（宪法学与行政法学专业论文）相对集中行政许可制度研究.pdf

内容摘要 2 0 0 4 年行政许可法的实施为相对集中行政许可制度的构建提供了可 能，各地也开始有益的尝试，相对集中许可制度对于缓解政府治理危机、 实践宪法对人权的保护，以及未来的行政改革有积极意义。但是目前对于 该制度的研究不广泛，因此笔者对其中涉及的一些问题进行了关注，本文 分为五个部分。 第部分是引言，具体解决为什么关注相对集中行政许可制度，如何 关注相对集中行政许可制度，以及关注和论证的不足等问题。 第二部分是相对集中行政许可的一般理论，认为相对集中行政许可包 括形式和实质两个层面，相对集中行政许可的理论基础是法治政府论。 第三部分是相对集中行政许可制度的实践调查，对全国的情况进行介 绍后，对广州市的做法进行了具体考察，认为政治压力带来的相对集中行 政许可制度变革并没有建立实质意义上的集中许可制度。 第四部分是相对集中行政许可制度的构建思路，在价值维度基础上确 定构建的原则，目标模式和制度安排。 第五部分是对相对集中行政许可制度能力的反思 关键词：行政许可相对集中制度构建 i n2 0 0 4 t h ea d m i r e s t r a t i o np e r m i t t e dt h ei m p l e m e n t a t i o n , w h i c hh a s p r o v i d e dt h ep 0 稿i b i l i 哆f o rt h er e l a t i v ec e n h a l i s mf o ra d m i n i s t r a t i o nl i c e n s i n g s y s t e me o n s t r u c t i o n e a c hp l a c ea l s os t a r t s t h eb e n e f i c i a la t t e m p t , a n dt h e m l a t i v ec e n t r a l i s mp e r m i s s i o np o w e rg o v e r n st h ec r i s i s 1 1 l cc o n s t i t u t i o n p r o t e c t sh u m a nr i g h tp r a c t i c er e g a r d i n gt h ea l l e v i a t i o ng o v e r n m e n t , a sw e l la s t h ef u t u r ea d m i r e s t r a t i v er e f o r mw i l lh a v et h ep o s i t i v es e n s e 啦a r t i c l e d i v i d e si n t of i v el x m s 。 1 1 佗f i r s tp a r ti sa ni n t r o d u c t i o n i tp a y sa t t e n t i o nt ot h er e l a t i v ec e n t m l i s m a d m i n i s t r a t i o no ft h e l i c e n s i n gs y s t e m a n dt h er e l a t i v ec e n w a l i s m a d m i n i s t r a t i o no f t h el i c e n s i n gs y s t e m , a sw e l la sa t t e n t i o na n di n s u f f i c i e n c y m l es e o o n dp a r ti st h er e h f i v ec e n t r a l i s mf o ra d m i n i s t r a t i o n0 e r m i s s i o ni n g e n e r a lt h e o r y , w h i c ht h o u g h t t h er e l a t i v ec e n t r a l i s ma d l n i n i s t l a t i o np e r m i s s i o n i n c l u d i n gt h ef o r ma n dt h es u b s t a n t i v es t