（国际关系专业论文）构建一个有效的治理体系——对欧盟宪法草案的宪政主义解读.pdf

中文摘要 随着东扩的完成，欧盟又面临着东扩带来的一系列严重的挑战，威胁着欧盟 原本效率低下、充满“民主赤字”和“管理赤字”的治理体系。为了应对这一系 列挑战，保持欧洲一体化的发展步伐，欧盟启动了制宪进程，希望通过制宪为欧 盟构建一个有效的治理体系，方面使欧盟能够顺利地完成新成员国入盟的过 渡、维持正常的治理体系，另一方面在新的形势下实现对原有治理体系的变革调 整、使其能够为欧盟未来的继续扩大和深化提供一个稳定有效的制度安排。 2 0 0 3 年中，欧盟制宪委员会完成并通过了宪法草案。通过对宪法草案的宪 政主义解读，我们发现，欧盟宪法的制定完成将对欧盟构建一个有效的治理体系 具有极为重大的意义和促进作用。欧盟宪法草案对欧盟的治理体系进行了一系列 的制度安排，一旦欧盟宪法草案被通过并付诸实施，那么必将发挥重要的政治功 能：增强欧盟治理的民主合法性基础；严格划分欧盟公共治理权限；确定公民基 本权利以保证基本人权；并且在此基础上发挥团结和凝聚欧洲公民对于欧盟机构 及其治理的认同和归属感，增强他们的一体化意识，从而弥补欧盟不断扩大的“民 主赤字”和“管理赤字”，改变欧盟效率低下的治理决策状况。 总之，欧盟宪法的制定将对欧盟顺利应对东扩带来的巨大压力和挑战，继续 推进欧洲一体化进程具有积极的促进作用，将为欧盟未来的不断深化和扩大提供 坚实的组织和民意基础。 【关键词】欧盟宪法草案宪政主义有效的治理体系 【中图分类号】 a b s t r a c c w i t ht h ec o m p l e m e n to ft h ee a s t e r n o r i e n t e de n l a r g e m e n t ，e ui sf a c i n gs e r i e so f c h a l l e n g e s t h e y a r e t h r e a t i n g t h e g o v e r n a n c er e g i m e o f e u ，w h i c h i sf u l lo f d e m o c r a t i cd e f i c i t a n d a d m i n i s t r a t i o nd e f i c i t ”a n df u n c t i o n sw i t hl o we f f i c i e n c y i no r d e rt oc o p ew i t ht h i ss i t u a t i o n ，e us t a r t st oe s t a b l i s hac o n s t i t u t i o nf o ri t s e l f i t h o p e st oc o n s t r u c tae f f i c a c i o u sg o v e r n a n c er e g i m eb ye s t a b l i s h i n gac o n s t i t u t i o n ：o n t h eo n eh a n d ，e uh o p et oc o m p l e t et h e e n l a r g e m e n ts u c c e s s f u l l ya n dm a i n t a i nt h e e x i s t i n gr e g i m ef u n c t i o nn o r m a l l y w i t ht h ee s t a b l i s h m e n to fc o n s t i t u t i o n ；o nt h eo t h e r h a n d ，e uw a n tt or e f o r mt h ee x i s t i n gg o v e r n a n c er e g i m ef o rt h ef u t u r ee n l a r g e m e n t a n d d e e p e n o ft h eu n i o n i nt h ej u n eo f2 0 0 3 ，t h ee uc o n v e n t i o nc o m p l e t e dt h ed r a f tt r e a t ye s t a b l i s h i n g ac o n s t i t u t i o nf o r e u r o p e s t u d y i n gt h ed r a f tt r e a t yf r o m c o n s t i t u t i o n a l i s m p e r s p e c t i v e w el ：a nf i n dt h a tt h ec o m p l e m e n to ft h ed r a f tt r e a t ye s t a b l i s h i n gac o n s t i t u t i o nf o r e u r o p e i so fg r e a t s i g n i f i c a n c e f o rt h ec o n s t r u c t i o no fa ne f