（宪法学与行政法学专业论文）区域性行政协议研究.pdf

中文摘要 区域性行政协议研究 中文摘要 党的十六届四中全会提出了构建“和谐社会”的目标，中央经济工作会议也 把“以人为本努力构建社会主义和谐社会”作为工作的一个重点。和谐社会，自 应包括区域和谐，其最高目标就是区域一体化。同时，党中央还提出了科学发展 观。科学发展观要求区域经济和社会的协调平衡发展，实现区域优势互补、经济 一体化。社会和谐、科学发展或区域一体化，都意味着从无序到有序，或者打破 原有的系统结构而形成新的系统结构。这就需要改变原来的序参数，建立新的序 参数。在现代法治社会，这种序参数主要是法治，而在我国的法治实践中，地方 政府之间的区域性行政协议机制正是这种序参数最为重要的表现形式。 区域经济一体化是我国区域和谐的重要标志和必然趋势。就实现模式而言， 以自发秩序和私法为基石的私法模式是理想主义的，而以政府的制度导向和公法 为基石的公法模式却是现实主义的。就实现公法模式的路径而言，统一的法制是 必需的，但却难以满足区域一体化的需求，地方政府间的区域法治协调不可或缺， 因而，以地方政府为主的联合方案成为了必然的选择。笔者认为，模式选择解决 的是行政权的介入度问题，路径选择解决的是地方政府的参与度问题，这两者的 论证在某种程度上都是为最终解决实现机制作铺垫的。就实现机制而言，区域性 行政协议是一种具有持续性和稳定性的制度化合作机制，它是我国地方政府间主 动、平等、自愿开展的合作机制，它还是一种在实践中创造并经实践证明的成功 机制，这些特优点使得区域性行政协议成为了我国实现区域合作和解决行政纠纷 的最基本法律机制。 区域性行政协议的缔结是地方政府之间的意思表示达成一致并愿意接受该 共同意志约束的整个过程。就区域性行政协议的缔约主体而言，多样化和多元化 是发展的必然趋势，中央政府和地方政府，特别是基层政府都应当成为区域性行 政协议的主体，这样很好的协调了中央政府和地方政府的利益，使得两者实现了 良性的互动，最终共同促进区域经济一体化的实现。就区域性行政协议的程序而 言，主要包括区域性行政协议的谈判、草拟、通过、签署以及批准等几个程序， 它们对于区域性行政协议都有其独特的意义。就区域性行政协议的内容而言，它 必须体现书面性、公众参与性以及权利义务明确性等特征，主要包括缔约主体及 权利能力、合作的共识、合作安捧、生效时间、协议的修改程序以及签署等。 区域性行政协议的效力是实现区域性行政协议内容的前提和基础。在我国， 虽然没有法律的明文规定，但地方政府阃之所以要签订协议，就是因为要用有约 束力的协议来约束各方，实现合作。因此，区域性行政协议对缔约各方的约束力， 应该是协议的应有之义。区域性行政协议的效力，有的可以通过协议来约定，如 上海交通大学博士学位论文 生效时间或生效期限、对地的适用范围，有的则无法由协议来约定而只能由法律 加以明确规定，如协议对公众或第三方机关的效力问题。对于可能改变地方与中 央的权力平衡或者可能侵害中央政府的利益的区域性行政协议，还应经过相应的 批准程序。 区域性行政协议的履行是依法成立的区域性行政协议所必然发生的法律效 果，它是区域性行政协议的其他制度的归宿或延伸。我国区域性行政协议的履行 模式主要有两种；自行履行模式和机构履行模式。前者包括自动履行和非自动履 行，而后者包括行政首长联席会议及独立管理机构等模式。我国区域性行政协议 的履行机构尽管与国外的类似机构大同小异，但却缺乏相应的法律基础。这种法 律基础有待于全国性立法加以解决。 区域性行政协议纠纷的解决是真正实现区域性行政协议内容的保障，纠纷解 决机制有待于及时建构。我国的区域性行政协议，几乎都没有约定协议履行中纠 纷的解决机制，我国的相关法律也并未规定区域性行政协议纠纷的解决机制。在 我国现行的法律体制下，事前的责任条款解决机制和事后的行政解决机制是最为 重要的两个方案，而通过诉讼程序来解决协议纠纷，困难较大，但借鉴美国的仲 裁程序，即在区域性行政协议中约定仲裁机制，并由法律赋予这种仲裁的效力， 这是值得充分考虑的。 区域性行政协议法律依据的完善是保证区域性行政协议机制正常运行的必 要条件。区域性行政协议的缔结，主要是合作各方的事，中央政府无法越俎代庖。 但是，合作的制度化平台是地方政府无能为力的，只能由中央政府来构筑和提供。 其实，只有制定行政协议法，中央政府才能对地方政府之间的协作实现法律监控， 地方政府的协作也才能稳固和得到法律保障。因此，笔者建议国家尽早制定行政 协议法。但是，在行政程序法典和行政协议法出台之前，可以由国务院根据已有 的实践经验和理论储备，先行制定行政协议条例。