（宪法学与行政法学专业论文）政府信息公开研究.pdf

上海大学硕士学位论文 摘要 当今人类社会已跨入了信息社会的门槛，现代信息社会中，对经济和生产 发展起决定作用的已不再是资本，而是信息，信息是个人和组织做出选择和决 策的基础，是决定个人和组织发展、进步的重要因素。“信息引导”、“提供服务” 已经成为政府部门的重要职能，公民、法人和其他组织希望依法获取政府信息、 参与公共决策和享受服务。政府信息公开是指行政机关依照法定程序，以法定形 式，通过公众便于接受的方式和途径将其利用的公共资源、在行使公共权力过程 中所获取的信息( 法律规定保密的除外) 公之于众，并允许公民、法人和其他 组织通过查询、抄录、下载、复印、阅读等形式了解、掌握和保存这些信息。 政府信息公开不仅是经济社会发展的本质要求，而且是公民实现民主权利的根 本保障，也是政府部门进行改革的基本方向。鉴于此，本文从以下五个方面展 开讨论： 第一章通过阐释政府信息公开的内涵，梳理出这一制度的基本含义和大致 内容；通过政府信息公开制度在政治、经济、文化三方面的价值分析，彰显出 其蕴涵的基本精神和意义；通过对政府信息公开制度在法理、行政法和宪法三 个层面理论基础的探讨，进一步论证政府信息公开制度建立的必要性。 第二章对全球政府信息公开化的浪潮及其背景进行大致的介绍，探讨了国 外的政府信息公开制度，力图从差异之中透视国外政府信息公开制度的共性， 以期能够借鉴国外政府信息公开立法的先进经验和技术，作为我国政府信息公 开制度迸一步发展、完善的参照。 第三章将政府信息公开的兴起及发展置于现代政治文明的进程中进行研 究。首先回顾了在现代政治文明背景下，政府信息公开兴起的历史轨迹，进而 纵向阐述了在我国社会主义政治文明建设的过程中，政府信息公开的思想传播 和实践现状，透视出信息公开与政治文明之间的密切关系。 第四章从我国国情和政府信息公开的实践现状出发，指出了我国实施政府 信息公开所面临的困境：思想观念及惯例的束缚；能力因素的限制；制度上的 v 上海大学硕士学位论文 缺陷；外部环境的干扰以及技术层面的落后。 第五章针对指出的不足和面临的障碍，相对应地提出了完善我国政府信息 公开制度的构想：转变思想观念、唤醒权利意识；平衡各种利益关系、克服能 力上的障碍；完善配套制度、设立救济机制；健全相关的法律体系；创设良好 的外部环境；构建人本理念的电子政府。本章从一个新的角度人性化的理 念出发，指出在政府信息公开手段多样化的今天，应以人为本，平等的保障弱 势群体的知情权，创新信息公开的服务方式；在建立政府门户网站，构建电子 政府的过程中，也应本着人性化的原则，以用户为中心打造人性化的服务体系， 体现以人为本、提供创新、全面贴身服务的网站服务理念。 关键词：政府信息公开知情权政治文明以人文本 上海大学硕士学位论文 a b s t r a c t t o d a yt h es o c i e t yh a se n t e r e dt h ei n f o r m a t i o ns o c i e t ya tt h ed o o r s t e p ，i nt h e m o d e mi n f o r m a t i o ns o c i e t y , t h ec a p i t a li sn ol o n g e rp l a yar o l ei nd e t e r m i n i n gt h e e c o n o m ya n dt h ed e v e l o p m e n to fp r o d u c t i o n , b u ti n f o r m a t i o n i n d i v i d u a l sa n d o r g a n i z a t i o n sm a k eac h o i c ea n dd e c i s i o n - m a k i n gi sb a s e do ni n f o r m a t i o n ，a n di ti s a ni m p o r t a n tf a c t o ro ft h ed e v e l o p m e n ta n dp r o g r e s so ft h ei n d i v i d u a l sa n d o r g a n i z a t i o n s ”i n f o r m a t i o ng u i d e a n d ”p r o v i d es e r v i c e s ”h a sb e c o m ea ni m p o r t a n t f u n c t i o no fg o v e r n m e n tc i t i z e n s , l e g a lp e r s o n sa n do t h e ro r g a l t i z a t i o n sw a n tt o a c c e s st og o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nb yl a w , p a r t i c i p a t i o ni np u b l i cd e c i s i o n - m a k i n g a n da c c e s st os e r v i c e s t h ep u b l