f i c a c i o u sg o v e m a n c e r e g i m eo fe u b ys e r i e so fr e g u l a t i o n s ，t h ed r a f tc o n s t i t u t i o nm a k e sg r e a tp o l i t i c a l f u n c t i o n sa f t e rr a t i f i c a t i o n ：b u i l d u pt h el e g i t i m a c yb a s e m e n to fe u sg o v e r n a n c e ； c a r v eu pt h ep u r v i e wo fe u g o v e r n a n c er e a s o n a b l y ；e n d o wt h ee u c i t i z e nw i t hb a s i c r i g h t s ；a n dp r o m o t et h el e v e lo fe u r o p ei d e n t i t y o fc i t i z e n s a l lt h ef u n c t i o n sw i l l m a k eu pt h e i n c r e a s i n g “d e m o c r a t i c d e f i c i t ”a n d “a d m i n i s t r a t i o nd e f i c i t ”a n d i m p r o v et h ed e c i s i o n - m a k i n ge f f i c i e n c yo f e u g o v e m a n c e a b o v ea l l ，t h ee s t a b l i s h m e n to fe u r o p ec o n s t i t u t i o nw i l lh e l pe ut oc o p ew i t h t h es i t u a t i o na f t e re n l a r g e m e n ta n ds u p p l yt h ee u r o p ei n t e g r a t i o nw i t hn e wd r i v e s i t w i l lc o n s t r u c taf i r mb a s e m e n tf o rt h ee n l a r g e m e n ta n d d e e p e no f e u 【k e y w o r d s t h ed r a f tt r e a t ye s t a b l i s h i n g ac o n s t i t u t i o nf o re u r o p e c o n s t i t u t i o n a l i s ma ne f f i c i e n t g o v e r n a n c es y s t e m 【c l a s s i f i c a t i o nc o d e 】 2 日u 舀 2 0 0 2 年1 2 月1 3 曰，欧盟哥本哈根首脑会议正式同意了执委会与中东欧十 国1 签署的入盟议定书2 ，并决定在2 0 0 3 年4 月1 6 同雅典高峰会签署十国入盟条 约。2 0 0 4 年5 月1 日中东欧十国正式加入欧盟。与此同时，欧洲议会将于2 0 0 4 年6 月完成改选，依尼斯条约规定组建的新执委会也将于同年1 1 月1 目成立。 这都标志着自1 9 9 3 年6 月哥本哈根高峰会以来的第一波东扩即将正式完成。 早在此之前，为了因应扩大后的新形势欧盟己开始酝酿新的重大变革，即启 动制定欧盟宪法的进程。在尼斯首脑会议决议的基础上，经过积极的讨论与协商， 欧盟各国领导人终于在2 0 0 1 年底通过了关于欧盟未来的莱肯宣言。次年2 月底，制宪筹备委员会如期开始运转。经过1 6 个月的紧张工作，筹委会于2 0 0 3 年6 月1 3 目通过了欧盟宪法草案，并提交年底在布鲁塞尔举行的欧盟首脑会议 讨论表决。这部欧盟宪法草案主要分为欧盟宪法、欧盟公民基本权利宪章、欧盟 的政策和欧盟条约基本规定等四个部分3 ，是针对欧盟现有治理体系存在的问题 和缺陷提出的全面解决方案。同时，在此基础上宪法草案对欧盟的权力划分、政 策法规工具的适用、公民监督和参与欧盟治理的权利以及欧盟机构的改革等问题 进行了详细的规范，以构建一个有效的治理体系，使欧盟能够顺利地应对欧洲一 体化的深化和扩大。虽然，在这次欧盟首脑会议上欧盟各国领导人最终未能就欧 盟宪法草案达成协议，但是我们应该看到草案9 0 以上的内容已经获得通过4 ， 欧洲“共同宪法”的诞生己经不可阻挡。 这次“制宪”努力是欧洲一体化发展到一定阶段的产物：首先，欧盟启动制 宪进程的直接原因在于，欧盟完成第一次东扩后，成员国数目剧增，欧盟内部事 务将变得更为复杂，欧盟政策制定和协调的难度增大，这对欧盟现有治理机制的 决策效率和政策执行有效性形成了极大的威胁。客观上，欧盟必须进行变革以应 对新的形势和挑战；其次，主观方面，欧盟试图以此次东扩为契机，通过制宪的 方式来解决现有治理机制存在的问题与缺陷。