（宪法学与行政法学专业论文）我国自然灾害行政给付研究.pdf

摘要 i m h i i l l l m f l l l l l h 4 l i l f l l l l l l m l l h i l l i y 2 14 8 2 7 7 随着社会的发展，自然环境日益恶化，自然灾害频繁发生给人 类带来巨大的损失。与此同时，随着现代国家政府职能的转变，行 政给付受到越来越多的关注。自然灾害行政给付成为关注的焦点。 行政给付是指行政主体基于公民生存权、受益权等社会权利依法给 予特定的个人和组织以物质权益或与物质有关的非物质权益的活动 和法律制度。自然灾害行政给付制度是保障公民自由权和社会权的 必要环节。我国自然灾害行政给付制度存在下列问题：法律体系不 完善，虽然对于各类自然灾害有专门性的立法，但缺乏一部法律形 式制定的基本法律；自然灾害行政给付的监督存在缺陷；自然灾害 行政给付中的救灾资金存在监管缺陷，救灾资金的投入、使用管理、 审计监督方面都存在问题；自然灾害风险转移机制单一，自然灾害 保险制度尚处在起步阶段。本文对日本、美国两国较为成熟的灾害 行政救助法律体系及其特点进行了较为详细的介绍与评析，从而找 出可以被我国借鉴的法律制度，为我国灾害行政救助制度的完善提 供参考。针对我国自然灾害行政给付制度存在的缺陷，笔者提出了 相关的完善建议：完善自然灾害行政给付法律体系，加强对行政给 付过程中的监督；促进行政相对人的积极参与，鼓励和发展非政府 组织；针对资金方面的问题，笔者提出了完善投入管理制度、改进 审计监督机制等建议；加强自然灾害保险制度的作用。 关键词：自然灾害行政给付法律制度 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i e t y ，t h e n a t u r a le n v i r o n m e n ti s i n c r e a s i n g l ye x a s p e r a t e ，n a t u r a l d i s a s t e r so c c u r r e dm o r ea n dm o r e f r e q u e n t l yw h i c hb r i n gh u g el o s s e st oh u m a n a t t h es a m et i m e ，a l o n g w i t ht h e 仃a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o ni nm o d e mc o u n t r i e s ， a d m i n i s t r a t i v e s u p p l y a t t r a c t sm u c h a t t e n t i o n n o w a d a y s a d m i n i s t r a t i v es u p p l yr e f e r st ot h ea d m i n i s t r a t i v em a i nb o d y b a s e do n t h ec i t i z e nr i g h to fe x i s t e n c e ，r i g h tt ob e n e f i ta n ds o c i a lr i g h t ss h a l lb e g i v e nt os p e c i f i ci n d i v i d u a l sa n do r g a n i z a t i o n st om a t e r i a li n t e r e s t s o r w i t hs u b s 切咀c e r e l a t e di n t a n g i b l er i g h t sa c t i v i t i e sa n dt h el e g a ls y s t e m a d m i n i s t r a t i v es u p p l yo fn a t u r a ld i s a s t e rp r o t e c t s c i v i ll i b e r t i e sa n d r i g h t s o fs o c i a l a d m i n i s t r a t i v es u p p l yo fn a t u r a ld i s a s t e r s e x i s tt h e f o l l o w i n gq u e s t i o n s ：a l t h o u g hf o r a l lt y p e so fn a t u r a ld i s a s t e r sh a v e s p e c i a ll e g i s l a t i o n ，t h el e g a ls y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v es u p p l yo fn a t u r a l d i s a s t e ri sn o ti m p r o v e m e n t ，l a c k i n g ab a s i cl a w ；t h em a i nb o d y a d n l i n