r a t i f i c a t i o np l a n e s l er e l a t i v e c e n t r a l i s mo fa d m i r e s t r a f i o np e r m i s s i o nr a t i o n a l ei st h eg o v e m e db yl a w g o v e m m e n tt h e o r y n et h i r dp a r ti st h er e l a t i v ec e n t r a l i s ma d m i n i s t r a t i o nl i c e n s i n gs y s t e m p r a c t i c ei n v e s t i g a t i o n , w h i c hc a r r i e so nt h ei n t r o d u c t i o na f t e rt h en a t i o n a l s i t u a t i o n i th a sc a r d e do nt h ec o n c r e t ei n s p e c t i o nt og u a n g z h o u t sp r o c e d u r e ， w h i c ht h o u g h tt h e p o l i t i c a lp r e s s u r eb r i n g i n g t h er e h t i v ec e n t r a l i s m a d m i n i s t r a t i o nl i c e n s i n gs y s t e m i t st r a n s f o r l n sh a sn o te s t a b l i s h e dt h e c e n t r a l i s ml i c e n s i l l gs y s t e mt h es u b s t a n t i v es i g n i f i c a n c e 1 n b ef o u r t hp a r ti st h er e l a t i v ec e n t r a l i s ma d m i n i s t r a t i o nl i c e n s i n gs y s t e m c o n s t r u c t i o nm e n t a l i t y , w h i c hd e t e r m i n e st h ec o n s t r u c t i o ni nt h ev a h l eo ft h e d i m e n s i o nf o u n d a t i o n , t h eg o a lp a t t e r na n dt h es y s t e ma r r a n g e m e n l ，n l ef i f t h p a r t i st h e p a r a p h r a s e t oc e n t r a l i z et h ea b i l i t yo ft h e a d m i m s t r a t i o nl i c e m i n gs y s t e m k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o n r e l a t i v ec e n l r a l i s m s y s t e m c o n s t r u c t i o n 2 引言 一、问题的起源：为什么关注相对集中行政许可制度 理论研究是对现实需求的回应，对相对集中行政许可制度的关注亦是 如此目前我国社会处于整体转型时期。，由经济发展不平衡所引起的社会 矛盾和政府权力运行产生的问题较为集中。政府既是社会改革的推进者， 又是改革的对象。通过改革，国家权力对社会经济生活的干预和管制逐步 宏观化，促进社会个本的自由竞争精神的发挥，创造社会财富，推动社会 进步，又从维护公共利益角度出发，保持社会稳定，实现社会公平。国家 权力对社会的发展提供公共秩序，制定发展规则，提供社会服务与进行公 共管理，其手段与措施是多样化的，从国家治理的角度来看，国家的任何 政策和措施安排在政治层面的直接意义都是对国家治理所遇到问题的一种 解决方式。行政许可制度的改革正是如此，行政许可是政府解决资源有限 与人类欲望无限以及“市场失灵”的一种手段，但是由于行政许可的不规 范，产生了严重的社会问题，并影响了社会的进步。