（宪法学与行政法学专业论文）基于网络的行政权力运行法律问题研究.pdf

s t u d y t h el e g a li s s u e so fa d m i n i s t r a t i v ep o w e r s o p e r a t i o nu n d e r t h en e t w o r k ( a b s t r a c to fm a s t e rd e g r e et h e s i s ) m a j o r ：c o n s t i t u t i o na n da d m i n i s t r a t i v el a w r e s e a r c hd i r e c t i o n ：a d m i n i s t r a t i v el a w ，a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nl a w a u t h o r ：l us h a n s u p e r v i s o r ：w a n gz i c h e n g w i t ht h eb i r t h ，t h er i s ea n dp r o m o t i o no fn e t w o r kt e c h n o l o g y , t h ee n t i r eh u m a n s o c i e t yi se n t e r i n gan e wa n di r r e v e r s i b l ed i g i t a la g e i nt h em e a n t i m e ，t h en e t w o r k w i t hi t so w ni n c o m p a r a b l ea d v a n t a g e s ，a l l - r o u n da n dm u l t i c h a n n e lt oc h a n g ea n d a f f e c tt h em a n n e ro fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ns o c i a ll i f ea n dm o d eo fo p e r a t i o no fs o c i a l o r g a n i z a t i o n t h ep u b l i ca n ds o c i a lo r g a n i z a t i o n sm a k en e t w o r k si n t e r a c t p a r t i c u l a r l y , i nr e c e n ty e a r s ，t h ep u b l i cu s et h en e t w o r kt o ”i np o l i t i c s , w h i c hm a k e st h ee f f e c t i v e i m p l e m e n t a t i o no ft h er i g h tt oi n f o r m a t i o n ，s u p e r v i s i o n ，p a r t i c i l i a t i o nr i g h t s w h i l et h e e x e c u t i v ep o w e ra sa ni m p o r t a n ts o c i e t i a lf a c t o r , o fc o u r s e ，i tm u s tb es u b j e c tt o i n f l u e n c eo ft h ep e n e t r a t i o nb yt h en e t w o r k t h ef i r s tp a r t ，t oa n a l y z et h et e c h n i c a la d v a n t a g e so ft h en e t w o r k ，e x e c u t i v e p o w e rt h e o r y - b a s e dw h i c he x p l a i ne x e c u t i v ep o w e rr u n so nt h en e t ，t h en e t w o r k c h o i c ea n dt h ea p p r o v a lo ft h ea d m i n i s t r a t i v eb o d ya n dt h ec o m p a r a t i v eh u m a n ，w e c a nk n o wt h a tt h ee x e c u t i v ep o w e ru s et h en e t w o r km o d e ，n o to n l yt h en e t w o r ka c t i v l y p e n e t r a t e ，b u ta l s ot h ec