i s t r a t i v es u p p l yo fn a t u r a ld i s a s t e ri sn o tc l e a r , e f f e c to fp a y m e n t e f r e c t s ；r e l i e ff u n d sr e g u l a t o r yi n a d m i n i s t r a t i v es u p p l yo fn a t u r a l d i s a s t e rd e f e c t s ，i n c l u d i n gt h ei n v e s t m e n t ，u s ea n da u d i ts u p e r v i s i o no f r e l i e ff u n d s ；n a t u r a ld i s a s t e rr i s kt r a n s f e r m e c h a n i s ms i n g l e ，n a t u r a l d i s a s t e ri n s u l a n c es y s t e mi s s t i l li nt h ei n i t i a ls t a g e t h ec o u n t r yo f a m e r i c a ，j a p a n ，h a sc o n s t r u c t e das y s t e m a t i cs y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v e a s s i s t a i l c eo fn a t u r ed i s a s t e rb a s e do n t h e i rn a t i o n a lc o n d i t i o n s t h e r ea r e i i m u c hi nt h e i rs y s t e mt h a tw ec a nm a k eu s eo f i nr e s p o n s et ot h ed e f e c t s o fa d m i n i s t r a t i v eb e n e f i ts y s t e mo fn a t u r a ld i s a s t e r si no u rc o u n t r y t h e a u t h o rp u tf o r w a r dr e l e v a n ts u g g e s t i o n s ：i m p r o v et h el e g a ls y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v e s u p p l yo fn a t u r a ld i s a s t e r ；s t r e n g t h e nt h ep r o c e s so f a d m i n i s t r a t i v es u p p l y ；p r o m o t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v er e l a t i v ep e r s o n s a c t i v e p a r t i c i p a t i o n ，e n c o u r a g e m e n t a n d d e v e l o p m e n t o fn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ；f o rt h ef i n a n c i a la s p e c t ，t h ea u t h o rp r o p o s e s as o u n di n v e s t m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m ，i m p r o v e da u d i t i n ga n ds oo n ； s t r e n g t h e nt h er o l eo fn a t u r a ld i s a s t e ri n s u r a n c es y s t e m k e yw o r d s ：n a t u r a ld i s a s t e r s a d m i n i s t r a t i v es u p p l y l e g a ls y s t e m i i i 我国自然灾害行政给付研究 己f吉 丁i口 一、选题的缘由 地球伴随着大规模火山爆发、地壳挪动、山崩海啸等现象至今已存在了4 6 亿年。人类作为地球上还较为年轻的物种，从存在之日起就一直在与大自然进 行着不懈的斗争。我国古籍中就有对自然灾害的记载，在春秋左传中宣 公十五年说“天反时为灾”，宣公十六年又日：“凡火，人火日火，天火日灾”； 在说文解字中，也有“天火为裁”的说法。随着科学的发展、社会的进步， 人类改造大自然的能力比起古代社会已是不能同日而语，但是在追逐经济利益， 追逐工业化生产的同时，也对生态环境造成了巨大的破坏，导致自然灾害的发 生更为频繁，给人类带来的损失更加巨大。