（宪法学与行政法学专业论文）我国行政诉讼目的之定位.pdf

我国行政诉讼目的之定位 我国行政诉讼目的之定位 中文提要 行政诉讼目的作为行政诉讼法的基石，是构建行政诉讼体系的基础，也是行政诉 讼制度建立和运行的逻辑起点和内控因素。行政诉讼目的决定或者影响行政诉讼诸多 原则和制度的建立，如果对行政诉讼目的没有清晰的认识，将直接制约和妨碍行政诉 讼制度的发展与完善。因而，对行政诉讼目的加以研究，具有重要的理论价值和现实 意义。 本文试图对行政诉讼目的再予研究，是为正本清源，让行政诉讼目的回归它的本 来面目，揭明我国行政诉讼的目的与刑事诉讼、民事诉讼一样，是为了解决( 行政) 纠纷。并根据行政纠纷解决目的观，着重探讨行政诉讼法中，如何在行政诉讼具 体制度的设置上实现行政诉讼目的。 关键词：目的纠纷解决行政诉讼受案范围调解判决形式 作者：潘春兰 指导教师：章志远 l o c a l i z a t i o no f a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sg o a lo f o u rc o u n 时 a b s t r a c t l o c a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s g o a lo fo u rc o u n t r y a b s t r a c t a st h ec o r n e r s t o n eo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r a ll a w , t h eg o a lo fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g si st h ef o u n d a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g ss y s t e m i ti sa l s ot h el o g i c a l b e g i n n i n ga n df a c t o ro fi n s i d e c o n t r o lo ft h ee s t a b l i s h m e n ta n dm o v e m e n to ft h e a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g ss y s t e m ，n l eg o a l so fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sd e t e r m i n eo r a f f e c tt h eb u i l d i n go fm a n yp r i n c i p l e sa n dr e g u l a t i o n s i f 也e r e sn oc l e a rr e c o g n i t i o no ft h e g o a lo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s ，t h ed e v e l o p m e n ta n dc o n s u m m a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g ss y s t e mw i l lb ed i r e c t l yr e s t r i c t e da n dh i n d e r e d s oi t sv e r yt h e o r e t i c a la n d p r a c t i c a lt or e s e a r c ho nt h eg o a lo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s t 1 1 i sa r t i c l et r yt or e s e a r c ho nt h eg o a lo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g si no r d e rt o r e f o r mr a d i c a l l ya n dl e ti tr e t u r ni t st r u es e l i tu n c o v e r sc l e a r l yt h a tt h eg o a lo f l a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g so fo u rc o u n t r ya sw e l la sc r i m i n a lp r o s e c u t i o na n dc i v i la c t i o n i st os o l v e ( a d m i n i s t r a t i o n ) d i s p u t e i ta l s os o l v e st h eg o a lv i e wa c c o r d i n gt ot h e a d m i n i s t r a t i