（宪法学与行政法学专业论文）我国行政裁决制度研究(1).pdf

ab s t r a c t ab s t r a c t a d m i n i s t r a t i v e a d j u d i c a t i o n i s a m e d i a t e j u d g i n g a c t i v i ty f o r c i v i l d i s p u t e w i t h i n a r a n g e , c a r r i e d o u t b y t h e s p e c i al a d j u d i c a t i o n i n s t i t u t e o r r e l a t i v e l y i n d e p e n d e n t a d m i n i s t r a t i v e a u t h o r i ty , b a s e d o n t h e a u t h o r i z a t i o n o f t h e l a w a n d l e g a l p r o c e d u r e . a s a s o l u t i o n f o r s o l v i n g c i v i l d i s p u t e o u t s i d e l a w s u i t , a d m i n i s t r a t i v e a d j u d i c a t i o n h a s re s p o n d e d t o t h e c u r r e n t d e m a n d o f c i v i l d i s p u t e a n d m a d e 叩t h e in s u ff i c i e n c y o f t h e s o l u t i o n o f c i v i l s u i t a n d o t h e r c i v i l d i s p u t e re s o l u t i o n . c o n s i d e r i n g t h e f a c t t h a t o u r t h e o r e t i c re s e a r c h f o r a d m i n i s t r a t i v e a d j u d i c a t i o n i s n o t t h o r o u g h e n o u g h a n d l e g i s l a t i o n , e n f o r c e m e n t , a n d j u d i c i al p r a c t i c e a r e re l a t iv e l y w e a k i n o u r c o u n t ry , t h e a u t h o r e m p h a t i c a l l y i n t r o d u c e d a n d c o m p a r e d re l a t e d s y s t e m s i n f o r e i g n c o u n t r i e s b a s e d o n s t u d y o f t h e b a s i c t h e o ry o f a d m i n i s t r a t iv e a d j u d i c a t i o n . t h e a u t h o r a n a l y z e d a n d c o n c l u d e d t h e e x i s t i n g p r o b l e m s o f t h e a d m i n i s t r a t i v e a d j u d i c a t io n i n o u r c o u n t ry a c c o r d i n g t o l e g i s l a t i v e s i t u a t i o n , s u b j e c t s y s t e m , p r o c e d u re s y s t e m , a n d r e l i e f