我国国土面积辽阔，地质形态复杂 多样，所遭受的自然灾害种类繁多，自然灾害频频发生，受灾害影响的人口大 约在2 亿上下，占全国人口的七分之一以上，因自然灾害造成了惊人的损失， 是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一。随着地球环境的每况愈下，自 然灾害的侵袭也越来越频繁，给人们带来的损失也越来越惨重。联合国相关机 构对未来的地球环境进行分析并预测，当今的世界环境将会在全球气候变暖这 一问题上遇到更大的挑战，我国遭受自然灾害的风险也将与日俱增。 当今人类世界已经成为了一个高度危机化的世界，危机来自人类本身，也 同样来自于大自然。人们常说，“人祸”可防，“天灾难料。在无情的自然灾 害面前，人类个体的力量何其渺小，作为弱势群体的个人自然无法阻挡自然灾 害的侵袭。作为公权力机关的政府，拥有着公民无可比拟的公共权力，在发生 自然灾害时必定要伸出援手，给予公民强力的支撑。因此，自然灾害行政给付 。刘小冰国家紧急权力制度研究【m 】北京：法律出版社，2 0 0 8 ：4 硕士毕业论文 的研究就成为题中之义。当今世界，经济的增长指数不再是衡量一个国家、社 会进步与发展的标准，联合国1 9 9 4 年召开的世界减灾大会，特别强调，安全减 灾能力也是重要的衡量标准。而减灾救灾中最重要的内容是受灾公民的生存和 发展。但我国自然灾害行政给付或者行政救助方面缺少一部以法律形式制定的 基本法律，且有关自然灾害行政给付的法律、法规、规章等存在着零散、操作 性不强等问题，不利于保障公民生存权。因此，笔者拟通过学习发达国家的先 进经验，结合对我国自然灾害行政给付现状的分析，以提出对我国自然灾害行 政给付制度的建议。 二、国内外研究现状 在本文深入探讨我国自然灾害行政给付之前，笔者先梳理了国内外关于自 然灾害行政给付的研究动态。 行政给付或行政救助不是一个国家行政法中的独立法律现象，而是现代福 利国家的政府所承担的一项最为主要的行政服务职责。正如英国行政法大师韦 德爵士所言，福利国家的运作，无疑是行政法的首要问题。英国1 6 0 1 年的济 贫法首次提出社会救助的理念，该理念在西方国家持续了一个多世纪之久， 直到2 0 世纪4 0 年代，有关公共福利制度的社会立法将其取代。受到福利行政 的影响，部分国家在社会救助的范畴中探讨灾害救助。但是，考虑到社会救助 项目的复杂性和多变性，在国际大范围内，在自然灾害的应急管理中研究自然 灾害行政给付仍是总体趋势，许多国家对自然灾害救助的研究都是从灾害的应 急管理方面入手的。 在大陆法系，从公共行政任务的重心转变来看，包括德、法等国在内的公 共行政经历了如下变化：( 1 ) 从秩序行政到给付行政。德国学者福斯多夫提出 所谓的“生存照顾 是对这个转变的理论总结。法国狄骥则提出“公务说，以 克服先前的“公共权利说”的不足；( 2 ) 从直接给付行政到间接给付行政。2 0 2 我国自然灾害行政给付研究 世纪7 0 年代以后，人们认识到，给付行政是国家义不容辞的责任，但并不意味 着国家只能向公民直接给付。德国福利行政发达，以较为全面的立法确立了其 自然灾害救助系统。 加拿大将自然灾害同其他人为灾害一起纳入到“危机管理系统之中”。加拿 大国会在1 9 8 5 年出台了两部危机管理的法律：加拿大危机法和加拿大危 机准备法，加拿大虽然没有专门的灾害救助法，但其关于自然灾害的行政给付 被视作危机管理的重要内容。其通过预防、准备、应对和恢复四个阶段来完成 综合的危机管理。此外，在世界范围类，美国和日本的防灾救灾体系堪称一流， 成绩斐然，其建立了完善的自然灾害行政给付法律体系，在下文中将深入探讨。 伴随着福利国家、给付行政等行政理念的提出，学界对于行政给付的理论 研究也不断深入。通过知网检索行政给付、行政救助、等关键词，发现近年来 我国学者对相关方面的研究越来越多。以“行政给付”为题名检索相关法律文 献能得到1 2 7 条记录；而检索“灾害救助”能得到3 9 条记录。 通过在知网检索分析，笔者发现对于自然灾害的救助问题，学术界往往从 社会救助、社会保障的角度切入进行研究；并且我国当前的防灾减灾法律、法 规、规章、条例等都停留在灾害应急管理层面。随着近年来灾害频发造成的巨 大损失，以及人们对灾害研究的深入，法学家们也对其更加关注，有关自然灾 害的法学著述逐渐增多起来，如国家紧急权利制度、汶川大地震灾后恢复 重建的法律问题研究、减轻自然灾害的法律问题研究等等，学者们对自然 灾害的相关法律问题从法学的不同门类入手，进行了更深一步的探索。 三、研究的目的和意义 自然灾害给人类带来的伤害体现在各个方面，人民的生命财产安全在自然 面前脆弱不堪；自然灾害影响社会的稳定团结，影响人类的生产经营，阻碍经 济发展与社会进步；毁坏人类的文明成果，造成疾病的传播，引起社会恐慌等 硕士毕业论文 等，总之自然灾害对人类社会的发展有百害而无- n 。建立自然灾害预警机制， 在自然灾害来临之时保障公民的自由权、社会权，为公民提供物质权益或与物 质有关的非物质权益的活动是自然灾害行政给付的基本内容。 随着社会经济水平的发展，科技技术的进步，人类为了利益的最大化而对 自然的不加节制的利用也造成了全球环境的持续恶化，现代社会可以说是个危 机四伏的风险社会。地震、洪水、冰冻、沙尘暴等等，我国是个自然灾害高发 的国家，并且自然灾害灾种繁多。每年因灾害造成的损失巨大，给灾民带来生 命财产的威胁。