v ed i s p u t ea n dd i s c u s sh o wt or e a l i z et h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sg o a li n a d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s c o n c r e t es y s t e m se s t a b l i s h m e n tw h e nw ew i l lr e v i s e “a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r a ll a w i nf u t u r e k e yw o r d s ：t h eg o a ld i s p u t es o l u t i o n a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sd o c u m e n ts c o p e m e d i a t i o n j u d g m e n tf o r m w r i t t e n b y ：p a n c h u n l a n s 郇e r v i s e db y ：z h i y u a nz h a n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权的声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含 其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学 或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律 责任。 研究生签名：j 番吞兰日期 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文 合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本 人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文 外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分 内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研 导 日期： 日 期： 我国行政诉讼目的之定位 引言 引言 行政诉讼法第l 条开宗明义地宣示了行政诉讼立法盯目阴是：保让入氏纭阮 正确、及时审理行政案件；保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政 机关依法行使行政职权。该条规定，在行政法学界引发了对行政诉讼目的研究之热情， 学者们大多从行政诉讼法第1 条的规定出发，探究行政诉讼目的。 那么，行政诉讼目的是什么? 明确行政诉讼目的的定义是研究行政诉讼目的的前 提，只有正确理解行政诉讼目的概念，才能准确把握行政诉讼目的的内涵，正确设立 行政诉讼目的，促进行政诉讼具体法律制度的合理构建和健康发展。这正是本文研究 行政诉讼目的之缘起。 本文拟从三个部分进行阐述：第一部分，从哲学视角对行政诉讼目的概念进行界 定，并阐述行政诉讼目的与行政诉讼法目的的关系；第二部分，列举我国行政诉讼目 的理论学说，对其进行简要评述，并将行政诉讼目的的研究视角转向对诉讼一般原理 的观照和对行政法学史的回顾，得出行政诉讼目的在于解决行政争议的结论；第三部 分，从如何实现行政纠纷解决目的观出发，对现行行政诉讼受案范围、行政诉讼不适 用调解程序和现行行政诉讼判决体系进行分析，指出其不利于纠纷解决之弊端，并提 出行政诉讼法应当以行政争议为标准确立行政诉讼受案范围，通过建立调解制度 来灵活化解行政争议，通过增加行政诉讼判决形式，以有效化解行政争议。 我国行政诉讼目的之定位一、行政诉讼目的之概念分析 一、行政诉讼目的之概念分析 概念是逻辑思维的基本形式之一。人类在思维过程中，把所感觉到的事物的共性 加以概括，就成为概念。概念以抽象的、概括的形式反映客观事物。人们借助于概念 来把握科学的研究对象。在科学研究活动中，随着认识的发展，科学不断地形成并引 入新的概念。从某种意义上说，科学的发展就是概念体系的发展。川因此，科学活动 一般都首先以对概念的界定和分析作为研究的逻辑起点。 ( 一) 目的问题的哲学透析 目的是汉语的一个基本词汇，根据现代汉语词典，“目的 一词有两个基本解 释：即“想要达到的地点或境地；想要得到的结果。 2 “目的 同时是哲学的一个基本范畴，是人类活动的特点。马克思曾精辟指出： “蜘蛛的活动与织工的活动相似，蜜蜂建筑蜂房的本领使人间的许多建筑师感到惭 愧。但是，最蹩脚的建筑师从一开始就比最灵巧的蜜蜂高明的地方，是他用蜂蜡建筑 蜂房以前，已经在自己头脑中把它建成了。劳动过程结束时得到的结果，在这个过程 开始时就已经在劳动者的表象中存在着，即已经观念地存在着。他不仅使自然物发生 形式变化，同时他还在自然物中实现自己的目的，这个目的是他所知道的，是作为规 律决定着他的活动方式和方法，他必须使他的意志服从这个目的。 