（宪法学与行政法学专业论文）政策性金融市场中的政府责任研究.pdf

摘要 本文的研究对象是我国政策性金融市场中的政府责任。全文共分 为六个部分，文章以控权平衡论作为行政法基础理论，在严格赛 定政策性金融、政府责任及其两者关系的基础上，以比较研究和实证 研究为主要方法，从行政法学学科领域出发，重点分析美国、日本、 韩国政策金融政府责任现状、发展趋势及特点，获李亍政立法、加强监 管、实行准入管制等多个方砸论述我国政策金融政府之宏观责任和微 观责任。 第一章，导论。文章从理论和现实两个方面阐述了本论文的选题 意义，接下来分绍了本论文的主要研究思路和研究方法，最后指蹬了 本论文可能存在的创新内容，并从文章整体布局出发，总结了论文研 究的局限性。 第二章，政策憷金融服务市场中的政府责任基本理论。文章酋先 阐释了政策与政策性金融定义，指出了政策性金融的性质及其特殊 性。接下来文章从政府责任入手，分析论证了我国政策性金融市场中 熬政府责任，从政府定位和职麓两方面对政簧性金融送行充分分桥论 证。 第三章，中国政策性金融市场中的政府责任问题及其分析。本部 分从行政法功能模式入手，详细比较分析了我国几种主要行政法功能 模式理论，并以控权平缀论作为文章的基本理论，以此为基础指 出我国政策性金融政府责任的基本构成要件，阐述分析政府政策性金 融责任的外在构成形式。 第四章，西方主要国家政策性金融市场中政府责任模式。文章比 较了日本、美国、韩国等西方主要资本主义国家政府在政策性金融领 域中的责任，在分析利弊，结合我国实际情况的基础上，着重以美国 经验为借鉴，分析论证我国应该采用中间型的政府责任模式。 第五章，我国政府在政策性金融服务市场中的宏观责任。本部分 具体阐述了我国政策金融市场中的政府宏观责任，文章从行政立法、 经济宏观调控、行政管理手段等多个方面详细论述了政府在政策金融 领域中的行为模式和内容。 第六章，政府在政策性金融服务市场中的微观责任。本部分与上 一章遥相呼应，文章从微观监督入手，着重从政府微观管制、行政审 批、监督监察机制、激励及约束机制等角度出发，分析总结我国政府 在政策金融市场中的微观政府责任。 关键词：政策性金融，政府责任，行政法功能，控权平衡论 a b s t 弛c t t h i ss t u d yi st a r g e t e da tt h ef i n a n c i a lm a r k e tp o l i c yo fg o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t y t h ef u l lt e x ti sd i v i d e di n t os i xp a r t s ，t h er i g h tt oc o n t r o l t h ea r t i c l e 一- o nb a l a n c ea sab a s i sf o rt h ea d m i n i s t r a t i v el a w t h e o r y , i n s t r i c t l yd e f i n e df i n a n c i a lp o l i c y , t h er e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n ta n d i t sr e l a t i o n s h i po nt h eb a s i so ft os t u d ya n d e m p i r i c a ls t u d i e sa st h em a i n m e t h o df r o mt h ea r e a so fa d m i n i s t r a t i v el a w , t h ef o c u so f a n a l y s i so ft h e u n i t e d s t a t e s ，j a p a n ，s o u t hk o r e a nf i n a n c i a lr e s p o n s i b i l i t y o ft h e g o v e r n m e n tp o l i c ys i t u a t i o n ，d e v e l o p i n gt r e n d sa n dc h a r a c t e r i s t i c s ，f r o m t h ee x e c u t i v ea n dt h e l e g i s l a t u r e ，t os t r e n g t h e ns u p e r v i s i o n ， i m p l e m e n t a t i o no fa c c e s sc o n t r o l sd i s c u s s e dv a r i o u sa s p e c t so f o u rp o l i c y o ff i n a n c i a l r e s p o n s i b i l i t y f o rt h eg o v e r n m e n t sm a c r o a n dm i c r o r e s p o n s i b i l i t y , t h ef i r s t c h a p t e