保障在自然灾害中遭受损失公民的自由权和社会权是国家毋庸 置疑的责任。自然灾害中的行政给付不仅仅要保障公民的基本生活资料得到满 足，还应帮助灾民进行灾后的重建工作。我国自然灾害行政给付制度的发展还 不够完善，与美国日本等拥有一整套完整的自然灾害救助法律体系的国家相比 还存在很大的差距。虽然经过多次灾难的磨练，自然灾害救助条例的出台、 自然灾害救助应急预案的修改都体现了我国近年来，在防灾救灾水平上的 很大进步，但完善自然灾害行政给付制度，确立完整的自然灾害救助体系和法 律法规体系，进一步加强对公民权利的保障，我们还有很长的路要走。 4 我国自然灾害行政给付研究 第一章自然灾害行政给付基础理论概述 第一节行政给付的概念 人们对事物的认识往往从概念入手，要将晦涩的法律制度以通俗的语言描 述转达给他人，概念的理解是必经之路，而要理性的和清楚的思考法律问题就 必须对概念进行严谨的界定。相对于民法、刑法等法律制度的研究，行政法学 起步的时间较晚，因此其概念的构建是一项艰巨的任务。纵观我国行政法领域， 如行政处罚法便是从统一行政处罚的概念开始慢慢地进入了立法的完成阶段， 再到执法、司法实践的落实，使行政处罚走向法制化的过程。作为体现现代行 政模式转型重要标志的行政给付，概念之界定任务远未完成。学界关于行政给 付概念，分歧严重，缺乏基本共识。概念的模糊极大的影响和制约了行政给付 理论的研究，首先必须对概念进行清楚和准确的界定。对行政给付概念严谨清 晰的界定是深入分析研究行政给付法律制度的首要条件，亦是完善行政给付理 论体系的逻辑前提。因而行政给付概念的研究具有重要的理论意义和实践意义。 一、当前关于行政给付的几种定义 目前，我国行政法学关于行政给付的定义林林总总，但归纳起来，大致有 四种观点。分别可以称之为“最狭义说 、“狭义说”、“广义说 、“最广义说。 “狭义说”将行政给付等同于行政救助或行政物质帮助，“行政物质帮助或 行政救助，是指行政机关对公民在年老、疾病或者丧失劳动能力等情况下或其 他特殊情况下，依照相关法律、法规规定，赋予其一定的物质权益或与物质有 关的权益的具体行政行为。 这种观点是我国学者的通说。 “最狭义说的代表学者是林莉红、孔繁华，他们认为：“行政给付是指行 。曹婕。从行政救助看中国行政给付的发展趋势【j 】西安文理学院报社会科学版，2 0 1 0 ( 3 ) ：4 0 。应松年行政法学新论【m 】北京：中国方正出版社，1 9 9 8 ：6 7 硕士毕业论文 政主体基于公民的物质帮助请求权依法给予其物质权益或与物质相关的权益的 法律制度，又称行政物质帮助或行政救助。”这种观点就其概念的内涵而言与 通说无异，但在行政给付的外延上有所缩减，该说强调“对军人的优抚、安置 不属于行政给付，而属于社会保障制度中的军人保障”，其理由是“我国传统的 军人保障制度包括优待抚恤保障、离退休保障、安置保障以及其他保障，是以 特殊群体为划分标志大的一种综合性社会保障制度。这种社会保障制度甚至包 含了行政补偿，例如伤残、死亡抚恤。”该观点可称之为“最狭义说 。 “广义说将行政给付等同于给付行政。从这种观点中我们明显可以看到 大陆法系德国和日本给付行政理论的影响。给付行政理论最早由德国学者弗斯 多夫提出，在现代国家，行政大致可以分为规制行政( 干预行政) 和给付行政 两种类型。一般认为，给付行政理论由德国学者弗斯多夫首先提出，“给付行政， 时至服务于生活考虑的活动。这里的生活考虑，时至对于不得不从事现代集团 生活的人，给付、提供其为维持日常生活所不可欠缺的生活物资或者生活服务 的活动。 日本学者则在更广泛的意义上来适用这一概念，其内涵是指通过公 共设施、公共企业等进行的社会、经济、文化性服务的提供，通过社会保障、 公共扶助等进行的生活保护、保障，以及资金的交流、助成等，及通过授意性 活动，积极地增进国民福利的公行政活动，包括供给行政、社会保障行政与资 助行政三类。杨解军教授认为：“行政给付是指行政主体为实现特定的公共目 的，为一定的个人或者组织提供支持或补助( 社会救济金、助学金、扶贫款、 补贴) 、建设公共设施或者为公众提供其他服务或利益，从而保障和改善公民生 活条件的行政活动。” 其将行政给付分为物质帮助、行政供给、行政补贴三种 柳砚涛行政给付制度研究 d 】苏州：苏州大学：2 0 0 5 ：5 。孔繁华民政法制的理论基础与制度体系 j 】学术研究，2 0 1 1 ( 8 ) ：4 9 丁邵华等。行政救助基本原则的法律叹息一一流浪汉之死引发的思考【j 】党史文苑：下半月 学术版2 0 0 8 ( 8 ) ：3 6 杨建顺日本行政法通论【m 】北京：中国法制出版社，1 9 9 8 ：3 2 9 。杨解君行政法学 m 】北京：中国方正出版社，2 0 0 2 ：3 8 2 6 我国自然灾害行政给付研究 行为，与日本行政法学的分类如出一辙。 “最广义说”基于这样的判断，即“我国目前行政法学理论中的行政给付 仅限于行政行为层面，而非制度层面；仅限于帮助和救助意义，而非全方位的 给付；仅限于物质权益给付，而非满足权力需要的全面给付”，将给付界定为， “行政主体为保障个人和组织的生存权和受益权，维持和促进国家和社会的稳 定和发展，依据法律规定和相关政策向个人和组织，尤其是出现生存困难并符 合法定保障条件的个人和组织，提供物质、安全、环境、精神等各方面保障的 行政活动及相关制度。”