s y s t e m a n d p u t f o r w a r d s o m e p r o p o s al s o n t h e r e f o r m o f a d m i n i s t r a t i v e a d j u d i c a t i o n s y s t e m i n o u r c o u n t ry . k e y w o r d s : a d m i n i s t r a t i v e a d j u d i c a t i o n , l e g i s la t i o n , s u b j e c t , p r o c e d u r e , r e l i e f 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解南开大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容:按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本;学校有权保存学位论文的印 刷本和电 子版，并采用影印、缩印、 扫描、 数字化或其它手段保存论文; 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应松年主编. 当代中国行政法. 北 京:中国方正出版社.2 0 0 5 . 1 1 0 3 -1 1 4 4 ， 袁曙宏主编 全面推进依法行政实施纲要读本北京:法律出 版社. 2 0 0 4 . 2 4 4 -2 4 5 张树义主编.纠纷的行政解决机制研究一一以行政裁决为中心.北京:中国政法大学出版社.2 0 0 6 . 3 5 - 3 6 第一章 行政裁决基础理论研究 于行政职权的组成部分。事实上我们也有用行政手段处理各种问题，包括用行 政手段处理纠纷的传统。行政机关处理相应的纠纷，包括裁决一定范围的民事 纠纷，不存在观念上的障碍。第二，从程序上看，行政裁决往往采用司法化的 运作程序。行政裁决的功能首先是解决纠纷，要使纠纷得到公正地解决，就必 须有相应的程序保障，行政裁决程序司法化的趋势越来越明显。因此，将行政 裁决视为司法行为或者双重性质的行为也是说得通的。 笔者认为，以上观点都是片面的。行政行为说或者具体行政行为说，不可 避免地弱化了 甚至掩盖了行政裁决司法性特征，片面地强化了行政性特征;司 法行为说，则忽视了行政裁决具备的行政效率性等特点，模糊了其相对于司法 诉讼在解决纠纷方面的独特优势;行政司法说或者双重属性说，则充分体现了 目 前法学界理论研究的 “ 特色” ，模棱两可，反而增加了概念的不确定性和理解 的难度。 如果我们从功能的角度来考察，把行政裁决视为纠纷解决机制的组成部分， 认识和结论都会发生变化。从整体的纠纷解决机制切入，首先需要考虑的是， 这个纠纷解决机制能不能承担解决纠纷的任务。其次需要考虑纠纷解决机制的 各组成部分是否发挥了有效的作用。正如英国的行政裁判所制度，当人们还在 对裁判所究竟是行政机关还是审判机关争论不休的时候，行政裁判所在解决社 会纠纷方面已 经发挥着无比 重要的 作用，成为英国 颇具特色的纠纷解决制度。 1 . 1 . 3行政裁决与相近制度辨析 1 . 1 . 3 . 1 行政裁决与行政调解 我国现行法律、法规在规定行政裁决制度的同时，也规定了行政调解制度。 由于实践中存在着行政裁决与行政调解相混淆的问题，辨析行政裁决与行政调 解的关系，不仅在理论研究上有重要意义，而且能为实践中正确运用行政裁决 和行政调解提供帮助。 首先，行政裁决和行政调解解决纠纷的方式不同。按照日 本学者棚獭孝雄 的分类， 行政裁决是行政机关“ 决定性”解决纠纷的方式，而行政调解是行政 机关“ 合意性” 解决纠纷的方式。 了 其次， 行政裁决和行政调解的权力渊源不同。 ， 日 本学者棚湘孝雄在对人 类社 会纠 纷解决 过程进行具体 研究和分 析后， 在纠纷的 解决是 否基于冲突 各方 的自由合意为依据，将解决纠纷的过程分为“ 合意性” 解决和 “ 决定性” 解决。前者指冲突各方在 “ 合意” 的基础上使纠纷得到解决，后者指冲突各方通过第三方有拘束力的“ 决定”加以解决。 