3 马克思这段关于 人的有目的活动与动物本能活动之间的区别的精辟论述说明，正是人类头脑中存在的 目的，而非自然本能，在引导着人类的活动。虽然人类的活动千姿百态，每一活动背 后隐藏的直接动机也千奇百怪，但无论何种活动，总是在一定目的的引导、支配下发 生、发展的。 事实上，立法者在制定或修改法律时，也有明确的目的。正如德国法学家耶林所 言：“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际 的动机。 4 根据耶林的观点，法律在很大程度上是国家为了有意识地达到某种特定的 1 周昌忠：科学研究的力法，福建人民出版社1 9 8 3 年版，第1 9 1 0 3 页 2 现代汉语词典( 修订本) ，商务印书馆1 9 9 8 年版，第9 0 4 页。 3 马克思恩格斯全集第2 3 卷，第2 0 2 页。 4 美 博登海默：法理学一法律哲学与法律方法，邓正来译，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版，第1 0 9 页 2 我国行政诉讼目的之定位一、行政诉讼目的之概念分析 目的而制定的规则。他宣称，法律并不是可以自由创造的，而是受人类意识所支配并 达到人类目的的东西。虽然他承认法律制度中有一部分植根于历史，但是他否认历史 法学派关于法律只是非意图的、无意识的、纯粹历史力量的产物的观点。耶林认为， 法律的目的是在个人原则与社会原则之间形成一种平衡。他论辩说，个人的存在既为 自身也为社会，而且法律也应当被视为“个人与社会之间业己确立的合伙关系 ，而 这种合伙关系的主要目标则在于实现一种共同的文化目的。“使个人的劳动无论是体 力的劳动还是脑力的劳动尽可能的对他人有助益，从而也间接的对自己有助益，亦即 使每种力量都为人服务，这是每个文明的民族都必须解决和应对的问题，并且根据这 个问题来调整它的整个经济 。5 既然目的是法律的创造者，那么有目的地用制定法的形式制定规则，是产生符合 时代要求的法律体系的最佳方法。因此，英国功利主义改革家边沁主张编纂法律，使 法律完全法典化。在他去世的那一年( 1 8 3 2 年) ，他的一些改良法律的建议，在有着 悠久的普通法历史传统的英国的立法改革中得到了实现。德国也在耶林逝世四年之后 通过了一部民法典。虽然耶林对这部法典的制定没有起决定性的作用，但是他对法律 所持的一般态度以及他所坚持的“目的是法律控制的驱动力 的观点，却为这种立法 上作奠定了基础并创造了氛围。6 无论我们是否同意耶林所说的法律的目的在于确保“个人与社会之间业已确立的 合伙关系”，事实上，任何一项法律制度的背后都蕴藏着一定的目的。同刑事、民事 诉讼法律制度一样，行政诉讼法律制度与它们有某些相近甚至完全相同的特性，故而 有许多刑事诉讼、民事诉讼的现成的理论成果可以借鉴。例如李祖军博士对于目的的 界定7 常常被学术界借鉴，用来解释行政诉讼目的的概念。但行政诉讼制度的目的有 其特殊之处，正是这种特有的目的，才使得行政诉讼制度表现出自身的规定性，从而 使其区别于其它法律制度。可以说，行政诉讼的目的是行政诉讼制度的灵魂所在，它 直接决定着行政诉讼具体制度的设计和规则的建立。因此，准确把握行政诉讼的目的， 是保证行政诉讼法律制度健康发展的核心问题。 5 美 博登海默： 法理学法律哲学与法律方法，邓正来译，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版，第1 0 页 6 美 博登海默：法理学一法律哲学与法律方法，邓正来译，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版，第1 0 9 页。 7 “目的是主体在认识客体的过程中，按照自己的需要和对象本身的固有属性预先设计，并以观念形态存在于主 体头脑中的某种结果，它体现了对自身需要与客观对象之间的内在联系”参见李祖军；民事诉讼目的论) ，法 律出版社2 0 0 0 年版，第1 0 页。 我国行政诉讼目的之定位一、行政诉讼目的之概念分析 ( 二) 行政诉讼目的之界定 根据李祖军博士对于目的定义的界定，学术界对“行政诉讼目的”的概念一般存 在以下几种观点：第一种观点认为，行政诉讼目的是国家立法机构在行政诉讼法中直 接或间接确立的行政诉讼活动的理想结果，是经立法者主观选择和判断后所确立的基 本法律准则，是人们设计行政诉讼制度时，要求或期望该制度达到的目的。8 这种观 点实际上将行政诉讼法的目的混淆于行政诉讼目的。行政诉讼法的目的是行政诉讼目 的最直接的体现，是行政诉讼目的的具体化，两者不能等同。行政诉讼目的与行政诉 讼法的目的在内容、逻辑顺序、表现形式上都是不同的。9 第二种观点认为，行政诉 讼目的是以国家观念形态表达的国家进行行政诉讼所期望达到的目标，是国家基于对 行政诉讼固有属性的认识而预先设计的关于行政诉讼结果的理想模式，这种目的的设 计包含了对行政诉讼结果的价值判断和选择。1 0 这种观点比起第一种观点有所进步， 它明确了行政诉讼目的是以观念形态存在的、行政诉讼目的的主体是国家，并指出了 目的是经过价值判断和价值选择的结果。但这种观点忽视了行政诉讼目的作为人类有 意识的产物，总是基于自身一定的需要而产生的。“现代社会学和心理学研究认为， 人的行为是由需要引起的，行为的实施是认为了实现某种需要的满足。