于安教授也认为，“现代行政法应该是防止危害和提供 给付两方面功能的统一体，广义的行政给付是政府为维护社会公平正义实行的 所有积极行政职能的总和。 二、对行政给付概念的评价 尽管在科学上，定义的价值或许微小，哈特也提出，不能再定义的脊背上 建立理论。但是，定义毕竟是逻辑思维得以有效进行的先决条件。在法学概念、 范畴研究的争论中，有很大一部分均是起源于对概念、范畴的认识不统一。因 而，对于概念、范畴应在其逻辑的或者历史的发展过程之中来理解阐述，而非 将其设置在固定僵化的定义之中。 作为通说的“狭义说”及其修正版的“最狭义说”以行政救助或者行政物 质帮助为核心内容对行政给付概念作出界定，但这一界定仍然属于在传统规制 行政或秩序行政的范畴内对行政给付的定位。首先，这样的概念具有“济贫” 色彩。如果仅仅把“行政给付”的内容限定在社会保障行政中的行政救助上， 因为封建社会就早已存在以防御灾害和救济贫困为主导的国家救助，那么就难 柳砚涛行政给付研究【m 】济南：山东人民出版社，2 0 0 6 ：3 孙成刚我国行政给付研究以新财产权与福利国家为视角 d 】河南：河南大学2 0 1 0 ：6 于安论我国社会行政法的构建【j 】法学杂志2 0 0 7 ( 3 ) ：4 5 葛洪义法理学的定义与意义【j 】法律科学，2 0 0 1 ( 3 ) ：5 1 硕士毕业论文 以反映现代行政行为的服务理念和给付行政的发展趋势。其次，行政给付的内 容仅局限于物质帮助，虽然反映了行政给付的主体部分，但难以概括现代行政 给付的丰富实践，在国家职能渐趋复杂和政府服务功能日益凸显的时代，行政 给付已经扩展到行政供给、行政资助与行政保障三大领域。第三，正如陈新民 先生在评论弗斯多夫的“生存照顾 有别于传统国家单方救助概念时所言，这 样的行政给付只是“单方面 国家( 行政) 提供给人民福利之行为，与具有国 家与人民具有“双方性”的服务行政之行为截然不同。正因为注意到这些问题， 叶必丰教授在其行政给付概念解释中，举例说明，现代行政给付的形式时，并 未局限于最低生活保障金和自然灾害救济款，而是包含了行政保障、行政资助 等广阔领域。如在我国，有因上大学而向学生提供的车票减免，有向老年人提 供的乘车，游园费用减免和“五保”福利，有因退伍、就业、安置、最低生活 保障金、费用法减免或其他优惠，有向老、少、边、穷地区相对人提供的扶贫 款，以及减少或转让国有企业的债务等等。 相比较而言，“广义说最广义说”借鉴域外的给付行政理论，不再仅仅 局限于解决公民的最低生存问题，更为注重公民生活条件的改善和生活质量的 提高，非常准确的把握“秩序行政”向“服务行政”转变的历史规律，从理论 上最大限度的拓展了国家与政府的服务职能。只是对域外理论资源采取简单的 “拿来主义 ，逻辑上难以自洽。行政供给、行政保障、行政资助三种行为在权 利基础、行为手段和实现机制上各有不同，无法在一个“行政给付“的概念框 架下进行研究。有鉴于此，研究者多在“给付行政 模式下进行分类研究。顺 便提出的是，“最广义说”注意到行政给付的权利基础，提出了行政给付的目的 和功能，将行政给付的对象扩展为个人和组织，认为行政给付看做是由行政( 法 律) 行为、准行政行为和事实行为组成的一个完整的“行政给付行为链”。这 。陈新民：公法学札记 m 】北京：中国政法大学出版社，2 0 0 1 ：4 7 口叶必丰行政法学 m 武汉：武汉大学出版社，2 0 0 3 ：2 3 3 。柳砚涛行政给付研究 m 】山东：山东人民出版社，2 0 0 6 ：1 3 我国自然灾害行政给付研究 些观点含义丰富，思考深入，拓展了行政给付概念建构的视野，但毋庸讳言， 其缺点是过于宽泛，“根据柳砚涛教授的观点，政府行政活动的最终目标是为了 满足和保护公民的生存权利与社会权利，包括生命、自由、尊严、福利、秩序、 安全等等。因此，几乎所有的行政行为最终都可以归结为行政给付，如此一来， “行政给付 几乎就成为行政行为的同位语，其学理意义就大不一样了。 仔细分析，就会发现以上诸说在行政给付的主体、依据上并无太大的分歧， 只是在权利基础、给付的对象、给付标的等外延上存在分歧。例如行政给付的 权利基础究竟是生存权还是受益权或是社会权? 这涉及对公民权利的价值取向 及发展脉络的不同理解；给付的对象是否仅仅局限于个人? 当然不应只是个人， 因为国家给各类组织包括企业和事业单位的补贴或资助已是现代的普遍现象。 如果扩展为个人和组织，那么不特定的个人和组织是否能够成为给付对象? 如 果答案是肯定的，那么就会有具体行政给付行为与抽象行政行为之分，而我国 关于行政给付的通说一直将行政给付视为一种具体行政行为或行政决定。在行 政给付的范围上，是否仅仅限于行政保障领域或行政保障领域的救助? 还是包 括公共基础设施建设等行政供给行为和财政补贴等行政资助行为? 如果行政给 付的标的包括物质权益和精神权益，那么行政给付标的的特殊之处在哪里呢? 换言之，与行政许可等授益行政行为的区别是什么呢? 这些确实是定义行政给 付值得考量的因素。 如果在上述先现有的定义中作出选择的话，笔者倾向于“广义说“。只是 上述广义行政给付不够周延，特重立如下：行政给付是指行政主体基于公民生 存权、受益权等社会权利依法给予特定的个人和组织以物质权益或与物质有关 的非物质权益的活动和法律制度。 