i c i t yo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n i sr e f e r r i n gt o a d m i n i s t r a t i v ea g e n c i e sm u s to p e nt h ea d m i n i s t r a t i v ea c t i v i t i e si na c c o r d a n c ew i t h l e g a lp r o c e d u r e sa n do p e nt h ei n f o r m a t i o nw h i c hr e l a t e dt ot h ei n t e r e s t so f t h ep u b l i c a n dm e m b e r so ft h e s o c i e t yt h r o u g hv a r i o u sm e a n s t h ep u b l i ci sa l l o w e dt o i n q u i r i n g , v i e w i n g , c o p y i n g , d o w n l o a d i n g , e x t r a c t i n g , l i s t e n i n g , a n dw a t c h i n gt ou s o a n dc o n t r o lt h ei n f o r m a t i o n g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ni sn o to n l yt h ee s s e n t i a l r e q u i r e m e n t so fe c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t0 ，b u ta l s ot h ep r o t e c t i o no f f u n d a m e n t a ld e m o c r a t i c r i g h t s o fc i t i z e n s ，a n dt h ed i r e c t i o no fg o v e r n m e n t r e f o r m t h i sp a p e rf r o mt h ef o l l o w i n gf i v et o p i c sf o rd i s c u s s i o n ： f i r s t l y , a c c o r d i n gt ot h ei n t r o d u c t i o no fs e v e r a lm a j o rc a t e g o r yo ft h ep u b l i c i t y o f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n , t h et h e s i si n t e r p r e t st h eb a s i cm e a n i n g s ；a c c o r d i n gt ot h e i n 缸o d u c t i o no nt h ep o l i t i c a l 、e c o n o m i ca n dc u l t u r a lv a l u e s ，t h et h e s i sa p p r o x i m a t e c o n t e n ta n di t sc o n t a i n e db a s i cs p i r i t ；a c c o r d i n gt ot h e a n a l y s i st h eb a s i so f t h et h e o r y o ni e g a l ，a d m i n i s t r a t i v ea n dc o n s t i t u t i o n a l ，t h et h e s i sf i l r t h e rd e m o n s t r a t e st h e n e c e s s a r yo f t h ec o n s t r u c t i o no f t h e s y s t e mo f f r e e d o mo f i n f o r m a t i o n s e c o n d l y , a c c o r d i n gt o t h ei n t r o d u c t i o no ft h et i d eo fg l o b a lp u b l i c i t yo f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o na n di t sb a c k g r o u n di ng e n e r a l ，t oe x p l o r et h ep u b l i c i t yo f f o r e i g ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e m ，f i n dt h es a m ea m o n gt h ed