需要引起动机， 动机产生行为，行为趋向目的，目的实现满足，满足导致新的需要。1 1 这也正是其不 足之处。第三种观点认为，行政诉讼目的是以观念形态表达的国家进行行政诉讼所期 望达到的目标，是统治阶级按照自己的需要和基于对行政诉讼及其对象固有属性的认 识预设的关于行政诉讼结果的理想模式。1 2 这种观点看到了目的是需要的反映，目的 是主体基于一定的需要而产生的，但其把行政诉讼目的的主体界定为统治阶级，这是 欠妥的，这是阶级斗争为纲时代的产物。因为在法治社会里，应该把阶级观念降低到 最低，否则是与世界法治进程是相悖的。 基于以上分析，笔者认为，行政诉讼目的是人民( 国家) 在社会发展的过程，基 于自身的需要、客体固有属性以及一定的价值观念，通过价值判断和选择，预先设定 8 赵谦、朱明：行政诉讼目的三分论之层次分析，载 ，法律出版社2 0 0 3 年版，第6 7 页。 4 我国行政诉讼目的之定位一、行政诉讼目的之概念分析 的以观念形态存在于国家进行行政诉讼所期望达到的理想目的状态。行政诉讼目的具 有主观性，内含于行政诉讼制度之中，同时行政诉讼目的是可以被认识的。 ( 三) 行政诉讼目的与行政诉讼法目的之关系 行政诉讼目的概念与行政诉讼法目的概念最为接近，但这两个概念并不完全等 同。两者在法理学上体现为法律制度( 或称“法”) 的目的与立法目的的关系。法的 目的与立法的目的这两个概念基本同一，但也有细微的差别。法的目的涵盖了从法的 创制到施行、从法律现象到法的本质所体现的目标、功能与效应。它主要探讨整个法 制或法治所要达到和能够达到的目的。它更多地是从法的总体上探讨法的社会效果与 社会理想。它主要是法学家研究的对象。立法目的则主要是立法者根据统治阶级的利 益与需要，事先设定立法所要实现的目标，自觉地按此目标设计立法方略，确定调整 的对象与方法，作出有关政策的决策，选择最优的立法方略与技术。因此，立法目的 成为立法的起点，又贯穿于立法过程之中，最后体现于立法的实效上。”1 3 在行政诉讼领域，行政诉讼目的与行政诉讼法目的也有区别。“诉讼目的是诉讼 运作中的各诉讼主体的主观愿望追求，诉讼目的包括在制定和设计行政诉讼法的目的 之中，行政诉讼法的目的是制度目的或静止目的，行政诉讼目的是实施诉讼规定或制 度的目的，或日运作目的。州4 即行政诉讼目的是从制度层面上考察的，是立法者通过 行政诉讼活动所要达到的目的，即立法者综合权衡各方利益而确立的价值选择和理想 目标。行政诉讼法的目的，则是所有行政诉讼法律关系主体，如法院、原告( 行政相 对人) 、被告( 行政机关) 等在行政诉讼活动中各自追求的诉讼目标。具体表现在以下 几个方面：首先在内容上，由于行政诉讼的法律规范并不局限于行政诉讼法典，现实 的行政诉讼制度更不等同于行政诉讼法所规定的诉讼制度，因为现实的行政诉讼制度 需要包括行政诉讼的实行情况，而许多情况下，法律规范的规定和这些规范的实施会 形成巨大的反差，也就是说，我们在法条上看到的规定，还并不一定是制度本身的状 况。因此，行政诉讼目的的内容与行政诉讼法的目的内容并不一致，前者更为丰富。 其次在逻辑顺序上，行政诉讼目的和行政诉讼法目的处于不同的阶位或层次。行政诉 讼的立法活动是在行政诉讼目的指引下、为实现行政诉讼目的而进行的对象性活动， 1 3 郭道晖：论立法的目的，h t t p ：w w w x s l x c o m h t r a m z f z f x t t 2 0 0 2 9 - 2 0 - 1 0 0 0 7 h t m 。 1 4 刘善春；行政诉讼价值论法律出版社1 9 9 8 年版，第7 6 页。 5 我国行政诉讼目的之定位 一、行政诉讼目的之概念分析 所以行政诉讼目的相对于行政诉讼法的目的，处于更高的阶位和层次，行政诉讼法的 目的受到行政诉讼目的的支配。最后在表现形式上，行政诉讼法的目的以具体法条的 形式规定在行政诉讼法典中，具有客观性和明确性，是一种实然的状态；而行政诉讼 目的则是以观念形式表达的，国家对实行行政诉讼所期望达到的目标或结果，具有主 观的特性，比行政诉讼法目的更加抽象，是一种应然的状态。当然这两者不能截然分 开，它们有着非常密切的联系。主要体现在行政诉讼目的是构建行政诉讼制度的基础 和原动力，而行政诉讼法的规范则确立了行政诉讼制度的基本框架，是实现行政诉讼 目的的最重要的环节：行政诉讼目的的抽象性有赖于行政诉讼法目的直接体现。行政 诉讼法目的是有关行政诉讼立法目的的集中、清晰的表达表述，是行政诉讼目的最主 要也是最直接的体现。不少法学家甚至认为，体现法律的目的国家意志就是存在于既 存的法律文本中。“对法学家来说，法律不是法律起草人、政府代表和议会议员的集 合意志，而是国家的意志。这种国家意志与任何个人想要放入法律中的意志并无关系， 它在任何情况下都根本不可能见诸法律之外，而只能在法律之中生存。川5 尽管我们不 赞同这种完全否定法律目的在法律之外也可能存在的观点，但却也提醒我们不能完全 抛开行政诉讼法的法律规定来空谈行政诉讼的目的，行政诉讼法的目的为我们认识和 把握抽象的行政诉讼目的提供了重要的依据和路径。 1 5 德 拉德布鲁赫：法学导论，米健、朱林译，中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版，第1 6 9 页。 