第一章 行政裁决基础理论研究 行政裁决权是由立法授予的权力，未经立法明确规定，行政机关不得行使裁决 权。行政调解却是灵活的，往往只要当事人同意，行政机关即可进行调解，并 根据当事人的意愿达成调解协议。最后，行政裁决和行政调解法律文书的效力 不同。行政裁决就双方当事人权利争执作出的决定具有强制性，行政裁决一旦 作出 和生效，当事人必须受其约束而不能自 行否定;如果不服裁决，只能通过 后续的法律活动申请撤销。行政调解对纠纷的解决是通过双方当事人达成协议 的形式实现的，只要协议不违法，对当事人也是有约束力的。根据有关法律规 定和最高人民法院的司法解释，调解达成的协议具有合同的性质，有争议还需 要通过诉讼解决。 与行政裁决相比，行政调解目 前正面临着更多的现实挑战。比如，行政权 对社会管理的主动性与行政调解的消极性之间的矛盾;行政权的法律从属性与 调解的非原则性的矛盾;行政权的效率性和调解的反效率性之间的矛盾;行政 权的 拘束性和调解结果的非强制性之间的矛盾等。 “ 有学者认为，行政调解不应 该作为一个独立的制度与行政裁决制度并存，行政调解可为行政裁决所吸收， 成为行政裁决过程中的一个必经阶段。 ， 不过近年来的立法和修法却出现了用行 政调解取代行政裁决的现象，也就是说，新的立法和修法以 行政调解挤压行政 裁决存在的空间。因此，如何处理行政裁决与行政调解之间的关系，充分发挥 各自的作用就显得尤其重要。 1 . 1 . 3 . 2行政裁决与行政仲裁 行政仲裁与行政裁决就其特征而言有许多相似之处:它们都是由立法明确 规定的裁断活动，都是行政机关以第三者的身份居间裁断，所处理的对象都是 民事纠纷，当事人对处理的结果不服都可以向法院提起诉讼等。有的教材甚至 认为，劳动争议仲裁属于广义的行政裁决，是行政机关裁决民事纠纷的一种特 殊形式。 但是，行政裁决与行政仲裁还是存在区别: 第一，从解决纠纷的范围来看，行政裁决的范围要广得多，包括权属纠纷、 侵权纠纷、损害赔偿纠纷等。因为 仲裁法的实施，行政仲裁处理的纠纷范 围仅仅限于劳动争议和农村集体经济组织内部的农业承包合同纠纷。 第二，从解决纠纷的活动性质来看，行政裁决是行政机关居间裁断民事纠 .张卫国. 行政处理质疑.行政法学研究，1 9 9 4 ( 4 ) : 6 8 - 6 9 ， 王光辉.中国行政裁决制度研究.北京大学1 9 9 8 届硕士研究生毕业论文.存于北京大学图书馆 :o 姜明安 主编. 行政法与行政诉讼法. 北京: 法 律出 版社 2 0 0 3 . 1 4 2 第一章 行政裁决基础理论研究 纷的活动，裁决过程带有明显的司法性，是国家权力作用于个人权利义务的过 程。 行政仲裁则是基于双方当事人的自 愿而进行的一种解决纠纷的民间活动。 第三，从法律后果上看，行政裁决一般不具有终局性，当事人不服，可申 请司法审查;“按照法律规定，某些行政裁决，如有关自 然资源所有权和使用 权的裁决，还可申请行政复议。劳动争议行政仲裁则是作为提起民事诉讼的前 置程序。当事人对劳动争议仲裁委员会的仲裁不服，或者劳动争议仲裁委员会 以当事人申 请仲裁的事项不属于劳动争议为由，作出不予受理的书面裁决、决 定或者通知，当事人不服，不可申 请复议，但可向法院提起民事诉讼。2 农村承 包合同纠纷则在改革中趋向民间仲裁，不少地方立法采用了仲裁复议的方式来 实现仲裁与诉讼的互补。 行政仲裁目前最大的问题就是有仲裁之名而无仲裁之实。仲裁的本质是民 间性的，行政机关主导的仲裁显然与仲裁的本质相抵触。行政仲裁的弊端还包 括行政仲裁机构的 行政色彩太浓，缺乏独立性;仲裁裁决不具有终局效力，缺 乏权威性。例如，大量劳动争议经仲裁后又诉诸法院，没有发挥仲裁作为一种 纠纷解决机制分流争议案件、缓解法院工作压力的作用。强制性的行政仲裁实 际上是将行政手段与仲裁手段并用的一种制度，具有明显的计划经济特征。随 着市场经济的深入发展，以 行政手段进行的强制仲裁必然要被以当事人协议为 基础的自愿仲裁所取代。 1 . 1 . 3 . 3行政裁决与行政复议 按照目 前的理论和立法实际，行政复议和行政裁决是两种不同的制度。行 政复议解决的是行政主体与行政相对人之间的行政纠纷，而行政裁决解决的是 平等当事人之间的民事纠纷。