等待时机成熟后，再上升为法 律。其中涉及的实体内容主要规定在行政协议法中，而涉及的程序内容，则主要 规定在行政程序法典中的行政协议部分。一旦行政程序法典和行政协议法正式生 效后，行政协议条例应当立即废止。 关键词：区域性行政协议；行政协议法；州际协定；区域法治协调 英文摘要 o nr e g i o n a la d m i n i s t r a t i v ea g r e e m e n t a b s t r a c t c o m m u n i s tp a r t yo fc h i n aa d d r e s s e dt h eo b j e c to fc o n s t r u c t i n gh a r m o n i o u s s o c i e t yi n1 6 t hc p c n a t i o n a lc o n g r e s s ，a n dd e c l a r e dt h a tc o n s t r u c t i n gh a r m o n i o u s s o c i e t yo nh u m a nn a t u r ei st h ew e i g h t b e a r i n gp o i n to fc p c sj o bi n2 0 0 5c e n t r a l e c o n o m i c a lc o n f e r e n c e h a r m o n i o u ss o c i e t yi sb o u n dt oi n c l u d er e g i o n a lh a r m o n y , a n dt h es u p r e m eg o a li sr e g i 【o n a lc o o r d i n a t i o n s i m u l t a n e o u s l y , c p cb m u g h tu pt h e i d e ao fh u m a n - o r i e n t e ds c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t t h ei d e ao fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t i n e v i t a b l yd e m a n d sr e g i o n a le c o n o m i c a la n d s o c i a ld e v e l o p m e n ti n h a r m o n y h a r m o n i o u ss o c i e t y , s c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t ，o rr e g i o n a lc o o r d i n a t i o ne q u a l l yi m p l i e s t h a tt h ew o r l di sf r o mc h a o st ow e h 硎e r e d f u r t h e r m o r e t h e yi n s i n u a t et h a tw e s h o u l ds m a s ho l ds y s t e m a t i c a lc o n s t r u c ta n df o r mn e ws y s t e m a t i c a lc o n s t r u c t i n m o d e ms o c i e t y ，r u l eo fl a wi st h em o s ti m p o r t a n tt o o lt or e a l i z et h ef o r g o i n gt r a n s i t i o n r e g i o n a la d m i n i s t r a t i v ea g r e e m e n t sb e t w e e n l o c a lg o v e r n m e n t sa r eag o o de x a m p l e r e g i o n a lc o o r d i n a t i o ni st h et r e n do fr e # o n a ld e v e l o p m e n ta n dr e g i o n a lh a r m o n y a sf o rt h em o d e s ，t h ec i v