6 我国行政诉讼目的之定位 二、我国行政诉讼目的之定位 二、我国行政诉讼目的之定位 ( 一) 行政诉讼目的理论学说述评 i 行政诉讼目的理论学说 行政诉讼是世界各国近现代法制发展的产物，因而在传统社会中发展并不完善， 刑事、民事诉讼与之相比无疑具有更大的影响力，也更为成熟和系统化。所以，行政 诉讼目的研究较之民事、刑事诉讼目的研究的争芳斗艳而言，稍逊风骚。我国法学界 对行政诉讼目的研究，始于1 9 8 9 年行政诉讼法制定前后。从学界现有的研究来 看，可谓众说纷纭，主要有“一元目的说 、“二元目的说 、“三元目的说”以及“多 元目的说”等数种学说。 ( 1 ) 一元目的说 持一元目的说的学者认为行政诉讼的目的只有一个，代表性的观点有“权利救济 说”、“监督行政说”、“维护行政说”、“依法行政说 “纠纷解决说 ，等等。例如，主 张“权利救济说”的学者认为，行政诉讼之所以会产生，正是因为行政机关可能违法 侵害公民、法人和其他组织的合法权益，而公民、法人和其他组织作为行政相对人在 行政管理关系中始终处于弱势地位，当其合法权益受到违法侵害时，需要行政诉讼提 供救济。1 6 因此，行政诉讼的目的当然应当是保护公民、法人和其他组织的合法权益， 离开了这一目的，行政诉讼毫无意义。 主张“监督行政说”的学者认为，行政诉讼 目的应该是监督行政权力，保护不是行政诉讼的特殊目的，因为任何法律都具有保护 目的，监督才能体现行政诉讼目的的特殊性，并且从行政诉讼的立法目的和立法内容 来看，行政诉讼的目的不是保护只是监督，赋予公民行政诉讼诉权的目的是在于启动 1 6 马怀德、王亦白：行政诉讼目的要论，载罗豪才主编： 行政法论丛( 第6 卷) ，法律出版社2 0 0 3 年版，第 2 9 5 - - 2 9 6 页；张树义：冲突与选择行政诉讼的理论与实践，时事出版社1 9 9 2 年版，第1 2 页；张尚麓主编、 张树义副主编：走出低谷的中国行政法学，中国政法大学出版社1 9 9 1 年版，第3 8 7 3 8 8 页；章剑生：行政诉 讼法基本理论，中国人事出版社1 9 9 8 年版，第3 - 6 页；宋炉安：论行政审判权，载罗豪才主编： 行政法论 丛( 第1 卷) ，法律出版社1 9 9 9 年版；马怀德主编：行政诉讼原理，法律出版社2 0 0 3 年版，第7 0 7 2 页；崔 卓兰：论确立行政法中公民与政府的平等关系，载中国法学1 9 9 5 年第4 期；王学辉：行政诉讼目的新论， 载律师世界1 9 9 8 年第2 期；肖峰昌： 行政诉讼目的的初探，载 山西省政法管理干部学院学报2 0 0 2 年 第1 期；肖峰昌：论行政诉讼目的的唯一性，载 山西省政法管理干部学院学报2 0 0 3 年第4 期，等等。 1 7 马怀德主编：行政诉讼原理，法律出版社2 0 0 3 年版，第7 卜7 2 页 7 我国行政诉讼目的之定位二、我国行政诉讼目的之定位 诉讼程序以达到监督的效果。珀主张“维护行政说 的学者认为，行政诉讼的宗旨和 目的是支持和维护行政机关行使职权是行政执法的司法保障。1 9 主张“依法行政说 的学者认为，行政诉讼目的应该是行政诉讼制度设计者和利用者共同的目的，“依法 行政”既体现了立法者的意图，也符合了利用者的需要。在立法者眼里，秩序是首要 价值，而实现秩序的首要条件就是依法行政；在法院立场，司法审查的根本目的在于 保障和督促行政机关依法行政；在行政相对人来说，只有行政机关依法行政其权益才 是最安全的；在行政机关来说，只有依法行政才能完成法定职责。主张“纠纷解决 说的学者认为，解决行政纠纷，维护社会秩序是行政诉讼程序的真正唯一目的。2 1 ( 2 ) 二元目的说 持二元目的说的学者认为行政诉讼目的不是唯一的，还兼有另一种目的。例如， 有的学者认为行政诉讼目的应该是保护行政相对人合法权益和维护公共利益。毖有的 学者认为行政诉讼目的不仅在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且还包括 保障行政机关依法行使职权，两者不是对立的，不可偏废。约有的学者认为行政诉讼 目的包含主要目的和次要目的，主要目的是保障公民、法人和其他组织的合法权益， 次要目的是监督行政机关依法行政。“有的学者认为行政诉讼目的包含微观目的和宏 观目的的，微观目的在于保护公民的合法权益，宏观目的在于监督行政机关依法行政。 筠有的学者认为行政诉讼目的应该是保护公民、法人和其他组织的合法权益和监督行 政权依法行使职能。持这一观点的学者认为，行政诉讼含首要目的和附带目的，其首 要目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督只是保护相对人合法权益的一 种附带效应，只能属于次要地位；菊的学者认为，“我国行政诉讼制度设计上应突出 1 8 林莉红：我国行政诉讼法学研究状况及其发展趋势，载法学评论1 9 9 8 年第3 期；姜明安主编：行政法 与行政诉讼法，法律出版社2 0 0 3 年版，第3 1 3 - - 3 1 4 页。 挎张尚鬻主编：走出低谷的中国行政法学，中国政法大学出版社1 9 9 1 年版，第3 8 7 - - 3 8 8 页 胡肖华：行政诉讼基本理论问题研究，湖南人民出版社1 9 9 9 年版，第3 1 - - 3 4 页。 2 1 宋炉安：论行政审判权，载罗豪才主编：行政法论丛( 第l 卷) ，法律出版社1 9 9 8 年版，第3 6 0 - - 3 6 4 页。 