欧盟希望通过制宪来逐步规范和完 善其治理机制：改革欧盟机构特别是部长理事会的决策程序和方式以增强治理决 策的透明性、吸引更多的公民参与和影响决策过程以提高决策的科学性和可行 性、调整欧盟组织机构以提高欧盟应对紧急情况的能力，从而逐步改善和解决长 期以来困扰欧盟的“民主赤字”问题和“管理赤字”问题，实现高效决策和有效 治理。因此欧盟制宪进程的启动对于规范和指导欧盟的未来治理有着重大的理 论和现实意义，不仅是对以往治理实践成功经验的吸收总结，同时也将弥补现有 治理体制的缺陷与不足，对未来欧盟治理实践的规范和完善作出明确的指导，使 之更为符合未来欧盟扩大和深化的需要，推动欧洲体化进程的进一步发展。 一、欧盟制宪背景 历次扩大，欧盟都对原有组织机构和治理结构进行了重大变革，因为每次成 员国数目的增加都对欧盟的治理提出了新的挑战：首先，成员国数目的增加使得 欧盟机构必须作出相应的调整，以赋予新成员国在欧盟的各项代表权利：而更为 重要的是，由于新i h 成员国之间在经济、政治和社会文化发展水平上的巨大差异， 欧盟在进行政策制定和协调时的难度和复杂性也大大增加，不仅降低了欧盟决策 的效率，而且政策执行的效果也大打折扣，对欧盟的有效治理形成了严重的威胁。 此次欧盟制宪进程的启动正是在欧盟第一次东扩即将完成、成员国数目从十五国 剧增到二十五国，新入盟国家与原成员国在经济、政治、文化等方面存在巨大差 异的情况下发生的。宪法是规范民族国家政治生活的根本法，具有重要的政治功 能，而作为区域组织的欧盟，把谋求革新提到了“制宪”的高度，这表明，欧盟 为了应对新的形势，正在争取自身更大的历史合法性，以推动欧洲一体化进程不 断向更深层次发展。 具体来说，欧盟启动制宪进程的原因由以下几方面构成： 第一，欧盟东扩进程即将完成，欧盟第一次同时接纳十个国家入盟，对现有 欧盟机构设置、权力划分以及治理决策体系构成的巨大挑战。欧盟希望通过制宪 来改革欧盟组织机构、权力划分和治理决策机制，构建一个有效的治理体系来应 对东扩造成的问题与困难。 本次东扩欧盟将一次性接纳中东欧十国入盟，不仅在入盟国数量上是历次欧 盟扩大中最多的，而且这些国家之间的差异以及它们与欧盟原十五个成员国之间 的差异也是最大的，主要体现在经济发展水平的差距。这些差异的存在必将会使 欧盟原有的经济、社会政策的制定和协调以及这些政策在中东欧新入盟国家的实 施产生许多问题。例如，人们担心欧盟东扩之后共同农业政策的实施可能会陷入 危机。由于新入盟国家国民经济中农业占有极大的份额，这些国家的加入使得欧 盟的农业部门成倍扩大，农业补贴将成为欧盟的沉重负担。从下表( 见表一) 可以 看出原欧盟十五国的农业就业人口的比重仅为总人口的5 7 ，而新入盟的中东 欧国家则高达总人口的2 6 7 ，虽然农业用地面积将大幅度增加，但是这些国家 的加入仅使欧盟的国内生产总值增加3 左右。这使得欧盟原有共同农业政策难 以应付新的形势，对其的改革不可避免。 表一：中欧和东欧国家与欧盟的比较5 国家国内生产总值人口农业就业农业用 总值其中农业( 百万)人数占 地( 百 ( 亿欧洲货币单位)占公顷) 捷克2 6 73 3 1 0 35 64 3 4 匈牙利3 2 56 41 0 3l o 16 1 波兰7 3 46 ，33 8 52 5 6 1 8 6 斯洛伐克& 75 8 5 3& 42 4 斯洛文尼亚9 84 91 91 0 7o 9 保加利亚9 41 0 o8 52 1 26 _ 2 罗马尼亚2 1 82 0 22 2 73 5 2 1 4 7 爱沙尼亚1 _ 51 0 41 68 21 4 拉脱维亚2 21 0 62 61 8 42 5 立陶宛2 31 1 o3 82 2 43 5 f 以上1 0 国合计1 8 8 37 81 0 5 52 6 76 0 6 ie u 1 55 9 0 5 1 2 53 6 9 7 5 71 3 8 1 1 0 固e u 一1 5 3 2 9 4 4 资料来源：欧盟委员会( e u r o p e a nc o m m i s s i o n ，1 9 9 5 ) ：a g r i c u l t u r a ls i t u a t i o na n d p r o s p e c t si nt h ec e n t r a la n d e a s t e r ne u r o p e a nc o u n t r i e s ，s u m m a r yr e p o r t ，b r u s s e l s 。 同样的，在结构基金的分配方面，中东欧十国的加入也势必要求对欧盟结构 基金的总量以及分配原则和方式进行重大的调整。由于这些国家与欧盟原成员国 相比基本上属于经济不发达和次发达地区，因而也将是结构基金分配的重点地 区，各国必然会对结构基金的分配展开激烈的争夺，这样不仅在总体上加重了欧 盟提供结构基金国家的经济负担，而且也对欧盟处理和协调各种利益关系、合理 分配基金份额提出了更高的要求。因此，欧盟制定宪法、改革和规范现有治理机 制是应对中东欧十国入盟后的复杂局面的必然要求。 第二，长期困扰欧盟的“民主赤字”问题。虽然欧盟作为一个地区性组织在 推动欧洲一体化方面发挥了极大的作用、取得了举世瞩目的成就，但是其公民对 于欧盟的认同感和归属感却仍然很低，这直接影响到了欧盟治理决策的效率和政 策执行的有效性，从长期来看也不利于欧洲一体化的进一步深化和发展。