o m m o nc h o i c eo ft h e a d m i n i s t r a t i v eb o d ya n dc o m p a r a t i v e h u m a n t h es e c o n dp a r t ，b yt h em a i np a r t i c i p a n t si nt h en e t w o r k t h ea d m i n i s t r a t i v e b o d ya n dc o m p a r a t i v eh u m a n ，c o n s i d e rt h ep r a c t i c e e f f e c to ft h ep r o c e s so f a d m i n i s t r a t i v ep o w e rr u nu n d e rt h en e t w o r k f o rt h ea d m i n i s t r a t i v eb o d y ，t h e p r o m o t i o ni s t oa c h i e v ead e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o n ，t r a n s p a r e n c yi na d m i n i s t r a t i o n ， r u l eo fl a wa d m i n i s t r a t i o n ，a n de f f i c i e n ta d m i n i s t r a t i o n f o rr e l a t i v ep e r s o n ，t h ep e o p l e i i c a nt a k ep a r ti nt h ep r o c e s so fa d m i n i s t r a t i v ep o w e ru n d e rt h en e t w o r ko p e r a t i o n s ，a n d h a v er i g h tt oi n f o r m a t i o n ，s u p e r v i s i o na n da f t e rt h ee x e c u t i v ep o w e ra g a i n s tt h el i n et o r e m e d y t h et h i r dp a r t ，t h ee x e c u t i v ep o w e rt u n i n gu n d e rt h en e t w o r ki se x i s t i n g c h a l l e n g eo u to ft h el e g a ls y s t e ma n dp r a c t i c e ，m a i n l yt h es p e c i a lc h a r a c t e r i s t i c so ft h e n e t w o r k - - t h em a i nb o d yo fe x e c u t i v ep o w e r , a u t h o r i t y , c o n t e n t ，f o r m s ，p r o c e d u r e s ， r e m e d i e s ，e v a l u a t i o n ，e t c t h ef o r t hp a r ti st oi m p r o v et h es y s t e mf o rp o s s i b l e i m p a c to ne x i s t i n gl e g a ls y s t e m e x e c u t i v ep o w e r u n d e rt h en e t w o r ki st u n i n go ns o m e o ft h el e g a lp r o p o s a li no r d e rt op r o t e c ta d m i n i s t r a t i v ep o w e ru n d e rt h en e t w o r kr u n s l e g a la n do r d e r l y 【k e y w o r d 】 e x e c u t i v ep o w e rr u l e o fl a wa n da d m i n i s t r a t i o n s e r v i c e sa d m i n i s t r a t i o nn e t w o r k 1 1 1 目录 绪论1 一、选题背景与研究意义1 1 、选题背景1 2 、研究意义2 二、研究现状与研究方法2 1 、研究现状2 2 、研究方法4 第一章选择：行政权力运行基于网络的必然性5 一、技术优势。