宋炉安：行政诉讼程序目的论，载刘莘、马怀德、杨惠基主编： 中国行政法学新理念，中国方正出版社1 9 9 7 年版，第3 6 6 页；宋炉安、李树忠：行政诉讼的审理对象，载行政法学研究) 1 9 9 7 年第2 期；黄杰主编；行 政诉讼法讲座，中国人民公安大学出版社1 9 8 9 年版，第3 页。 丝刘运毛：对我国行政诉讼目的的检讨与反思，载杭州商学院学报2 0 0 2 年第2 期。 张树义：冲突与选择行政诉讼的理论与实践，时事出版社1 9 9 2 年版，第1 3 页。张尚蔫主编、张树义副 主编：走出低谷的中国行政法学，中国政法大学出版社1 9 9 1 年版，第3 8 8 页：熊先觉主编；中国行政诉讼法 教程，中国政法大学出版社1 9 8 8 年版，第8 页，等等。 “杨解君、温晋锋：行政救济法基本内容及评析，南京大学出版社1 9 9 7 年版，第1 8 0 一1 8 1 页 2 5 林莉红：行政诉讼法学，武汉大学出版社1 9 9 9 年版，第2 2 页。 拍向忠诚：行政诉讼目的研究，载河北法学2 0 0 4 年第1 2 期。 8 我国行政诉讼目的之定位二、我国行政诉讼目的之定位 权利救济目的，并适当吸收监督行政权目的的模式的优点”；2 7 还有的学者认为，“监 督制约行政权力来自于保护公民、法人和其他组织合法权益的需要；源自于促进行政 权力行为更多地增进社会公共利益和增加公民、法人和其他组织福利的需要。 荔 ( 3 ) 三元目的说 一些主张三元目的的学者，直接引用我国行政诉讼法第1 条的规定。他们认为行 政诉讼目的有直接目的、微观目的和宏观目的三个方面，分别是规范人民法院审理行 政案件；保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使职权。 鞠有的学者则主张一元目的( 维护行政权益) 主导下的多元目的观。其认为，“作为行 政纠纷的解决机制，行政诉讼的目的在于解决行政纠纷，这是行政诉讼作为程序制度 的直接目的”；“作为对行政权力进行监督和制约的机制，行政诉讼的目的也在于监督 和制约行政权力，这是最能体现行政诉讼本质特点的目的 ；“作为一种行政法上的救 济制度，行政诉讼的根本目的在于保障行政权益 。并将行政诉讼目的划分成三个层 次，解决行政纠纷是行政诉讼的直接目的或称初级目的，在行政诉讼中处于最低的位 阶；监督行政是体现行政诉讼本质特征的目的，是第二级或中级的目的；而保护行政 权益( 核心是保护相对人的行政权益) 则是行政诉讼的根本目的，处于行政诉讼目的 体系中最高的位阶。这三个目的层层递进，下一位阶的目的同时也是上一位阶目的得 以实现的手段。有的学者认为行政诉讼目的包括直接目的和基本目的：直接目的是 促进行政纠纷的最终解决，基本目的是保护行政相对人的合法权益和监督和控制行政 权力。3 1 有的学者认为，保护公民、法人和其他组织的合法权益与控制、监督行政权 力是行政诉讼的基本目的，而维护社会的法律秩序、实现社会公正是行政诉讼的根本 目的。3 2 有的学者认为行政诉讼目的有：保障人民法院正确、及时审理行政案件；保 护公民、法人和其他组织的合法权益；监督行政权力。但是保护公民、法人和其他组 织的合法权益是行政诉讼的根本目的。有的学者认为行政诉讼除了维护公民等一方 当事人的合法权益外，维护合法的行政行为和提高行政效率也是行政诉讼的目的，前 2 7 杨伟东： 行政诉讼目的初探，载国家行政学院学报2 0 0 4 年第3 期。 琦惠生武主编：行政法与行政诉讼法教程，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版，第2 7 1 页。 嚣朱维究：简论我国建立行政诉讼制度的宗旨，载法制日报1 9 9 0 年1 0 月4 日。 3 0 胡卫列： 行政诉讼目的论，中国政法大学2 0 0 3 届博士学位论文，第8 0 _ 8 3 页。 3 1 赵谦、朱明：行政诉讼目的三分论之层次分析，载湖北广播电视大学学报2 0 0 4 年第5 期 3 2 范培根：行政诉讼目的的初探，载 2 0 0 3 年第6 期。 9 我国行政诉讼目的之定位二、我国行政诉讼目的之定位 者是最近目的，后者是宏观意义上的目的。3 4 还有的学者认为行政诉讼制度的基本目 的有三：即保障公民权益实现对公民的救济、为政府的合法行为提供正当性支持、解 决行政纠纷，维护法律的统一和国家的整体利益，以及推行和确保行政法治。赫 ( 4 ) 多元目的说 有的学者从行政诉讼内涵的多维性出发，认为行政诉讼的目的存在多元性，具体 包括程序正义、利益平衡、促进合作和道德成本最低化。从法律层面上理解，它是权 利与权力的共同规则；从行政诉讼科学层面上理解，它是从“实然 中寻找“应然” 的科学：从行政诉讼动态层面上理解，它是对权力说“不的游戏；从行政诉讼静态 层面上理解，它又是为权利而斗争的机制。嬲也有学者对行政诉讼目的进行分解，认 为行政诉讼目的包括解决纠纷；保障人民权益；维护公共利益；维护、监督行政机关 依法行使行政职权这等要素，他认为行政诉讼主要的或者说根本目的，是为了保障人 民权益。3 7 这种观点实质上也是多元目的说，至少是一元主导下的多元目的说。 2 行政诉讼目的理论学说述评 以上行政诉讼目的学说，其实大多源自对行政诉讼法第1 条规定的不同理解， 可谓仁者见仁，智者见智。应当说，都有一定的理论价值，对我国行政诉讼目的研究 具有不可或缺的作用，但其不足之处也是显而易见的。