i ll a wm o d ew h i c hi sb a s eo i ls p o n t a n e o u so r d e ra n dc i v i ll a w i sad r e a m ，b u tt h ep u b f i cl a wm o d ew h i c hi sb a s eo ng o v e r n m e n t a li n f l u e n c ea n d p u b l i cl a wc a nb ep u ti n t op r a c t i c e a sf o rt h er o u t e s ，t h ep r o v i n c e - e e n t r a lc o m p a c t a p p r o a c hi sag o o dc h o i c e a sf o rt h es y s t e m s , r e g i o n a la d m i n i s t r a t i v ea g r e e m e n t sa r e t h eu n i q u ec h o i c e ，b e c a u s et h e ya r et h es u s t a i n e da n ds t a b l es y s t e mb e t w e e nl o c a l g o v e r n m e n t sw h i c hi sb a s eo nt h ee q u a la n dv o l u n t a r i l y , a n dt h e ya r ef o r m e da n da r e p r o v e di np r a c t i c e mf a c t , r e # r o n a la d m i n i s t r a t i v ea g r e e m e n t sh a v eb e e nt h em o s t e s s e n t i a lt o o lt or e a l i z ea d m i n i s t r a t i v ec o o p e r a t i o na n dt os e t t l er e g i o n a ld i s p u t a t i o n c o n c l u d i n go fr e g i o n a la d m i n i s t r a t i v ea g r e e m e n t si st h ep r o c e s so fr e a c h i n gi n c h o r u sb e t w e e nt h el o c a lg o v e r n m e n t sw i l l a sf o rc o n c l u d i n gs u b j e c t , v a r i e t ya n d d i v e r s i f i c a t i o na r et h ed e v e l o p i n gt r e n d c e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t , e s p e c i a l l y b a s i c g o v e r n m e n t s h o u l d b e e n c o n c l u d i n gs u b j e c t o f r e g i o n a l a d m i n i s t r a t i v ea g r e e m e n t s a sf o rc o n c l u d i n gp r o c e s s ，i tm a i n l yi n c l u d e sn e g o t i a t i o n , d r a f t , p a s s ，s i g na n da p p r o v ew h i c hh a v et h ed i s t i n c t i v em e a n i n gf o rr e g i o n a l a d m i n i s t r a t i v ea g r e e m e n t s a sf o rt h ec o n t e n to fr c g i o n a la d m i n i s t r a t i v ea g r e e m e n t s ，i t m u s te m b o d yt h et r a i t s ，s u c ha so p