（宪法学与行政法学专业论文）环境行政执法责任制研究.pdf

硕士学位论文 m a s t er st h e s i s 内容摘要 环境问题是人类自进入后工业时代面临的最重要的社会问题之一。环境的破坏 不仅会影响到人们的正常生活，而且会威胁人类的生存和子孙后代的健康。环境行 政执法制度的实施落实在环境保护中发挥着重要的作用。 环境行政执法责任制度的主体包括环境行政组织( 其中包括环境行政机关和法 律、法规授权的组织) 、环境行政公务人员及政府。其归责原则是以过错推定原则 为主，以过错责任原则、违法责任原则、行政不当原则、公平责任原则为补充。在 环境行政执法责任的分类上，环境行政组织的责任分为外部行政责任和内部行政责 任，其中外部行政责任包括惩罚性的责任、补偿性的责任和纠正不法性责任，内部 行政责任只包括惩罚性的责任和纠正不法性责任；环境行政机关公务人员的行政执 法责任也分为外部行政责任和内部行政责任，其承担的外部责任主要是民事责任和 刑事责任，而内部行政责任则包括补偿性责任和惩罚性的责任。 我国的环境行政执法责任制度实施以来取得了很大的成就，但是还存在一些滥 用职权、超越职权、推卸责任、责任落实不到实处等问题，造成这些问题的原因包 括：观念方面的原因、环保法律方面的原因、环境保护机构设置方面的原因、环境 行政执法责任制度方面的原因及监督方面的原因等。针对上面存在的问题，要完善 我国的环境行政执法责任制度，首先要在立法方面加以完善，以明确执法的依据， 作到有法可依；其次是制度上的完善，完善环境行政执法公开明示制度、行政执法 违法追究制度、评议考核制度及与环境行政执法责任制相配套的其他制度；最后就 是在法律、制度完善的基础上进行具体的实施过程中，要抓好三个结合，即把执法 责任制的推行与机构改革结合起来、把执法责任制考评与公务员的考核任免结合起 来、把执法责任制的落实与政府领导、环保机关领导的目标责任制考核结合起来， 同时要强化政府和环境执法部门的责任意识，提高执法人员的执法水平和能力，并 加强内外部的监督。 关键词：环境行政执法责任问题原因对策 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s a b s t r a c t e n v i r o n m e n t a li s s u ei so n eo ft h em o s ti m p o r t a n ts o c i a lp r o b l e m sb e i n gf a c e db y p e o p l es i n c ep o s t i n d u s t r i a l i z e de r a t h ee n v i r o n m e n t a ld e s t r o yn o to n l yi m p a c t so l lt h e p e o p l e sn o r m a ll i f e 。b u ta l s eh a r m st h eh u m a n se x i s t e n c ea n dt h eo f f s p r i n g sh e a l t h t h e i m p l e m e n t a t a t i o no ft h es y s t e m so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t ya c t st h e i m p o r t a n te f f e c t so nt h ee n v i r o n m e n t a lc o n s t r u c t i o n i nt h e s y s t e m so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t y , t h em a i nb o d y i n c l u d e se n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n s ，t h eo r g a n i z a t i o n st h a tl a w sa n d r e g u l a t i o n sa u t h o r i z et h e a d m i n i s t r a t i v es t a f fa n dg o v e r n m e n t t h er e s p o n s i b i l i t y p r i n c i p l e si n c l u d et h em a i np r i n c i p l e - 一m i s t a k ee s t i m a t i o np r i n c i p l ea n ds u p p l e m e n t a r y p r i n c i p l e s t h em i s t a k er e s p o n s i b i l i t yp r i n c i p l e ，t h ei l l e g a lp r i n c i p l e ，t h ea d m i n i s t r a t i o n i m p r o p e rp r i n c i p l ea n dt h ef a i rr e s p o n s i b i l i t yp r i n c i p l e i nt h ec l a s s i f i c a t i o no ft h e s y s t e m s o f e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t i e s ，t h e a d m i n i s t r a t i v e o r g a n i z a t i o n s r e s p o n s i b i l i t yc a nb ed i v i d e di n t oe x t e r n a lr e s p o n s i b i l i t ya n di n t e r n a l r e s p o n s i b i l i t y t h ee x t e r n a lr e s p o n s i b i l i t yi n c l u d e s t h ep u n i t i v e r e s p o n s i b i l i t y 、t h e c o m p e n s a t i o nr e s p o n s i b i l i t ya n dt h ep u n i t i v er e s p o n s i b i l i t y , a n di n t e r n a lr e s p o n s i b i l i t y i n c l u d et h ep u n i t i v er e s p o n s i b i l i t ya n dt h ec o r r e c t i o ni l l e g a lb e h a v i o rr e s p o n s i b i l i t y t h e s t a f f s r e s p o n s i b i l i t ya l s o c a i lb ed i v i d e di n t oe x t e r n a lr e s p o n s i b i l i t ya n di n t e r n a l r e s p o n s i b i l i t y t h e i re x t e r n a lr e s p o n s i b i l i t i e sa i et h ec i v i ll i a b i l i t ya n dt h el e g a l r e s p o n s i b i l i t y a n dt h ei n t e r n a lr e s p o n s i b i l i t i e si n c l u d et h ec o m p e n s a t i o nr e s p o n s i b i l i t y a n dt h ep u n i t i v er e s p o n s i b i l i t y s i n c et h es y s t e m so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t ya r ei m p l e m e n t e di n o u rc o u n t r y , i th a so b t a i n e dg r e a ta c h i e v e m e n t ，b u