r , i n t r o d u c t i o n f r o mt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a l a s p e c t so ft h i st h e s i se x p o u n d e dt h es i g n i f i c a n c eo ft o p i c s ，n e x to nt h e p a p e r sm a i ni d e a sa n dr e s e a r c hm e t h o d s ，f i n a l l yt h ep a p e rp o i n t e do u t t h ep o s s i b l ee x i s t e n c eo fi n n o v a t i v ec o n t e n t ，a n df r o mt h eo v e r a l ll a y o u t o f t h ea r t i c l e ，s u m m e du pt h et h e s i sr e s e a r c hl i m i t a t i o n s c h a p t e ri i ，p o l i c y - o r i e n t e df i n a n c i a l s e r v i c e sm a r k e t ，t h eb a s i c t h e o r yo ft h eg o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t y t h i sp a p e re x p l a i n e dt h ep o l i c y a n df i n a n c i a lp o l i c yd e f i n i t i o n ，t h a tt h ef i n a n c i a lp o l i c ya n dt h en a t u r eo f p a r t i c u l a r i t y n e x ta r t i c l ef r o mt h er e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t ，t h e a n a l y s i sd e m o n s t r a t e dt h a tt h ec h i n e s ef i n a n c i a lm a r k e tp o l i c i e so ft h e g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yf r o mt h ep o s i t i o no fg o v e r n m e n ta n df u n c t i o n s o ft h et w of i n a n c i a lp o l i c yf u l l ya n a l y z e d c h a p t e ri i i ，t h ec h i n e s ef i n a n c i a lm a r k e tp o l i c i e so ft h eg o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t ya n da n a l y s i s s o m eo ft h ea d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n sf r o mt h e m o d e l ，ad e t a i l e dc o m p a r a t i v ea n a l y s i so fc h i n a sm a i na d m i n i s t r a t i v e f u n c t i o n so f s e v e r a lt h e o r e t i c a lm o d e l s ，a n dt h er i g h tt oc o n t r o l o n b a l a n c e ，a st h e a r t i c l e sb a s i c t h e o r y , o nt h i s b a s i st h a tc h i n a s p o l i c y - o r i e n t e df i n a n c i a lr e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n to ft h eb a s i c e l e m e n t s ，d e s c r i b e da na n a l y s i so ft h eg o v e r n m e n tp o l i c yo ff i n a n c i a l r e s p o n s i b i l i t yf o re x t e r n a lc o n s t i t u t ef o r m s c h a p t e ri v , t h em a j o rw e s t e r nc o u n t r i e sp o l i c