因此， 欧盟通过制宪来规范和完善治理机制，增强其民主合法性基础也是逐步改善和弥 补欧盟的“民主赤字”的客观需要。 尽管引进了欧洲公民的概念，欧盟也做了大量的宣传工作，但是欧盟各成员 国普通公民对欧盟及其机构所开展的工作仍然知之不多这即是所谓的“知识欠 缺或知识赤字”( k n o w l e d g ed e f i c i t ) 。掘欧盟的民意测验机构“欧洲气压表” ( e u r o b a r o m e t e r ) 在1 9 9 7 年的民意调查，当要求被调查者就其对欧盟及其政策 和机构的认知程度在0 到1 0 之间进行选择时，仅有6 的人选择了8 以上的数 字，7 5 以上的人选择了5 及5 以下的数字，选择的平均数时4 ，0 1 ，多达1 3 的人承认毫无所知。6 在这样的情况下，普通公民自然难以参与和影响欧盟的决 策，当然也很难认为自己是欧洲公民，于是产生了对欧盟的民主控制问题，即所 谓的民主赤字( d e m o c r a t i cd e f i c i t ) 问题。但是，公民对欧洲一体化的好处及欧 盟的： 作了解不多、无法通过一定的方式和渠道影响决策，欧盟的民主制度就是 不健全的，欧盟自身以及欧盟治理决策的民主合法性基础就不稳固，欧洲一体化 的发展就缺乏坚实的民意基础和支持。针对这一问题，欧盟宪法草案规定了调整 欧洲议会的权力、增加决策的透明度和增强公民对欧盟的了解等措施来完善和规 范欧盟的治理，以改善和加强欧盟治理的合法性基础。 第三，欧盟机构的“管理赤字”问题。事实上，欧盟与一般的国际组织一样 存在着人浮于事、公文旅行、会议冗长等管理效率低下的问题。首先，由于各成 员国转让给欧盟的权力有限，决策的效率和执行政策的效率都大受影响。其次， 由于欧盟成员国语言的多样，欧盟在工作中需要使用多达1 1 种语言文字，所有 的文件都需要翻译成1 1 种文字，大大增加了行政管理的负担，被管理者也要负 担很大的成本费用，这就是所谓的“管理赤字”。据估计，每年欧洲的公司企业 为做到符合欧盟各种法律法规及政策要求，所负担的费用总额在1 5 0 0 万至2 5 0 0 万欧洲货币单位之间。7 最后造成欧盟管理效率低下的根本原因在于欧盟在协 调各成员国利益时遇到了很大的困难：欧盟决策机制的制约使得欧盟在制定政策 时必须考虑到所有成员国的利益，于是决策过程就被不断的谈判、协调所打断， 难以产生高效率。针对这一问题，欧盟宪法草案中列入了有关成员国权力让渡和 改革决策机制的条款，希望借此部分解决欧盟的管理赤字问题，为提高治理的效 率和有效性奠定基础。 一是为了应对东扩造成的挑战和解决欧盟治理存在的诸多问题，欧盟正式启 动了制宪进程，希望通过制定一部具有至高效力的根本大法一宪法来规范现有 治理机制，寻求增强自身及其治理的合法性，从而构建一个有效的治理体系来适 应未来联盟的进一步扩大和深化的需要。 二、宪政主义理论 欧盟之所以启动制宪进程，是因为宪法具有重要的政治功能，对欧盟的治理 以及欧洲一体化的深化和扩大具有积极的推动和促进作用。在运用宪政主义理论 剖析宪法草案之前，我们首先来考察宪法的概念以及宪政主义相关理论。 ( 一) 宪法及其本质属性 虽然“宪法”作为一个词在中外历史上早己存在，但是近代意义的宪法则是 伴随资产阶级反抗封建专制统治的运动而产生的。英国蒲莱士( j a m e sb r y c e ) 认 为，宪法就是通过法律加以组织的政治社会结构，包括规定的政体以及人民同政 府之问相互关系的权利义务的规则或法律。芬纳认为，“宪法就是在各政府机构 6 及其官员之间分配职能、权力和义务，规定其与公众关系的法典”。8 这是从建立 政府管理的角度对宪法的定义。而其他一些学者认为，宪法是基于近代资产阶级 自由主义基本原则而确立起来的基本法，其目的在于分散统治权力限制政府权 力，保障公民的权利和自由，凡是不符合此目的的法律都不能被称之为宪法。1 7 8 9 年法国人权宣言第1 6 条就规定：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪 法”。日本东京大学小林直树教授认为：“宪法是规定国家统治机构的组织规范。 特别是近代宪法规定了以权力的分立为中心的国家重要机关的组及其运行的方 法，并以确定国家政权应遵循的基本原则为主要目的。”9 尽管不同学者对宪法的 概念有着不同的理解，但是他们的理解都具备了一个共同的观点，即宪法一方面 具有确定一国政权机关的体制及其职权和活动原则等基本问题的作用，另一方面 则具有确定公民基本权利和义务的作用。根据宪政主义理论，作为国家根本大法 的宪法调整国家最基本的政治关系、经济关系和社会关系，规定一个国家的社会 制度和国家制度，规定主要国家机关的组织、职权及其相互关系，以及公民的基 本权利和基本义务。因此，宪法的核心功能就在于“赋权”和“限权”：赋予国 家各级政府以统治的正当性、合法性和公民的基本政治、经济、社会等权利；同 时限制政府统治权力、防止公共权力侵害公民的合法权利。而其中又以规范和限 制政府统治权力为重点，只有对政府权力实施有效的限制才能保护公民的基本权 利，从而维护政府统治的合法正当性。 