产的权力但是这 种基本权利可限制性的目的并非因为国家可以在法律上有概括的优于人民的 优越地位而是以宪法肯定基本权利的存在为前提 19因此 从法治主义的要求出 发当国家要求某一公民出让某项合法权益而使他人或全社会受益时应当 以受益人分出既有部分的合法权益给利益出让人为前提即政府必须对财产的任 何征收给予公平的补偿使得实际享受该利益的全体国民来承担为此而支付的损 失唯有如此宪法所保障的基本人权才能得到真正的尊重和维护法律维系下 的利益关系才能促进社会的发展社会公平正义的原则才能真正得到彰显否则 必然构成对人权的侵害使得法律面前人人平等的原则无以贯彻也必然会伤害 相关利益主体进行有利于社会进步的利益活动 从另一角度来看政府作为公权力的拥有者其所追求的社会公益在本质上 与私人利益也是一致的 公益的概念并非绝对排斥由基本权利所赋予人民的私益 20公益和私益是交织在一起的 一切法律都必须建立在维护社会整体利益同时使个 别成员的利益也得到满足这一基础之上都必须服从这两种利益所以既然财 产征收是国家基于社会公益的需要依据法律对私益所为的剥夺那么就必须给予 合理的补偿 一方面肯定私人的财产权另一方面强调其社会性这是现代宪法财产权制 度的特色因此如何执两用中使财产权的规划达到个人利益和社会利益的最 适当效果以充分实现制宪者理想无疑需要相当的法律技术而且必须能随社 会发展而作调整 21土地征收补偿正是应了这一客观要求而建立的现代行政法制 度 19 参见美德沃金认真地对待权利北京中国大百科全书出版社1997197 20 陈新民德国公法学基础理论下济南山东人民出版社2001349 21 苏永钦宪法与社会台湾三民书局出版社1988511512 农村土地征收补偿制度研究 12 五农村土地征收补偿的公共利益要件 农村土地征收补偿是以行为人行为的公共目的作为征地补偿的原因和必要构 成条件公共利益是社会生活中使用频率最高的概念之一内容十分丰富按照 牛津高阶英汉双解词典 的解释 公共利益 意味着 公众的 与公众有关的 或者是为公众的公用的公共的利益尤其指地方和中央政府提供的公 共利益