5 1 、信息开放且资源共享5 2 、无中心性且参与自由6 3 、实时交互且成本低6 二、理论支撑7 1 、人民主权理论7 2 、服务行政理论8 3 、权力制约理论9 4 、行政效能原则1 0 三、内在动因1 1 1 、从行政主体视角分析1 l 2 、从行政相对人角度分析1 1 第二章融合：行政权力借助网络运行的实效1 3 一、以行政主体为视角13 1 、实现科学决策，实践民主行政1 3 2 、公示政府信息，实践透明行政1 4 3 、实现程序正义，实践法治行政1 5 4 、推进网上办公，实践高效行政1 6 二、以行政相对人为视角17 1 、网上建言献策，行使参与权利1 8 2 、获悉有效信息，实现知情权利1 9 3 、监督行政权力，促进健康运行2 0 4 、降低维权成本，培养理性维权2 2 第三章紧张：行政权力运行的现实困境2 4 一、实体性问题2 4 1 、行政主体身份辨识困难2 4 2 、行政权限面临扩张风险2 4 3 、行政行为内容失当2 5 i v 4 、行政行为形式认同度缺失2 5 5 、行政不作为认定存在困惑2 6 二、程序性问题2 6 1 、行政程序运行面临难题2 7 2 、权利救济范围存在局限2 7 3 、电子证据固定存在隐患2 8 4 、“不停止执行原则”弱化行政参与2 9 5 、考核评估制度尚未跟进2 9 第四章调适：行政权力运行的法律应对3 0 一、具体问题的解决3 0 1 、主体身份的认定依据3 0 2 、权限合法的判断标准3 1 3 、行政内容的范围界定3 2 4 、行政形式的种类补充3 3 5 、行政不作为的认定3 3 二、相关制度的完善3 5 1 、行政程序制度完善3 5 2 、救济制度的完善3 7 3 、考核制度的完善4 2 结语4 4 参考文献4 5 在读期间发表的学术论文与获奖情况4 9 致谢5 0 v 一、选题背景与研究意义 绪论 1 、选题背景 随着网络科技在整个社会的使用与推广，越来越多的社会组织与公民切身感 受到网络带来的诸多便利，也促使着每一个参与个体的思维方式、生活方式、工 作方式发生深刻地变化。网络给予了参与者一个互动沟通的平台，无论是相对人 还是行政主体都可以加以利用，这样网络如同行政权力一样成为相对人与行政主 体之间的一个重要链接点。本文所述的行政权力基于网络条件下运行指的是，行 政主体与行政相对人通过网络，对行政权力运行的过程发挥各自的能动性，从而 保证行政权力在网络条件下能够合法、合理、有序地运行。 尤其在最近几年，从行政主体的参与现状来看，网络给予了行政权力运行以 强有力的支撑：如行政主体在决策前积极通过网络征集民意，保证行政决策的公 开性、透明性、科学性、民主性；一些地方建立本单位的网络发言人制度，积极 回应来自社会公众的求助、监督、质疑；2 0 0 9 年，北京市公安局实行网上行政 复议，降低了行政相对人的维权成本；2 0 0 9 年，成都政府部门通过网络公示行 政权力运行程序，行政审批、行政处罚必须上网，从而大大缩小了行政权力运行 的灰色地带，进而减少行政权力寻租机率；公民通过网络强化行政权力的方向性， 提升行政权力的纯洁性之实例更是不胜枚举：2 0 0 7 年，网络民意戳穿的“正龙 拍虎”事件，陕西省林业厅等一批官员受到处分；2 0 0 9 年上半年，国家工业和 信息化部的“绿坝事件”，反映出行政主体决策需要征求民意；2 0 0 9 年下半年， 轰动一时的上海“钓鱼执法”案件，最终使得行政主体的不当行政执法行为得以 纠正。由此可见，网络环境下的两大主要参与方行政主体与相对人通过四通 八达的网络实现了丰富多彩的互动方式，行政权力价值目标得到充分实现。 新的事务诞生，必然有其独具特色、无可替代的积极意义，但同时也有可能 引发既有规则的衔接问题。同理，在梳理网络给行政权力运行带来的诸多有利之 处的同时，我们同样应当意识到基于网络条件下行政权力运行的新特点也存在对 既有行政法理念及实践的潜在冲击与挑战，这就需要理清行政法学的理念与实 践，并寻求理念与实践之间的契合之处，以期最终实现法律制度上的衔接。 2 、研究意义 ( 1 ) 理论意义 当今时代，网络是一个新兴的科学技术，同时为行政主体与相对人之间的社 会互动交往提供了一个很好的平台。从表面如火如荼地参与氛围，我们感受到网 络带来的社会革新，尤其是行政权力运行的变化，不仅是在高效、快捷、节约等 方面，而且行政权力运行过程中非常方便地引入民智、民意，更保障了行政权力 的民主化、法治化。不仅如此，我们应当透过光鲜华丽的表象探求基于网络条件 下行政权力运行之所以存在的理论基础，以及以行政权力网络条件下运行的自身 特点诠释行政法理念的新契合，即行政权力之所以可以融入网络，是根源于人民 主权理论、服务行政理论、权力制约理论等理论的支撑。 ( 2 ) 现实意义 网络给予行政主体与相对人平等对话的平台，从而有利于在行政权力运行过 程中实现二者的互惠共赢。然而，我们也必须面对实践过程中可能出现的问题， 比如：行政主体身份辨认的困难、适用内容范围的合法性、行政权力网上表现形 式、网上运行程序、救济适用等等问题，都可能导致行政权力网上运行不畅，甚 至是适得其反。