（宪法学与行政法学专业论文）区域性行政立法初探.pdf

摘要 区域性行政立法是市场经济条件下对我国现有的立法模式的个突破和创 新，在现代市场经济中它的优势正在逐渐的显现。时至今日，对于“区域性行政 立法这一概念以及其他方面的阐述，有关学者戬及相关机构对其关注仍然是一 片空白，导致其在人们的头脑中仍然是模糊的。基于这现实，论文围绕“区域 性行政立法”这一概念为核心进行阐述和分析，从区域性行政立法这一现象进行 比较分柝，并进褥对区域性行政立法进行有效的科学构想，并激此傺持我善的立 法的统一性，促进经济的良性发展，更好地参与国际竞争和合作，建设一个良好 的法制软环境。 论文首先对区域性行政立法的概念特缝进彳亍分析阐述，与我国现有的其它立 法模式的区别，得出这一立法模式在我国社会现实孛的必要性和重要性。在区域 立法现状分析中，首先对这一立法模式的发展历史进行阐述，从域外地区与我困 现有的立法实践进行阐述和评析，指出各囱的优缺点以及两种立法模式的区别， 尤其是在我国的区域性行政立法中，这一立法模式所存在的缺点是尤为突出，主 要表现为内部因素与外部因素两个方面。至于内部方面，则是指地方立法自身所 具有的缺点和不足，而外部方面是作为地方立法之外的因素，即在我国现存的法 律条件下，区域立法所面临的合法化闯题。作魏文章的最后一部分，对区域性行 政立法这一模式如何在我国进行科学而合理的实旌从四个方面进行阐述和构想， 在进行具体的制度构架之前对其进行理论分析，以此表达区域性行政立法在理论 方面获得有力的支撑。 【关键词】区域性行政立法立法评析立法一体化立法构想 a b s t r a c t r e g i o n a la d m i n i s t r a t i o nl e g i s l a t i o ni sab r e a k t h r o u g ha n di n n o v a t i o nm o d e li no u r p r e s e n tl e g i s l a t i o na sam a r k e te c o n o m y , a n dg r a d u a l l ye m e r g i n go fi t sa d v a n t a g ei nt h e m o d e mm a r k e te c o n o m y t o d a y ，“r e g i o n a la d m i n i s t r a t i o nl e g i s l a t i o n ”a sw e l l2 l so t h e r a s p e c t so ft h ec o n c e p to fe x p l a n a t i o n ，s c h o l a r sa n dr e l a t e da g e n c i e sf o rt h e i rc o n c e mi s s t i l lab l a n k , a n dl e a dt ov a g u ei np e o p l e sm i n d s b a s e do nt h i sr e a l i t y ，p a p e r sf o c u so n r e g i o n a la d m i n i s t r a t i o nl e g i s l a t i o n a st h e c o r ec o n c e p ta n de l a b o r a t ea n a l y s i s ，t o c o n d u c tac o m p a r a t i v ea n a l y s i so ft h ep h e n o m e n o nf r o mt h er e g i o n a la d m i n i s t r a t i o n l e g i s l a t i o n ，t h u st h er e g i o n a la d m i n i s t r a t i o nl e g i s l a t i o nt oc o n d u c te f f e c t i v es c i e n t i f i c i d e a , a n dt op r o m o t eh e a l t h ye c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，i no r d e rt om a i n t a i nt h eu n i t yo f o u rc o u n t r y sl e g i s l a t i o n ，p a r t i c i p a t ei ni n t e m a t i o n a lc o m p e t i t i o na n d c o o p e r a t i o n ，a st h e r u l eo fl a ws u p p o r t sf lg o o ds o f t e n v i r o n m e n t a b o u tt h e s eq u e s t i o n s ，f i r s to fa l l ，c o n c e p ta n dc h a r a c t e r