因此，我们国家开 始进行行政许可制度的改革，2 0 0 4 年7 月1 日中华人民共和国行政许可 法( 以下简称绗政许可法) 开始实施，作为世界上第一部( 行政许可 法，行政许可法的实施备受关注，国家领导人的讲话多次提及，各级政府 也做了充分的准备和宣传工作，显示出政府对于自身改革的决心。 在行政许可的实施方式上行政许可法做了类似于行政处罚法的规定， 即提出在实施方式规定上提出了相对集中行政许可集中行政许可权与相 对集中行政处罚权一样，涉及到对行政机关执法权力的调整归并，其实质 是对行政机关各部门既有利益格局的重新配置。( ( 行政许可法为了解决和 克服近些年来普遍存在着的行政许可权过多过大、行政许可过散过滥的问 题，遵循“高效便民”的原则，明确规定了在实施行政许可时，经国务院 批准，省、自治区，直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以 决定一个行政棚关行使有关行政机关的行政许可权同时，( 彳亍政许可法 o 关于社会转型主要有三方面的理解：一是指体制转型，即从计划经济体制向市场经济体制的转变。二是 指社会结构变动，持这一观点的学者认为：。社会转型的主体是社会结构，它是指一种整体的和全面的结 构状态过渡，而不仅仅是某些单项发展指标的实现。社会转型的具体内容是结构转换、机制转轨、利益 调整和舰念转变。在社会转型时期，人们的行为方式、生活方式、价值体系都会发生明显的变化。”三是 指社会彤态变迁，即“指中国社会从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开 放住幸i = 会的社会变迁和发展”。详细论述见宋林飞：中国社会转型的趋势、代价及其量度载于扛苏 社会科学2 0 0 2 年第6 期第3 0 - 3 6 贞。 o 具体论述见杨景宇：中华人民共和国行政许可法( 草案) 的说明。 l 又规定，行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当 确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可 依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一 个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者 组织有关部门联合、集中办理。这些规定，就构成了我们通常所讲的相对 集中行政许可权。显然，这些规定既有形式意义的( 即许可主体层面的) ， 也有内容意义的( 即许可权力层面的) 。 从相对集中行政处罚权的运行实践来看，行政处罚所遇到的问题，并 没有得到有效解决，多头处罚，机构重叠的局面并没有得到有效改善，相 对集中行政处罚的反面教训和问题犹在，为什么决策层还是在法条加入了 相对集中行政许可制度，行政许可相对于行政处罚而言，因为属于事前监 管，对社会产生着更大的影响，这促使笔者对此问题进行关注。 同时，中国改革法律层面的规定与现实运行的差距，也促使笔者以相 对集中行政许可权为具体的视角，考虑制度实践的困难性。 二、问题的延伸：如何研究相对集中行政许可制度 实践调查是对一项制度运行情况进行科学研究的重要手段，相对集中 行政许可是一项与行政实践紧密结合的制度，按照行政许可法的规定，许 多地方有了实践的范例可以研究，比如重庆、深圳、广州、杭州、成都。 笔者通过规定查阅和实际考察，接触并了解了一些实际的状况和困难。 从历史的角度而言，任何制度的发展都是一个动态的过程，如何评价 制度是需要时间来检验的，譬如一段时间段认为的成功的改革或者正确做 法，在另一个时间段看来也许是莫大的失败和错误，因此历史评价是相对 动态的，对于相对集中行政许可制度的认识，笔者也是从历史动态发展的 角度来予以评价 目前国内关于相对集中行政许可的研究重点多在于制度构建，2 0 0 5 年 西南政法大学和武汉大学法学院有两位同学对此问题进行了关注，并形成 硕士论文，两篇文章的立意与出发点不同为我的研究提供了很好的参考， 广州市人民政府法制办公室相对集中行政许可制度”课题组的实践资料， 让笔者从政策制定者的角度对相对集中行政许可有了更多的认识。 本文的论证结构，遵循从实践角度发现问题，进而在理论上予以思考， 并最终回归与实践。 