第二节自然灾害行政给付的法理基础 以权利的性质为依据，可以将宪法权利划分为两大类自由权和社会权。 9 硕士毕业论文 自由权与社会权并非两个对立的概念，尽管以往主流观点认为自由权是要求国 家消极不作为的权利，是一种消极权利；社会权要求国家积极作为，是一种积 极权利。但是随着宪政理论研究的深入以及公民人权意识的提升，人们对自由 权和社会权的认识也不断深化。自然法理论和古典自由主义催生的自由权强调 个人权利至上，主张天赋人权，侧重于公民作为人与生俱来的权利。而社会权 源于“生于照顾”和福利国家的政策，社会权侧重在公民作为国家一员所应享 有的有利于个体发展的的权利。 一、自然灾害行政给付是保障公民自由权的必要环节 所谓自由权，即传统意义上的人权，是人生来就有的基本权利。以社会契 约论观之，公民将部分权利赋予国家，相对应的，国家便有维护公民基本权利 之义务，这些基本权利包括生命权、人身自由权、人格尊严权等等，并且这些 权利都以宪法的形式予以固定。因宪法的概括性规定不能详尽各种权利受到损 害时国家应施以怎么样的援助，故行政给付制度乃有效确认和保障公民因生存 权受到影响以至于无法实现上述权利时能得到政府的援助。自然灾害行政给付 是国家保障公民生存权和人格尊严权的必要环节。 ( 一) 生存权 生物都与生俱来的拥有求生的本能，人类作为地球上最高等的生命体更是 具有生存并且想要获得更美好生活的欲望，转化到社会生活，也是作为国家公 民的人所应享有的基本权利。从古至今，自然灾害总是不断地给人类带来创伤， 在伟大的自然面前，人类个体的力量显得脆弱不堪，任何一次的自然灾害都可 能给人们带来巨大的损失，摧毁公民最基本最朴素的生存愿望，国家与公民相 比拥有强大的物力财力，享有大量的资源，此时行政机关应实施行政给付行为， 对遭受自然灾害袭击的公民提供基本的生活保障，保障其在灾难状态下的权利。 人类一切权利的载体是人的本身，对个体而言，若生命消亡何谈权利，因此生 1 0 我国自然灾害行政给付研究 存权被视为一切人权的原点，其理论也随着社会的发展而不断丰富，贯穿于人 权发展的始末。生存权作为天赋人权中最高也是最基本的人权，在绝大多数国 家的宪法中得以确认。自然灾害行政给付必然要在公民遭受不幸时，给予其及 时的适当的救济，维持其基本的生产、生活，保障公民的生存权。 ( 二) 人格尊严权 人格尊严包括个体对自己的尊重以及受到他人的尊重，是精神层次的权利， 具有伦理性品格的权利。人类在未具备人的本质属性前，谈不上尊严一词，与 动物无异。但“人一旦脱离了动物界而具有人的自我意识以后，人便具有了人 的种属尊严即人类的尊严，并且这种尊严随着社会的进化而逐渐强化。”每 个阶段呈现出不同的特征，人的尊严也因其生存环境，社会行政等因素而显现 不同的层次。正如古人云：“仓凛实而知礼节，衣食足而知荣辱。 人的需求都 是分层次的，只要满足了最低级的衣食保暖，满足了最基本的物质需求，才能 进而最求精神层面的需求。现代社会崇尚人权，人格尊严权更是不容忽视。自 然灾害在给社会带来经济损失的同时也会给受灾群众带来巨大的心理创伤，公 民财产受损，健康遭受危险，亲人过世等等，这些由灾难带来的心理伤害或许 比物质的损失对人的影响更深刻，持续时间更长久。要保障受灾群众的人格尊 严国家就必须通过自然灾害行政给付能帮他们重新树立起生活的信心。 二、自然灾害行政给付是保障公民社会权的必要环节 2 0 世纪德国魏玛宪法要求国家对社会保障权、受教育权等社会权利 积极作为，以保障此类权利的实现。它区别于以往传统宪法理论中的自由权利， 不仅仅只局限于保障公民的生命、自由、财产等，自此自由权和社会权成为宪 法权利的两个重要分类。社会权也有学者称其为受益权，是指公民依法享有的， 。孙丽岩授益行政行为研究探寻行政法通道内的公共资源配置 m 】北京：法律出版社， 2 0 0 7 ：11 6 硕士毕业论文 可以从国家获得基本生活条件的权利。有学者认为，“社会权的存在是为了纠正 过度的自由竞争所带来的社会不公正，保障社会正义和社会安全，使人民能够 平等的获得符合人的尊严的生活。美国虽然并不认可社会权作为宪法的基本 权利，但其所十分重视的社会福利正是社会权的内容之一。社会权特别重视社 会保障权的地位，充分发挥自然灾害行政给付的作用也正是实现社会保障权的 重要环节。 ( 一) 国家对自然灾害行政给付责无旁贷 虽然人类科技日新月异的发展，对气象的了解与预测越来越精准，但仍有 类似地震这样的自然灾害不能作出准确的预测，谁都不能保证自己不会遭受自 然灾害的袭击。随着保障理念在现代社会的演进，国家为保障灾民的生存应主 动对灾民进行救助，为灾民提供基本的生活物资，协调灾后的社会矛盾，解决 灾后产生的社会问题，以维持社会的和谐稳定，维护每个公民的人权。 现行宪法第4 5 条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动 能力的情况下有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些 权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”2 0 0 4 年宪法修正案又明 确规定“国家尊重和保障人权、“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会 保障体系 。