所以研究网络条件下行政权力运行的法律问题，并提供其一些制 度上、技术上建设性解决意见以实现法律制度上的衔接，是具有极其重要的现实 意义的，可以为网络条件下的行政权力运行扫清来自制度上的障碍与压力，从而 让行政权力为社会公众提供更好的服务，实现行政权力的良性运转。 研究现状与研究方法 1 、研究现状 笔者通过文献检索等方式，发现有关网络条件下行政权力运行的法律问题研 究的直接相关著作相对较少，且笔者在写作中充分收集来自近期网络媒体上的一 些高价值新闻作为实例进行论述，可以说保证本文实例与论据的新颖度。在收集 2 到的相关材料中，张宇润在网络社会政府与法治，阐释了“网络革命给政 府行为带来了新的挑战”，即给经济生活、政治生活、文化生活及整个社会环境 带来了深刻地变革，该文认为电子政府是政府适应网络环境下的基本管理行为， 但没有充分涉及到网络社会的另一参与主体社会公众在网络环境下的积极 能动性。顾丽梅的网络行政新探、冉瑞燕的论网络化对中国行政法治的影 响，郑曙村、李永莲的论网络化对官僚制行政范式的影响及对策，陶建群的 网络行政推进政治透明，覃宪儒的信息网络化环境下的行政沟通也是同 样是侧重网络环境下，网络对政府行为的影响方式、影响程度及影响效果。此外， 网络环境下行政权力运行同样必然与电子政务及信息公开等有着密切的联系，高 家伟著的论电子政务法，张前锋的电子政务法研究，李志伟的论行政行 为的电子化等主要是侧重行政主体的角度出发，探讨电子政务的法律制度构建， 主要包括电子政务组织管理法、电子政务标准法、技术安全法、电子签名法、电 子政务监督法等等。 还有一些文章是从不同的角度阐释了网络环境下公民参与的特点与效果， 如：阎锋在网络环境下我国政府信息公开建设探析一文中，提出社会公众产 生“原子化”凝聚力，强调了网络环境下，公众舆论可以迅速积聚。强调公民网 络参与自由的文章，比较有特点的就是刘良所著的中国网络公共领域的兴起与 政府治理模式变迁研究，该文认为网络民众实现自我“赋权”。麻旎的网络环 境下公共政策制定中的公民参与研究、靳德涛的网络舆论对我国公共决策的 影响研究，都着重分析了网络环境下公民参与方式的变革等等。 以上的文章都是从不同的角度对所提及的问题进行了深入地剖析，都分别看 到了网络对行政主体或相对人各方面的影响。同时，我们应当意识到网络环境的 主动渗透性，引发了行政权力运行过程中相对人的积极参与及行政主体的积极利 用，出现这种无比纷繁的社会现象，我们的目光常常注意的是现象以后的制度设 计，这无疑是正确的，因为这样可以保证这种社会现象呈现持续性、有序性的良 性运转。然而，我们也应当洞悉这一社会现象的根本原因，本文不仅注重行政权 力网络条件下运行之后的制度设计，更对之所以产生行政权力在网络条件下运行 进行分析，文章认为：网络时代的不可逆转、网络技术的无可比拟、主动渗透， 体现了行政权力引入网络的被动性。但是从行政权力价值目标的不断提升中，以 及行政相对人与行政主体的认可与适用，我们也可以说，逐步理性的行政权力不 仅仅是被动渗入，更是主动引入网络。 2 、研究方法 本文写作思路：坚持“一个出发点、两个参与方”为主线。文章主要是从“行 政权力”为出发点，分析行政权力在网络条件下运行的内外在动因；以网络两个 主要参与方“行政主体与行政相对人”为主线进行全面阐释，主要表现为： 行政主体实现民主行政、透明行政、法治行政等方面；社会大众作为参与主体实 现参与权、知情权、监督权等方面。具体的方法，如要有以下几种： ( 1 ) 对比研究方法 对行政权力网络条件下运行产生有关技术与法律层面的新特点，与既有法律 制度进行比较研究，分析冲突之所在，并基于技术、法律等方式尝试提出一些观 点与建议，以期实现制度的衔接性，保障网络条件下行政权力运行达到更好的预 期效果。另外，将网络中两个参与方进行对比，总结出各自在网络条件下对行政 权力运行取得相对应的实际效果。 ( 2 ) 资料分析方法 利用各种媒介收集相关新闻信息，同时对收集到的著作、文章、新闻进行梳 理、归纳、加工、利用，总结出符合文章需要的素材。 ( 3 ) 实例列举方法 在网络条件下行政权力运行所取得实践效果的论述过程中，捕获现实实例， 举例支撑观点。 4 第一章选择：行政权力运行基于网络的必然性 互联网应用渐渐从技术领域扩展到社会领域，不仅影响公民生活的诸多方 面，对行政主体实施行政权力的影响也日益凸显出来。不论是行政主体主动通过 网络实现行政权力的价值目标，还是行政相对人通过网络监督、审视行政权力的 运行，都说明网络成为行政权力运行的一个常规平台。行政权力基于网络之运行， 可以从技术层面、理论层面、参与者选择等角度说明该社会现象生成之必然。 一、技术优势 网络技术从诞生到不断更新，可以用“一日千里”来形容，网络以其无可 比拟的开放性、实时性及海量的信息资源等特点成为支撑行政权力运行的新型技 术手段，当然网络最主要的优势在于以下几个层面： 1 、信息开放且资源共享 互联网是一个四通八达、没有边界、没有中心的分散式结构，体现的是自由 开放的理念和堵不住打不烂的原则。任何人只要拥有一台计算机和简单的上网设 备，就可以接入互联网，向世界发布信息，传播自己的观点和理念，同时也可以 自主地选择自己喜欢的信息和内容。