e n , p a r t i c i p a t i n ga n dc l e a ra n di tm a i n l yi n c l u d e c o n c l u d i n gs u b j e c t , c o o p e r a t i o nc o n s e n s u s ，c o o p e r a t i o na r r a n g e m e n t s , t h et i m et ob e i no p e r a t i o n a n d8 0o n a e a r i n gv a l i d i t y o fr e g i o n a la d m i n i s t r a t i v ea g r e e m e n t si st h ep r e m i s eo f r e a l i z i n gt h ec o n t e n to fr e g i o n a la d m i n i s t r a t i v ea g r e e m e n t s hc h i n a , l a wn e v e r i n v o l v e si nr e g i o n a la d m i n i s t r a t i v ea g r e e m e n t s , b u tt h ec h i e fr e a s o no fc o n c l u d i n gi s p u t t i n gt h e mi n t of o r c ea n dr e a l i z i n gc o o p e r a t i o n s ov a l i d i t yf o rt h ec o n c l u d i n g g o v e r n m e n t si st h ed e s e r v e dm e a n i n go fr e g i o n a la d m i n i s t r a t i v ea g r e e m e n t s s o m e a s p e z f f 。qo fv a l i d i t yc a nb ec o n t r a c t e di nr e g i o n a la d m i n i s t r a t i v ea g r e e m e n t sb y c o n c l u d i n gg o v e r n m e n t s ，b u to t h e ra s p e c t so fv a l i d i t yo n l yc a n b e e np r o v i d e db yl a w , s u c ha st h ev a l i d i t yt ot h ep u b l i ca n dt ot h et h i r dp a r t y s i m u l t a n e o u s l y ，r e g i o n a l a d m i n i s t r a t i v ea 掣e e m e o t sw h i c hp r o b a b l yc h a n g et h eb a l a n c eb e t w e e nt h ec e n t r a l g o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n tc a nn o tb ei nf o r c eu n t i lt h e yh a v eb e e na p p r o v e d m 上海交通大学博士学位论文 b yt h ec e n t r a lg o v e r n m e n t i m p l e m e n t i n gr e g i o n a la d m i n i s t r a t i v ea g r e e m e n t si si n e v i t a b l el e g a le f f e c t sa n d i s t h eu l t i m a t et a r g e to fo t h e ra s p e c l so fr e g i o n a la d m i n i s t r a t i v ea g r e e m e n ts y s t e m 。