例如，三元目的完全以我国行 政诉讼法第1 条的规定为法律依据，主张“保证人民法院正确及时地审理行政案件”、 “保护公民、法人和其他组织的合法权益 、“维护和监督行政机关依法行使职权 是 行政诉讼的目的，似乎理由充分，那么是否这样呢? 解决了这个问题，行政诉讼目的 其他学说均会不攻自破了。笔者认为，三元目的将行政诉讼法的目的与行政诉讼目的 ( 这两者的关系见文章第一部分) 混为一谈，是极不可取的。首先“保证人民法院正 确及时地审理行政案件 不是行政诉讼的目的。因为在行政诉讼中，法院审理行政案 件只是行政诉讼的手段，是为实现行政诉讼目的而采取的途径和方法，但绝不是行政 诉讼的目的。实际上保证人民法院正确及时地审理行政案件的制度和措施很多，如证 据制度、审限制度、司法独立等，如果将保证人民法院正确及时地审理行政案件作为 嗣陈安明、沙奇志： 中国行政法，中国法制出版社1 9 9 2 年版，第3 9 1 3 9 2 页 辐薛刚凌：行政诉权研究，华文出版社1 9 9 9 年版，第2 9 3 1 页。 拍胡肖华：行政诉讼目的论，载 中国法学2 0 0 1 年第6 期，第5 0 5 5 页。 3 7 刘东亮：行政诉讼目的论： ，中国政法大学2 0 0 4 届博士学位论文，第8 3 页。 l o 我国行政诉讼目的之定位二、我国行政诉讼目的之定位 行政诉讼的目的，不仅会造成目的多元化，贬低行政诉讼目的的地位，也容易造成理 解和操作上的混乱。其次，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”也不是行政诉 讼的目的。因为行政诉讼法规定，公民、法人和其他组织认为其合法权益受到侵 害就可以向人民法院提起行政诉讼。这一标准是主观标准，至于合法权益是否受到侵 害只有人民法院审理裁决后才能知道。也就是说，即使公民、法人和其他组织的合法 权益没有受到侵害，只要公民、法人和其他组织主观上“认为”其合法权益受到侵害 了都可以提起行政诉讼。可见，将行政诉讼的目的定为保护公民、法人和其他组织的 合法权益在行政诉讼案件中就失去了意义。最后，“维护和监督行政机关依法行使职 权”也不是行政诉讼的目的，它其实是立法者希图维护行政机关的效率和监督行政权 力的行使。众所周知，法院是正义的象征，法院是正义和公平的维护者，但不是行政 效率的维护者。行政机关自身在行政活动中拥有的优益权、强制权、处罚权等，足以 使它依靠自身力量就可以强制相对人接受和服从管理，不需要再借助法院的力量去维 护其权力，这本身与行政诉讼保护相对人合法权益的初衷是相违背的。再者，国家对 行政权力行使的监督形式多样，也不需要借助司法权去监督行政机关依法行使职权。 所以三元目的论不能成立。 同样，行政诉讼目的多元说，对行政诉讼涉及的诸项价值不作选择，将多项目的 等量齐观，不分主次，不分层次，而成为一种“混沌理论”( c h a o st h e o r y ) ，以致行 政诉讼目的常常被混同于行政诉讼价值、行政诉讼功能和行政诉讼法的目的，它使没 有明确问题针对性的行政诉讼目的论失去了其作为行政诉讼基础理论的独特意义。而 学者们主张的二元目的，哪怕是次要目的都将冲淡主要目的的意义，并且在目的冲突 时带来极大混乱。因为“权利救济”以保护公民权益为重心，属主观诉讼的范畴， 在此目的下行政诉讼的程序设计和运作机制主要围绕着当事人的权利损害与救济展 开；而“监督行政 立意在于促进良好行政和正当行政，应归入客观诉讼之理念。在 此理念下，诉讼要查明的关键问题不是当事人的权利或利益是否受到侵犯，而是行政 行为是否存在违法。可见，二元目的或多元目的的选择与侧重都会给行政诉讼程序设 计带来重大影响。再说，过于宽泛的目的易使行政诉讼的价值无法真正得以实现。加 之受立法技术上的先天限制，行政诉讼法绝不可能不分轩轾地兼顾“法规维持 与“权 驰马怀德主编：行政诉讼原理，法律出版社2 0 0 3 年版，第7 2 页；肖峰昌：论行政诉讼目的的唯一性，载山 西省政法管理干部学院学报2 0 0 3 年第4 期，等。 我国行政诉讼目的之定位 二、我国行政诉讼耳的之定位 利保护 以及其他目的。对于那种在立法中确定双重目的，在制度设计上对两种目 的进行主次先后区分的提法，笔者觉得很难实现。因为何谓“主 、何谓“次”，其 衡量的标准又是什么，恐怕要引发一场有关行政诉讼目的主次地位之争了。 笔者不赞成一元目的之下的权利救济说、监督行政说、维护行政说和依法行政说， 因为这四种观点带有极强的主观色彩，要么考虑相对人一方，要么考虑行政机关一方， 没有考虑行政诉讼目的的应有之意，即法院在行政诉讼中身份是中立的，不偏不倚， 对相对人与行政机关之间的争议协调解决，作出公正裁决，这样既维护行政机关依法 行政，也保障了相对人的合法权益，行政诉讼目的亦达到圆满。 因此，在对行政诉讼目的的研究视角上，我们有必要观照诉讼的一般原理，并回 顾行政法的学术史。这样，我们就会得出一个结论：行政诉讼的目的在于解决行政争 议。诚然如学者所言：行政案件诉讼的目的在于解决有关行使行政权的合法性的纷争， 对国民权利利益进行救济4 1 。翁岳生教授也认为，行政诉讼制度之存在理由，主要系 因人民方面之救济要求而来，亦即，于国家与人民间生有纷争时，一方面要求国家提 供权利保护；他方在要求该担任纷争解决任务之机关与纷争之一造( 即国家) 保持相 当之独立，并须“依法解决人民与国家间之纷争 ，乃有行政诉讼制度之设心。