开放性的网络，面向全社会提供了一个广泛 的信息平台，各种信息在互联网络中通过不同行业、不同文化类型的参与主体的 广泛查阅与利用，并最终形成各类信息资源的全社会共享。 在纸质媒介时代，由于受成本的限制，行政主体不可能把所有的信息以及做 出的规定、命令、决定等都印刷公布，只可能择其要者公布。这样就未必能够提 供公众真正关心的信息。而在网络条件下，行政主体持有的所有信息( 除有国家 密级外) 都可送上网络。相对人根据自己的需求，有选择地接受信息服务。而且， 只要行政主体把信息输入到网页上，任何一个相对人在任何地区都可以获得，并 且可以重复多次浏览。互联网的开放性和资源共享的特征从技术上改变了行政主 体和相对人的信息不对称，确保了相对人的知情权。另外，对行政主体而言，“行 政机关如果不掌握必要的信息就不能进行任何有效果的活动，特别是在高度工业 化和信息化的现代社会中，行政效率在很大程度上依赖于迅速和准确的调查。”1 而互联网开放和资源共享的特征恰从技术上为信息的收集和发布提供了便捷的 通道。 2 、无中心性且参与自由 网络参与主体在虚拟的空间交流、互动，任何参与个体都可能成为信息的发 布者、传播者及接受者，没有哪一个参与主体处于绝对的中心地位。而且在网络 空间下，公民能够摆脱现实社会生活中权力、财富、身份、地位等因素的影响， 实现平等的网络权利主体地位。在网络这个虚拟公共领域中，所有公民都有一样 的称谓“网民”，无高低之分，贵贱之别，公民的平等意识得到了彰显和强化， 享有平等的话语权。任何网民都可以自由登陆政府网站对其政策措施发表自己真 实的看法，自由选择参与讨论的事项。 对行政权力的运行而言，通过网络来自不同层面的社会群体共同构成了行政 监督的主体，在对行政行为进行监督时，不同地区、不同行业、不同年龄、不同 文化等等的监督主体得以整合，使得监督主体更加广泛，无形中使得行政权滥用 的行为无处藏身，克服了传统行政权监督体系地域性的弊端。另外，不同层面的 监督主体使得监督客体也更加全面，通过网络可以实现不同地区行政主体行政行 为的全面监控，最大限度地克服权力运行过程中的人为控制和影响，有效杜绝暗 箱操作，使行政权力的运行真正置于社会的监督之下。 3 、实时交互且成本低 在传统媒体中，传者和受者是严格区分的，受众对于传播的内容没有任何挑 选的余地，最多只能选择是看( 听) 还是不看( 听) 。网络传媒的受众则不然， 除了可以在极大的范围内选择自己需要的信息外，还可以参与信息的传播。因此， 相对于单向传播、缺乏反馈机制的传统媒体，网民可以随时反馈，也可以与其他 人自由交流。正如尼葛洛庞蒂所说：“在网络上，每个人都可以是一个没有执照 的电视台”。2 1 参见王名扬：美国行政法( 上) ，中国法制出版社，1 9 9 5 年版，第3 2 3 - - 3 2 4 页。 2 乔莉萍：网络传媒的现代特征及其影响，载传媒观察2 0 0 9 年1 0 月，第4 4 页。 6 对于行政权力的运行而言，网络的实时交互性可以有效降低行政成本。原本 单向度的行政管制方式e 带j j - t 相对人的意愿表达，在实现行政目的的同时造就了 相对人对行政管理的反感与抵制。从成本角度来分析，除去正常投入的行政成本 外， 如果相对人启动权利监督或救济程序，、行政主体将额外付出更多的成本， 同时，也降低了行政效能。因此网络的实时互动，可以为行政权力的运行提供一 种更弹性、更有效的方式，在行政主体和相对人之问建立起双向交流、沟通、合 作的平台，使得行政权力的运行获得相对人积极的回应、支持与配合。 二、理论支撑 行政权力在网络条件下运行，不仅受到网络技术的吸引，而且此运行模式 下的行政权力可以更好地彰显、深化既有行政法学理论的内容，而这些理论恰恰 反过来又可以对行政权力基于网络条件下运行形成一种理论层面上的契合。 1 、人民主权理论 1 7 、1 8 世纪卢梭从社会契约论出发提出了人民主权理论。卢梭认为是由于 私有制的产生，使得生活在自由、独立、平等的自然状态中的人们出现了不平等。 人类社会产生了私有制，这是人类不平等的根源，它的发展经历法律和私有财产 权的设定、官职的设置和合法的权力变成专制的权力三个阶段。3 为了遏制这种 不平等的现状，防止人民的生命权、健康权、自由权、财产权受到侵犯，“人民 必须拿出一部分权力组成国家权力来维护人民主权”4 ，即组建一个基于全体成 员合意基础上的主权国家，继而实现对整个社会的管理。“国民全体为主权的所 有者，为主权的主体，而行使主权的个人或者机关，则系受主权所有者的委托， 而行使其权力。”5 因此，人民的意志是政府权力的基础。 从宪法学角度来看，现代立宪国家中的行政权力正是人民享有的主权在行政 领域的具体形态。人民作为国家行政权力的最终享有者当然有权参与行政活动， 然而，“政府如果不能为公众提供充分的信息，或者公众缺乏畅通的信息渠道， 那么所谓的面向公众的政府，也就沦为一场滑稽剧或悲剧或悲喜剧的序幕。”6 因 3 董和平、韩大元、李树忠：宪法学，法律出版社2 0 0 0 年版，第3 6 5 页。 4 法】卢梭：社会契约论，何兆武译，商务印书馆1 9 8 0 年版，第2 3 页。 