这些条文表明了自然灾害行政给付是国家义不容辞的责任 从2 0 0 8 年汶川地震中我们看到国家在第一时间对灾区进行救助，调动大量 的人力、物力、财力，提供医疗救护，保障物资供给，实施有计划有组织的援 救。类似汶川地震、玉树地震这样的特大自然灾害给当地居民带来的是近乎毁 灭性的打击，若单凭其自己能力要组织救援工作以及灾后的重建工作难度是及 其巨大的，国家相较于个人或者地方政府拥有着无可比拟的财力、物力、人力， 是最能承担自然灾害行政给付风险和责任的主体，因而对受灾群众的救助责无 杨华论社会权的双重价值属性【j 】长春工业大学学报社会科学版，2 0 0 7 ( 2 ) ：4 6 1 2 我国自然灾害行政给付研究 旁贷。 ( 二) 自然灾害行政给付是实质正义的追求 查士丁尼民法大全中给正义作出了这样的解释：“正义乃是使每个人得 其应有之物永恒的意志。”亚里士多德将正义分为分配正义与校正正义两类，分 配正义要求按照比例平等原则把这个世界上的事物公平的分配给社会成员。分 配正义所主要关注的是在社会成员或群体成员之间进行权力、权利、义务与责 任配置的问题，分配正义的满足通常是由享有立法性权力的当局来处理的。 罗尔斯正义区分为形式正义与实质正义，以将社会利益的分配原则与社会 正义原则等同。罗尔斯的观点认为，不管法律与制度适用何种实质原则，他们 公正和连贯的实施模式都可以形式上的正义定义。形式正义主张的是在制度的 落实和施行之时排除实行者个人情绪与好恶的影响。而实质的正义则强调对社 会利益公平合理的分配。罗尔斯的观点认为，福利国家或者社会保障应该是制 度化的，是处于对正义的要求而非补救市场的失败。国家有责任为为公民提供 一个正义的集体生活环境。自然灾害行政救助不仅是国家必须向公众提供的以 安全和保障为目的的一种公共产品，而且是国家作为公众的所有权代理者必须 向作为所有权委托者的公众提供的公有制条件下“所有者收益 的一部分；对 于每一个公众而言，这种所有者收益的公平并不体现在人人有份且人人相 等的结果均等上，而是体现于人人在需要的时候都可以获得均等的机会上。自 然灾害行政救助对生存权利诉求的回应，也正回应了对实质正义的呼唤。 钟妮中国社会求助法律制度研究【d 】上海：复旦大学，2 0 0 9 ：1 1 硕士毕业论文 第二章我国自然灾害行政给付制度及其缺陷 第一节我国自然灾害行政给付制度现状 一、自然灾害行政给付立法情况 我国与自然灾害行政给付相关的立法工作自建国后经过几十年的发展，取 得了一定的成绩，形成了以“政府统一领导、部门分工负责，上下分级管理” 为核心的灾害给付制度。现行的与自然灾害行政给付相关的法律法规基本制定 于1 9 7 8 年之后，1 9 7 8 年开始应对自然灾害的相关立法进入迅速发展期。1 9 8 9 年中国国际减灾十年委员会成立，到2 0 0 5 年更名为国家减灾委员会，被视为中 国灾害预防与救援工作的巨大变革。国家减灾委员会的主要工作是研究并制定 各项政策和规定来应对灾害，协调组织重大的防灾减灾活动，指导下级地方部 门有效的进行灾害的救助工作，促进我国自然灾害应急救援体系的建立，加强 与他国之间关于防灾减灾的沟通与协作。1 9 9 4 年3 月中国2 1 世纪议程 中国2 1 世纪人口、环境与发展白皮书制作完成，这是我国政府第一次以白皮 书的方式对重大自然灾害提出相关的应急策略，该白皮书其中一章就专门讲到 了防灾与减灾，为我国建立自然灾害评估系统和组织救灾策略提供了基础。 我国对于各类自然灾害的治理有着专门性的立法。1 9 8 8 年9 月由国家地震 局发布了发布地震预报的规定，1 9 9 8 年被国务院颁发的地震预报管理条 例所替代。关于地震灾害防治的法律法规还有地震检测设施和地震观测环 境保护条例、破坏性地震应急条例以及国家地震局有关的配套性规章等等， 这些法律、法规、规章的出台，标志着地震灾害的救援管理工作进入了法制轨 道，我国地震灾害应付法律体系基本形成。在洪涝灾害的治理与防灾减灾方面， 我国相关的立法有中华人民共和国防汛条例中华人民共和国防洪法中 1 4 我国自然灾害行政给付研究 华人民共和国水土保持法等等行政法规性文件共同构成了防洪规划、治理与 防护、防洪区和防洪工程设施的管理、防汛抗洪、蓄洪区的安全建设管理与补 偿救助、洪水影响评价报告、保护范围与分工责任等系列制度。除地震灾害、 洪涝灾害外，我国对矿山的生产安全方面( 中华人民共和国矿山安全法、中 华人民共和国矿山安全法实施条例) 、森林草原防火方面( 森林防火条例、 草原防火条例) 都有专门针对性的立法。以上立法皆针对单种的自然灾害的 应对提供了法律依据。 2 0 0 7 年的中华人民共和国突发事件应对法是我国应对突发时间方面的 具有纲领性的法律。它填补了我国多年以来在应对突发事件方面没有一部全局 性基本法律的空白。中华人民共和国突发事件应对法的总则第3 条说明，突 发事件是指，“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置 措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”该法从 突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与灾后 重建等方面对突发事件的应对形成了体系的指导与规定，成为我国在应急情况 处理的法律法规中的一般法，对地方应急法律法规起着指导作用。