i f f i r e n t w i t ha v i e wt ol e a r nf r o mt h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo f f o r e i g ng o v e r n m e n t ，a sr e f e r e n c et o 上海大学硕士学位论文 t h ec h i n e s eg o v e r n m e n t i nt h et h i r dp mo f t h i st h e s i s ，w i t ht h eb r i e f r e t r o s p e c t i o no f t h er i s eo f p u b l i c i t y o f g o v e r n m e n ti n f o m m t i o no l l d rt h ec o u r s eo f d e v e l o p m e n to f m o d e mc i v i l i z a t i o n f i r s tr e v i e w e dt h eb a c k g r o u n do ft h em o d 盯l lp o l i t i c a lc i v i l i z a t i o n , t h er i s eo f p u b l i c i t yo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n sh i s t o r y , t h e n ，e x p o u n d e dt h ed i s s e m i n a t i o n a n dp r a c t i c eo ft h ep u b l i c i t yo ft h ec h i n 粼g o v e a a u n e n t ，p 喇v ei nt h eo o u l o f b u i l d i n gas o c i a l i s tp o l i t i c a lc i v i l i z a t i o n , t h ed e v e l o p m e n to f p u b l i c i t yo f g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n i nt h ef o r t hp a r to f t h i st h e s i s ，f r o mv a r i o u sp t 玳删v e a n a l y s i st h ed i f f i c u l t i e s f a c e db yt h eg o v e r n m e n to fp u b l i c i t yo fi n f o r m a t i o n ：t h es h a c k l e so fi d e a sa n d p r a n c e s ，c a p a c i t yc o n s t r a i n t sa n di n s t i t u t i o n a ls h o r t c o m i n g s ，a n dt h ee x t e r n a l e n v i r o n m e n ti n t e r f e r e n c e i nt h ef i n a lp a r t , i nv i e wo ft h ed e f i c i e n c i e sn o t e d , a n dt h eo b s t a c l e sf a c e d , d e m o n s t r a t es o l i d e ao fc o m p l e t i o no fo u rp u b l i c i t y s y s t e mo fg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n ：t h i n k i n gc h a n g e s 、t h ea b i l i t yt oo v e r c o m e 、t h ef a c t o r st h a tb u i l dt h e s y s t e m 、r e l e v a n tl a w sn m t c h i n gr e q u i r e m e n t sa n dt h ec r e a t i o no fg o o de x t e r n a l e n v i r o n m e n t f i n a l l y , t h ei d e a lm o d e lo fp u b | i c i t yo fg o v e r n m e n ti | l f b m a t i o n 一 g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o no n l i n e ，c - g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n an e wp e r s p e c t i v e - 五r o r nt h epe r 删v eo