中国宪法学者认为，宪法的固有本质就是确立国家权力的实现形式，规范 国家权力的运行，而宪法就是“确立国家权力的实现形式，觌范国家权力的运行 的根本法”。这主要体现在宪法的起源、宪法关系、宪法的作用与目的等方面。 从宪法的起源来看，宪法的产生无不是为了对国家权力的实现方式及运行作 出规范。英国宪法素有“宪政之母”之誉，标志着英国宪法产生的人身保护法 实际上是对王权的限制以及规范司法权力的运作，而权利法案的核心内容是 限制王权、确立议会至上以及国家的政体君主立宪制，王位继承法则是 规定了王权的行使范围以及王位的继承问题。世界上第一部成文宪法美利坚合 众国宪法，它的七条下文也主要是对国家权力的实现方式及其运作进行规定。 虽然两年后又增加了十条“权利法案”，但它并非是从公民权利的角度规定，而 仍然主要是从国家权力行使的界限的角度规定的。 从宪法关系来看，宪法所调整的社会关系极其广泛复杂，权威观点认为主要 可以归纳为以f 几点：1 国家与公民之间的关系。例如，国家保障公民的基本 权利和自由：国家政权的组织和活动以全体公民的根本利益为基础：国家机关向 公民负责，受公民的监督等。2 国家与国内各阶级、各民族、团体和其他组织 之矧的关系。例如，圉家确认他们在政治生活中的地位，保障他们的权利和利益， 并要求他们承担必要的义务。3 国家机关内部的关系。这是指各类国家机关的 组织和活动的原则、方式、程序。4 国家机关与国家机关之间的关系。主要包 括中央与地方之间，上级与下级之间，不同性质的国家机关之问等。所以我们发 现宪法关系总有一方是国家或国家机关，而主体“国家”比较抽象，它基本上是 由实际行使国家权力的国家机关来代表，因此宪法关系无不与国家权力的分配和 行使密切相关。 从宪法的内容看，各国宪法最公共的部分就是对国家权力的分配以及国家权 力的运行做出规定。国有一国的政情：一国人民有一国人民的政治观念：甲 国人民所认为应该入宪的事项，乙国人民或认为不须入宪。”但是对于国家权力 的分配以及国家权力运行的载体国家机关却每个国家的宪法都作了详略不 一的规定。如迄今法国历史上寿命最长的宪法1 8 7 5 年宪法并不是一部形式 上象1 7 9 1 年的第一部宪法或二战后的戴高乐宪法，而是由参议院组织法、公 共权力组织法、公共关系法三部分组成。虽然这三部法律文件仅仅是涉及国 家权力的分配和行使问题，对于有些问题完全不作规定，但是我们却认为它是法 国宪法。其中最重要的原因就是它的规定同宪法的固有本质相一致的。 从宪法的主要作用和目的来看，宪法的存在主要是对国家权力的实现方式以 及其运行产生规范的作用。而对权力制约的最终目的是为了保障公民权利的实 现。宪法是人权的保障书，人权是宪法的出发点与归宿，但这并不能构成人权必 须是宪法的一个内容的必然结果。从广泛意义上讲，法治的目标就是人权获得保 障。宪法，就其现实存在而言，是基础的内容主要是对国家权力的实现方式以及 运行进行规范。当国家权力运行没有按照既定的道路，超越宪法所规范的界限， 就会践踏公民权利这块绿地。纵观世界上的宪法无不包含这一内容，为了使国家 权力的界限更为具体或者说为了使易被侵犯的公民权利更为突出，有的国家的宪 法就包含了公民的基本权利与义务的专门规定。 所以，宪法的核心本质就在于确定国家权力的合理划分，并且对国家权力的 行使和运行进行规范。宪法就是确立国家权力的实现方式，规范国家权力的运行 的根本法。 ( 二) 宪法的政治功能 基于宪法具有的规范和制约权力的本质属性，我们可以看到，宪法在国家政 治生活中具有重要的政治功能和作用。 美国学者罗斯金在政治学一书中归纳了宪法的三大功能“：l 、表述国 家的目标。宪法将国家的理想和目标列入其中，从而提供一种象征，为国家的统 治提供合法性基础。美国宪法序言规定，美国将致力于达到六个目标：建立更完 美f 勺联邦，树立正义，保障国内安宁，提供共同防务，促进公共福利以及保有自 由的幸福。联邦德国宪法寻求使国家摆脱任何纳粹统治的痕迹，因而把自己的努 力方向定位在“服务于世界和平”并明确宣布没有哪个群体会被剥夺其公民权。 序言和权利清单虽然是象征性的概括表述，而且对这些目标和价值的解释取决于 政府决策者，但这为整个国家统治提供了最高目标，有利于团结和凝聚国民的政 治认同，体现了宪法的团结和凝聚功能。2 、形成政府的结构。宪法还描绘了谁 在政府里做什么、规定了每个政府部门的职权及其限制，还提供了解决冲突的合 法渠道。同时，宪法一般还规定了中央政府和地方政府的权力划分。这体现了宪 法的限定和划分公共权力的功能。3 、确立政府的合法性。宪法的第三个作用是 给政府打上合法性烙印。虽然这个作用是象征性的，但是却具有重要的实际作用。 许多国家不会承认一个新建立的国家，除非它采纳一个成文宪法，因为宪法是持 久和责任的标志。邦联条约和后来的宪法用实实在在的新政府取代英国当局象征 美国的独立，而1 9 1 8 年第一部苏维埃宪法确立了“人民专政政府”取代了沙皇 的统治。宪法在书面上确立了政府的永久性组织结构，为一个政府的统治奠定了 合法性基础。 台湾学者邓志松”认为，现代民族国家的宪法包含三个功能：1 、确立政府 的主要机构，以及机构间的关系。2 、宪法规定一国领域内政府权力之分配。在 单一制国家( u n i t a r ys t a t e ) ，地方政府是中央政府之执行机构。