突发事件应 对法虽然将自然灾害应急纳入其中，但是通过我国近年发生的汶川地震与青 海玉树地震来看，突发事件法关于自然灾害部分的规定还是不足以应付各类 自然灾害的侵袭，尤其是针对自然灾害行政给付这一特殊对象之时。随着近年 来自然灾害的严重袭击所造成的大量经济损失、物质损失，关于自然灾害救助 的专门立法势在必行，在万众期待中，国务院于2 0 1 0 年颁布了自然灾害救助 条例，针对自然灾害救助准备、应急救助、灾后救助、救助款物管理作出了规 定，对我国自然灾害行政给付制度的完善具有相当重要的意义。 除此之外，中国幅员面积辽阔，地质地貌情况复杂多样，各地区社会经济 。王权典论环境安全视角下我国灾害防治法制建设【j 】华南农业大学学报( 社会科学 版) ，2 0 0 3 ( 1 ) ：6 7 硕士毕业论文 发展状况也存在差异，因此，许多省份如浙江、陕西、广东等都根据当地的实 际情况制定了自然灾害救助应急预案，这些预案虽然与自然灾害救助条例 相呼应，以为湖南省为例，不仅有湖南省自然灾害救助应急预案，还有长 沙市自然灾害救助应急预案、各区也有自己的应急预案。但这些地方立法在很 大程度上只是对上一级法律、法规的的继承，并没有以发展的眼光切实的从本 区域的特点和情形出发来设计，因此，地方性自然灾害给付制度仍旧难以摆脱 形式法制之嫌。 二、自然灾害行政给付制度的内容 根据以上法律的规定，我国自然灾害行政给付制度的内容包括：自然灾害 行政给付主体、接受主体、主要内容和给付程序四个方面。 ( 一) 自然灾害行政给付的给付主体 行政行为的主体一般是指行政机关，在一般的行政给付行为之中，主体也 是提供救助行为的行政机关我们且称之为行政给付行为的提供者。在自然灾害 行政给付中，提供者负责自然灾害行政给付的管理、执行、策划等方面的工作。 突发事件应对法第3 条规定：自然灾害救助工作实行各级人民政府行政领 导负责制。国家减灾委员、国务院民政部门及国务院其他有关部门按照各自职 责相互协调配合做好全国的自然灾害救助相关工作；县级以上地方人民政府或 者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构，组织、协调本行政区域的自然 灾害救助工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域的自然灾害救 助工作。县级以上地方人民政府有关部门按照各自职责做好本行政区域的自然 灾害救助相关工作。由此可见，我国自然这行政给付机关包括：国家减灾委员、 国务院民政部门、国务院其他有关部门以及县级以上地方各级人民政府。 ( 二) 自然灾害行政给付的接受主体 自然灾害行政给付的接受主体，是指在因自然灾害的袭击而蒙受损失，维 1 6 我国自然灾害行政给付研究 持基本生活困难的公民和组织。目前法律对此没有明确的规定，在实践中行政 机关享有对接受主体的决定权，如长沙市自然灾害办事指南中对公民申请获得 自然灾害行政给付的条件作出如下规定：“长沙市辖区居民因风雹、洪涝、冰冻、 旱灾、泥石流等自然灾害导致人员伤亡或者非经营性合法房屋、财产受到损害 的。”其他地区对我国自然灾害行政给付对象的规定也大相径庭。由此，我们 大致可以得出自然灾害行政给付接受者的两个基本条件，具备本行政区域常住 户口，因自然灾害遭受伤亡或财产损失( 一般指在本行政区域内发生的自然灾 害) 。 ( 三) 自然灾害行政给付的内容 从我国现行规定来看，笔者将自然灾害行政给付的主要内容概括为以下几 点： 第一，保障受灾人员基本生活。突发事件应对法第5 1 条规定，发生严重 的突发事件时，国务院或国务院授权的有关主管部门可以采取必要应急措施， “保障人民群众的基本生活需要”。自然灾害救助条例第1 条也明确指出“为 了规范自然灾害救助工作，保障受灾人员基本生活，制定本条例。”生命权是公 民最基本最重要的一项权利，自然灾害行政给付最首要的目标也是保障受灾人 员的生命安全，正如在汶川大地震中，温家宝总理一直强调的，救人是第一要 务。同时，还要注意转移和疏散受到灾害威胁的人员，避免造成更多的人员伤 亡。 第二，对灾区现场进行监控管制。自然灾害对当地生活环境的影响往往会 持续一段时间，自然灾害行政给付的提供者应对危险区域的灾民进行警戒和管 制，隔离疏散当地群众，封锁临近危险场所，并对危险区域进行仔细的排查处 理。 。长沙民政网h t t p ：c h a n g s h a i n c a g o v c n a r t i c l e b s z n 2 0 1 1 1 1 2 0 1 1 1 1 0 0 2 3 0 3 7 9 s h t m l 1 7 硕士毕业论文 第三，尽快抢修交通、通信等公共设施。自然灾害救助条例第9 条规条 规定，“县级以上人民政府应当建立健全自然灾害救助应急指挥技术支撑系统， 并为自然灾害救助工作提供必要的交通、通信等装置。”严重的自然灾害可能对 灾区的公路、通讯设备等造成毁坏，为保障救援物资和人员顺利抵达灾区，保 证灾区同外界的正常沟通，政府对公共设施的抢修工作十分重要。 第四，启动应急财政，对灾区进行物资援助。自然灾害救助条例第五 章专章对“救助款物管理做了规定，县级以上人民政府财政部门、民政部门 负责救助资金的分配、管理并监督使用情况。自然灾害的救助并非短期