f h u m a n i t y , t o d a y , p u b l i c i t yo f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nh a s d i v e r s i t ym g a n 8 ，w es h o u l db ep c o p l e - o r i e n t e d ，p r o t e c tt h er i g h to f v u l n e r a b l eg r o u p s e q u a l l y , i n n o v a t et h es e r v i c e ；i nt h ec o n s t r u c t i o no f t h ee - g o v e r n m e n t , s h o u l da d h e r e t ot h ep r i n c i p l eo f h u m a n i t y , t oc r e a l eu s e r - c e n t e r e ：c ls y s t e m s e m b o d yt h ec o n c e p to f p c o p l e - c e n t e r c da p p r o a c ht op r o v i d ei n n o v a t i v e , c o m p r e h e n s i v ep e r s o n a ls e r v i t 嘟 s e r v i c e k e y w o r d s ：g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o mp u b l i c i t y ；r i g h tt ok n o w ；p o l i t i c a l c i v i l i z a t i o n ：p c o p l e - o r i e n t o d v l i i 上海大学硕士学位论文 原创性声明 本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发 表或撰写过的研究成果。参与同一工作的其他同志对本研究所做的 任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：盥进嗍业 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学 校可以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：叁趔导师签名：互划垄日期：坳z 厶秒 上海大学硕士学位论文 前言 政府拥有的信息资源是知识经济时代的重要资源，也是公民、法人和其他 组织参与国家管理、维护自身权利、推进经济和社会进步不可或缺的条件。要 使这些资源能够真正发挥作用，提高社会资源的配置水平和政府的工作效能， 就必须大力提倡政府信息的公开与共享。随着人类政治民主化、社会信息化、 行政公开化的发展，公民主体意识的增强，人们对政府信息的需求日益扩大。 建立和完善政府信息公开制度，对于发展民主政治、保障知情权的实现、预防 和惩治腐败、提高行政效率、推动经济发展具有重要意义，在完善社会主义市 场机制、发展社会主义民主、构筑社会主义和谐社会诸方面都将发挥出越来越 重要的作用。 随着行政权在国家政治生活中主导地位的形成，行政权的运行主体已经成 为国家权力运行过程中的信息中心，国民如果缺乏对行政机关拥有信息的了解， 一方面无法落实人民主权、完成有效监督的目标；另一方面也无法达成满足个 人利益、促进经济、政治文明及社会发展的目标。在这种背景下，以人民主权 为本源、知情权为权利基础的政府信息公开制度逐渐兴起。二战以后，政府信 息公开成为席卷全球的潮流。制定信息公开法，建立公开透明的政府，已经成 为许多民主国家的共同趋势和要求。成为各国法学家和政治学家们所共同关心 的话题和各国政治体制改革的重要目标之一。对政府信息公开的研究，学者们 一般从宪法学和行政法学本身所蕴含的价值，从知情权的角度出发为政府信息 公开提供理论支持；还有一些学者侧重于对我国政府信息公开现状的研究；此 外，对外国政府信息公开法的专项研究也是成果丰硕，为我国学者们的研究提供 了新鲜的素材、借鉴和启发，也为本文提供了研究思路和充分的资料。 我国向来就有保密的传统，虽然古代的统治者采取了一定的方式向民众公 开信息，但其信息公开的主要对象还是封建官僚和士大夫阶层，即使对老百姓公 开部分信息，也是为了维护统治和稳定民心，以统治、愚民为主要目的。i e t 中国 几千年来，统治者奉行的是“民可使由之，不可使知之”的观念，对官闱之内的决 策与纷争历来讳莫如深，只有后人才能略知前朝“秘史”一二，人民毫无知情权 上海大学硕士学位论文 可言。新中国建立后，这一传统在观念和制度层面仍得以延续。政府信息公开 是近现代发展起来的制度形态，是政治民主和法治条件下的产物。改革开放以 来，中国公民权利意识发生了深刻的变化，变化的基本趋势是权利意识日益增 强，主要表现为自我意识觉醒、权利诉求强度加大等；变化的主要特点是不均 衡性、被动性、财产权利意识强于人身和政治权利意识、群体权利意识较弱1 。 