5 参见王世杰、钱端升著：比较宪法，中国政法大学出版社1 9 9 7 年版，第4 2 页。 6p a d o v e r ，s a u l ，( e d ) ，1 9 5 3 。t h e c o m l e t e m a d i s o n 。n e w y o r k ：h a r p e r 。转自李慧：我国政府信息 7 此，信息公开是公民与参与实现人民主权的根本前提。那么在制度的设计上，尤 其是公民获取信息的方式上，就应遵循便民的原则，使公民能迅速、及时、低成 本地获取信息，提高公民行政参与的积极性。在互联网高度普及的当今社会，网 络能够跨越地域的界限，突破纸质媒介篇幅的限制，能在最短的时间内将大量的 信息展示在公众面前。正如原美国司法部长拉姆兹克拉科所言，“只有公众拥 有信息，市民自治、广泛参加国家事务才有可能”7 ，才有机会主张自己的权利 或发表自己的意见，在此过程中锻炼自己，以真正体现主权者地位。 2 、服务行政理论 从行政权力产生与发展的历程来看，行政权力经历了“统治行政一管制行政 一服务行政”三个阶段。服务行政理论首先出现在德国，最初提出“服务行政” 概念的是德国行政法学家厄斯特福斯多夫( e r n s tf o r s t h o f f ) 。2 0 世纪后半 叶，经济全球化趋势进一步加强，科技革命继续飞速发展，它们作为行政权力的 外部环境得以充分发展为行政权力从管制行政到服务行政的转变提供足够的推 动力，主要表现为：首先，经济的迅猛发展需要富于理性的、弹性的行政权力， 行政权力应当服务社会经济发展，为社会公众服务。原本僵化、集中的行政权力 过于生硬且遏制了社会经济的发展，行政权力调配下的生产、交换、分配的经济 模式已经无法适应社会全面协调发展的需要。其次，经济科技企业体的发展用竞 争机制突破了政府对公共服务的独家垄断，也促使政府增强服务意识，降低服务 成本，改善服务方式，提高服务效率，增强服务能力，即用企业家的精神塑造政 府。8 也就是说，原本的管制行政容易导致“政府僭越社会权力，妨碍市场自由， 助长政府规模膨胀，滋生政府及其公务人员腐败”9 ，远远不能满足社会经济发 展的需要，这就要求管制行政向服务型行政转变，带来更多的活力与便利。管制 行政到服务行政的转变，是行政权力演进的又一走向，是行政权力的理性升华， 在服务理念的指引下，“公民本位 、“顾客导向 的行政权力表现出更多的可接 公开制度构建之宪政分析，西南政法大学硕士学位论文2 0 0 4 年4 月，第8 页。 7 韩大元、姚西科：试论行政机关公开公共信息的理论基础，载河南省政法管理干部学院学报2 0 0 1 年第2 期，第2 2 页。 8 参见宋源：转型期公共行政模式的变迁由管制行政到服务行政，载学术交流2 0 0 6 年第5 期， 第3 2 3 3 页。 9 参见汪自成：论服务型政府的合法性，吉林大学出版社2 0 0 8 年版，第1 4 0 1 4 1 页。 受性。 行政权演变成为一种不以强制为必然特性的服务权，价值上的升华必然带来 行政权力运行方式的转变与革新，行政主体为了切实实践其新生的服务本色，也 需要积极寻求更为高效的媒介来发挥自己的服务价值。行政主体符合时宜地选择 网络数字方式提供服务，数字网络政府的构建也方便了行政主体向行政相对人提 供种类繁多的服务项目，如行政主体通过建立便民服务网络解答公民的难题，网 上为公民提供查阅、下载相关执法信息文件、依据等等。同时服务也要求相对人 的配合与合作，而诚如吉尔斯佩奎所言：“网络是合意或动机导向型的组织和 制度1 0 ，网络给予行政主体便捷高效服务的同时，也能够最大限度地激发相对 人的合作意愿及丰富相对人的合作方式。由此，诸如此类的网上服务措施，实现 了便民服务的网络版“政府超市”等，简化了行政主体管理的环节与步骤，拉近 了行政主体与行政相对人之间的实际距离，不仅起到了服务行政的作用，且大大 地提高了服务质量。 3 、权力制约理论 权力失去外在的制约与束缚必然会造成权力的混乱，因为“一切有权力的人 都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力，一直到遇 到有界限的地方才会休止”1 1 。孟德斯鸠所著的论法的精神明确提出司法权、 立法权、行政权三权分立，可以说比较完整地阐释了用权力来约束权力，即这三 种权力之间必须相互分立，分别交由不同的机构、不同的人员来行使，最终实现 相互之间制约与均衡( c h e c ka n db a l a n c e ) 的关系。国家公权力需要制约，这 种制约不仅要有来自其他公权力的制约，也应包括公民权利对公权力的监督制 约，即公权力监督制约公权力与公民监督公权力共同发挥制约权力的作用。权力 制约权力体现的是一种公权力对位公权力，是同级别之间的监督制约，实施起来 相对容易，但是让公民权利监督公权力，实质上是一种私权利对位公权力，没有 良好的制度基础与实施平台，这样的对位优劣差距不言自明，最终也难以达到监 督效果。