i s t i c sw e r ed e s c r i b e da n d a n a l y z e do nt h ec o n c e p to fr e g i o n a le x e c u t i o n ：a n dl e g i s l a t i o na b o u tt h ep a p e r s ，c h i n a a n do t h e rp r e s e n tl e g i s l a t i o nt h ed i f f e r e n c eb e t w e e nm o d e l s ，c o m et ot h i sm o d e l l e g i s l a t i o ni nt h ec o u n t r y ss o c i a lr e a l i t y o ft h en e c e s s i t ya n di m p o r t a n c e a tt h e r e g i o n a ll e g i s l a t i o na n a l y s i so ft h ep r e s e n ts t a t u s ，f i r s to fa l l ，f r o mt h ed e v e l o p m e n to f h i s t o r ya b o u tt h em o d e ll e g i s l a t i o n , o u t s i d et h er e g i o na n dc h i n a sp r e s e n tl e g i s l a t i o no n p r a c t i c ea n da n a l y s i s ，p o i n t e do u tt h ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so f e a c hm o d e l ，a s w e l la st h ed i s t i n c t i o nb e t w e e nt w ot y p e so fl e g i s l a t i o n e s p e c i a l l yi nc h i n a sr e g i o n a l a d m i n i s t r a t i o nl e g i s l a t i o n , t h em o d e ll e g i s l a t i o ns h o r t c o m i n g sa r ep a r t i c u l a r l y ，m a i n l y b o t hi n t e r n a la n de x t e m a lf a c t o r s ，a sf o rt h ei n t e m a la s p e c t s ，i tm e a n st h a tt h el o c a l l e g i s l a t i o ns h o r t c o m i n g sa n dl a c ko fi t so w n ，t h ee x t e m a la s p e c to ft h el e g i s l a t i o na s l o c a lf a c t o r s ，t h a ti s ，i no u re x i s t i n gl e g a lc o n d i t i o n s ，r e g i o n a ll e g i s l a t i o ni s s u e sf a c i n g t h e “l e g a l i z a t i o n ”，a st h el a s tp a r to ft h ea r t i c l e ，r e g i o n a la d m i n i s t r a t i o nl e g i s l a t i o no f t h i sm o d e li nc h i l l a ss c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l ei m p l e m e n t a t i o no ft h ef o u ra s p e c t sa n d s e to u tt h ei d e a , b e f o r e ，t h et h e o r yw e r ea n a l y z e si nt h es p e c i f i cf r a m e w o r ko ft h e s y s t e m ，a st h ee x p r e s s i o no fr e g i o n a la d m i n i s t r a t i o nl e g i s l a t i o ni nt h e o r yg a i n e ds t r o n g s u p p o r t k e yw o r d s r e g i o n a la d m i n i s t r a t i o nl e g i s l a t i o n l e g i s l a t i o na n a l y s i s ；l e g i s l a t i o ni n t e g r a t i o n ；l e g i s l a t i o ni d e a s 2 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个入在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致 谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果， 也不包含为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所 使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意 签名垒垦退日期：丝竺：! ：夕 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借 阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印 或其他复制手段保存论文 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 签名：趣i 莨导师签名：至! 日期： 引言 己i 吉 jl 岛 社会是一个大学，苦难也是一个大学，苦难也是一笔财富。人在社会中学会 如何生存，苦难使人学会如何坚强与自立。我从小生活在一个没有母爱的家庭， 在这样的环境中生长，我树立了自己坚忍不拔的性格，树立的自己的独立意识。 天行健，君子以自强不息，也许，这是我一生的财富。进入社会几年之后，深知 自己的能力及学识的匮乏，所以又一次迈进了大学的门槛来充实自己。 记得刚进入这个学校攻读法学的时候，我的好心学长及其他同学就说：“行政 法是很难学的一门课程，它抽象又在乱，而关于行政性立法又是比较复杂的一门 学问。”后来，经过自己一段时间的接触与学习之后，他们的那种观念在我心中得 到了验证。对于这种困惑，我扪心自问，尽管单个具体制度并没有什么抽象和难 于理解的地方，但是总体上却像一盘散沙一样的难以把握，使人捉摸不透。为什 么在这个法学领域中会产生这种印象? 这种局面是否有它内在的规律性和逻辑 性? 抱着这样一个好奇和执著的心理，我继续着自己的努力。慢慢的觉得行政法 之所以出现上述的问题，是因为在现行的立法模式中，行政性立法是贵社会生活 的调节程度最为密切，一个人一辈子可以不与法院打交道，但不可能不与行政打 交道，在这样的背景下，行政性立法对人们的生活就产生了直接的影响了。 自从改革开放以来，全国的经济实力在整体上得到了显著的提高，国际地位 也得到了显著的改善。在我国的立法历史及现实中，地方立法在社会生活中占据 着举足轻重的地位，并且在立法数量上远远多于中央立法。然而，由于资源的有 限性、地方保护主义以及我国传统的官本位思想的存在，各地方政府为了本地区 的经济发展，导致一些地区的资源过度开发和管理混乱局面。针对这种现象，能 否产生各方共遵守的规则，以规范这种无节制的开发、混乱的管理社会的局面， 达到各区域的双赢? 从全局角度来看，我国从中央到地方都有一个比较明确的立 法层级，然而对于跨行政区划的管理却存在着漏洞。对于这种漏洞。，能否提出一 个有效的解决方式或途径? “区域性行政立法”这个概念便在笔者头脑中产生了， 对于这个所谓的新的概念，相关领域与资料的阐述确实甚少，并且立法实践中正 凸显其潜在的优势，虽然在国外的一些区域性国际组织的相关的国际立法可以提 供一些有资借鉴之外，但对于我国现实的国情、省情以及其它的情况，理论指导 却是空白的。因此对理论的研究的需要，来指导这一新的立法模式。在立法实践 上，除了东三省的立法合作还可以称之为是实质性的合作之外，其余的区域则在 这方面大多处在立法合作的初级阶段。 区域性行政立法初探 区域性性行政立法是二_ 个新的立法创新模式，这在中国以后的法制建设中， 必将凸显在潜在的优势。并且对我国的地方经济建设，乃至全国的经济建设起到 不可忽视的指导作用。 这便是我撰写本文的缘起和初衷。 2 。 一、区域性行政立法概述 一、区域性行政立法概述 在我国的经济建设的过程中，由于我国的幅员辽阔，各地方的经济状况、风 俗习惯等有着不同程度的差别。国家为了调动地方经济建设的积极性，为此出台 了中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法( 以下 简称组织法) 以及2 0 0 0 年实行的中华人民共和国立法法( 以下简称立法 法) 等一系列的法律、法规保障各地区的经济发展的良好运行，对经济建设中所 出现的一系列由于地区多样性而赋予各地方政府的地方规章的制定权。这样一来， 各地方政府制定的规章被以合法化的形式存在下来了，为当地的经济建设以及社 会秩序的维护起到了不可忽视的作用。但是各地方政府基于本地区或本部门利益 的考虑，以及立法主体素质的制约，这些客观条件的存在，使得地方行政立法的 质量参差不齐，从而呈现出现地方性行政立法的“碎片化”与泛化现象。为了 使这种现象得以有效的控制以及促进经济的良性发展，区域性行政立法这种模式 乃是解决这一问题的新的尝试。 ( 一) 区域性行政立法释义 1 区域性行政立法解释 市场经济中的各级政府对其辖区的经济、社会的管理都负有不可推卸的责任 和义务。这在我国的宪法和其他法律中都有明确的表述，但是仅有这些条件对建 设和谐社会仍然存在一定的桎梏，所以必须存在相应的政策和措施为其行使正当 的目的作保障。区域性行政立法也不能脱离这个框架而成为给予其他目的和动机 的立法规范。如上所述，随着市场经济中各不同行政区域间竞争的加剧，导致资 源的浪费，所以各行政区的政府机关认识到他们有必要在立法方面加强沟通与协 作并以此达到资源的优化配置与各区域间的经济的良性发展。由此我们得出，所 谓区域行政立法即是指数个具有立法权能的不同行政区划的政府在保持法制统_ 的以及合意的前提下，在管理社会事物或资源开发利用等具有共性的重大的社会 问题进行制定、修改废止的地方性立法活动。这一立法模式，是随着改革开放和 经济建设的不断发而出现的，有着一定的客观必然性。积极探索并开展区域性行 政立法，对于加快区域立法的步伐，充分发挥区域性政府立法的最佳效能，使之 更好地为建立和谐的社会主义市场经济体制服务有着重要的意义。从以上的阐述 杨解君：走向法治的缺失言说 ( 二) 兹；理、宪法与行政法的诊察，北京：北京大学出版社2 0 0 5 年 1 月，第2 页 3 区域性行政立法初探 中我们可以得知，区域性行政立法具有与其他法律、法规及规章等其他规范性文 件所具有的一般的特征。但是作为一种新的立法模式，也必然具有自己的特征。 2 区域性行政立法的特征 首先是立法合意。这是区域性行政立法得以成立的前提，因为作为参与者的 地方政府立法主体，他们是互不隶属的立法主体，并且代表不同行政区划的当地 政府的声音，所以，区域行政立法也就是参与者各方在立法讨论中各方势力均衡 的情况博弈的结果；也就是各方在利益均衡下相互妥协的结果，否则，这种合作 立法的结果便不会产生。 其次是行政立法主体。区域行政立法由于是两个或两个以上的政府联合立法 的一种立法模式，并且所有参与的政府必须具有立法权能，也就是必须是宪法、 组织法以及立法法中规定的具有行政立法资格的政府。 再次是行政立法内容。区域行政立法是各参与的具有立法权能的政府就他们 或人们所关注的具有重大意义的事项进行行政立法的一种活动。并且这种产生的 这些行政立法必须保持他们的统一性，不得与国家的宪法、法律行政法规地方法 规相抵触。根据立法法与组织法的相关规定，地方立法内容是有关国家 法律、法规的实施细节的规定，与社会生活的直接相关性、实践性比较强，所以 区域行政立法也就是个地方对国家出台的法律、法规如何实施而加以具体化。 最后是调整对象。按照我国有关的法律、法规的授权或规定，地方政府职能 就本行政区划内的具体事项制定实施细则的权力。所以，按照这种权利的划分， 区域行政立法所调整的对象在某二定程度上具有特定的主体资格，也就是他的调 整对象的特定性，如关于道路收费的共同立法。所以，区域性行政立法调整的对 象应该是规章参与者共同所关注的并且在他们的公共生活中占有着重要的社会影 响。 3 区域性行政立法与其他相关立法模式的区别 区域行政立法与其他规范性法律文件在社会建设中都具有法律约束力，所以 他们之间必然存在着联系和区别。根据这种观点，笔者就地方法规与地方规章三 者之间的联系和区别加以分析。 首先是行政立法主体的不同。地方法规的立法主体是具有立法权能的地方人 大；规章的制定是具有立法权能的地方政府；而区域行政立法，它是由两个或者 两个以上属于不同行政区划具有行政立法权能的政府间的行政立法合作( 或者是 协作) 而进行行政立法的种活动，所以它的立法主体具有一种多元性。 其次是立法范围的区别。按照立法法的规定，地方规章是地方政府为执 4 一：区域性行政立法概述 行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项以及属于“本行政区 域”的具体行政管理事项，且规章是依据法律、法规的规定而制定的：地方法规 的制定是“不抵触 原则，即地方法规的制定只要不与法律、法规的基本原则相 抵触即可制定并生效和实施；而区域行政立法的范围，是区域行政参与各方就其 所关心的管理具体社会事务中所需制订的规范性文件。由于地方规章是基于本地 区的特殊情况并且是为了执行国家的法律、行政法规以及地方法规而制定的，在 这样一种情况下区域行政立法的范围必然小于地方规章的立法范围。 第三是法律效力区别。依照中国现行法律、法规的规定及行政区划的划分， 地方法规、地方规章只能在本行政区划内实施，而不能在其他地区实施：而区域 行政立法由于是具有立法权能的地方政府联合立法，这种立法的实施可以在成员 方的行政区划内得到贯彻执行和有效实施。这种效力只是其实施范围上的扩大， 而不是在国家法律位阶上的提高，也就是说，区域行政立法仍然是国家的地方立 法范畴，而不是法律中的独立王国或超然于国际法律法规之外的。 ( 二)区域性行政立法的必要性和重要性 关于地方立法存在的必要性，各国的学者有着不同的观点：英国行政法学家 g a r n e r 认为“地方立法的正当性主要有现代国家的立法任务繁重，以致议会没有 时间、能力或不想就细节事项作出规定，以及有时需要在不可预见的紧急情况下 立法等两种观点： 2 室井力认为，“首先行政作用复杂多样化，而议会缺乏与这 种情况相对应的专门技术，其次行政、社会的需要瞬息变化，而议会缺乏实践和 应急能力，第三议会缺乏对地方性地区性多样化情况的考虑；”q 迈爱德尼认为， “现代立法主体具有技术性、法律中规定所有的细节是困难的、不是必须修改法 律的情况下，法律的使用也会发生改变，因此具有灵活性的法律更会受到欢迎以 及新思想加以实验是可能的等四种观点。