行政复议可以看作行政系统内部的一种纠错机制， 是对违法的行政行为进行审查并予以 撤销的一种救济活动。行政纠纷的一方主 体系行政机关或者法律法规授权的组织，复议主体与复议被申 请人同属行政机 关系统。而行政裁决则是行政机关作为中立的裁判者对民事纠纷进行居间裁断。 从解决纠纷的实质来看，行政复议和行政裁决都是现代社会的纠纷解决方 式。 我国加入wt o以 后， 行政复议的终局效力受到越来越多的质疑， 行政复议 1 1 参见 专利法第4 1 条第2 款; 商标法第3 3 条第2 款。 12具体参见最高 人民 法院1 9 8 8 年1 0 月1 9 日 关于审理劳动争议案件诉讼当事人问 题的批复 、 劳动和社 会保障部1 9 9 9 年发布的 劳动和社会保障行政复议办法以 及 1 9 9 8 年8 月3 1 日 发布的 关于劳动争议 仲裁委员会不当行政被告的通知 。 第一章 行政裁决基础理论研究 必须接受司法审查的论断逐渐得到了立法者和理论界的认可。同时，行政复议 司法化研究也是如火如茶。行政复议司法化要求复议过程应当吸纳更多的司法 程序规则，比如公开、透明、辩论、证据规则、回避、说明理由等等。不难看 出，行政复议需要改革和完善的地方正是行政裁决制度建设的方向。行政复议 领域的研究成果对行政裁决制度的构建有着重要的指导意义。 2 0 0 4 年国务院颁行的 全面推进依法行政实施纲要提出要 “ 积极探索高 效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾新机制”。3 目 前，行政机关裁断民 事纠纷和裁断行政纠纷虽然还是两种分立的制度，但改革的方向却趋于一致。 我们能不能从低成本和高效益的角度考虑，把行政裁决和行政复议合并为一个 制度，即行政机关裁断纠纷制度呢?这样的例子在英国可以找到，英国的行政 裁判所既处理行政纠纷，又解决民事纠纷。由统一、独立的裁判机构对两种纠 纷进行裁决，可以减少机构设置，有利于加强纠纷解决职能机构的专业化建设， 有利于提高行政机关裁断纠纷的水平。但制度合并所带来的冲突，以及与相关 制度的衔接问题都还需要进一步的研究。 1 . 1 . 4本文对行政裁决的界定 本文认为，行政裁决作为一种独特的民事纠纷解决方式，是替代性纠纷解 决机制的一种。它是由专门的裁决机构或者相对独立的行政机构，依据法律的 授权和法定的程序， 居间裁断一定范围民事纠纷的活动。 行政裁决并非行政行 为，亦不同于民事诉讼，它力图平衡行政的效率性与司法的公正性，在解决民 事纠纷的过程中兼顾效率与公平。 第二节 行政裁决存在的理论基础 1 . 2 . 1 行政与司法的融合 按照三权分立原则，立法、司法、行政三个部门分工明确，相互制衡。法 院专司纠纷解决，行政机关以行政管理为本职工作。 然而在现代社会里，司法 权不仅与立法权界限模糊，而且与行政权也纠缠不清。现代国家权力运作过程 中一个明显的变化是，司法与行政虽仍保有各自的权力运作特征，但两者间出 1 3参见 全面推进依法行政实施纲要第八条.国务院文件.国发【 2 0 0 4 1 1 0 号发布. 第一章 行政栽决基础理论研究 现了一定程度的融合，表现为行政的司法化与司法的行政化。弓 即使是实行三权分立的西方国家，也并非对国家权力实行严格的分立。在 最初的权力分立理论中，洛克甚至将行政权与司法权并为一权。“ 客观地说，行 政权与司法权在许多方面确实难以区分。行政权与司法权作用的结果都是作出 某种决定，所不同的是司法权以中间人的身份居间作出决定，而行政权通常是 以管理者身份对被管理者发号施令，但有时也存在与司法类似的活动，也对利 益冲突居间作出决定。即使是作为管理者对被管理者发号施令，政府也需要以 公共利益作为参照对象酌情作出决定，其实质也是居于两种对立的利益之间作 出决定。这也许就是洛克为什么将行政权与司法权视为一权的部分原因所在。 按照美国宪法第三条规定，合众国的司法权属于最高法院和随时制定的法 律设定的下级法院。 如果对这条规定作严格解释，国会就不能制定法律把司法 权授予行政机关，否则就违背分权原则。但事实上联邦法院很少否认授予行政 机关司法权力的法律。