具体来讲，行政权力本身就具有扩张性，且对待公民权利存在着主动危 1 0 g i l l e s p a q u e t ，g o v e r n a n c e t h r o u g hs o c i a ll e a r n i n g o t t a w a ：u n i v e r s i t y o f o t t a w a p r e s s ，1 9 9 9 ，p p i o 1 1 【法】孟德斯鸠：论法的精神( 上册) ，商务印书馆1 9 6 1 年版，第1 5 4 页。 9 害的潜在可能，这样处于绝对弱势的公民权利自当是难以监督绝对强势的行政权 力。尽管公民本身享有选举执政者的权利，顺理成章也应具有监督执政者的权力， 但是现实与理想总是会存在差距，权利监督权力时常会遭遇到诸如监督无果、监 督无力、事后报复等等尴尬困境。 在传统的联络媒介下，公民之间联系方式比较单一，面对行政权力显得势单 力薄，形不成舆论监督的合力，更谈不上对行政权力进行有效监督。但是在网络 条件下，公民通过网络能够迅速形成舆论合力，让原本的个体监督不再孤掌难鸣， 不再力不从心。不仅如此，公民可以通过网络匿名直接对行政主体及其工作人员 提出批评建议，有效地避免了其他方式可能带来的不必要的麻烦，让监督权在网 络空间下收到成效。再者，传输正义最好莫过于以看得见的方式进行，对于监督 制约行政权力而言则是从行政程序上着手。网络迎合与促进了的行政公开性可以 使得行政权力的运行全程处于公民的监督之下。如此一来，行政权力堕落的空间 与机会大大减少，而且网络的广泛参与也从程序上保障了行政权力运行的科学 性、正确性。 4 、行政效能原则 行政机关行使行政权力必然是需要一定量的行政成本，这就要求行政机关必 须注重行政效率，即“行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时间、尽 可能少的人员，尽可能低的经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、 经济效益。1 2 同时，随着行政权力价值目标的不断提升，仅追求于行政效率上是 远远不够的，应当须要行政权力运行由注重行政效率向注重行政效能转变。对于 行政效能，学界没有统一的定论，一般认为行政效能是“指行政主体为实现预期 目标，运用其能力、能量履行职责，实现行政目标所达成的效率、效果、效益的 综合体现，强调的是能力、效率、效果、效益的有机统一；与行政效率不同的是 行政效能不仅注重行政目标完成的量，更注重行政目标完成的质 。从行政主 体进行行政立法或行政决策，以及形成行政目标之后的行政执法实践，都要考虑 到行政效能因素。而在网络模式中，行政主体可以将行政活动的预期目标便捷、 1 2 姜明安：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社、高等教育出版社2 0 0 4 年版，第5 2 页。 1 3 参见朱正威、杨晶晶：国内政府效能问题研究综述，载特区经济，2 0 0 7 年第4 期，第2 7 1 页。 1 0 及时地传达给社会公众，提高行政目标形成过程的公民参与性，从而从源头上保 证行政权力的合法性与合理性因素；在具体行政执法过程中，行政主体也可以充 分利用网络便捷条件，提供方便行政相对人的沟通与互动平台，也同时实现自身 办公效率的提升。如此以来，基于网络运行的行政权力不仅能够确定运行的高效 率，也同样让行政权力得到行政相对人及更多公众的认同与支持，从质与量上帮 助行政目标的顺利实现，所以行政权力网络模式下运行可以很好的实现效率与公 平的统一，提升行政权力运行的效能要求。 三、内在动因 不可否认极具优势的网络已经在深刻地改变着社会生活的诸多方面，网络技 术的主动渗透性及无可避免、摆脱不掉的“粘滞状态”1 4 ，使得行政权力在这种 优势技术诱使下呈现出一种被动的融入。然而作为网络的参与者与使用者行 政主体与行政相对人的主动运用又恰恰成为行政权力网上运行内在的人为动力。 1 、从行政主体视角分析 对行政权力运行而言，行政主体逐渐意识到传统的行政管理方式不能满足公 共行政发展的需要及公众多样化、个性化的需求，必须对之进行主动地改造与创 新。此外，促使行政权力运行方式主动求变的决定性因素更在于行政价值理念的 深刻转变“从封闭到公开，从单方意志到双方交涉，从双边到多边，从强制 到说服，从分散执法到集中执法，从行政管理到行政司法，从限制权利到保障权 利”1 5 等态势，指引着行政主体寻求更好的方式与相对人交流。而在网络空间中， 行政主体与相对人之间更容易建立起一种沟通、说服、引导、鼓励、协商的交互 合作关系，更加顺应了现代行政价值理念。通过整合网络环境开放、自由、多元、 平等的优势，行政权力的运行不再以强行推行等同于社会意志的行政主体的单方 意志为目的，而是积极回应社会的多元利益要求，最终实现公共利益与个人利益 的均衡与双赢。 2 、从行政相对人角度分析 公民可以通过网络便捷地监督行政主体的行政行为，提出自己的批评建议， 1 4 吴坚：网络化环境下的行政沟通，载扬州大学学报，2 0 0 1 年第3 期，第6 2 页。 