i n c h i n a , i m p l e m e n t i n gr e g i o n a la d m i n i s t r a t i v ea g r e e m e n t sh a st w om o d e s ：t h em o d eo f i m p l e m e n t i n gb yo n e so w n a c c o r da n dt h em o d eo fi m p l e m e n t i n gb yai n d e p e n d e n t c o m m i s s i o n s i ti s v e r yr e g r e t f u l t h a ti m 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d m i n i s t r a t i v ea g r e e m e n tl a w k e yw o r d s ：r e g i o n a la d m i n i s t r a t i v ea g r e e m e n t s ，a d m i n i s t r a t i v e a g r e e m e n tl a w ，i n t e r s t a t ec o m p a c t ，r e g i o n a ll e g a lc o o r d i n a t i o n 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：彳可刃雾j 日期：沙。年舌月眵日 上海交通大学上海父通大罕 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密曰。 ( 请在以上方框内打“4 ”) 学位论文作者签名：气巩毒1 晾驴r ， 指导教师签名：啼寸，芬# 1 日期2 刁年6 月帅 引言 引言 一、研究任务 伴随着经济全球化的步伐，走来了区域经济一体化。放眼全国，从如火如荼的北部环渤 海，到改革开放的先锋南方珠三角。从后来居上的长三角。到奋起直追的东三省和中西部， 它们都在为实现区域经济一体化而进行着艰辛的实践探索。这种一体化进程，不仅是适应经 济全球化和国内市场统一的需要，而且还有相似的历史和文化背景以及相近的经济结构和发 展水平为支撑。但是，要推进这种一体化，仅仅靠相似的经济基础和社会背景是远远不够的， 还需要协调一致的法制作为保障于是，长三角地区和珠三角地区的政府在实践中仓造出了 旨在推动和促进经济一体化的区域性行政协议机制，并为环渤海地区、东三省地区和我国其 他地区的地方政府所效仿，通过这种机制缔结的区域性行政协议广泛涉及交通o 、能源o 、贸 易。、农业。、投资。、旅游。、就业服务o 、信息f 匕。、科教文化回、环境保护。及公共卫生。等 领域，它们的缔结主体是地方行政机关，即省、市、县人民政府或职能部门；缔结形式主要 是行政首长联席会议；它们的本质是一种对等性行政契约f i 。区域性行政协议机制以尊重各 方意愿为前提而达成共识，对我国区域经济的一体化和法治的协调起到了很好的作用从我 国的实践来看，区域性行政协议在某种程度上已经成为我国实现区域合作和解决区域争端的 最为重要的区域法治协调机制之一。这不仅仅给政治学、经济学和管理学等学科提出了新的 研究任务，而且也为法学开拓了新的研究领域，即区域性行政协议的法律地位问题。具体包 括： 第一，为何我国区域经济一体化的实践选择了区域性行政协议作为最重要的法治协调机 制呢? 或者说，区域性行政协议为何是实现我国区域经济一体化的现实选择呢? 首先。从理 论上说，按照行政权的参与程度，区域经济一体化的实现模式分为以政府制度导向和公法为 基石的公法模式和以自由秩序和私法为基石的私法模式。而从长三角、珠三角以及环渤海等 区域的合作实践来看，它们都选择了公法模式，这种选择的原因何在? 其次，按照地方政府 的参与度，区域经济一体化化的实现路径可以分为中央政府方案、地方政府方案以及联合方 案，从我国的实践来看。地方政府主导的联合方案是实现区域经济一体化的主要实现途径， 。如泛珠三角经济圈九省区暨重庆市道路运输一体化合作发展2 0 0 3 年议定书 以及长三角地区道路运 输一体化发展议定书 等。 。如r 十一五”云电送粤框架协议 等 。如泛珠三角区域外经贸合作备忘录 以及泛珠三角区域商会合作框架协议 等 。鲡泛璩三角区域农业合作协议 以及关于长三角食用农产品标准化互认( 合作) 的协议 等 如穗港关于联合投资推广的合作协议 以及泛珠三角城市投资促进机构合作宣言 等 。如长三角旅游城市合作宣言以及环渤海1 1 城市旅游区域合作框架协议 等。 。如京津冀人才开发一体化合作协议书) 以及长江三角洲人才开发一体化共同宣言 等。 