4 我国有人对此的总结分为内部与外部 原因，认为“内在原因包括：观念原因、经济原因和社会原因；内在原因：包括 立法机关的能力有限，立法机关的时间不够，弥补立法机关骨骼式立法的不 足，应付紧急情况的需要和立法机关制定的法律，立法程序繁琐，修改和补充也 很不灵活，这种僵硬的立法职能，难以满足社会发展变化的需要。州”因此面对我 国各地方的人文传统、自然条件及经济发展的不平衡性，如果一概得以国家统一 的法律、法规加以规范，那么些地方的特殊情况就很难顾及到，所以客观上要 2 s e e ：j f g a r n e r , ( a d m i n i s t r a t i v el a w ) ，19 7 9 ；f i t c he d t i o n ，p 5 8 5 9 门【日】室井力主编：日本现代行政法。吴微译，北京：中国政法大学出版社，1 9 9 5 年1 月，第9 2 页。 转引臼，崔卓兰、赫然主编：中国地方立法研究，长春：东北师范大学出版社，2 0 0 6 年9 月，第1 8 8 , 一1 8 9 李林：立法理论与制度 ，北京：中国法制出舨社，2 0 0 5 年5 月，第1 0 9 - - 1 1 2 页l 5 区域性行政立法初探 求地方立法要以解决本地的特殊矛盾为立法目的，有鲜明的地方特色，并且，地 方特色是地方立法的灵魂和生命，不能脱离地方特色，乃是地方立法的指针。因 为“立法者就可以把其需求按其意志付诸每l 项法律内容但法律上的效力只 能在毫不脱离民众生活实际的情况下才能实现，否则民众生活就会绝句服从它； 一项法律只有在其实际为对法权而言，法律实质上不仅是欲然和应然，而其外还 是民生活中的一种实际有效的力量。 6 1 1 区域性行政立法的必要性 首先，区域地方行政立法协调是区域经济一体化发展的客观需要。党的十七 大把继续推动区域协调发展，完善区域政策，突破行政区划界限，形成若干带动 力强、联系紧密的经济圈和经济带作为促进国民经济又好又快发展的重要战略措 施。区域经济一体化的进程，必然面临区域内多个行政区划的限制，受到追求地 方利益最大化的制约，由于行政区划分割带来的地方保护、市场分割、重复建设、 资源流动困难、环境恶化等问题日益突出。而区域经济一体化，则要求突破行政 区划的界限，构建稳定、协调、透明的具体规则，建立无障碍，无壁垒的统一大 市场。这种发展需求，在国家统一立法难以完全顾及的情况下，完善区域的局部 法制环境，包括区域地方行政立法的协作和协调，就成为社会各方强烈的呼声。 其次，区域地方行政立法协调是改进和提升地方行政立法质量的需要。这种 地方性法规和政府规章之间的不协调和冲突如果与上位法相抵触，则可通过备案 审查由中央立法机关予以监督纠正，而与同位阶地方立法内容的冲突，解决的办 法是区域内不同行政立法主体之间的互相沟通和协作，通过建立区域地方行政立 法协调机制来予以平衡各自的利益。 ? 最后，区域地方行政立法协调是提升区域内正在兴起的行政合作协议法律效 力的需要。通过区域地方行政立法协调，使这些行政协议规范中比较成熟的社会 关系，上升为比较协调的区域内各地的地方性法规和政府规章。然而市场经济是 竞争的经济形态，市场的参与者在市场中是平等的参与者与机会平等的竞争者， 但由于地区分布的差异以及自然状况等因素的影响和制约，行政不同地区经济发 展不平衡的存在。无论是在边沁的功利主义的政府，还是公共选择理论的政府， 为了本地区的发展分别制定了不同的政策以维护本地区的经济利益。 这样一来，不同行政区划的政府根据本地的实际情况以及立法者的理论素养 与立法水平有限的情况下制定的政策势必存在相互冲突并，对国家的经济建设起 到了一些制约作用。目前，随着几个省共同利益的日益增多，尤其在环保、社会 治安、市场经济乃至文化领域范围内横向利益的加强，区域性行政立法合作的呼 6 【德】拉德布鲁赫：法学导论，米健、朱林译，北京：中国大百科全书出版社，1 9 9 7 年7 月，第2 页 6 一、区域性行政立法概述 声愈来愈高。所以，在法制统一的前提下，区域行政立法可以体现区域的共同特 色，满足区域内各方面的现实操作的需要，这种立法仍属于“地方性行政立法的 范畴，对其予以提倡和鼓励，也是新时期条件下发挥地方行政立法的积极性、主 动性的另一种表现。 因此各地方政府在制定本地方规章的同时需要相互沟通和 交流以此共同促进各方的共同发展与利益的均衡分配，区域性行政立法这一立法 模式无疑为经济建设与发展提供了很好的保障机制。 2 区域性行政立法的重要性 区域行政立法协作的重要性可谓是中国现行立法模式的一次革命，并且对维 护国家法制统一，提高地方立法质量、改善地区经济发展和政府管理法治的环境 以及区域内强劲的经济互动态势和实现市场一体化等方面的重要性，因为： 在现有的政治资源有限的情况下，有些问题必须依靠区域合力去解决。例如 太湖流域的水污染越地区扩散，环渤海资源的开发和利用等，这些问题如果单靠 一省一市是治理不好的，必须在整个流域通过共同控制和治理才能取得效果。