而联邦制国家 ( f e d e r a ls t a t e ) 的宪法则直接分配权力给中央与地方政府。3 、宪法规定了基本 权利义务的大纲，包括公民参与政府机构之权利在内。有些宪法对于经济与社会 权利的强调，不亚于政治与法律程序的权利。 而中国宪法研究学者许崇德认为，宪法在国家政治生活中的功能和作用主要 有四个方面：1 、组织国家政权的作用。宪法作为一个国家的根本大法，首先起 到的是授权委托书的作用，人民通过宪法的规定委托国家机关依据宪法所授予的 国家权力来为人民服务。宪法的首要任务就是组织国家政权。宪法对国家政权组 织形式的规定主要有两种，一种是以权力分立和制衡原则为基础的三权分立制 度，一种是以民主集中制为基础的人民代表大会制度。无论采取何种政权组织形 式，宪法主要通过两个原则来建立国家政权制度，一是合宪性原则，一是合目的 性原则。2 、保障公民权利的的作用。宪法作为国家的根本大法，也是全体社会 成员实行社会自治的总契约。宪法本身不是制宪者的目的，通过宪法来最大程度 地实现全体社会成员的利益、增进共同的幸福才是真正的目标。要保障全体社会 成员的最大利益合最大幸福，必须基于三大原则，是国家利益、集体利益合个 人利益相协调的原则，二是保障公民的基本权利原则，三是权利和义务相一致原 则。宪法确立的这三大原则既是对全体社会成员的要求，也是对国家机关依照宪 法规定行使国家权力的要求，特别是宪法关于行使公民权利条件限制的规定，一 方面要求公民将权利意识和义务意识相结合，另一方面也是为了防止国家机关对 公民权利的任意限制和损害。3 、维护国家和社会基本制度的作用。宪法作为根 本大法还注重建设国家机关行使权力和公民实现其权利的国家和社会基本制度。 国家和社会基本制度是宪法得以实施的的环境条件，没有良好的环境条件，宪法 作为根本法的地位以及其他功能都将难以发挥。4 、实行法治方面的作用。法治 的一大特征就是一个国家的法律规范应当具有一个完整和系统的体系，不同法律 规范可以有机地连接在一起，并且保持最大程度的和谐和协调，要做到这一点就 必须有宪法的存在。宪法对于法制而言，是不可缺少的。宪法是法治的基本要素 和核心要素，一方面宪法是一切法律规范产生、存在和发展的前提；另一方面， 以宪法为基础的宪政，其运作过程本身就是法治的体现。 综合各家观点，宪法的政治功能大致可以分为四类：民主合法性的功能：公 共权力划分的功能；保障基本人权的功能；以及团结和凝聚共识的功能。 ( 三) 宪政主义 宪政主义( c o n s i t u t i o n a l i s m ) 又被称为“立宪主义”。对当代立宪主义的概 念，有着多种表述。有的学者从政治原理角度解释立宪主义，如日本宪法学家阿 部照哉教授认为：“立宪主义是依据宪法而进行政治的原理。”韩国学者权宁星 教授也认为，立宪主义是依据保障人权、确立权力分立的宪法而进行统治的政治 原理。“有的学者则从制度意义上解释立宪主义，认为立宪主义是一种立宪制度： 宪法是作为对政府的一种有效和重要的限制而起作用的，凡是一个以立宪制度为 特征的政体，宪法是政府的前提，而那些治理国家的人则要受宪法条款的约束。 ”也有学者从抵抗权的价值出发解释立宪主义，日本平凡社大百科事典对立 宪主义的解释是：抵抗政治权力的滥用、制约权力的原理。“而韩国宪法学家崔 大权教授则认为，立宪主义是以对政治权力的限制为其本质，其目的是有效地限 制国家权力的行使，使政治权力合理化，从这种意义上说，宪法实际上使限制权 力的一种技术。”还有的学者则从秩序角度理解立宪主义，认为近代国家立宪主 义使权力的行使遵循一定形式和一定程序的、受限制的宪法秩序。 无论从那个角度理解和解释立宪主义( 宪政主义) ，其概念都具有共同的特 点：第，强调权力制约在立宪主义思想中的地位，把立宪主义理解为一种人权 保障的手段：第二，作为一种政治哲学，立宪主义是科学地组织国家权力的方法 和原则，其作用在于保证国家权力的合理性：第三，宪法是立宪主义的基础，宪 法是否具有i f 当性，决定立宪主义的实现程度。培 立宪主义作为一种依据宪法治理国家的原理，本身包括多方面的内容。c 施 密特认为立宪主义应包括市民自由的保障体系、权力分立和宪法成文化等内容。 k 洛伊斯泰因则认为，立宪主义应该确定：权力分立的原则；权力的制衡原则： 1 0 选民向主权机关的委托；宪法修改方法的合理化；个人自治原则等。埃斯曼 ( e s i m e i n ) 认为，立宪主义首先要实行代议制、政府的责任制和议院内阁制； 在此基础上确立国民主权、权力分立、基本权和宪法的成文化。总之，按照这些 学者的理解，人权保障和权力分立是立宪主义不可缺少的因素。” 具体来说，立宪主义的内容有以下几点：1 、宪法本身的正当性。立宪主义 的前提是宪法内容的科学性和完备性，如果宪法本身缺乏正当性，那么立宪主义 的存在便失去了存在的基础和意义。2 、法治原则。法治原则是立宪主义最基本 的内容，它意味着政府和公民都要按照法律办事，以法律作为行为的准则，掌权 者对法的态度直接关系到立宪主义的实现程度。现代立宪主义都以法治传统为基 础，强调法的权威和稳定性。3 、权力制约。宪法的价值在于权力制约和人权保 障，因此，作为实现宪法原理的立宪主义也应把权力制约作为其主要内容。