18 对三权分立原则进行正确理解，并不是要否认司法与行 政权分立的必要，而是不能将司法权与行政权理解为严格分立;即使分立，也 不能排除行政机关行使某些司法职能，如对民事纠纷予以裁决。 值得关注的是，在奉行三权分立的美国，行政裁决权 “ 现在己扩大到一般 行政部门， 如卫生部控制着食品和医药管理，司法部控制着移民管理，邮政部 控制着违章邮 件的处理，因而相应地有权审理有关这方面的不由法院审理的纠 纷案件” 。17 英国、 法国、德国、意大利、日 本等国也有将司法权委任给行政部 门行使的情况。在英国，有大量的行政裁判所与法院分享裁判权。 “ 行政裁判所 必须在查明事实的基础上公正地实施法律规则，而不是执行行政政策，从这个 意义来说， 大多数裁判所所作的裁判实际上是司法性质而不是行政性质的。 ) 18 可 见，行政裁决的出 现，并没有否定分权或分工体制，而是在适应社会发展和处 理纠纷需要的基础上， 对传统分权或分工体制的调整、补充和完善。 1 . 2 . 2委任司法的发展 随着经济发展、社会变迁，立法调整内容的技术性日益增强，特别是社会 参见何兵:论 行政解决民 事纠纷 行政法论丛.第5 卷.法律出版社.2 0 0 2 . 4 8 2 - 5 0 2 张树义主编. 纠纷的行政解决机制研究一一以行政裁决为中心.北京:中国政法大学出版社. 2 0 0 6 .引 王 名 扬. 美 国 行 政 法 ( 均. 北 京 : 中 国 法 制出 版 社 . 1 9 9 5 . 3 0 9 龚祥瑞.比 较 宪 法与行 政 北京: 法律出 版社.1 9 8 5 . 4 9 0 . 4 9 1 f 英 威廉 韦德 行政法. 徐炳等译.北京:中 国大百 科全书出 版社.1 9 9 7 . 6 2 4 ”言拓 第一章 行政裁决基础理论研究 立法的大量增加，导致纠纷随之增加，传统的司法体系己难以承受。于是，在 解决社会矛盾活动中，通过立法赋予行政机关司法权的委任司法制度便应运而 生。 美国法院曾经使用过两个标准来解释司法权力委任不违反宪法。一个是公 权利理论标准，这是美国传统的司法权力委任标准。法院认为国会在其权限内 所制定的法律中，有些事项政府以主权者的资格进行活动和诉讼，以公共利益 为内容，属于公权利。对于公权利的争端可由法院受理，国 会也可以制定法律 授予非司法机关受理。对于私权利的争端完全由法院受理。 公权利理论在 1 9 世纪 3 0 年代遇到了严重的困难。1 9 世纪初，美国很多州 先后制定了工人赔偿法，规定工人和雇主之间由于职业原因所引起的赔偿争端 不由普通法院管辖，而由 行政机关管辖。由于工人赔偿的争端发生在两个私人 之间，是私权利争端，不涉及公权利问题。这类争端原本由法院管辖，法律却 规定由行政机关管辖。如果仍然以公权利理论作为衡量委任司法的标准，必然 会得出工人赔偿法违背宪法的分权原则的结论。 针对这样的问 题， 美国 最高法院 通过一个著名判决克罗威尔诉本森案1s 提出了评判委任司法的新标准，即是否接受司法审查的标准。法院认为， 宪法第三条只规定司法权属于法院，不要求为了保持司法权的基本特性，一切 私权利案件必须由 法院审理。宪法不妨碍国会规定用行政方法审理私权利案件。 实践经验表明，为了 处理成千上万的某些私权利案件，行政方法是非常必要和 重要的。只要行政机关的裁决接受法院司法审查的监督，宪法第三条规定的司 法权的本质就已 经保全。 加 根据这个判决，司法权力的委任是否符合宪法的分权 原则，以行政裁决是否接受司法审查为标准。只要国会制定的司法权力委任的 法律，没有排除司法审查，就不违背分权原则。 正如行政立法并未改变立法权的性质，没有把立法权变成行政权一样，司 法权也不应当因为委任给行政机关行使而改变其司法权的性质。其实，立法权、 司法权由哪些机关行使并不重要，重要的是不管哪个机关行使立法权、司法权， 都必须尊重该权力的特性和遵循该权力行使的规律。 c r o w e l l ”王名扬. v . be n s o n . 2 8 5 u. 美国行政法( 上). s . ( 1 9 3 2 ) 北京:中国法制出版社.1 9 9 5 . 3 1 1 -3 1 2 第一章 行政裁决基础理论研究 1 . 2 . 3传统分工理论的调整 我国没有三权分立的传统，按照宪法确立的分工理论， 损害民事秩序的违 法行为及由此引起的平等主体之间的纠纷，应当由司法机关处理;危害行政管 理秩序的行政违法行为，应当由行政机关处理。