。如关于泛璩三角经济匿信息产业及信息化合作的坍议以及t 环渤海信息产业合作框架协议 等。 。如关于加强沪浙两地教育交流合作的意见) 以及关于加强泛璩三角区域教育交流合作的框架协议) 等 。如泛珠三角区域环境保护合作协议 以及渤海环境保护宣言) 等 。如泛珠三角九省区食品药品监管合作框架协议 咀及泛珠三角九省区药品监督稽查合作协议 等 o 叶必丰；长三角经济一体化背景下的法制协调) ，( i - 海交通大学学报( 哲社版) 2 0 0 4 年第6 期。 1 - 上海交通大学博士学位论文 那么如此选择的理由又是什么呢? 最后，从区域经济一体化的实现机制来看，主要包括共同 诉讼行为、示范法以及区域性行政协议，而我国的实践选择了区域性行政协议机制，这其中 的理由又是什么呢? 对于上述问题，本文将在第一章中予以回答。应当指出的是，本章的论 证方法只是对实践选择的一个实然解释，而并不是对未来发展的一种应然设计 第二，既然区域性行政协议机制已经成为了我国区域经济一体化实践的现实选择，那么 这种机制的现状又是怎样的呢? 考察区域性行政协议机制的现状，总结这一协调机制的经验 教训，并进行理论分析，目的在于评估这一机制的实施效果。基于写作的便利性和论证的系 统性，本文并不准备专门设一章来阐述该问题，而将按区域性行政协议的主体、程序、内容、 效力、履行方式、争端解决机制以及法律依据等等专题来讨论和评估。比如，对主体的现状 分析，本文关注的是，区域性行政协议的缔约主体是否以省( 直辖市) 人民政府及其职能部 门为主? 不同级别的行政机关之间是否有共同缔约的现象发生? 缔约主体之间重复缔约的 现象是否严重? 非行政机关是否广泛参与? 对于缔约程序的现状分析，本文将关注的是，我 国区域性行政协议的缔约程序主要包括哪些平台? 行政首长联席会议制度是否是我国最为 重要的区域性行政协议的缔约程序? 对于协议内容的现状分析，本文将关注的是。我国区域 性行政协议的条款是否过于原则或抽象? 标题是否过于混乱? 数量是否严重偏少? 主要条 款是否严重缺位? 对于协议效力的现状分析，本文将关注的是，我国的大多数区域性行政协 议是否都涉及了效力问题? 是否有些区域性行政协议明确约定没有法律效力? 对于协议批 准的现状分析，本文将关注的是，涉及中央和地方关系的，甚至可能影响我国政治平衡的区 域性行政协议是否都经过了中央政府的批准? 在实践中，是否存在区域性行政协议通过附款 的形式主动寻求上级机关或中央政府的批准? 对于协议履行的现状分析，本文所关注的是， 履行方式是否可以分为机构履行和自行履行? 实践中又是以哪种履行方式为主呢? 第三，如何完善或规范区域性行政协议机制? 如果说对区域性行政协议机制的现状评 估是实然分析，那么对区域性行政协议机制的规范化建议则是应然分析。对于制度完善的论 证是本文的重头戏，从第二章到第六章，本文都在试图回答这个问题。如区域性行政协议的 缔结，该部分的任务主要是从区域性行政协议的主体、程序和内容三个角度来论述缔约机关 的意思表示达成一致并愿意接受该共同意志约束的整个过程。中央政府和基层政府是否能成 为区域性行政协议的主体? 区域性行政协议的缔结又具体包括哪些程序? 区域性行政协议 的具体条款应当如何进行合理的设计? 又如区域性行政协议的效力，该部分主要解决的是区 域性行政协议的约束力。区域性行政协议的效力到底是否存在? 如果存在效力，那么它又应 当包括哪些内容? 区域性行政协议的生效是否必须经过中央政府的批准? 如果需要，那么必 须经过怎样的批准程序? 又如区域性行政协议的履行，该部分的研究任务是如何使区域性行 政协议的内容能够真正在现实生活中得到实现。区域性行政协议是否主要可以分为自行履行 和机构履行两种模式? 上述两种履行模式的适用范围和适用条件又应当如何确定? 再如区 域性行政协议的争端解决，该部分主要解决的问题应当是如何妥善处理各缔约机关在履行区 域性行政协议过程中产生的纠纷，即如何合理建构区域性行政协议的纠纷解决机制。事前的 责任条款解决机制和事后的行政解决机制是否是我国两个最具现实可能性的方案? 而通过 2 引言 诉讼程序和仲裁程序来解决协议纠纷的解决方案是否是未来的发展方向? 对于上述问题，本 文将一一展开进行论述 二、研究现状 从法学上看，我国地方政府之间缔结的协议或宣言既不是共同行政行为也不是行政合 同，而类似于美国各州之间的州际协定、各地方政府之间的行政协议以及西班牙的行政协议。 它是地方政府间实现平等合作的一个法律机制在我国，区域性行政协议既是一项法律刨额 也是一个新的行政法范畴 ( 一) 行政法学者的研究 对于区域性行政协议这一创新，行政法学界并未予以足够的关注和重视，也几乎还没有 提出过一个完整的解决方案。