y - o r i e n t e df i n a n c i a l m a r k e tm o d e lo fg o v e m m e n t r e s p o n s i b i l i t y t h ea r t i c l ec o m p a r e sj a p a n ， t h eu n i t e d s t a t e s ，s o u t hk o r e aa n do t h e rm a j o rw e s t e r nc a p i t a l i s t c o u n t r i e sg o v e r n m e n tp o l i c yi nt h ef i e l do ff i n a n c i a lr e s p o n s i b i l i t y , i n a n a l y z i n gt h ep r o sa n dc o n s ，w i t ht h ea c t u a lc o n d i t i o n so fo u rc o u n t r y , o n t h eb a s i so ff o c u so nt h ee x p e r i e n c eo ft h eu n i t e ds t a t e st ob o r r o wm y a n a l y s i sa n da p p r a i s a ls h o u l da d o p ti n t e r m e d i a t em o d e lo fg o v e r n m e n t c h a p t e rvt h ec h i n e s eg o v e r n m e n t ，i np o l i c y - o r i e n t e df i n a n c i a l s e r v i c e s m a r k e t ，t h e m a c r o r e s p o n s i b i l i t y s o m e o ft h e s p e c i f i c e x p o u n d e dc h i n a sf i n a n c i a lm a r k e tp o l i c i e so ft h eg o v e r n m e n tm a c r o r e s p o n s i b i l i t y , t h e a r t i c l ef r o mt h ee x e c u t i v ea n dt h el e g i s l a t u r e ，t h e e c o n o m i cm a c r o c o n t r o l ，a d m i n i s t r a t i v em e a n sd i s c u s s e di nd e t a i lv a r i o u s a s p e c t so fg o v e r n m e n tp o l i c yi nt h ef i e l do ff i n a n c i a lb e h a v i o rp a r e m s a n dc o n t e n t c h a p t e rv i ，t h eg o v e r n m e n tp o l i c y - o r i e n t e d f i n a n c i a ls e r v i c e s m a r k e t ，t h em i c r o - r e s p o n s i b i l i t y t h i ss e c t i o ne c h o e dw i t ht h ep r e v i o u s c h a p t e r , t h ea r t i c l ef r o mt h em i c r os u p e r v i s i o n ，t h ep a p e rm a i n l yf r o mt h e m i c r o c o n t r o lo fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l ，s u p e r v i s i o n a n d i n s p e c t i o nm e c h a n i s m ， i n c e n t i v ea n dr e s t r a i n tm e c h a n i s m s p e m p e c t i v e , a n a l y s i so fr e v i e w i n gc h i n a sf i n a n c i a lp o l i c i e si nt h e m i c r o m a r k e tg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y k e y w o r d s ：p o l i c y - o r i e n t e df i n a n c e , t h er e s p o n s i b i l i t yo ft h e g o v e r n m e n t ，a d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n s ，ac o n t r o l l e r 一o nb a l a n c e 导论 一、选题的理论意义和现实意义 本论文开题之初，直至在完成初稿之前，对论文选题有人存在这样的疑惑： 该课题是否为行政管理学的课题? 