但这种分工只是原则性的，法 律在遵循这种原则性指引的同时，也对其进行着必要的调整。比如，随着社会 生活的复杂化，同一行为不仅仅会对民事秩序构成损害，同时也可能对行政管 理秩序构成损害。如果用机械性分割的方式将同一行为引起的不同纠纷，交由 行政机关和司法机关分别处理，不仅会产生对同一行为重复处理的局面，而且 对该行为性质和违法程度的认定也不可能完全一致。这不仅无助于纠纷的解决， 而且还会降低行政处理和司法处理的说服力，甚至会激起新的纷争。于是，法 律规定行政机关在实施行政管理活动的同时，对涉及平等当事人之间的民事纠 纷也一并处理。 行政机关对民间纠纷的处理也体现出对传统分工理论的调整。 民间纠纷处 理办法2 1将基层人民 政府设置为处理日 常的民 事纠纷的 主管机关，在很大程度 上，是从降低解决纠纷的成本，提高解决纠纷的效率出发的。随着社会的发展， 特别是随着解决民事纠纷新机制的 探索2 2 活动的深入开展，行政裁决民事纠纷的 范围还会调整。对我国传统的分工理论进行必要调整，将某些适合行政裁决方 式解决的民事纠纷从法院沉重的负担中解脱出来，在理论上便成为理所当然的 事情了。 第三节 行政裁决存在的现实基础 1 . 3 . 1 诉讼机制的局限 诉讼在解决纠纷的延迟与滞后方面，各国的情况大同小异，并已成为世界 性难题。原因在于诉讼只是从交错复杂的社会关系中摘取其中的一环，将其描 述为 “ 诉讼标的”加以审理，至于其它社会关系，通常以“ 与本案无关”为由， 2 1 民间纠 纷处 理办 法由 司 法部于1 9 9 1 年制定. 第7 条: 当 事人提请处 理的民 间 纠纷，由当事人户籍所 在地或者居所地的基层人民政府受理。跨地区的民间纠纷，由当事人双方户籍所在地或者居所地的基层人 民政府协商受理。第1 5 条:处理民间纠纷，应当先行调解。调解时，要查明事实，分清是非，促使当事 人互谅互让，在双方当事人自 愿的基础上，达成协议。第 1 6 条:调解达成协议的，应当制作调解书，由 双方当事人、司法助理员署名并加盖基层人民政府印章.调解书自 送达之日 起生效，当事人应当履行。第 1 7 条:经过调解后， 仍达不成协议的纠纷， 基层人民政府可以作出处理决定。 第2 0 条 作出处理决定应当 制作处理决定书，并经基层人民政府负责人审定、司法助理员署名后加盖基层人民政府印章。 1 2参见国务院2 0 0 4 年发布的 全面推进依法行政实施纲要第2 4 条。 第一章 行政裁决基础理论研究 将其排斥于程序之外。是否有关的判断在很大程度上具有主观性，因此往往存 在人为地将客观上混合在一起的社会关系割裂开来、将复杂关系简单化的局面。 另外，如果纠纷的解决不存在明确法律规则，只能根据行政管理活动中确立的 政策加以解决，由行政机关来解决这类纠纷就具有较大的优势。原因在于这些 政策往往是由 行政机关制定的，法院在预知政策方向、贯彻政策执行的灵活性 方面有所欠缺。法院作为司法机关，没有必要、更不能经常性地卷入政策性纠 纷当中，它作为解决纠纷的最后一道防线，基本职能只能是适用法律。 法院在解决复合性纠纷方面的局限，笔者以 “ 北京市西城区法院受理城市 房屋拆迁行政裁决案件的审理结果比例状况表”来作说明: 表 2 . 1北京市西城区法院受理城市房屋拆迁行政裁决案件的审理结果比 例s s 年度 判维持判撤销撤诉判驳诉求 : a定终结 斤 讼 判履责 a 量 比例 ft 量 比例 a 量 比例数 量 比例数 量 比例 誓 互巨 比例 1 9 9 91 14 5 . 8 %14 . 2 % 1 14 5 . 8 %0014 . 2 %00 2 0 0 0 34 2 . 9 %11 4 . 3 %34 2 . 躺000000 2 0 0 1 73 1 . 8 % 001 35 9 . 1 % 29 . 1 %00 00 2 0 0 242 6 . 7 %32 0 %74 6 . 7 % 000016 . 7 % 2 0 0 332 0 %21 3 . 3 %6 4 0 % 4 2 6 . 7 %0000 2 0 0 4 00003 4 2 . 9 % 4 5 7 . 