因此， 笔者赞成“纠纷解决说”，认为行政诉讼目的是解决行政争议这一观点。 ( 二) 行政纠纷解决目的观的确立 1 诉讼一般原理的观照 诉讼的本质是在冲突的个体与社会之间发生冲突时，通过社会权威主持的公开程 序或文化仪式实现惩戒或妥协的规则与途径，是以大众通约的( 法律) 语言通过直观 性对话进行沟通的方式。柏当诉讼和审判并不存在，发生纠纷，都由当事人自行解决， 但由于缺乏规范性、约束力等缺陷，容易导致冤冤相报的恶性循环，为此，出现了诉 讼与审判，由司法机关依据法律规定或授予的权力对纠纷进行处理，达到定纷止争的 阳刘东亮：行政诉讼目的论，中国政法大学2 0 0 4 届博士学位论文，第2 7 页。 ”“虽然在立法中确定双重目的并无问题，但以中国现阶段行政法治和行政诉讼状况，在制度设计上不区分两种 目的主次先后，将难以克服监督行政权和保护公民权利之间的内在紧张关系。”参见杨伟东：行政诉讼目的初探， 载国家行政学院学报2 0 0 4 年第3 期 札杨建顺：日本行政法通论，中国法制出版社1 9 9 8 年版，第7 0 7 页 蛇翁岳生主编：行政法，中国法制出版社2 0 0 2 年版，第1 3 2 1 页 蜩樊崇义主编：诉讼原理，法律出版社2 0 0 3 年版，第7 5 页 1 2 我国行政诉讼目的之定位 二、我国行政诉讼目的之定位 目的。从根本上说，诉讼制度的产生也是为了解决社会冲突，维护法律秩序，这是所 有诉讼形态的共同目的。行政诉讼也是如此。而“一个目的如果不是特殊的目的，就 不成其为目的，正如同行动如果没有目的就是无目的、无意义的行动一样。”因此， 每一种诉讼类型都有着特殊的客体，即不同性质的争议，这种特殊的客体将每一种诉 讼类型的目的与其他诉讼类型的目的区别开来，从而产生了刑事、民事、行政三大诉 讼。有学者在论及三大诉讼目的的区别时认为，“刑事诉讼以实行公法上之刑罚权， 维护国家秩序为目的；民事诉讼以实行私法上之请求保护私权为目的，以维护国家秩 序次之；行政诉讼以裁决行政作用合法与否为目的。“这种观点的妥当性当然值得商 榷，但其中蕴含的客体不同导致目的存在差异的见解却无疑十分正确。普通 民众往往将诉讼统称为“打官司 ，并将民事、刑事、行政诉讼分别称为“民告民、 “官告民”和“民告官 三种类型。 ( 1 ) 民事诉讼目的是为了解决民事纠纷 有社会就有纠纷，即使在很原始的社会中也存在。对于各种矛盾纠纷，一味地通 过暴力解决是不可取的，必须通过一定的社会制度来解决纠纷。在人类最初的社会形 态中，主要依靠当时社会的正义观来解决纠纷事件，法史学家称之为适用“理念的法” 进行裁判。这些裁判结论( 判例) 经过积累，成为了世人相传的裁判规范，进而逐渐 具有了社会规范的含义。随着文字的出现，人们开始以文字形式记载法律，使一部分 习惯法演变成了成文法。当符合成文法规定的纠纷事件发生后，人们可以向法院提起 诉讼。可见，从历史沿革来看，诉讼首先存在，权利及私法是诉讼积累的结果，因此 民事诉讼的目的仅仅在于私益纠纷的解决。罗马、法国承继了罗马民事诉讼从规范出 发来构造民事诉讼的这一主要特点，在法国大革命胜利之后，特别是1 7 9 9 年拿破仑 上台后，迅速着手法律体系的构建。从1 8 0 4 年至1 8 1 0 年，先后制定和颁布了法国 民法典、民事诉讼法典、商法典等。日本二战之后，兼子一教授提出“纠纷解 决说 ，即作为国家制度而言的民事诉讼目的在于，通过“基于国家权力来谋求解决 及调整私人生活关系上的纠纷或利害冲突”之方式，一方面消除私人生活上的障碍与 危险，同时在另一方面又保持社会秩序的稳定。怕可见，兼子教授主张民事诉讼制度 并不以对原有实体权利的确认为出发点，而是以纠纷解决为出发点的，民事诉讼的目 4 4 郑孝颖：刑事诉讼法要义( 解表) ，台湾五南图书出版公司1 9 8 1 年版，第2 3 页。 4 5 日 高桥宏志： 民事诉讼法一制度与理论的深层分析，林剑锋译，法律出版社2 0 0 3 年版，第3 页 1 3 我国行政诉讼目的之定位二、我国行政诉讼目的之定位 的在于以国家强制力解决当事人之间的纠纷。虽然此后日本法学界相继出现了“程序 保障说”、“多元说”、“搁置说”等民事诉讼目的理论，但兼子一博士的上述观点，在 日本依然保持着二战至今不可动摇的通说地位。” 当然，民事纠纷作为在平等的民事主体之间存在的权利和利益的纠纷，就纠纷本 身而言，其间并没有任何国家机关和国家权力的参与，也不涉及国家利益，法院作为 完全中立的第三方代表国家行使审判权，对当事人之间的纠纷进行裁判。我国设立民 事诉讼制度的目的，就是为了解决民事纠纷，通过人民法院行使民事审判权和当事人 行使民事请求权来实现。 ( 2 ) 刑事诉讼目的是为了解决刑事纠纷 在刑事诉讼中，作为公诉方的检察机关和被告方的犯罪嫌疑人好像是刑事纠纷的 当事人，即一方是国家机关而另一方是公民( 包括自然人、法人，当然也包括外国人 和无国籍人，为表述方便，这里不加区分) 。其实不然。在诉讼制度的早期，很长时 期内刑事诉讼和民事诉讼并没有区分。当时，犯罪仅仅被认为是侵害了私人的利益。 如在古雅典的城邦国家中，国家将杀人、诱拐妇女、投毒、纵火等许多重大犯罪都认 为是与被害人及其亲属有关系的行为，不认为是侵害了国家利益。所以国家允许被害 人及其家属私下和解，如果被害人临死前赦免了加害人，则任何人不得向加害人寻衅。 显然，国家( 国家机