作为行政法的论文题目是否合适? 通过本 文的分析阐述论证，这些质疑被证明是站不住脚的。 一般认为，管理是通过计划、组织、指挥、协调、控制等功能，有效利用 人力、物力、财力诸要素，促进它们相互密切配合，发挥他们的最高效率，以 达到预期目标的过程。管理是人类社会赖以生存的一种职能，凡有人活动的地 方都离不开管理。行政管理源自拉丁文a d m i n i s t r a r e ，具有“国家事务的管理 活动”之意。英文中，行政和管理是一个词。行政管理是指国家行政机关( 企 事业单位或其他社会团体) 为实现一定的目标，依照法律法规，有效实施的计 划、组织、指挥、协调和控制等活动过程。 从行政管理定义可以看出，行政管理重在行政主体的计划、组织、指挥和 控制职能，从管理职能监督出发，行政管理是特定的行政主体采用行政的方法 进行的有组织、有规划的管理活动，强调了国家行政机关的管理职能，着重于 从计划决策、组织指挥、沟通协调、控制监督等方面来进行论述。而行政法则 与之不同，行政法是指在实现国家行政职能过程中，通过对行政权力的授予、 行使与控制和对相对人权利的保障与约束来调整行政主体与相对主体之间发 生的各种行政关系的法律规范的总称。行政法强调行政主体在行政活动中的 权利和义务，以及违反法定义务应该承担的法律责任，同时，行政法还注重个 人或组织合法权益的保护，行政法调整的是拥有行政职权的行政主体与不拥有 行政职权的相对主体之间的行政关系，这些在行政管理学科领域中是难以得到 杨继昭，李桂风，王金行政管理筚础北京：中国人民大学出版社，2 0 0 5 ，3 ，。 。熊文钊现代行政法原理| b 京：法律出版社，2 0 0 0 。3 3 1 有效体现的。本文注重行政机关在政策性金融领域中的作为和不作为，探讨论 述行政机关与政策性金融之间关系，强调政府在政策性金融市场中的责权利， 这些都是行政法学领域研究探讨的问题，因此，本文作为行政法学研究课题， 既有理论指导意义，也有实践运用价值，同时，它也弥补了部门行政法学研究 的匮乏和不足，所以，作者以为作为行政法学课题不仅非常适当，而且是有着 极其重要的意义的。 本文的研究对象也与“金融”密切相关，因此，本论文也存在这样一种质 疑：该问题是否应当作为经济法的研究课题加以著述? 在认真思考，理清思路并 著述之后，这种质疑也是站不住脚的。学界认为，经济法是调整在国家协调本 国经济运行过程中发生的经济关系的法律规范的总称。主要包括：l 、国家干 预市场经济运行中发生的经济关系。现代经济法的产生，就是为了干预市场经 济弥补市场缺陷、防止垄断等市场消极行为，建立公平有序的市场秩序。2 、 国家在宏观调控中发生的经济关系。通过宏观调控法协调国民经济各种比例关 系、各种利益关系，从而保障国民经济的持续稳定协调发展。因此，经济法的 本质是国家管理经济的法，是平衡协调国民经济运行的法与此不同，尽管学 界对于行政法的功能有多种表述，如管理论、控权论和平衡论之争o ，但是， 对于行政法在保障国家和社会公共利益方面的功能并无过多争议。在公法和私 法的划分标准上，行政法通常亦被确定为公法，本质上它以维护和限制国家权 力为其功能。一方面，行政法起着对行政权力有效行使的保障作用和对于提高 政府上作效率促进国家发展的推动作用。另一方面，行政法起着对行政权的监 督和限制，即防止政府机关违法失职和滥用权力，以保护个人或组织合法权益 的作用。构建政府政策性金融责任体系，虽然最终在客观上促进了国民经济持 续稳定协调发展，但其直接目标是实现政府行为法治化，体现的是对政策金融 权力这一重要行政权的监督和限制作用，保障政府权力的合法行使。政府政策 性金融责任的研究，并非注重于宏观调控的过程和效果，而是致力于保护和推 动政策金融市场正常高效发展。因此，深入审视政府金融行为及其法律责任， 毫无疑问是行政法的重要任务。 。杨紫垣经济法北京：北京大学出版社1 9 9 9 ，3 5 o 在行政法功能的争论中，平衡论占主导优势，笔者在此引用三种理论，是为了论证本论文课 题作为行政法学课题的必要性和重要性 2 二、研究思路与方法 ( 一) 研究憨路 本文旨在研究我国政策性金融市场中政府责任的理论基础、表现形式及其 主瑟内容。嚣诧，文章善先对政策挂金融概念皴窭详器熬接透，在砖致蓑蛙金 融概念及理论认识基础上，将研究的重点弓l 入政府责任中。其次在分析研究行 政法功能模式般理论基础上，指出我嘲政策性金融中的政府责任之理论基 础、凌现形式等，势对美国、瓣本、赣嚣黢繁经金融体系孛静致瘸爨茌模式送 行个案分析，力求发现政策性金融中的政府责任模式，着重分析美阑经验及对 我圜的影响。最聪部分，文章程研究论证外豳政策性金融机构政府责任基础上。 在充分考虑孛鬣黪寅萤壤条髂节，指出我溺藏羡牲金融泰场孛豹政黪宏蘧责程 与微观责任主要内容及其表现形式。 ( 二) 研究方法 零文献政繁谯会聚一般遴遮藏理出发，遥过理论等实践豹襞会、历史与 现实的结合、定饿与定量的结合、横向与纵向的结合、国外与国内的结合，努 力发掘政策性金融中政府责任一般规律和内容。