权力 制约的目标是，依法确定行使权力的主体和行使程序，把权力活动纳入宪法和法 律所要求的范围之内。近代宪法和立宪主义的产生其主要目标就在于确立限权机 制，有效地防止权力地的滥用，宪法规定了权力限制的规则，立宪主义就是依照 这种规则进行治理的原理。在衡量一个国家的宪政实现程度时，很重要的一个指 标就是为防止权力滥用所采取的实际措施有哪些，滥用权力的行为是否得到了严 格控制。4 、人权保证原理。立宪主义，尤其是近代立宪主义追求的基本目标是 人权保障，即保障宪法中规定的权利和自由在实际生活中的实现。上述的宪法正 当性、法治原则以及权力分立原则，最后都归结在人权保障的实际效果上。人权 保障不仅是宪法的核心内容，也是立宪主义的核心，是立宪主义赖以生存和发展 的最高目标。现代各国宪法中，人权的价值得到了普遍的承认，并且有相应的制 度保障。5 、宪法的法典化。以宪法为基础的立宪主义，从形式上需要宪法的法 典化，即贯彻成文宪法主义。” 综上所述，宪政主义( 立宪主义) 就是以宪法为基础，根据宪法规定治理和 统治国家的一种理论，它以确立国家公共权力的基本分配形式和行使方式为主要 内容，以保障人权为最终目的，从而赋予国政府统治的正当合法性。所以，宪 法的制定和实旋对于现代国家的统治具有极为重要的作用和功能。 虽然，欧盟不具有民族国家的形式，但是欧盟的机构设置和治理方式具有许 多与民族国家类似的特征，所以在此基础上制定的欧盟宪法草案也将发挥类似于 民族国家宪法的政治功能。 首先，欧盟具有类似于一般现代民主国家的立法、行政、司法的三权分立制 度体系。欧盟部长理事会是欧盟的主要立法机构，欧洲议会和它分享某些政策领 域内的共同立法权。欧盟委员会负责执行欧盟的各项公共政策，是欧盟的行政执 行机构。而欧洲法院则负责决定欧盟法律在实际中的实施和运用。欧盟三权分立 的机构设置与大多数的现代国家具有相同的特征，所以说欧盟已具有一般民主国 家的些基本特征。 其次，欧盟已经拥有一整套以条约形式确定下来的法律系统，该法律系统适 用于整个欧盟，所有成员国都必须遵守，欧洲法院负责欧盟法律的解释并确保其 实施。 第三，欧盟拥有由公民直接选举的议会，其立法权虽然有限但是正在日益扩 大。 第四，欧盟的预算虽然还不大，但它是独立的超国家的政府式预算，在条件 具备时完全可以发展成为统一的国家预算。 第五，欧洲中央银行已经成立，欧元已经开始流通，统一的货币和统一的货 币政策时统一国家的象征。 第六，欧盟委员会作为欧盟的最高行政机关，已经有权代表所有成员国对外 进行贸易谈判，这种政府式的行政职能正在扩大。” 正是因为欧盟在机构设置以及权力运行方式等方面已经具有了某些民族国 家的基本特征，所以，在欧盟宪法草案被批准并且付诸实施以后，它将发挥与民 族国家宪法相似的政治功能。根据民族国家宪法的般功能和欧盟治理的实际， 宪法草案在成为正式宪法并付诸实施之后将主要发挥民主合法性功能、公共权力 划分功能、保障基本人权功能以及团结和凝聚共识功能，以解决和改善欧盟的“民 主赤字”问题和“管理赤字”问题，为构建一个有效的欧盟治理体系奠定基础。 三、欧盟宪法草案的民主合法性功能 现代社会，每一个统治体系都需要宪法来赋予其治理的合法性和正当性，只 有这样才能稳定政治秩序并且限制统治者的权力，使之行为理性化。2 2 但是现今 的欧盟，无论是有关成员国议会批准欧盟条约以及相关的欧盟法令，还是欧盟公 民对成员园政府在欧盟内是否履行职责以及欧盟机构治理决策和政策执行等的 监督上，都只有部分的规定，因此欧盟自身及其治理出现了严重缺乏统治正当性 的现象，即所谓的“民主赤字”问题。 整个欧盟治理体系的民主合法性主要取决于欧盟治理的法律法规与各成员 国公民及其舆论的紧密连结，也就是说，从合法性的角度出发，欧盟作为一个法 律共同体，应该在各项治理政策的执行效果上呈现绩效，使得欧盟公民能够切实 感受到欧盟政策法规的制定和执行对其福利的增进和提高，从而加强欧盟公民对 欧盟治理的了解和认同，只有这样欧盟的民主合法性才可能不断得到加强。同时， 欧盟自身的合法性又将对其政策的制定和执行提供支持性的架构与发展方向的 指导，形成欧盟治理的良性发展。在这种情沉下，加强欧洲公民、各成员国议会、 以及现有欧洲议会在欧盟治理决策机制上的参与程度和作用，就成为评估欧盟体 制合法性的重点。欧盟宪法草案e 是通过一系列的规定来加强欧洲公民、成员国 议会以及欧洲议会对欧盟治理决策的参与和影响程度，从而发挥强化欧盟民主合 法性作用的。 要增加欧盟治理的民主合法性、降低民主赤字的程度，欧盟宪法草案首先从 确立治理体系的基本民主制度开始。在“欧盟的民主生活”部分，宪法草案规定 了“民主平等原则”，赋予欧盟公民以参与欧盟治理的平等权利：条款i 一4 4 ”， 在治理活动中，欧盟必须遵守欧盟公民人人平等的原则，所有公民都应该受到欧 盟机构的平等对待。随后，宪法草案对欧盟的民主按照直接民主和代议民主分别 规定了“参与民主”原则和“代议民主”原则。在增进代议民主方面，因为欧盟 治理结构存在欧盟层次和成员国层次两级，所以又可以分为两方面。在欧盟部分， 条款i 一4 5 2 4 规定欧洲议会是欧盟公民的代表，而欧盟理事会和欧盟部长理事会 是成员国政府的代表。因此，为了增进欧盟治理的民主正当性，一方面应该强化 欧洲议会在欧盟治理决策体系的作用，作为议会欧洲议会应该与民主国家议会一 样具有立法和任命、监督官员的权力。