从笔者已掌握的资料来看，只有少数几位学者对此进行了相关 的研究。叶必丰教授在上海市法学会立项课题的研究成果长三角经济一体化背景下的法制 协调( 上海交通大学学报( 哲社版) ) 2 0 0 4 年第6 期) 首次提出了“行政协议”这一学术 概念，并在我国区域经济一体化背景下的区域性行政协议以长三角区域为样本( 法 学研究 2 0 0 6 年第3 期) 一文中详细阐述了区域性行政协议的法治基础、缔结以及履行等 问题。杨临宏教授在行政协定刍议 ( 行政法学研究 1 9 9 8 年第1 期) 一文中也曾把区 域性行政协议界定为“行政协定”，并详细阐述了行政协定与行政合同的区别。另外，范利 平在泛珠三角区域合作中的政府协议( ( 法治论坛2 0 0 6 年第2 辑) 中把区域性行政协 议界定为“政府协议”，并分析了区域性行政协议的必要性以及订立等问题。笔者在泛珠 三角政府问协议的法学分析( 广西经济管理干部学院学报2 0 0 6 年第1 期) 一文中对泛 珠三角地区的行政协议进行了评估和分析，并对未来的发展趋势作出了预测。笔者又在论 行政协议 ( 行政法学研究2 0 0 6 年第3 期) 一文中详细阐述行政协议的涵义、宪法依据、 法律地位、缔结程序以及主要条款等问题。笔者还在州际协定论美国的政府闻协调机 制( 国家行政学院学报 2 0 0 6 年第2 期) 一文对美国的州际协定的历史变迁、现状以及 发展趋势进行了概括。但总体而言，对这些已经在实践中普遍推行的区域性行政协议，行政 法学界并没有进行系统的研究，仅仅停留在概念的提出和阐述这一层面上，这种研究状况是 令人担忧的。 ( 二) 相关学科学者的研究 由于行政法学界对区域性行政协议这一实践创新缺乏应有的系统研究，笔者有必要从其 他学科学者的相关研究中去寻求可供借鉴的资讯 在我国宪法学界，学者们对中央与地方关系的诸多研究可以为本文的写作增加理论储 备。有些学者从总体的角度来研究中央与政府的关系，如吴亚平在试论中央与地方关系的 法律调整( 法制与社会2 0 0 6 年第6 期) 一文中提出中央与地方关系的实质就是中央政 府与地方政府的权限划分和中央政府对地方政府的监督；又如辛向阳在法治框架内的中央 与地方关系( 中国改革2 0 0 6 年第7 期) 一文中提出地方保护主义和重复建设自改革开 放以来一直是困扰我国经济健康发展的两大顽疾。也有学者从财政关系的角度来论述中央与 - 3 上海交通大学博士学位论文 地方的关系，如唐海秀在宪政视野的我国中央与地方财政关系( 决策与信息2 0 0 6 年 第8 期) 一文中指出财政只是问题的表象，如何制约公共权力、建立有限政府、责任政府才 是治本之道；张道庆在论中央与地方财政关系法律调控机制的建构( 西南政法大学学报 2 0 0 6 年第4 期) 一文中认为实现中央与地方财政关系的法治化。应当在立法方面采用法律保 留原则另外，还有学者从立法权限划分的角度来讨论中央与地方的关系，如焦科龙在我 国中央与地方立法权限的划分 ( 河南省政法管理干部学院学报2 0 0 6 年第3 期) 一文中 指出，对于中央和地方立法权限的划分，应当以其制约因素为切入点，进而分析目前立法规定 和立法实践中存在的问题，从而厘清我国中央和地方立法权限划分的思路和方法。实际上， 宪法学界对中央与地方关系的相关还有很多，上面举例的只是其中很少的一部分。 经济学界以及管理学界在积极探索区域经济一体化的实现机制时，一些主张政府主导型 的学者也有意无意中提出了法制协调机制方案，这些研究为本文的写作开拓了视野。根据叶 必丰教授的研究，这些方案大致可以归为两类，即拘束型和协调型o 。拘束型方案又可以分 为两种：第一，以经济区来统一现行行政区划，并以此为基础建立统一的行政和司法机构， 对区域内各成员的经济和社会发展进行有法律拘束力的规划和规制。第二，在现行行政区 域不变的前提下，建立跨行政区域的管理机构等，以实现对各区域经济和社会发展的具有法 律拘束力的规划和规制。对该机构的性质，有的认为应该是国务院主管全国各区域协调的 一个部门，有的则认为应该是为该区域特设的一个机构多数认为，该管理机构应享有决策 和规划权。但有的则进一步认为，该管理机构应享有立法权、行政权和司法权。并下设有关 专业或综合职能管理机构。9 有的还认为，应在相关区域设立大区法院，“以直接受理和审判 区际法院管辖的跨区争议案件”。协调性方案，是指在充分尊重区域内各成员意愿和平等 对待各方利益的基础上，对各成员的法制建设予以协调一致的方案。