从一篇研究政策性金融政府责 任黪学寒沦文来诞，毙较诺签方法帮实淡分羲方法怒本文采矮瓣囊要磅究方 法。同时，本文还运用了其窀一些研究方法。 l 、理论与实践相结合。文章一开始提出政策性愈融的概念，力图从理论 蠡冬蘩熹主我羁壤潆；接下寒，遴逑致策镶衾麓孛致瘵蠹经瓣一觳理论分辑，瘸 述了不同模式下的政策性金融体现出的不阕政策意图；在文章最靥两章中，文 章从理论和实践两方面着手，指出在政策性金融中的政府责任形式 2 、舞变与现实穗结会。零文毒关会歇毪金鞋理论及致癃责任夔毅述秘枣 国政策性金融机构的实践均严格遵循历史发展轨迹和客观现实，从丽得出由理 论刘实践再到理论的认识规镎 3 ，搂自与缀窝稿缝会。在分撰美禽、毽本窝赣溅瓣袭蓑毪金融竣寤责 l 薹 模式釉特点时，潲横向的方法，分别归纳萁特点，以期从各自运行的规律上发 现政簸性金融中的政府责任；在对我国政策性金融的蛾府责任分析巾，主要通 遥缀翔院较浆方法，窝述我黧竣策往金融笈震豹繇变辘迹，溺爱雯经验证唆我 国政策性金融政府责任模式。 4 、国外与国内相结合。研究国外的主要目的是为我国所用。本文主要以 美国、日本、韩国的政策性金融政府责任模式为主要案例，以美国模式为突破 点，着重研究外国政府责任模式性质、特点及其经验教训，为构建我国政策性 金融的政府模式献计献策。 总体上看，本文涵盖了学术论文所用的一些主要研究方法，有些研究方法， 例如定性与定量相结合等研究方法，文章也有所涉及，在此不再一一展开阐述。 由于本文是一篇研究政府责任的行政法学论文，因此对于一些金融学、经济学 等学科中的一般理论原理，本文如需涉及，也是尽量简洁明了，因此对一些研 究成果，本文所涉较少。 三、可能的创新及需要进一步研究的内容 ( 一) 可能的创新 论文可能的创新点在于：( 1 ) 将政府责任放在政策性金融市场中进行分析 论证，从而区别于其他领域中的政府责任，将政策性金融与政府责权紧紧相连， 拓宽了政策性金融与政府责任的领域；( 2 ) 运用控权一一平衡之行政法基本理 论，分析论证我国政府在政策性金融领域现状、作用、内容和运行机制；( 3 ) 重点论述了我国政府在政策性金融市场中的宏观和微观责任，以充分发挥政策 性金融的政策优势，同时结合政策性金融自身金融功能，为其参与市场竞争谋 篇布局，为社会主义经济建设事业服务。 ( 二) 需要进一步研究的内容 由于本人水平、研究范围、时间、资料等局限，本论文在以下方面还需要 进一步进行研究：( 1 ) 政策性金融机构自身行使部分行政职权行为的特点、性 质及其外国比较研究；( 2 ) 政策性金融市场中政府不作为或违法作为政府所应 承担的责任。 4 第一章政策性金融服务市场中的政府责任基本理论 第一节政策性金融及其性质与特殊性 一、金融与政策性金融概述 金融英文名称为“f i n a n c e ”。周道炯、张庆寿在 现代实用证券大辞典 中是这样描述它的：金融指货币的融通，即货币、货币流通、信用以及与之直 接相关的经济活动如货币的发行和回笼，吸收存款与发放贷款，金银、外汇和 有价证券的买卖，保险信托，国内国际的货币支付结算等，其活动如有媒介体 作用的为“间接金融”，如当事人之间直接发生的为“直接金融”。政策性金 融则指后发展国家为了实现一定的政策目标而采取的政策金融手段，它主要是 通过建立政策性银行或对银行体系的直接干预，以比市场或商业金融更为优惠 的条件，为特定最终需求者提供中长期信用。 美国是最为发达的市场经济社会，但仍然存在政府国民抵押贷款协会、联 邦国民抵押协会和联邦住房贷款抵押公司所从事的各种政策金融活动。可见， 从经济和社会发达程度看，发达国家、后发展中国家和发展中国家都存在政策 性金融；从承担机构性质香，公共部门、商业银行、专业机构( 政策性银行、 出口信用担保公司等) 均可从事政策性金融活动；从金融工具种类来看，中长 期信贷资金、短期应急贷款、优惠贷款等均可成为实现政策目标的手段。差异 的只是存在的领域、表现形式和实现的路径各有不同而已。 政策性金融是相对于商业金融而言的，“政策性”是其唯一本质属性，体 现了政府通过金融手段实现政府对经济社会发展干预的努力。政府干预经济社 。周道炯现代实用证券大辞典沈阳：东北人民大学出版社，1 9 9 5 ，4 6 o 瞿强经济发展中的政策金融北京：中国人民出版社，2 0 0 0 ，i 5 会发展，中外学者争论已久，但焦点主要集中在对市场失灵的态度，而不是政 策性金融是否有必要存在上。是主动干预还是听之任之，不同的国家有不同的 选择，差异主要体现在使用的领域和干预的程度上。政策性金融已成为各国金 融体系中重要的组成部分，政策性金融已不是市场经济发展中的一种暂时性措 施，更不是一种特殊性质的金融，它的产生与发展是市场缺陷、资源配置目标 ( 经济有效性与社会合理性) 错位与失衡的必然结果，同时它也是公共性、政策 金融性与金融、宏观性与微观性、有偿性与无偿性、直接管理与间接管理、市 场缺陷与政府干预的巧妙结合与统一。 政策性金融的存在是客观的，表现政策性金融的形式也是多样的，政策性 金融机构是金融体系中重要的组成部分，不因政策性金融发挥的积极有效而掩 盖其存在的问题，尤其是政策性金融机构普遍存在的机构效率低、不良贷款高、 金融风险大等现象：也不因政策性会融，尤其政策性会融在发展过程中的失误， 而降低其应有的功能，如对社会经济发展的积聚资金功能、提供正常交易的市 场秩序功能。 