又 如长三角各城市问的道路交通连成一片，在道路建设和交通管理中，如何共同统 筹规划、有效衔接、保证畅通，而不是地区分割、各自为政，也是需要研究解决 的一个问题。： 另外，“各地区实行的政策需要协调衔接以及区域行政立法协作有利于降低成 本、减少冲突。 喵如在投资环境方面以及2 0 0 7 年底东莞农民工退保现象所体现 的问题。这些问题目前在长三角、珠三角等地区存在着明显的政策法规差异。除 了各地的户籍制度、就业制度、住房制度、教育制度、行政许可、资质认证以及 社会保险制度等存在差异外，在招商引资、外贸出口、土地批租、减免税收、人 才流动等方面，各地竞相制定优惠政策，竞相压价，抢项目，搞地方保护。这些 问题造成资金、人才、技术、知识、信息等可流动要素流转不畅，难以形成整体 优势。还造成区域间低水平的重复建设，产业、产品结构类同和无序竞争，带来 资源、财力、人才的严重浪费。既损害了国家和区域的整体利益，也影响了各地 的经济发展。况且，有些区域存在地缘上相亲、人文传统上相近及资源上共享等 优势，共同立法，一方面可以降低政府成本，达到资源的优化配置，使政府可以 更好的管理社会经济建设；另一方面，可以更好的促进共同发展，行政区划间的 理发的同构性得到加强，可以使区域间政府在具体的业务往来及管理辖区内的社 会经济更好的合作。如东北三省政府立法协作框架协议中紧密型协作立法方 式。在资源上的共享，环渤海经济圈中关于渤海资源的共享开发和利用及保护问 7 王备业：论区域性行政立法协作当代法学，2 0 0 7 年5 月 。刘潇潇：中图首个区域立法协作框架搭成 ， 法制早报，2 0 0 6 年7 月2 4 日，第0 0 4 版 7 区域性行政立法初探 题。 最后，由于各地方经济利益的需要，而制定一些地方保护型的法规以及政府 规章等人为市场分割现象：如某地区限制外烟禁止在本地区销售，本辖区内部人 员不得购买外生产的车辆等人为地设置了一些贸易和投资壁垒，在产品的市场准 入、外来企业人员的收费、银行信贷、市场管理等方面采取歧视性政策，人为造 成市场分割，制约了大流通和统一市场的形成，导致了恶性竞争，假冒伪劣横行， 影响了区域经济的协调发展。 这些问题迫切需要建立区域法制协调机制逐步予以解决，以形成良好的法治 环境，建立无障碍和无壁垒的共同市场和共同法规、规则，促进长三角、珠三角 以及我国其他具有相似情况的地区，促进经济协调发展，提高政府管理水平，并 且最终为我国的经济建设有着良好的发展环境而得到切实的法律保障。总而言之， 区域行政立法是我国现存的一个新的立法模式，对于我国立法资源的整合，起着 一定的积极作用。 在2 0 0 7 年法制蓝皮书中指出，2 0 0 6 年区域性立法是中国地方立法工作的 一大亮点，引起社会各界的广泛关注和好评：区域行政立法协作之所以受到社会 的广泛关注，就是区域行政立法具有现实的必要性与的肯定。 8 二、域外区域立法现状评析 域外区域立法现状评析 区域立法是保证经济一体化的有效的规范性文件，而经济一体化则是发轫于 欧洲，在现实的社会实践中，对于欧洲经济一体化的发展凸现其优越性，并且受 到非洲与亚洲国家的效仿，继而成立非洲联盟( 以下简称非盟) 和东南亚国家联 盟( 以下简称东盟) 。欧盟、非盟具有主权国家成立的国际组织来讲，为本地区的 经济、人权、环境保护的发展起到了积极的作用。这些成果无疑为我国经济一体 化的进程具有一定的启示作用。 ( 一) 域外区域立法现状 1 欧洲联盟立法现状 欧洲统一可以回溯到1 9 5 2 年和1 9 5 7 年，此时距二战结束分别有7 年和1 2 年， 同时也是联邦德国成立的第三和第八年。1 9 5 2 年建立了欧洲煤钢联合体，即所谓 煤钢联盟。1 9 5 7 年又成立了欧洲经济共同体和欧洲原子能联盟。所有这三个联盟 只有6 个成员国：法国、德国、意大利、比利时、荷兰和卢森堡。 当时的欧洲还是一片残垣断壁，而在那个年月建立联盟的前提条件却显得格 外优越：两次世界大战让每个人都明白，在欧亚大陆中的欧洲部分，再也不允许 爆发战争了。面对美苏两个超级大国竞争的现实使他们认识到，欧洲国家如果不 联合起来组成一个更大的统一体，就没有什么未来可言。这些认识最终几乎每天 都能得到印证，因为极具扩张性和侵略性的苏联给西欧造成了巨大威胁。在欧洲 的版图上，由于这些国家疆土面积的弱小，很容易受到来自外部的压制，为了维 护共同的利益，增加同美苏相抗衡的力量，以求得更好的发展，所以各签署国为 了各自的利益与集体利益的驱动之下j 这几个原因使欧洲剩下的自由国家有足够 理由联合起来。 欧盟的立法权与成员国的国内立法权不同，它的不是由某一个机构单独行使， 为了实现权力的平衡，避免集权和专制，欧盟的立法权由欧盟委员会、理事会和 欧洲议会“三驾马车 共同驾驭，即代表欧盟利益的欧盟委员会提出立法动议， 代表成员国利益的理事会进行实际协调和决策，代表欧盟人民的欧洲议会负责咨 询和把关。但实际上不同的事务有着不同的立法程序，不同的程序有着不同的决 策方式。单一欧洲法令和欧洲联盟条约将欧盟的立法程序变得更加复杂和 重要，程序上严重的、明显的缺陷可以使欧盟立法无效，因此，每一个立法机构 都必须在自己的权限范围内严格按照法定程序进行立法。 9 区域性行政立法初探 欧盟理事会是欧盟最重要的立法机关。