1 5 参见肖金明：法治行政的逻辑，中国政法大学出版社2 0 0 4 年版，第3 2 4 - - 3 3 6 页。 l l 甚至是形成网络舆论规制行政权力，保障行政权力的纯洁度。网络平台同时也为 相对人参与行政过程、主张利益、提出抗辩事由等提供了便利的条件，行政相对 人不再是实现行政目标的手段，而成为行政主体的合作者。在这种环境下行政权 力运行体现的是行政主体与相对人可以更好的沟通与协商，而不是行政主体传统 模式下奉行的自编自导自演的独角戏。不论是相对人通过网络寻求行政主体的帮 助，还是通过网络实现自身的知情权、监督权，都是将行政权力引入到网络平台 中，所以行政权力融入网络环境、借助网络运行是网络优势的被动渗透，更是参 与双方的主动引入。 1 2 第二章融合：行政权力借助网络运行的实效 行政权力借助网络优势运行，必然也是迎合两个主要参与主体行政主体 与行政相对人的双方期许。网络带来公众参与的低成本、低门槛，以及空间开放 性、传递高效性，行政主体可以以此实践与追求民主行政、透明行政、法治行政、 高效行政，行政相对人同样可凭借网络平台充实与实现自身的参与权、知情权、 监督权、救济权益等等。 一、以行政主体为视角 1 、实现科学决策，实践民主行政 行政主体进行行政决策是行政权力运行的开端，行政决策所要实现的行政目 标基本上是与公民政治生活、经济生活、社会生活等方面息息相关，这就要求行 政主体作出行政决策时，应当保证政策的科学性、可行性、长期性，也就是所谓 “行政决策科学化”1 6 ，需要从行政主体仅凭自己主观臆断的独家决策与邀请少 数专家座谈讨论决策向充满公民参与的决策转换。行政主体的决策要科学化，除 了行政主体的主观意识的转变，具体程序的设定，也同样需要能够吸纳公民参与 的平台，而网络技术的出现恰恰为行政主体的民主行政提供了很好的平台，即科 学决策的有效方式之一就是充分利用网络媒介。行政主体在行政主体内部系统之 间、行政主体与企业组织、行政主体与相对人之间建立网络沟通与协商的平台， 以网络问答、网络调查、在线专家小组、网络听证会、在线会议、在线虚拟决策 支持系统等等网络方式互动，进而有利于去获悉社会公众的真正需求与实际愿 望。 不仅如此，行政主体充分利用互联网络中民众反映的重要信息，是解决当今 社会形势变化多样造成的行政难所必备之要素，这些网络中的民意也是行政主体 决策过程中必不可少的决策方向与信息资源。正因如此，中央到地方在行政决策 1 6 所谓行政决策科学化，是指在制定行政决策过程中，决策者及其参与者应该按照行政管理的客观规律办 事，严格地遵循决策科学的理论、决策程序、决策的原则和决策的方法，同时要充分利用现代科学技术知 识及方法来进行决策。其中主要是确定明确而又正确的决策目标，选择一个能有效实现目标的满意方法。 参见：陈兆德：行政管理学教程，中共中央党校出版社1 9 9 8 年版，第1 4 9 页。 中充分征集民意进行决策的实例也不胜枚举，如：中央层面，温家宝总理在2 0 0 9 年2 月2 8 日，通过中国政府网，与网友面对面地进行了两个小时的交流；2 0 1 0 年2 月2 7 日下午3 时，温家宝接受中国政府网、新华网联合专访，与广大网友 在线交流，听取网民意见，体现出政府在把握社情民意、回应民众诉求上的努力 与诚意。地方层面：2 0 1 0 年3 月，广东新增7 个网络发言人( 省民政厅、省司 法厅、省财政厅、省文化厅、省人口和计划生育委员会、省地税局与省旅游局) ， 与2 0 0 9 年9 月首批“网络发言人”组成解决网民实际问题的网上交流队伍。尤 其是对于本部门的重大决策部署，主动征求网民意见，将网民意见纳入决策参考。 及时收集、研判涉及本部门工作的网络舆情信息，结合工作实际，提出对策建议， 提高决策的科学性。1 7 行政主体通过网络强大的信息传播与收集功能，快速且全 面地汲取最直接、最廉价的第一手民意信息，这无疑在很大程度上保证了行政主 体实现科学决策。由此可见，行政主体充分利用网络平台的无界限性，即通过网 络平台并给予公民“面对面”交流的机会，既有利于扩大决策主体，又能直接汲 取的民意精华，促成科学决策。 2 、公示政府信息，实践透明行政 上文谈及民主行政，而透明行政却又恰好是民主行政必然要求，在透明行政 的环境中，行政主体应当主动遵循相应的法律及相关规定，公开行政权力、行政 决策、部门规章等与本单位相关联的行政信息，进而保证公民知情权得到接纳、 尊重与实现。所以，我们不难看出：这里的“透明政府即信息公开、行政透明化 的政府，是一个最大限度的确认和保障公民有权获得与自己利益相关信息的政 府。”1 8 现实社会生活中的公民在虚拟网络的帮助下，其知情权利可以得到充分实 现，较之于传统方式甚是“殷实”。然而网络仅是作为一种更好的方式、一种更 畅通的桥梁，位于一端的公民知情权要想真正实现，还需要另一端的行政主体积 极予以公示相关行政信息，即需要行政主体对公民的知情权利足够的尊重。从另 一方面看，行政主体面对日趋复杂的社会管理环境，也是绝非万能的行政权力时 常可能遇到难题，从而导致行政主体在舆论鼎沸的网络中难以自圆其说