从一般意义上来讲，政策性金融机构应具有以下特点：活动或行为体现政 府的意图；为特定的政策目标进行融资活动或行为，包括地区开发、产业培育、 环境保护、消除贫困等；活动或行为不以赢利为主要目的，具有一定的优惠性： 活动或行为是有一定机构来主要承担；经营的是非金融公共产品，本文研究的 重点集中于这些承担专门政策任务的政策性金融机构( 主要是政策性银行) 的 活动或行为。 二、政策性金融涵义，性质及其特殊性 政策性金融是指那些多由政府创立、控股的，不以盈利为目的的，专门为 贯彻配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事 政策性融资活动，充当政府发展经济，促进社会进步、进行宏观经济管理工具 的特殊功能的金融活动。 作为政策性金融市场主体的政策性银行，各国政策性银行法大都规定了其 具有法人资格。比如日本开发银行法第二条，韩国的韩国产业银行法 。白钦先白钦先经济金融文集北京：中国金融出版社，1 9 9 6 ，1 6 2 6 第二条、中小企业银行法第三条，等等，均规定银行为法人。我国中国 农业发展银行章程第二条也规定，中国农业发展银行为独立法人。因此，从 企业性质上说，政策性银行与商业银行均是具有法人资格的金融机构。不同的 是政策性银行大都不以盈利为经营目标，这一点与传统金融机构效益为先的特 点又不同，因此，政策性银行又是特别设立的，经营特定业务并执行特殊政策 的特殊会融机构。政策性银行与中央银行相似，即二者都是特殊的金融机构， 但中央银行在性质上是国家机关，政策性银行则属于企业性质，其是不以盈利 为目标的特殊企业，另外二者担负的职能不同。 从法律意义上界定，政策性金融特殊性可以归结为以下几个方面： 1 、权属关系特征。政策性金融与政府有着密切的联系。综观世界各国的 政策性银行，它们或由政府直接出资设立，或由政府参股并实际上为政府所控 制。政策性会融不以盈利为目的，而是为了配合贯彻政府的经济政策或产业政 策从事政策性金融活动，政策性金融的不盈利性决定了它不能植跟于追求自身 利益最大化的商业性金融机构之中。政府为了实施经济政策，开展政策性金融， 就必须自己出资设立政策性金融机构；或说服其它民间金融机构办理政策性金 融业务，而由政府保证其参与政策性金融的资本盈利不低于同期金融资本市场 的平均盈利水平。以中国农业发展银行为例，政府是农业政策性银行唯一合法 的产权主体。按照“所有权的实质在于控制”的制度经济学原理，农业政策性 银行在产权安排上归政府所有是其被政府控制并按政府意向行事的必要前提， 非此不能保证农业政策性银行经营的政策性。 2 、目的特征。政策性金融以一国国民经济长远发展和社会利益最大化为 目标，积极配合政府产业政策、经济政策的贯彻和实施。这与商业金融机构追 求自身利益最大化有明显的不同，也是政策性金融与商业性银行的根本区别之 所在。商业金融活动体现的是市场机制，而市场机制在宏观总量的配置上并不 能达到最优，或者说其达到优化配置的边际成本大于边际收益。而政府的宏观 调控行为能够弥补市场机制总量控制方面的不足。政策性金融活动，就是政府 宏观调控行为在金融领域内的表现形式之一。 3 、业务特征。与政策性金融的目的相一致，政策性金融的业务原则和业 务范围也有其自身的特点。( 1 ) 业务原则，商业性银行的资产负债业务追求安 7 全性、流动性和盈利性，政策性金融则不同。就盈利性来讲，政策性金融提供 的贷款主要或全部为廉价贷款，有的贷款甚至低于筹资成本，政策性金融开发 此类业务的结果只能是保本微利。能否盈利并不是政策性金融机构开展业务的 首要考虑。就流动性来讲，政策性银行提供的贷款中很大一部分为大型基本建 设项目贷款、农业贷款等中长期贷款，这些贷款项目一般期限都在3 5 年以上， 有的甚至长达l o 年，还本付息期长，流动性不强。而就安全性来讲，政策性 银行的贷款对象主要是农业、中小企业、大型公共事业、进出口企业等基础行 业和在产业结构中处于弱势地位的产业或行业，这些行业对一国的经济发展和 人民生活必不可少，但在经济结构中处于弱势地位，对其放贷的风险较高，是 商业银行不愿涉足的领域，需要国家政策扶植。政策性金融作为国家扶植的一 种手段，不能完全以回避风险为原则，只能在保证实现政策性金融目的的范围 之内尽可能的控制风险。( 2 ) 业务范围，政策性金融机构一般都是专业性极强 的金融机构，业务范围限于某一特定的领域。从国外的情况来看。政策性金融 涉足的领域多为农业、进出口贸易、中小企业、大型基础项目、技术开发等行 业或产业。而且为了便于对政策性资金进行管理，达到封闭运行的目的，政府 一般只允许政策性银行在某一特定部门或行业开展政策性金融活动。( 3 ) 特殊 放款制度。首先，放款的条件或资格。只本中小企业金融公库规定：中小企业 者振兴事业所需要的长期资本，在向一般金融机构融通发生困难时，由该公库 给予资助。美国小企业管理局甚至要求贷款人提供足够证明其不能从其他金融 机构获得资金，才给予资助。其次，主要或全部提供中长期资金，利率优惠于 同期同类贷款利率，有的低于筹资成本，要求近期偿还本息，在因偿还出现困 难时，由政府予以补贴。再者，对其他金融机构所从事的符合政策目标的金融 活动给予偿还保证、利息补贴或再融资，以此鼓励、支持、吸引和推动更多的 金融机构从事政策性融资活动，达到政府所关注的目标。 