1 %0000 合计 2 83 1 . 3 % 7 7 . 8 % 4 34 7 . 8 %1 01 1 . 1 %1 1 . 1 %11 . 1 % 通过上表可以 看出，城市房屋拆迁行政裁决类案件，法律关系复杂，处理 难度大。房屋拆迁主管部门作出的行政裁决，涉及拆迁主管部门、拆迁人、被 拆迁人等多个行政法律关系主体，同时与建设、规划、土地等多个行政管理部 门相联系:在拆迁人与被拆迁人之间，还存在着因拆迁补偿安置协议所形成的 民事法律关系。由 于绝大多数被拆迁人欠缺法律知识，常常将民事法律问题与 行政法律问 题相混淆，希望通过行政诉讼解决其与拆迁人之间的民 事争议，导 致法院审理起来难度很大。加上此类案件涉及老百姓的切身利益，审理结果常 常关系社会稳定大局。从 1 9 9 9 年至2 0 0 4 年，西城法院共受理这类案件9 0 件， 判决撤销行政裁决的仅占7 . 8 % ，可以看出法院在审理这类案件所面临的压力。 ”万黎黎， 王晓 平: 关于审 理行政裁决 类案 件有关问 题的 调研 报告. 见 贺荣主编. 行政执法与 行政审 判实 务一行政裁决与行政不作为.北京:人民法院出版社 2 0 0 5 第一章 行政裁决基础理论研究 1 . 3 . 2文化传统与民众基础 首先，我国行政机关解决民事纠纷及其他社会纠纷的历史源远流长。在传 统社会里，国家机器无所谓立法、行政和司法的划分。行政兼理司法，行政长 官即司法裁判官，解决争讼、惩罚犯罪、征集赋税摇役、管理百姓衣食的职责， 都由各级政府首脑统一行使。新中国成立后，宪法明确划分了立法、行政和司 法三种权力的范围。 但是，由于众所周知的原因，在社会政治生活中逐步形成 的实际上是行政权力高度发达的体制，行政权力作为社会管理的手段，支配一 切， 控制一切。它不仅行使宪法赋予的行政管理职责， 还承担了大量本属于法 院职责的裁决民事、经济纠纷的任务。 其次，行政裁决存在的必要性及改革的急迫性，考察近年来大量的信访案 件就能得到证明。自1 9 9 3 年全国群众来信来访总量出现回升以 来， 信访案件总 量已 经持续上升了十几年。2 0 0 0 年，3 1 个省、自 治区、直辖市、县以上的三级 党政机关受理的群众来信来访量首次突破1 0 0 0 万件 ( 人) 次; 2 0 0 1 年同比又上 升了8 . 7 % ; 2 0 0 2 年同比继续上升 2 . 9 % ; 2 0 0 3 年，受非典疫情影响，信访总量 与上年基本持平， 但群众集体上访总量同比上升5 . 1 % 0 m 尽管信访制度不能有效 地解决纠纷己遭到很多人所垢病，但这并不能否认行政的解决纠纷机制存在的 必要性，甚至在某种程度上，信访总量的逐年增加反证了我们需要建立完善的 行政纠纷解决机制。可以说，正是因为我国行政裁决制度尚不能满足现实需要， 才使得诸多纠纷缺乏疏散途径，导致信访数量激增。 再次，受历史文化传统的影响，我国民众在心理上对行政机关处理民事纠 纷的 现实能够接纳，甚至认为理所当 然。并且，行政机关解决民事纠纷具备经 济、效率的优势，颇受民众欢迎。中南政法学院 湖北省农村社会主要阶层法 律意识分析课题组为了了解农民如何选择解决纠纷方式，如何看待法律 ( 打 官司)在解决方式中的地位，曾进行过问 卷调查。问卷中设计了三个问题，即 “ 当您遇到经济纠纷时，您认为哪种解决方式费时最少?费钱最少?最能圆满 地达到您的要求?”并提供了“ 打官司、干部解决、私了” 三个选择项。调查 结果如下表所示: 24杨燕伟.信访制度的法学透视中国政法大学2 0 0 4届硕士研究生论文 第一章 行政裁决基础理论研究 表2 . 2问 卷调查:农民 如何选择解决纠纷方式z s 费时最少所占比例费钱最少所占比例 打官司7 0 1 0 . 3 9 % 3 24 . 8 2 % 干部解决2 9 7 4 4 . 7 3 %3 5 85 3 . 9 2 % 私了 2 9 7 4 4 . 7 3 % 2 3 8 3 5 . 8 4 % 总人数 6 6 46 6 4 尽管问卷未明确将行政裁决列举出来，但从农村传统用语来看，其是包含 在干部解决之内的。该问卷调查清楚地传达了这样一个信息，即农民对干部解 决这种纠纷解决方式的认可，同时也间接地表达了这种纠纷解决方式的有效性。 