理事会的立法程序与欧洲议会紧密相 连，有时二者必须“合作 才能使立法顺利进行，但理事会的权力是决定性的， 毕竟它是欧共体的权力机构。它可以自己单独立法，有时候要与欧洲议会进行磋 商，比如在做出农业问题的决策方面：单一欧洲法令还创设了理事会与欧洲议 会立法的合作程序：理事会在收到委员会的立法建议后，应听取欧洲议会的意见， 然后拟定出理事会的共同立场。欧洲议会如果对该立法持反对态度，理事会必须 在一致同意的条件下才能通过有关法令。如果欧洲议会提出修改意见，并交给了 欧盟委员会，如委员会予以接受，那理事会也必须在一致同意的情况下才能更改 委员会提出的建议。理事会有时还要与欧洲议会进行共同的立法决策程序，主要 适用于欧盟内部市场的立法，只有双方达成一致才能使立法通过。- 欧盟委员会是欧盟的另一个重要的立法机构。欧盟委员会在欧洲煤钢共同 体条约中是主要的立法机关，但在欧洲原子能共同体条约和欧洲经济共 同体条约中的立法权较为有限。在诸如“关税同盟”、“公平竞争法”、“共同贸 易政策 和“货物的自由流动”等领域，委员会拥有决策权。同时它也根据理事 会的授权进行相应的立法。 欧洲议会的立法角色明显有别于成员国国内的议会。“由于成员国的国家主权 依然存在，所以在欧盟的机构中，代表成员国利益的理事会是最高权力机构和立 法机构。欧洲议会在立法中的作用是：为启动一个欧盟的立法项目，它可以主动 要求欧盟委员会就某项事务提出立法建议，或当委员会将关于某项的立法建议提 交至理事会时，欧洲议会可以提出意见，或行使最终否决权来参与立法。”9 欧盟立法的形式主要有条例、指令、决定和建议与意见四种。其中条例具有 普遍适用、统一的约束力，它在每一个成员国都有直接适用的效力，它一旦发布， 各成员国必须直接适用，不得以任何理由拒绝执行。指令与决定经过特殊的程序 或者只是对象不同而决定其是否具有法律约束力。建议与意见不具有法律上的约 束力，但是在立法程序上有着重要的作用，如果条例、指令和决定在颁布时没有 说明条约要求得到的建议与意见将构成立法程序上的瑕疵，甚至造成立法无效。 在新修订而被成员国广泛接受的里斯本条约对欧盟立法方面作了更进一 步的改革，使得其立法方面进一步的发展。其欧洲议会的权力将增强，即议会的 议席数将从目前的7 8 5 减至7 5 0 ，一些国家所古议席数将根据其人口数量作出调整； 成员国议会将在欧盟决策过程中发挥更大作用。例如，如果一项欧盟立法草案遭 到三分之一成员国议会的反对，将返回欧盟委员会重新考虑；新条约将确认欧 盟基本权利宪章对各成员国的法律约束力。但英国和波兰获得部分豁免，以免 9 范明志：欧洲联盟法律概览，h t t p w w w c h i n a c o u r t o r g h t m l a r t i c l c 2 0 0 2 0 7 1 8 6 9 4 7 s h t m l 1 0 二、域外区域立法现状评析 其国内的一些法律与宪章有抵触。议会的改革，将在欧盟立法中，议会的地位将 有所提高，但是在欧盟决策方面当然也包括立法方面的决策，成员国的议会 的地位得到确立，即成员国议会可以否决欧盟通过的对其本国不利的决议或者法 律。在欧盟成员国有关其内政方面的通过是采用“多数制”，在各欧盟有关重大问 题方面的表决如欧盟宪法的通过，则是成员国实行国内公民投票的方式通过， 否则对成员国不产生法律上的约束力，另外，基于共同信任和保护原则，欧盟所 有通过的法律性文件，都是基于共同的利益而取向的，即欧盟是现代区域经济一 体化进程更快的一个国际组织机构同时也是一个为了保护共同体利益的更大 的一个地区保护性组织与壁垒，并且在世界的舞台上发挥着重要的作用。 2 非洲联盟立法现状 ” 作为世界最为贫穷与动乱的地区非洲，在他们的发展与前进的过程中索 耿得的每一份成绩都付出异常艰辛的努力。因为他们市场面临这饥饿、战争、宗 教冲突等威胁他们生存的因素，资源的匮乏、经济的落后于贫穷，是他们丧失了 在国际舞台上与一些国家同等对话的机会，并一度处于被边缘化的威胁。在这样 一个背景下，非洲各国认识到本地区联合的重要性，以期用一个声音说话和平等 相处正如他们的成立的宗旨所说的一实现非洲的进一步统一与团结，加快 大陆政治与社会经济一体化以及捍卫非洲共同市场等目标的实现，是他们成立一 个共同体非洲联盟。 非洲联盟成立于2 0 0 2 年，总部设在亚的斯亚贝巴。非盟是继欧盟之后成立的 第二个重要的国家间联盟，是集政治、经济、军事等为一体的全洲性政治实体。 非盟的主要任务是维护和促进非洲大陆的和平、稳定，推行改革与减贫战略，实 现发展与复兴。 非盟的前身是非洲统一组织，1 9 6 3 年5 月成立。1 9 9 9 年9 月，非统组织第4 届特别首脑会议通过苏尔特宣言，决定成立非盟。2 0 0 0 年7 月，在多哥首都洛 美举行的第3 6 届非统首脑会议通过了非洲联盟章程草案。2 0 0 1 年7 月，第3 7 届非统首脑会议决定正式向非盟过渡。 于2 0 0 2 年7 月8 日在南非德班举行的非统组织最后一届首脑会议。并于9 日 至1 0 日召开第一届非洲联盟首脑会议，宣布非盟正式成立。它的主要机构为非盟 首脑会议、执行理事会、泛非议会、常设代表委员会和非盟委员会。其中泛非议 会为非盟的立法与监督机构，但由于非洲的各种条件的限制，其现在职具有咨询 和建议职能。