而在另一方面，则应该强调成员国议会对 欧盟理事会和部长理事会治理决策过程的参与，这在欧盟宪法草案关于成员国议 会在欧盟治理中的作用部分得到了充分的关注”。 ( 一) 赋予公民和社会团体参与和监督欧盟决策的权利 为了增强欧盟治理的民主合法性，宪法草案首先赋予了欧洲公民以参与和监 督欧盟治理决策的权利。关于直接民主的规定可见于宪法草案i 一4 6 条款”。为 了避免代议政治的弊端，欧盟宪法草案对公民的创制权及其行使进行了规定。实 际创制权的行使，需要成员国一百万以上的公民，就他们认为执行欧洲宪法所必 需制定的法案可以提请委员会发起立法动议。为此，欧盟应该制定欧洲法律来规 范公民创制权的行使程序和条件。这一规定解决了公民创制权的问题，使普通公 民拥有了政策创议的权利。 同时，为了使欧盟能够更加接近公民，在“公民权利”部分，宪法草案对欧 盟公民拥有的参加欧盟机构、参与欧盟决策、查阅欧盟政策文件和监督欧盟各级 机构工作的权利作了详细的规定。这些规定使得欧盟普通公民可以采取多种形式 加深对欧盟的了解和亲自参与欧盟的建设，从而增强他们作为欧盟公民的认同感 和归属感，使欧盟治理能够获得更大的民主合法性基础。 条款i i - 3 9 规定，欧洲议会成员的选举必须以普遍直接选举和自由秘密投票 的方式进行；欧盟任何公民具有在欧洲议会选举时成为候选人和参与投票的平等 权利。 条款i i 一4 0 规定，欧盟任何公民具有在成员国地方选举时成为候选人和参与 投票的平等权利。 条款i i 一4 1 规定，公民有受到良好管理的权利： 1 、欧盟任何公民都有权要求欧盟公共机构、团体和管理部门在合理的期限 内公平公正地处理与其相关的事务。 2 、这些权利具体包括：( 1 ) 公民拥有在任何对其发生负面影响的措施实施 前被通知的权利；( 2 ) 公民拥有查阅与其自身合法隐私或者合法职业商业秘密利 益相关文件的权利；( 3 ) 公共管理机关负有对其作出的决定说明理由的义务。 3 、公民拥有根据成员国一般相关法律要求欧盟为其机构或工作人员在执行 职务时造成的损害进行赔偿的权利。 4 、公民可以用任何一种宪法规定的语言向欧盟机构咨询和联系，欧盟被咨 询机构必须以同样的语言回复。 条款i i 一4 2 规定，欧盟公民享有查阅欧盟公共管理和决策机构文件的权力。 任何欧盟公民或者在欧盟成员国拥有住所或注册办事机构的自然人和法人具有 查阅欧盟机构、团体或者管理部门相关文件的权利，无论这些文件以什么形式存 在。 条款一4 3 规定，任何欧盟公民或者在欧盟成员国拥有住所或注册办事机构 的自然人和法人有权向欧盟负责调查官员舞弊情况的行政监察机构 ( o m b u d s m a n ) 举报欧盟各级机构的行政舞弊行为的权利，属于欧洲法院和职 权范围的除外。 条款i i 一4 4 规定，任何欧盟公民或者在欧盟成员国拥有住所或注册办事机构 的自然人和法人具有向欧洲议会提出请求的权利。 条款i i 4 5 和条款i i 一4 6 分别规定了公民自由流动和居住的权利以及受到 外交和领事保护的权利。” 宪法草案对“公民权利”作出了详细而完备的规定，使得欧盟普通公民具有 了对欧盟治理进行全方位参与和监督的权利，使他们能够近距离的观察欧盟、加 深对欧盟机构自身以及欧盟的治理决策过程的了解。赋予公民参与欧洲议会选举 和地方选举的权利将使公民拥有更多的表达利益和要求的途径，从而扩大欧盟及 其治理的民意基础、增强其决策和政策执行的合法性；赋予公民查阅欧盟各级机 构、团体和管理部门的政策文件、立法和执法信息的权利，规定欧盟管理机构在 作出决定时负有向公民说明理由的义务，将增强欧盟治理决策和政策执行的透明 度。透明程度越高，欧盟治理的合法性也越强：赋予公民举报欧盟各级官员舞弊 和要求欧盟为其机构或工作人员在执行职务时造成的损害进行赔偿的权利以及 要求欧盟各级管理机构对欧盟任何公民提出的请求和咨询都要及时、公平、公f 地作出处理和回复，使得欧洲公民能够行使监督欧盟公共治理决策的权利，不仅 有利于增强欧盟治理的合法性而且有利于提高欧盟治理的效率。 宪法草案对欧盟公民基本权利的规定，使得公民可以运用宪法保护自身的合 法利益不受欧盟权力的不法侵害，这一方面是对欧盟治理权限的限制、有利于强 化公民对欧盟治理的认同；另一方面，欧洲公民可以行使欧洲宪法赋予的参与和 监督欧盟治理的权利，加强他们对于欧盟治理体系的了解，使他们可以认识到欧 盟治理政策的效果和对他们自身福利增进的好处，同时也可以促进欧盟治理的公 正、透明、合理和高效，有利于增强欧盟治理体系的民意基础和民主合法性。 另外，以公民的参与和监督权利为基础，宪法草案也赋予了社会团体、非 政府组织参与和监督欧盟治理决策的权利。基于近年来非政府组织、社会行为体 在欧盟治理决策和政策执行过程中的积极作用，宪法草案条款i 一4 7 、5 1 对教会 组织以及其他社会行为体参与欧盟治理作出了肯定的评价：基于成员国体制的多 样性，欧盟承认并且鼓励社会行为体在欧盟层次发挥作用，以确保欧盟决策的科 学性和可行性，提高欧盟政策执行的效率和有效性。为了鼓励和促进社会行为体 积极参与和影响欧盟决策，宪法草案还规定欧盟应该与社会行为体保持定期的公 开交流与对话，并且促进和推动它们之间有关自治的对话和交