1 . 3 . 3 制度本身的优越性 第一，行政裁决在解决专业技术性、复合性、政策性强的纠纷方面具有优 势。如医疗事故纠纷、知识产权纠纷、环境污染纠纷等，环境污染还可分为大 气污染、水污染、光污染、噪声污染、基因污染等。如何解决这类纠纷中所涉 及的专业技术问题，无疑是摆在法官面前的一大难题。再如，在专利纠纷中经 常要判断申请专利的技术与以前己存在的技术相比是否具有 “ 突出的实质性进 步或者具有显著的进步” ，这往往令法官无从下手。但行政裁决就不同了。行政 机关在平时的行政管理中，不但积累了丰富的管理经验，而且了解某些特殊行 业的专业技术知识。一旦当事人之间发生纠纷，行政机关就可以凭借相关行业 的管理经验、专业知识以 及相关法律规定， 有效地裁决这些纠纷。 第二，行政裁决处理方式灵活、效率高、程序简便。行政裁决在解决纠纷 的时候采取了更为灵活的程序，比如听证，辩论、说明理由程序，使得权益可 能受到裁决影响的主体有充分机会参与程序，并对裁决结果产生影响。在行政 裁决程序中，裁决主体能充分发挥行政的主动性，既可以主动询问当事人，也 可以主动调查证据。在保障公正、准确的前提下，提高了各个环节的运转速度， 节约了社会成本，也减轻了当事人的负担。裁决程序的期限往往比诉讼程序期 限短，有利于裁决机关及时迅速解决纠纷，消除纠纷久拖不决的现象。 第三， 行政裁决成本低廉。当代著名法学家庞德强调: “ 法的目 的和任务在 于以最少的牺牲和浪费来尽可能多地满足各种相互冲突的利益。 ”. 相对于行政 ”郑永流， 马协华等著. 农民 法律意识与农村法律发展 一来自 湖北 农村的实证 研究. 北京: 中国 政法大学 出版社.2 0 0 4 .附录 w 美 庞德. 通过法律的 社会控制 一法律的 任务 北京: 商务印书馆. 1 9 9 5 . 3 5 第一章 行政裁决基础理论研究 裁决的主动灵活，费用低廉，司法部门受制于制度设计，速度迟缓，成本高昂。 方流芳教授研究一家国有银行近年来发生的几起诉讼案发现，在 7个判决已经 执行的案件中，债权人申请执行的总金额是 1 7 1 7 0 万元，银行为这 7 个案件支 付的受理费和执行费总额为 1 3 8 . 0 3 1万元，这还不包括那些账目 无法公开的活 动费 在内， 真正被强制执行的财产却只有4 3 万元，银行得不偿失。如果银行放 弃诉讼，它至少可以 避免增加的9 5 . 0 3 1 万元损失。银行之所以执意起诉是为了 得到法院的 判决以 便核销呆账。 v 毫无疑问，从解决纠纷的成本上考虑， 行政裁 决更容易为当事人所接受。 ”方流芳.民事诉讼收费考.中国社会科学1 9 9 9 ( 3 ) 第二章 行政裁决的域外实践 第二章行政裁决的域外实践 行政裁决权是现代行政权力扩张的产物，行政机关在纠纷的解决中扮演着 越来越重要的角色。 2 0 世纪尤其是第二次世界大战以后， 在美国、 法国、 英国、 德国、日 本等国家，行政权力日 益扩张，最为突出的表现就是部分立法权和司 法权被委任给行政机关行使。这些国家在对行政裁决权存在的合法性与正当性 给予肯定的同时，对行政裁决权的认识也有一个发展过程。纵观上述国家，无 论是大陆法系还是英美法系国家，在法院之外设立特别的裁判机构，以解决公 民相互之间的纠纷己成为世界性的趋势。 第一节 英国的行政裁判所制度” 2 . 1 . 1行政裁判所的历史演进 行政裁判所在英国有着漫长的发展历史， 但主要还是在2 0 世纪发展起来的， 严格说来是现代福利国的 产物。 行政裁判所的大量出现是在第二次世界大战之 后。到2 0 世纪5 0 年代，英国行政裁判所的数量己经逾千。1 9 5 5 年议会任命了 以奥里弗 弗兰克斯 ( o l i v e r f r a n k s )为首的 “ 弗兰克斯委员会” ，对裁判所制 度进行专门调查研究，该委员会于1 9 5 7 年发布的 报告提出了改革裁判所的一系 列建议。 这些建议和制度设计， 后来为 1 9 5 8 年裁判所和调查法 ( t h e t r ib u n a l a n d i n q u i r i e s a c t ) 所吸收。 1 9 6 8 年， 英国 议会对 1 9 5 8 年裁 判所 和调查 法作 了修正，