知情权是政治权利的一种，它与表达自由、政治参与等权利唇齿相依，这些权 利的实现主要取决于法治政府的积极作为，需要政府官员的精心呵护。而政府 对待权利的态度，守不守法，这涉及文化传统、行政体制、司法权威、财政状 况等很多方面，是多种困难、多种关系相互作用相互影响造成的。正是这种现 实障碍的存在，才需要我们对此制度进行深入的研究和探索。本文通过横向比 较和纵向透视，探讨了国外政府信息公开制度的先进经验和技术，从政治文明 的视角研究政府信息公开的兴起和发展，理清我国政府信息公开的发展脉络， 深入分析其所面临的困境及造成困境的原因，试图从新的角度提出完善构想， 找到适合我国国情的政府信息公开的路径。 1 高鸿钧中国公民权利意识的演进 ，于夏勇主编走向权利的时代北京：中国政法大学出版社，1 9 9 5 年版 2 上海大学硕士学位论文 第一章政府信息公开概述 第一节政府信息公开的内涵界定 一、政府信息公开的含义 关于政府信息公开的含义，学术界的认识不尽一致。有学者认为，政府信息 公开就是政府机关依照法定程序以法定形式公开与社会成员利益相关的所有信 息，并允许公众通过查询、阅览、复制、摘录、收听、观看、下载等形式充分利 用政府所掌握的信息的行为和制度。2 也有学者认为，政府信息公开又称为“行 政资讯公开”，可以从微观和宏观上理解政府信息公开的含义。微观意义上的政 府信息公开是指政府机关依照法定程序向公众或特定的公民提供有关信息的法 律行为；宏观意义上的政府信息公开是指行政机关在行政管理中的一项法律制 度，即行政机关向公众或特定的公民提供行政管理信息的范围、主体、程序、法 律后果等要素组成的法律制度。3 本文认为，政府信息公开就是指行政机关及其 职能部门以及法律、法规授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程 中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个 人或组织公开的行为4 ，并允许公民、法人和其他组织通过查询、抄录、下载、 复印、阅读等形式了解、掌握和保存这些信息。作为一项法律制度，它主要调 整的是法定机关与不特定的社会公众及特定的个人、组织之间就信息资源的生 产、分配、消费所产生的法律关系，属于行政法的范畴。 二、政府信息公开的主体 ( 一) 义务主体 政府信息公开的义务主体，是法律规定的有义务公开其所掌握信息的机关， 是信息的持有者。各国信息公开法规定的实施信息公开的机关各不相同，依次 2 卢琳走出我国信息公开的困境 j 疗硬镫坛，2 0 0 3( 7 ) ；1 5 3 刘恒政府信息公开制度 m 中国社会科学出版社，2 0 0 4 ：1 8 4 程洁宪政精义：法治下的开放政府 m 北京：中国政法大学出版社，2 0 0 2 ：2 上海大学硕士学位论文 可以分为四个层次：一是只适用于政府行政机关( 美国、日本) ；二是适用于立 法，行政与司法等所有的国家机关( 欧盟) ；三是除了所有的国家机关以外，还 适用于行使公共权力的其他组织( 新西兰) ；四是除了国家机关和行使公共权力 的其他组织以外，还适用于一般的企业或私法团体( 南非) 。信息公开主体的范 围直接影响哪些部门有公开信息的义务，关系到政府信息公开的范围。根据我 国的国情和政府信息公开的实际情况，我们这里采用狭义的政府概念，仅讨论 行政机关与法律、法规授权行使行政管理职能或提供公共服务的其他组织，不 涉及立法和司法部门。 ( 二) 权利主体 政府信息公开的权利主体即公开的对象，指应对谁公开，或者说哪些个人、 组织、机构具有信息公开请求权，是特定的还是非特定的。在立法实践上，各 国的情况有三种：一是只允许本国公民提出信息公开请求，如韩国、澳大利亚 和加拿大；二是规定外国人和本国公民一样，都可以依法向政府申请并获取信 息，如美国、日本、新西兰；第三类是芬兰和我国台湾地区的信息公开法，规 定任何人均可获得本国政府的信息。理论上认为，任何人( 组织、机构) 无论 出于何种目的都有申请公开的权利，包括外国人，甚至不在本国境内的外国人， 除非法律另有规定作出明确限制。也就是说信息公开法律制度的权利主体应具 有无限性5 ，只要不属于法律规定的国家秘密，或是影响个人隐秘的私人信息、 商业秘密，无论是对权利人的自然属性、国籍，还是获取信息的目的、与所申 请的信息有无利害关系均没有限制。 三、政府信息公开的内容 ( 一) 公开的信息 理论上和立法实践中人们已普遍接受了公开为原则，不公开为例外，即除 非法律有例外规定，政府机关拥有的与其职能相关的信息都是应当公开的信息。 但是各国的立法对信息公开的内容并没有一个固定、统一的概括，这是因为政 府信息有些表现为有形的载体，人们知道有这个信息，只是不知道其具体内容， 5 朱芒开放性政府的法律理念和实践日本信息公开制度( 上) j ，昂球缮带铲礁2 0 0 2 ；( 9 ) ：2 1 4 上海大学硕士学位论文 如承载有政府信息的文件、档案、报告、书籍、图表、地图、照片、影音磁带 或计算机磁盘等数据资料，都是公开的对象。而有些政府信息并没有明确的、 稳定的存在形式，甚至公众连这个信息是否存在都不知道，对于这部分政府信 息只能从政府职能和行政行为的角度来把握，凡是政府机关应当持有的、应当 制作的、应当获得或知晓的，按法律规定与其具备的职能和与其所做的行政行 为有关的都属于政府信息，这类信息实际表现在行政过程中，反映了行政行为 的意图、方式、依据、程序和结果。 ( 二) 免除公开的信息 一般法律规定有三类信息属于例外：个人隐私、商业秘密和国家秘密。由 于这些信息数量众多、形式各异，涉及到保密、隐私、档案管理、商业侵权、 网络安全等一系列相关法律法规，有些是强制性的，有些是自由裁量性的，所 以对例外信息的确定一定要遵循若干原则。最重要的有三项：首先应合法，例 外信息是对公众信息自由权利必要的限制，只有法律才可以做出规定，并且这 样的法律在一国的立法体制中必须处于比较高的位阶；其次要有合目的性，对 信息自由权的限制应该与对信息自由权的保障出于同样的动机和目的，都是为 了促进社会公共利益和公众个人利益；第三应该合理，即通过例外信息对信息 自由权的限制不能超过必要的限度，应该是以人为本的。只有这样，才能够明 确例外信息的适度范围，约束政府官员的自由裁量，防止其以公共利益为由不 适当地拒绝信息公开。 四、政府信息公开的方式 ( 一) 主动公开 政府机关主动公开又称强制公开，是指根据法律规定，政府机关不管有没有 人提出申请，均应主动公开信息。主动公开的信息一般包括：关于社会经济发 展计划、政府的组织机构和职权、政策法规、重大公共事件等事权方面的信息； 关于年度财政预算及执行情况、政府采购、政府投资的社会公益事业等财权方 面的信息；关于政府官员的选拔任用、绩效考评、政府机构调整等人事权方面 6 张明杰开放的政府政府信息公开法律制度研究【 北京：中国政法大学出版社，2 0 0 3 ：1 4 2 1 4 6 上海大学硕士学位论文 的信息；以及具体行政行为中的依据、程序、时效等。具体的公开载体有：政 府综合门户网站、政府发言人、政府信息期刊、政府信息公开栏以及通过大众 媒体等。主动公开以为民、便民为宗旨，彰显出“民有、民治、民享”的精神， 对转变政府职能，打造民主政府、法治政府和责任政府具有特别重要的意义。 ( 二) 依申请公开 依申请公开又称被动公开，是指由公民向行政机关申请将信息予以公开。 应该说除了法律规定的例外，所有政府信息一经申请都应依法公开，其中包括 政府应主动公开( 而没有公开) 的信息和不属于主动公开范围的其它信息。这 种人民具有要求政府为一定行为并以法定程序促使政府而为之的制度，是基于 国民主权和权利保障的政治理念和法理精神，所以即使政府对申请人有行政裁 量的权力，法律亦得限制裁量的滥用。 上文已经谈到申请的权利主体和可申请的内容，需要强调的是申请的程序 问题，其中主要有提出申请的方式、申请的费用、答复的期限和救济。这些细 节直接决定申请人获取信息、实现权利的成本，决定信息公开法律制度的实效。 方便、廉价、快捷和有保障的申请程序不仅能产生对政府部门适度的压力，促 进由“管理型行政”向。服务型行政”的转变，而且有助于培育公众的权利意 识，增强权利对权力的制约能力，有效地保障权利，这将最大限度地体现信息 公开制度的精神实质，缩小立法本意和实际效果之间的偏差。 第二节政府信息公开的价值分析 美国学者路易斯布兰戴斯曾经说过：“太阳是最好的防腐剂，电灯是最有 效的警察。”政府信息公开不仅发映出现代民主政治普遍的基本诉求，而且还体 现着现代行政发展过程中对政府的基本要求，全球化时代的行政法治更是加剧 了政府信息公开的发展。开放型的政府当然要把政府信息公开当作对自己的一 个重要基本要求，特别是随着现代市场经济的发展和世界各国行政体制改革的 推进，政府信息公开的重要价值日益凸现出来。 一、政治价值 ( 一) 政府信息公开是行政管理民主化的基础 6 上海大学硕士学位论文 根据人民主权原则，一切国家权力属于人民，政府只是人民选举产生的代 表人民行使国家权力的机关，政府的权力来自人民，由法律明确授予和限定， 其活动的最终目的是维护人民的利益。因此，行政管理的民主最主要的是体现 在公民的参政议政上，民众的参与程度是衡量民主发展的重要标尺。参政的前 提是公民拥有“知情权”，并能充分行使这种权利。而保证公民“知情权”得以 充分行使的前提条件只能是政府信息公开。正如美国总统约翰逊所言：“在国家 安全许可得范围内，人民能够得到全部信息时，民主政治才能最好的运行。” ( 二) 政府信息公开实现了对人权的有效保障 保障人权是法治的重要精神，也是现代法治追求的终极目标。“自由是市场 经济和民主政治发展的前提，参与是人权的根基，救济是人权的最后保障”；“没 有自由、参与、救济机制，人权就只能是政府的恩施。”7 政府信息公开对人权 的保障作用在于它一方面赋予公民许多新的程序上的权利，丰富了公民权利的 内容；另一方面，它还为公民实体方面的权利的实现提供了制度性保障机制。 二、经济价值 市场经济是一种资源配置方式，市场经济条件下资源的运作必须是公开的。 若政府对信息垄断，将不利于市场资源的配置，也阻滞了市场的活力。为了保 证资源的合理配置，促进市场经济的健康发展，必须营造一个公平竞争、有序 发展的行政法治环境，掌握行政大权的政府的信息必须公开。政府信息公开的 经济价值主要表现在： ( 一) 合理配置社会资源 在信息时代，知识信息已经成为当今经济发展的决定因素，而这主要表现 在人们对知识信息的获得、利用与创造方面。通过政府信息公开制度，行政机 关可以为人们提供广泛、便捷的获取各种信息的途径，有利于新技术、新产业、 新文化的推广和应用，让各种智力资源和物质资源得到合理配置，让知识转化 为现实的生产力，从而推动市场经济的发展。