刘兆德等学者明确指出： “采取比较柔性的协商协调机制，通过自主参与、集体协商、懂得妥协、共同承诺 的方式，对长江三角洲地区的发展进行软约束，这应该是市场经济条件下解决区域协调、 区域经济一体化发展的主要途径。其初级形式可以采取就某一问题进行专题性的协调，将区 域协调职能赋予相应的部门，由该部门牵头，会同下一层级政府的对应部门共同履行协调职 能。在各方分歧较大、协商失效时。上一级政府拥有裁决权。”。不少学者、官员都认为，经 济的一体化不应该由政府来协调，政府的职责是协调法制事务，创造一个良好的法制环境， 政府所设立的协调机构只能就法制问题向政府提供建议o o 这部分的研究主要参见叶必丰：长三角经济一体化背景下的法制协调) 。上海交通大学学报( 哲社版) 2 0 0 4 年第6 期。 o 参见中国科学院可持续发展战略研究组：1 2 0 0 4 中国可持续发展战略报告 ，科学出版社2 0 0 4 年版，第 6 3 页。 o 参见丁汀：长三角经济一体化3 种方案 。财经时报 2 0 0 3 年3 月2 2 日，第2 版；刘志忠：协调长 三角，还有四个要素被忽视了，人民日报华东新闻) 2 0 0 3 年8 月1 5 日，第7 版；王洪庆等：长三角 经济一体化的实现途径新探 。经济纵横，2 0 0 4 年第7 期 o 参见陈剩勇等：区域政府合作：区域经济一体化的路径选择，政治学研究 2 0 0 4 年第1 期。 o 参见李建勇：长三角洲区域经济发展的法律思考 ，政治与法律 2 0 0 3 年第5 期。 o 参见刘兆德等：长三角经济社会一体化初步研究 ，中国软科学 2 0 0 4 年第5 期 。参见左学金等：长三角，需要怎样的协调 ，人民日报华东新闻 2 0 0 3 年6 月2 5 日，第8 版；傅钧 文：协调机构不应只有政府参与，人民日报华东新闻2 0 0 3 年1 1 月2 6 日，第9 版 4 引言 政治学界对地方政府间关系的相关研究，也为本文的写作提供了新的研究视角。林尚立 教授在国内政府间关系 一书中首次对我国地方政府间关系进行研究，他认为地方政府间 关系是一种横向关系，主要涉及的是经济关系，而中央与地方的关系主要是纵向关系，主要 涉及的是政治关系。谢庆魁教授在中国政府的府际关系研究，一文中对横向府际关系的特 征与表现形式进行了相关的介绍。陈瑞莲教授在试论当代中国的区域行政 、试论当代中 国的区域公共管理) 等文中，在对我国珠三角地区的地方政府问横向关系协调进行实证的基 础，充分强调了地方政府间横向关系协调的重要性。而张紧跟博士在其博士论文当代中国 地方政府问横向关系协调研究运用交易费用理论和组织问网络等理论，对我国地方政府问 横向关系发展中出现的问题、治理思路、现有机制的治理绩效、新型治理之道进行了经验研 究基础上的规范研究。 ( 三) 国外的实践经验和研究成果 国外对该领域的实践经验和该论题的理论研究无疑是先行的，在我国有关区域性行政协 议的制度建设和理论研究都比较贫乏的情况下，国外的实践经验和研究成果是值得我们学习 借鉴的，至少可以为我国区域性行政协议制度的完善提供一个比较和借鉴的参照系 就实践而言，能提供有益经验的主要是西班牙、德国和美国等西方国家。在西班牙， 西班牙公共行政机关及共同的行政程序法在第6 _ 8 条对行政机关间的合作协议作了专门 规定。在德国，( 联邦和州) 为达成没有约束力的协议而成立的合作小组是绝对适法的。各 州还有权通过协议的方式成立沟通的行政机关或者其他共同行政机构。另外，联邦和各州可 以成立作为共同行政机构的高级财政厅，主管特定行政任务的联邦和州的专业部长或者其他 公务主体共同成立的委员会，各州不仅可以成立共同的行政机关，而且可以成立共同的行政 主体，即由各州共同建立、出资的公法入( 公法设施) 。在美国，区际合作的实践更是积累 了丰富的经验。在美国的联邦体制下，各州之间有很多合作形式，既有非正式的合作形式， 比如自愿的联合会( v o l u n t a r ya s s o c i a t i o n ) 的成立、相似法律( s i m i l a rl a w ) 的有选择颁布 及示范法( m o d e ll a w ) 的出台，也有正式的合作形式，包括州际协定( i n t e r s t a t ec o m p a c t ) 、 行政协议( a d m i n i s t r a t i v ea g r e e m e n t ) 和有关州际冲突的司法裁决在内的不同形式的正式 法律行为的作出。但是，从美国的法律史来看，同时具有州法和合同性质的州际协定是最重 要的合作形式。州际协定涉及的范围也非