三、问题的研究可能的创新以及缺陷与困境 首先，本论文研究的相对集中行政许可权问题的政治意义，认为提出 相对集中行政许可制度是政治组织方式对于经济社会发展的回应。 其次，本论文认为相对集中行政许可权涉及到宪法有关尊重和保障人 权的方式具体化的问题。 再次，相对集中行政许可制度的试点实际上具有行政改革的标榜意义， 是行政体制改革的先声，具有很大的试验价值对于行政体制改革而言 最后，笔者认为相对集中行政许可制度的构建是个历史的过程，不 可能一蹴而就，所以需要做科学认识 笔者对于问题的思考主要集中在了相对集中行政许可是国家权力运行 对社会要求的一种回应上，没有过多的阐释行政许可概念、功能等基本问 题；同时因为行政许可涉及面非常广泛，笔者所收集的材料不完全，可能 会造成结论的不科学。在具体制度构建上，尽管参加了实践部门的课题， 但是也正是如此，根据我国客观情况，没有提出具体而统一的相对集中许 可规定；从比较法的视野来看，基于资料收集的困难和信息筛选，没有对 国外情况进行详细收集，这是本文的结构上的缺陷和最大遗憾。 本文所遇到的困境是，用制度安排的形式来解决制度实现的问题，有 陷入循环论证的倾向。 上篇相对集中行政许可制度的一般理论 一、相对集中行政许可的概念分析 “许可”( 1 i c e n s e ) 与“同意”( p e r m i s s i o n ) 含义相同，可以交替使 用。长期以来，我国关于行政许可的概念是存在争议的，鉴于本文的关注 点，本文采用行政许可法的规定作为行政许可的定义( 许多人也提到了行 政审批的概念，笔者在此与行政许可做同一认识) ，行政许可是指行政机关 根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动 的行为同时将行政讥关对其他机关人事、财务，外事等事项的许和对自 身直属事业单位人事、财务、外事等许可排除在外。 相对集中行政许可属于行政许可实施方式的一种表现，相对集中行政 许可”并不是一个法律文本界定的用语，而是对法律规定情况作出的一种 归纳，我们国家类似的规定最早出现于关于行政处罚权实施方式的界定中， 1 9 9 6 年实施的( ( 中华人民共和国行政处罚法第十六条规定：“国务院或者 国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有 关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关 行使。”在实施以前国务院发布国务院关于贯彻实施 的通知其中有关于“各省、自治区、直辖市人民政府要认真 做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚 权的意见，报国务院批准后施行”这被认为是国务院文件正式将行政处罚 法十六条的规定概括为相对集中行政处罚制度o 其后的政府文件和地方立 法都当然的把以_ t a b _ f 4 “一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权 情况界定为相对集中行政处罚。因此类似规定的出现在了( ( 行政许可法 条文中时，相对集中行政许可”概念的指代内容就似乎明晰了。但是这样 的认识未必是一种合法的状态和科学的状态，笔者认为对相对集中行政 许可”的具体分析是可以得出不同解释的 首先，相对集中的对象是许可权力，而许可权力则从字面上可以作出 不同的解释方式，可以解释为许可权力的法定享有，也可以篇释为许可权 力的行使方式，那么集中的可能情况就有两种，一种是改变权力的享有主 体，是许可权力的享有主体集中到特定主体下，原享有主体不再享有许可 权力；一种就是改变许可权力的运行模式，不改变权力的享有主体，只是 。应松年等编： - j 惯于从善良愿望出发考察它的纯 洁、崇高的起源。而一个制度的失败，也往往归结于其先天的理论不足或 创制者的道德缺陷。”o 同时他也指出“我们评价一个制度无论如何不能仅 仅以个别事件的实质性对错为标准，而是要对一个制度作出总体上的利害 权衡，而这种权衡是公众在历史中进行的。同时，这还表明，社会的构成 在任何时候都不可能只依赖某一个制度，而需要的是一套相互制约和补充 的制度；这些制度不仅包括成文宪法和法律明确规定的，而且可能更重要 的是包括了社会中不断形成、发展、变化的惯例、 - - j 惯、道德和反i 俗这样 一些非正式的制度。”。 