8 7 姜明安2 1 世纪中国行政法的任务凝思 j ，行砑拱笋硼：1 0 9 8 ；“) ：1 4 8 陈泰锋w r o 与新一轮行政体制改革 m 北京：人民出版社。2 0 0 6 ：2 5 2 7 上海大学硕士学位论文 ( 二) 保障经济主体的发展 随着市场经济的发展，各类企业和个人对于信息的需求和依赖性越来越强， 保障信息供给对各类经济主体的生存和发展具有至关重要的作用。政府信息公 开可以使企业和公众获得政府掌握的诸多宝贵信息，有效地帮助企业和个人分 析市场、考察社会、安排经济活动和社会活动，使社会资源得以合理分配，避 免不必要的闲置和浪费。 三、文化价值 政府信息公开制度的文化价值主要表现在它对宪政文化的作用方面。而这 种作用是通过树立行政机关的权威，增强公民对行政机关的信任度，从而培育 公民的法律信仰来实现的。法律信仰是指公民对法律的认同与尊重，并自觉地 将法律作为自己的行为准则的一种心理状态。公民法律信仰程度的提高，是整 个宪政文化建设的重要组成部分。国家机关特别是行政机关能否公正地行使自 己的权力，是否在公众心中树立起政府权威，对公民能否形成法律信仰及程度 高低起着决定性的作用。政府信息公开对树立行政机关的权威性作用是通过行 政公正而发挥的。行政机关通过公正、公开的行使自己的权力，树立了自己的 权威，既可增强公民对其制定的行政法规、规章等规范性法律文件的可接受性， 又了提升公民对行政执法的信心，这无疑对公民知法、守法、护法等法律意识 的提高具有重要作用。同时，行政机关严格按照法律的要求公开、公正地行使 自己的权力，与公民全方位、多层次地发生法律关系，对公民自觉遵守法律具 有不可替代的说服力，也有利于培植公民对法律的信仰。 第三节政府信息公开的理论基础 一、法理基础 ( 一) “自然公正”( n a t u r ej u s t i c e ) 的价值取向 孟德斯鸠在论法的精神中讲到：。一切有权力的人都容易乱用权力，这 刘阳中、何平行政公开制度之功能探析 j 】，簪方经魇学撼2 0 0 35 ( 1 ) ：3 l 上海大学硕士学位论文 是一条亘古不变的经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才停 止。”现代社会最重要的目标就是最大限度的使人获得解放和自由，而政府的职 能也由单一的管理转向“就人民对于利益的福祉的追求予以直接的资助或协力， 或促使其实现”。”如果没有一套行之有效的政府信息公开制度加以保障，这种 缺乏程序约束的“给付”就成了政府单向的行为，缺乏与公众的互动，结果往 往沦为政府对人民的恩惠而丧失其原本“自然公平”的价值取向。自然公正原 则的中心问题不在于公民是否享有某种权利，而是在行政机关行使权利可能对 人民造成不利结果时，需要遵守一个公正的程序。“政府信息公开制度的确立， 使得公众能预测行政的施为方向，以便预先反映或加以配合来确保自己权益的 实现，并消除对秘密行政的恐惧和怀疑。故日：公开是公平、公众的前提。 ( 二) 现代法的沟通性 著名社会思想家哈贝马斯在其“沟通行为理论中”认为，现代法和生活世 界沟通理性一脉相连，与传统法的被认受的基础截然不同。传统法的权威靠的 是法的强制力，建立在宗教或人们不假思索地接受传统习惯上；而现代法则是 主权国家人民的公共意志透过立法会议的体现，即现代法的被认受性是由民主 立法的程序而来的，”是靠法律至上观念在公众心目中的普遍确立。立法如此， 行政执法也是这样，政府信息公开的推行可以看作是现代法的沟通理性在行政 程序的延伸。 二、行政法基础 行政机关公开信息是法治行政的基本要求。法治行政是法治原理在行政领 域的主要表现，。其核心是国家权力的组织与运行要受法律的制约，以法律来制 约政府行为，政府的侵权行为受法律的追究。它不仅强调依立法机关制定的法 律来制约行政，同时要求立法机关制定的法律符合理性与人权要求，并有效地 保护公民个人权益。现代法治行政是民主主义政治理念的体现，以人权价值的 成仲模行政法之一般法律原则 m 中国：台湾三民出版书局，1 9 9 4 ；2 1 - 2 2 “王名扬英国行政法 m 】北京：中国政法大学出版社，1 9 8 7 ：1 5 1 1 5 7 n 刘升平，冯治良走向2 1 世纪的法理学 m 云南：云南大学出版社，1 9 9 6 ：1 4 9 上海大学硕士学位论文 维护为其核心。”3 从法治行政原理的要求出发，无论是对行政权的监督和制约， 还是对人权的保障，都需要行政机关公开信息。 ( 一) 政府信息公开是行政法的基本属性 作为调整政府行为的行政法来说，其效果对于行政主体是约束性的。英国 著名行政法学家韦德认为：“行政法的定义，首先可以概括地说，它是关于控制 政府权力的法律。这是问题的中心。”“行政法的主要目的是控制政府权力不越 出法律范围，借此保障公民的合法权益不受侵害。”“可以说，如何控制行政机 关的权力一直是行政法学研究的重要领域。行政机关公开信息，是监督和控制 行政权的重要手段，正如罗豪才所说：“健全行政公开、公民参与制度方面的理 论构建，是行政法学另一需要重视的领域。一是公民参与行政立法活动。这是 二战以后世界各国发展的重要趋势，如何在我国通过民主参与方式使行政立法 部门获得最充分的相关信息，制定出更符合法治要求并具有操作性的法律规范 是一个重要的理论问题。二是公民参与作出重大决定。公民参与的前提是行政 公开。