首脑会议为非盟最高权力机构，每年举行一次，其主要职责是制定 非盟的共同政策、监督政策和决议的执行情况、向执行理事会和委员会下达指示 等。执行理事会由成员国外长或其他部长组成，每年举行两次会议，负责实施大 区域性行政立法初探 会决议和对成员国的制裁。 作为非洲大陆新的地区性组织，非盟成立以来为消除地区贫困、促进非洲大 陆经济发展、维护地区和平作出了积极努力。非盟致力于建设一个团结合作的非 洲，力争在重大国际事务中能够用一个声音来说话。通过不懈的努力，非盟已经 在地区和国际舞台上发挥着越来越重要的作用。自成立以来，+ 非盟积极落实2 0 0 1 年发起的“非洲发展新伙伴计划 ，推动各国加强基础设施建设、吸引和争取外资 及援助，以促进非洲大陆经济一体化。由于非洲大陆的特殊情况，所以，该区域 性组织的主要目的是消除贫困和疾病。这些人物在非盟的共同政策上，作为非盟 最高权力机构非盟首脑会议则是具有了实质性的功能，制定非盟的共同政策、 监督政策和决议的执行情况、向执行理事会和委员会下达指示等工作。 关于“非洲发展新伙伴计划”突出非洲国家对该计划的主导权；确定以消除 贫困和实现可持续发展为目标，以基础设施建设、人力资源开发、农业生产、环 境保护和科技发展为重点发展领域的长期战略；争取在今后1 5 年内全非洲的国内 生产总值年均增长7 以上和贫困人口减半：防止非洲被边缘化，重视与国际社会、 特别是西方发达国家建立平等互惠的新型伙伴关系，努力争取西方国家向非洲提 供更多资金和援助；提高妇女地位：注重环境保护等。主要原则是政府实行良政 以保证政治稳定以及社会和经济的可持续发展；非洲国家自主领导，社会各界广 泛参与；充分利用非洲丰富的自然资源和人力资源；非洲各国之间建立伙伴关系， 促进地区和非洲大陆一体化；提高非洲各国和整个大陆的竞争力；塑造新的国际 关系以改变非洲和发达国家之间不平等的关系等主要原则的规定。并且为了保证 这一政策的有效执行，该机构又规定了个互查机制，即成员国可自愿加入“非 洲互查机制”。加入的国家必须将其政府管理、经济政策以及人权等方面的情况公 开，接受其他成员国按照既定标准进行检查和评估。如果经过互查，某个成员国 没有达到预先规定的标准，互查机制的专门机构有权要求该国在没有达标的方面 进行改革，r 并提出具体建议。如果该国仍无法达标，就不能像其他“非洲发展新 伙伴计划”成员国一样从计划中受益。这_ 对其成员国的软政治的制约，在为非 洲经济发展起到了显著的成就。 3 东南亚国家联盟立法现状 东南亚国家联盟( 以下简称东盟) 的前身是由马来西亚、菲律宾和泰国3 国 于1 9 6 1 年7 月3 1 日在曼谷成立的东南亚联盟，是一个以经济发展为依托的区域 性国际组织，1 9 6 7 年8 月7 日至8 日，印度尼西亚、新加坡、泰国、菲律宾四国 外长和马来西亚副总理在曼谷举行会议，发表了东南亚国家联盟成立宣言，即 曼谷宣言，正式宣告东南亚国家联盟( 简称东盟，a s s o c i a t i o no f s o u t h e a s t a s i a n 1 2 二、域外区域立法现状评析 n a t i o n s a s e a n ) 的成立，截至目前其成员国已经达到1 0 个。当时的六个发起 国之所以倡导建立这个地区组织，一是为了协调它们之间的矛盾和分歧，二是出 于维护政治独立，保护国家安全不受外来势力的威胁。尽管东盟在成立之初也提 出了经济和社会合作的目标，但是它后来所取得的成就却主要在政治方面。 东盟的宗旨是以平等和协作精神，共同努力促进本地区的经济增长、社会进 步和文化发展；遵循正义、国家关系准则和联合国宪章，促进本地区的和平与 稳定；同国际和地区组织进行紧密和互利的合作。根据2 0 0 3 年1 0 月在印尼巴厘 岛举行的第九届东盟首脑会议发表的东盟协调一致第二宣言( 亦称第二巴厘 宣言) ，东盟将于2 0 2 0 年建成东盟共同体。为实现这一目标，2 0 0 4 年1 1 月举行 的东盟首脑会议还通过了为期6 年的万象行动计划，签署并发表了东盟一体 化建设重点领域框架协议和东盟安全共同体行动计划等规范性文件。 于2 0 0 7 年1 1 月2 0 日东盟1 0 国领导人在新加坡举行的第1 3 届首脑会议上签 署了东盟宪章和东盟经济共同体蓝图宣言等重要文件。东盟宪章是东 盟成立4 0 年来第一份对各成员国具有普遍法律约束力的文件，“蓝图”是东盟经 济一体化建设的总体规划，也是一份指导性文件。其宪章的目标为，维护并加强 本地区和平、安全与稳定。保持本地区无核武化，支持民主、法制和宪政，为东 盟居民提供公正、民主与和谐的和平环境。致力于经济一体化建设，构建稳定、 繁荣和统一的东盟市场和生产基地，实现商品、服务和投资自由流动，促进商界 人士、技术人才和劳动力的自由往来；增强合作互助，在本地区消除贫困，缩小 贫富差距。即合作的范围主要限于经济领域，成立的主要目的之一是发展本区域 内的经济，以提高其区域内共同经济发展和参与世界经济市场的能力。在宪章中 明确表明宪章东盟宪章对各成员国具有约束力，赋予东盟法人地位。成立一 个人权机构，致力于改进本地区人权状况。 东盟宪章对各成员国具有约束力，赋予东盟法人地位，以及成立一个人 权机构，致力于改进本地区人权状况。这些在现代世界对人的权利的保护无疑是 起着重要的意义，但是人权在一定层次上是政治范畴，为了实施这一政策，他们 可能要制定