4 、功能特征信用创造、供给货币是现代商业银行的极其重要功能之一， 政策性金融与商业银行在职能上的最大差别是前者不参与信用创造和货币供 给政策性金融机构一般不办理活期存款、汇兑、结算等，不实行存款准备金 制度，其资产一般为专款专用。因此，政策性银行一般不具有信用创造和货币 。白钦先各国中小企业政策性金融体系比较北京：中国金融出版社。2 0 0 l ，2 9 8 供给的功能。 归纳政策性金融的基本特征的法律意义在于表明政策性金融关键性行为 目标，即政策性金融是贯彻政府政策的工具，它不以自身盈利为目标，而以国 民经济和社会的整体利益和长远利益为追求，这是所有其他商业金融机构所不 具备的特点，也是我国关于政策性金融立法、执法、司法所须着眼的根本出发 点。政策性金融的其他特征也是在这一特点基础上派生出来的，这一特点体现 在权属法律关系上，就是要求政府保持对政策性金融的控制权；体现在经营原 则和目标上，就是不单纯以资产负债的盈利性、流动性和安全性为追求；体现 在职能上，就是不参与信用创造。 三、政策性金融运行发展历史 政策性会融机构作为由政府全资创办的金融机构，由于与政府之间紧密 的资金关系，决定了其主要职能必然是贯彻和执行政府的社会经济政策，实现 宏观经济政策目标。一战以后，在剩余资金并不富裕，资本市场也不发达完善 的情况下，单纯依靠市场并不能完全实现社会资源的有效合理配置和经济的协 调发展，而商业性金融机构出于各种各样的理山，只满足于传统的商业银行业 务，不愿意而且也不可能涉足投资数额大、期限长的国家优先发展的领域，因 此这就需要依靠政府以国家信用来集中和积累社会经济发展所需要的资金。基 于这样的认识，政策性金融机构在世界范围内蓬勃兴起，尤其是在发展中国家， 政策性金融机构为项目的融资项目提供了大量的资金支持，扮演了重要的角 色。 但是，在金融市场化道路与政策金融的发展上一直存在着理论上的悖论， 历来为学术界所争论。一方认为要走以金融市场化为方向的金融深化改革道 路，取消政府对金融的干预，减少政策金融的干预。另一方认为，政府对金融 的干预是保持金融稳定发展，促进经济、社会发展的合理和必要选择，政策性 金融作为一种制度安排，是金融发展过程中的正常现象。 从国外政策性金融的实践看，在六七十年代，政策性金融无论是发达国家 还是发展中国家，普遍都被当作一个能够促进经济发展的手段而得到广泛的运 用，出现两种截然不同的结果，引起两种不同的争论。一种是世界很多地区， 9 尤其是拉美、北非等落后地区，也包括亚洲的菲律宾等国，政策性金融机构效 率低下，增力了政府政策金融负担和压力，影响经济的稳定和金融的健康发展； 另一种，以日本、韩国为代表，包括美国在内的政策性金融机构管理和运行良 好，作用恰如其能，很好地发挥了其弥补市场、促进经济发展和金融安全的职 能。 改革开放以来，中国金融业发展以金融压抑为主要特征，金融资产中绝大 多数为国家控制，利率市场化还在探索之中，资本市场的发展带有过多的政府 配置属性。1 9 9 4 年，中国相继成立了国家开发银行等三家专门政策性金融机 构，拉开了政策性金融与市场金融分离经营的序幕。经过十多年的实践，三家 政策性融机构对经济与社会的发展和金融改革做出了应有的贡献，经过几年的 发展，我国政策性金融体系已经初步形成，业务的发展也有了一定的规模。三 家政策性银行在筹集和引导社会资金，支持国家基础设施和基础产业的建设， 支持农副产品收购，支持机电产品和成套设备的出口，促进我国出口商品结构 的升级换代等方面，发挥了极其重要的作用。但对此也一直存在不同的看法。 有人认为中国政策性金融发展已成为政府的政策金融负担；有人对政策性金融 发展的持续性提出了质疑；也有人对政策性金融运行模式和功能提出了批评。 政府作为提供政策性金融服务的主要义务承担者，在政策性金融服务中扮 演着不可替代的角色，对此现象有着不可推卸的责任。伴随着政策性金融体制 改革不断深入，尤其是政策性金融机构产业化和机构改制，原有的金融资源整 合和新的社会资源的进入，将成为今后一个时期引入注目的经济社会现象。但 目i ； 政府直接调控政策性金融服务结构的功能严重弱化，间接调控政策性金融 服务结构变化的机制尚未形成。政府的职责缺乏有效界定，“不到位、缺位、 越位”现象并存。另一方面，对政府在政策性金融服务市场中的职责和作用也 存在着很大争议，有的人认为，在市场经济条件下政府应当“国退民进”，让 市场机制充分发挥其应有作用；有的人认为应当“国进民退”：还有的人认为 。国进民也进。在市场经济条件下，政府和市场在政策性金融服务领域中的 作用究竟应该如何定位? 政府应该如何转变职能，建立与市场经济体制相适应 的政策性金融服务体制? 成为当前迫切需要解决的理论和实践问题。但是目前 尚未有关于“政策金融服务市场中的政府责任”的系统理论研究成果。本论文 1 0 在这种背景下，对政策性金融服务市场中的政府责任进行系统的探讨与研究， 爨期彤残关予。致壤牲金融羧务豢场孛豹政瓣责妊”豹系统理论，势为“政策 性金融服务市场中的政府责任”实践傲出贡献。 第二节政策性金融市场中的政府责任 一、政府责任涵义 探讨政府责任溺义之兹，嚣先要对政府与责任这两个基本概念佟如说明。 责任的藏念是随着瑗代民主政治的产生发展褥形成的，程专铺政治下怒不存在 “责任”这个概念的，按照稚莱克维尔政治学百科全书解释，“责任”一词在 政治滋动和公共管理活动中最般豹含义怒指与某个特定豹职位或机构掘联 系静职责。