在传统的行政管理模式中，行政机关居于绝对的优越地位，并实行暗 箱操作。随着经济市场化和经济主体主动因素的增强，这种具有特别权力关系 特征的行政模式越来越受到挑战。相对于事前和事中救济而言，单纯的事后救 济不但不符合经济原则，而且往往难以实现，不利于激励公民的积极性。如何 完善行政决策的民主化、科学化的机制是行政法学研究工作的一项重要任务。” 蝣 ( - - ) 政府信息公开是保障公正行政的必要措旌 公开、公平、公正一直是行政管理追求的目标。行政公开原则是本世纪中 叶以后迅速发展和推广的一项行政法基本原则。它的基本含义是：政府行为除 依法应保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规章、行政决策以及行政机 关作出影响行政管理相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布， 让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其 工作人员的活动情况，除依法应保密以外，应允许新闻媒介依法采访、报道和 ”张正钊、韩大元比较行政法 m 北京：中国人民大学出版社。1 9 9 8 ：5 4 5 5 罗豪才现代行政法的平衡理论 m 北京：北京大学出版社，1 9 9 7 ：3 0 8 b 罗豪才在邓小平理论指导下走向繁荣的中国行政法学 j ，尹厚若学，1 9 9 8 ：( 5 ) ：2 6 2 7 l o 上海大学硕士学位论文 评论。”6 行政公开原则也是行政程序法的基本原则，“行政公开原则表现在行政 程序法的各项原则和具体制度中。可以说，行政公开原则是行政程序法的生命。 而对行政公开原则的强调和重视也是现代行政程序法发展的必然趋势。”行政 活动的公开与透明赋予了相对人有效监督政府是否公正行政的手段，从程序上 体现了公正的价值取向。 三、宪法基础 ( 一) 知情权 广义的知情权是指公众寻求、传递以及接受、获取官方和非官方信息的权 利。狭义的知情权只针对国家机关掌握的信息而言，是指公民、法人和其他社 会组织依法享有的对国家行政机关及其工作人员有关行政行为、管理活动、工 作程序进行了解和获取有关信息的权利。人民管理国家的途径主要有二：一是 通过选举选出自己满意的政府，二是监督政府，即通过政府信息公开，及时了 解政府行为和纠正治理偏差。政府是最大的信息所有者和控制者，政府及其部 门掌握着社会整体信息总量的8 0 9 6 。1 8 要想使政府官员忠实地为人民服务，就必 须让民众了解官员的一举一动，就必须让人民拥有知情权，同时政府的信息也 必须公开化，政府应成为使公民知情的主要责任主体。因此，公民的知情权与 政府信息公开化，是人民管理国家事务的基础，离开了知情权，公民参与国家 事务就是一句空话。人民不享有政府信息，官员便有可能进行暗箱操作，没有 信息透明，官员便可能营私舞弊，人民便可能受欺骗，也无法对政府进行监督。 总之，知情权是公民在现代民主法治社会中享有的一项基本权利，一项重要的 民主自由权利，是人民自我统治的先决条件，是公民保护自身利益的手段，是 人民监督公共权力的重要措施。 在政府信息公开制度建立初期，学者们就对该制度的宪法基础进行了探讨， 并提出应该以“知情权”作为政府信息公开制度的基本权利基础。知情权概念 起源于西方：“t h er i g h to fa c c e s s ”或者叫“r i g h tt ok n o w ”，是民主政治 姜明安行政法与行政诉讼法 m 北京z 北京大学、高等教育出版社，1 9 9 9 ：5 1 罗豪才行政法论丛第2 卷 m 北京：法律出版社，1 9 9 9 ：1 3 0 ”赵正群得知权理念及其在我国的初步实践 j 】，尹孱咎髯2 0 0 1 ；0 ) ；2 4 上海大学硕士学位论文 发展到现代阶段所产生的一项重要的公民权利。作为一种学理性的权利称谓， 最初是作为新闻自由的一部分由美国著名新闻记者肯特库伯于1 9 4 5 年1 月的 一次演讲中首次提出来的，库伯呼吁官方尊重公众的知情权，并建议将知情权 上升为一项宪法权利。此后，作为国际社会普遍认可的一项基本人权，知情权 逐渐得到世界各国法律的普遍认可并载入有关国际宣言条约。1 9 4 6 年，联合国 大会通过的第5 9 号决议中，知情权被宣布为基本人权之一。其后在国际范围内， 知情权于1 9 4 8 年在世界人权宣言中第一次系统地得到论述和确认。从宪法 制度方面看，较早将知情权作为一项基本人权加以确认和保障的是联邦德国的 基本法，1 9 4 9 年实施的联邦德国基本法第五条第一项规定，任何人享有自一般 情报来源接受报道获取情报而不受阻碍之自由，这就从宪法制度上明确认可知 情权是一项基本人权。 ( - - ) 人民主权理论 人民主权理论是欧洲近代资产阶级思想家在反封建斗争过程中基于自然法 和社会契约理论提出来的。1 7 世纪英国杰出的思想家洛克在继承了自然法思想 后，系统地阐发了。天赋人权”思想，并进一步阐明：“就历史来看，我们有理 由断定政府的一切和平的起源都是基于人民的同意的”。”在洛克看来，立法机 关是由人民选举产生，人民有权罢免或者更换立法机关；法律也是经人民同意 才生效的；政府的重大决策，必须取得人民的同意。法国著名思想家卢梭继承 并发展了洛克的观点，明确系统地提出了“人民主权学说”。他强调，人民主权 是“公意”的具体体