我们经常用我们经常用“能力”这样一个通俗的词汇来表达对人或者 生物体的一种评价，比如说一个人善于接受新事物，新情况，我们就会评 价他说接受能力强，一个人工作很出色，我们就会评价一个人工作能力很 强，一种生物能够不同的环境下生存和发展，那么我们就会评价说它生存 和适应环境的能力强；相对应的比如有些人，饭吃的少，身体不舒服，很 可能医生检查的就是说肠胃产生了问题导致了消化能力不强，总之，当我 们用“能力”来形容和评价一个生物体情况或者特陛的时候，我们对于“能 力”高低，强弱所代表的意思可以说是非常明确的。在评价的基础上，我 们会根据我们的需要，在涉及被评价对象的事项上作出我们的选择，比如 要选择运动员进行长跑，那么肯定教练就会选择持续跑步能力强的人去参 加比赛，干旱少水的地区我们就会选择仙人掌作为种植的植物而不是水仙 。苏力：制度是如何形成的? 关于马歇尔诉麦迪逊案豹故事载于制度是如何形成的，广州 中山大学出版杜，1 9 9 9 年版。 o 间上 3 8 花。因此，从生活的角度而言；对事物正确的能力的认识和评价，是我们 理陛行为的一个基础。 对于社会规则的制度的而言，也存在生物一样的“能力”问题，每一 项制度的构建，政策制定者总会从解决问题问题的角度出发考虑制度的具 体设计，也会根据在实际情况中出现的问题，对制度进行修正，那么从解 决实际问题的基础规则角度而言，从制度的运行上而言，制度究竟能否如 设计者意愿那样在实际中解决问题；制度设计者的对制度的设计是否建立 对社会现实的科学认识上，即制度在设计上是否本身就不能解决相关的问 题，这就是制度的能力。 对于相对集中行政许可制度而言，如前文所描述，在立法层面的期望 和现实表现是很不一致的，我们可以把这种情况表述为相对集中行政许可 制度现实能力的不足，许可法正式实施到现在快两年，没有任何一个地方 进行了完全实质意义上的许可权力集中，原因是多方面的，比如政府寻租 的诱惑，部门地位和收入的差异等。对很多地方而言，相对行政许可制度 改革本身标榜的意义大于实质的意义，在笔者调查过程中一些地方领导坦 言，相对集中行政许可制度改革是地方一个绝好的广告吸引，既吸引媒体 扩大影响；又能在招商引资方面起到“实质”的吸引作用。笔者无法了解 政策的决定者的思考角度，在( ( 彳亍政许可法( 草案) ) ) 讨论时，很多委员提 出，实质意义上的相对集中行政许可制度是无法完成的，因为行政许可分 工专业化和技术化，一个部门即使能够完成，那么在内部也派生出许多审 查机构，反而降低了行政效率。因此，在思考相对集中行政许可制度时笔 者不仅也想到了法律政治属性的懒”意义。 当然笔者也更宁愿是制度构建的历史性产生了目前的制度能力不足的 问题，希望相对集中行政许可制度发挥推动中国行政法治化的功能性作用。 参考文献 一、专著类 1 、杨光斌： 制度的形式与国家的兴衰一一比较政治发展的理论与经 验研究，北京：北京大学出版社，2 0 0 5 年1 0 月 2 、应松年、袁曙宏主编：( ( 走向法治政府，北京：法律出版社，2 0 0 1 年5 月。 3 、吴卫军：司法改革原理研究，北京：中国人民公安大学出版社， 2 0 0 3 年1 1 月朊 4 、杨解君：钎亍政许可研究，北京：人民出版社，2 0 0 1 年1 2 月。 5 、马怀德：钎亍政许可，北京：中国政法大学出版社，1 9 9 4 年7 月。 6 、乔晓阳主编：中华人民共和国行政许可法及解释，北京：中国 致公出版社，2 0 0 3 年9 月。 7 、林尚立等：制度创新与国家成长，天津：天津人民出版社，2 0 0 5 年1 0 月。 8 、刘文静：( o f l o 规则国内实施的行政法问题) ) ，北京：北京大学出版 社，2 0 0 4 年9 月 9 、周志忍：当代国外行政改革比较研究，北京：国家行政学院出版 社，1 9 9 9 年6 月。 1 0 、胡建淼：( 行政法学，北京：法律出版社，1 9 9 8 年。 1 1 、应松年主编：行政法学新论，北京：方正出版社，1 9 9 8 年 1 2 、张春生、李飞：中华人民共和国行政许可法释义，北京：法律 出版社，2 0 0 3 年1 1 月。 1 3 、国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室编写：衔政审批制 度改革，北京：中国方正出版社，2 0 0 4 年9 月。 1 4 、卢现祥：( 西方新制度经济学，北京：中国发展出版社，2 0 0 3 年 6 月 1 5 、肖金明主编：绗政许可要论，山东：山东大学出版社，2 0 0 3 年 1 0 月。 1 6 、关保英主编：绗政法制史教程，北京：中国政法大学出版社