而政府锌为秩序纯统治的一个条件，是国家收藏的表现形式，亦是 人类文明社会管理的重要组织形式。恩格斯指出：“社念产生着它所不能缺少 静某黧共嗣职能。被指定去执撑这穆职能的人，裁形成社会内部分王辩一个薪 部门。”。根据照公熬行政学界鹩分类，“责任”不外乎两种形式。一种形式是 指忠诚( 1 0 y a l t y ) 、良心( c o n s c i e n c e ) 以及认同( i d e n t i f i c a t i o n ) ，它是行政 者叁遗本身对责经爨黪受( f e e l i n go fr e s p o n s i b i l i t y ) ，潮主褒责强。主蕊 责任谶调人们之所戳去傲菜事，乃是源予内在趋力( i n n e rd r i v e ) 。男一种形 式则指法令规章以及上级交付的客观应尽的义务责任，是另外种责任 ( a c c o u n t a b i l i t y ) 强义务( o b l i g a t i o n ) ，嚣客鼹责饪。雾鼹奏 壬来爨法律豹， 组织的与社会的备种需求。客观责任不是融个人所散的，相反，是i 菇剐人来约 束其殿该如何行为。这就说明了政府的基本特征，即国家为了维护社会秩序、 警理缀济生活，镎经公共毅力，缀建了政府糗掏系统，一般其有公共挂、普遍 性、强制性和非营稍性。政府极力是由人民委托或赋予懿，政府与人民通过选 举构成了一种契约性权责关系。政府责任怒人民赋予政府权力的伴随物，即政 痔权力j 穰责强霜露米叁予久民，政瘸必须囱入民受责。本文效对第二秘形式熬 。马克思恩格靳全集 北京：人民卫生出版社，1 9 7 1 ，4 8 6 1 i 责任加以重点关注，即把“责任”理解为有胜任能力的人在社会生活中应该承 担的义务。 那么政府责任体现在哪些方面呢? 对此学界有不同意见。有学者认为政府 责任是指政府组织及其成员履行其在社会治理中的职能和义务( 即法律和社会 所要求的义务) 还有学者把政府责任分为广义和狭义两种，认为广义政府责 任指政府的社会回应，即政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取 积极的措施，公正、有效率地实现公众需求和利益。狭义政府责任主要指法律 责任，即政府机关及工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担 的否定性的法律后果。这种义务体现的是一种广义的社会回应力，它必须符合 正义原则，并以人民的利益为其行为的最终评判标准。当政府行为违背职责时， 它要承担相应的法律、政治和道义责任。 行政法学者认为，是行政法把政府和责任有效连接在一起。政府责任就是 政府对行政负“法”上的责任，就是行政法律责任。它更强调的是政府的消极 责任，即政府承担的否定性法律后果。但对政府责任承担主体又有不同观点。 如行政法学前辈罗豪才先生认为，行政责任就是行政法律关系主体由于违反行 政法律规范或不履行行政法律义务而依法应承担的行政法律后果。胡建淼先 生虽然也认为行政责任是行政违法( 以及部分行政不当) 所引起的法律后果，但 其承担主体只是行政主体及其行政人员。 根据以上论述，从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会 民众的需求做出回应，并采取积极的措旌，公正、有效率地实现公众的需求和 利益，即政府的社会回应从广义的层面来看，政府责任意味着政府组织及其 公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务。从 狭义角度来看，政府责任意味着政府机关及其工作人员违反法律规定的义务， 违法行使职权时，所承担的否定性的法律后果，即法律责任。这种责任与违法 相联系，意味着国家对政府机关及其工作人员违法行为的否定性反应和谴责， 这是一种消极责任，当政府机关对其违法行为承担法律后果时，政府责任便得 以最低限度的保证。 本文中，政府责任的基本涵义是指政府组织及其成员在政策性金融管理中 。罗豪才行政法学北京：北京大学h 敝社。1 9 9 6 。3 1 8 。胡建舞行政法教程杭州：杭州大学出版社，1 9 9 0 ，2 5 4 1 2 的职能和义务( 即法律和社会所要求的各种义务) ，是一种客观的责任。它主要 是指在特定领域中一一政策性金融服务市场中的政府职责，主要侧重于探讨政 府在政策性金融服务市场中的经济管理职能和作用，即强调政府在政策金融服 务市场中的法律行政责任、积极责任而不是政治和道义责任。 二、政策性金融市场中的政府责任 政府政策性金融责任是一个相对较少涉及的词汇，学界对政府在政策性金 融市场中的进行尚未进行深入研究，对于政府政策会融责任的内涵和外延准确 概况也非易事。在对责任、政府责任、金融和政策性金融作出界定的基础上， 本文认为，政府政策金融责任就是行政主体及其工作人员应履行的与其政策性 金融相适应的职责与义务，以及没有履行或者违反法律规定的义务，或者违法 行使政策金融权力所承担的否定性的后果。因此，政府政策会融责任内涵至少 包括以下几个方面： 第一，政府政策性金融责任承担主体是行使国家行政公权力的行政主体及 其工作人员。政府政策性金融责任的承担主体解决的是由谁来承担政策金融责 任的问题。本文