ti th a sm a n yp r o b l e m s ：t h ea b u s eo f p o w e l t h es u r m o u n t i n g a u t h o r i t y , s h i r k i n gr e s p o n s i b i l i t y , t h er e s p o n s i b i l i t yn or e a l i z a t i o n a n ds oo n t h er e a s o n st h a tc a u s et h ea b o v e p r o b l e m sa r ei d e a , e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n l a w s ，t h ee s t a b l i s h m e n to ft h ee n v i r o n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，r e s p o n s i b i l i t ys y s t e m sa n d s u r v e i l l a n c ea n ds oo n i nv i e wo ft h ea b o v er e a s o n s ，i no r d e rt oc o n s u m m a t et h es y s t e m s o fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t y , f i r s t ，w em u s ti m p r o v et h ee n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o nl a ws y s t e m s ，a n dt h e ne x p l i c i tt h eb a s i so ft h el a we n f o r c e m e n t s e c o n d ， i m p r o v et h es e r i e so fs y s t e m sw h i c hi n c l u d ei n f o r m a t i o nt ot h ep u b l i c ，r e s p o n s i b i l i t y n 硕士学位论丈 m a s t e r s t h e s i s i n v e s t i g a t i o n ，a p p r a i s a la n do t h e rs y s t e m s f i n a l l y , i nt h ef o u n d a t i o no ft h el a wa n d s y s t e m s ，w es h o u l dp a ys p e c i a la t t e n t i o nt ot h r e eu n i o n s ，w h i c ha l et h eu n i o no ft h e i m p l e m e n t a t i o no ft h es y s t e m so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t ya n dt h e o r g a n i z a t i o nr e f o r m ，t h eu n i o no fr e s p o n s i b i l i t ya p p r a i s a la n da d m i n i s t r a t i v e s t a f f s i n s p e c t i o na p p o i n t sa n dd i s m i s s e s ，a n dt h eu n i o no f t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h es y s t e m s o fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t y a n dt h eg o v e r n m e n tl e a d e r sa n d e n v i r o n m e n t a li n s t i t u t i o nl e a d e r s g o a lr e s p o n s i b i l i t ys y s t e mi n s p e c t i o n s i m u l t a n e o u s l y , c h a n g et h ei d e a o ft h e e n v i r o n m e n t a lg o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o na n di t ss t a f fa n d i m p r o v et h e i ra b i l i t yo fl a we n f o r c e m e n t ，a n ds t r e n g t h e nt h ei n t e r n a la n de x t e r n a l s u r v e i l l a n c e k e y w o r d s ：t h ee n v i r o n m e n t a lg o v e r n m e n te x e c u t i o n ；r e s p o n s i b i l i t y ； p r o b l e m ；r e a s o n ；m e a s u r e i i i 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工 作所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均己在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 啵 呵 作者签名：1 害乡上日期：v o t , d 月石日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同 时授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据 库，并通过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名： 崔组 日期：2 口口7 牟f 月肜日 导师签名：纠一印u 日期：加声6 刖士日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人 的学位论文提交“c a l l s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程” 中的规定享受相关权益。圃童诠塞量变唇溢厦! 旦圭釜；旦二生i 旦三生蕉查! 作者签名：径红 日期刁年；月声日 导师签名：纠一彩 日期：翮年月肛日 i 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 在我国，随着依法行政的提出，很多学者开始研究行政执法责任问题，但是对 环境行政责任问题的研究却很少，周玉华教授在环境行政法学中，用一章的篇 幅论述了“环境行政责任”，不仅包括环境行政主体的责任，还包括环境行政相对 人的责任；在新出版的著作，象李劲的环境侵权论，陶信平主编的环境资源 法学等著作中，只是稍稍提及“行政责任”，并没有论述环境行政执法责任：在 论文中，很多研究的是环境行政执法的问题，也没有论及行政主体的责任。总的说 来，对环境行政执法责任的研究极少，即使有也只是对环境行政执法的一个或几个 问题的理解，缺乏系统详细的论述。在本文中，笔者将详细的论述环境行政执法责 任的主体、归责原则及责任的分类，分析我国环保执法责任存在的问题及原因，并 提出完善我国环境行政执法责任制度的构想。 一、环境行政执法责任的主体、归责原则及其责任类型 推行行政执法责任制是我国依法治国的基本要求。1 9 9 7 年，江泽民同志在十五 大报告中明确提出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”，同时还强调： “一切政府机关都必须依法行政，实行执法责任制和评议考核制”。1 9 9 7 年7 月举行 的全国依法行政工作会议标志着行政执法责任制在我国行政机关已全面确立。行政 执法责任的具体含义是“指以政府机关为实施主体，以法定行政管理职权为基本内 容，按照法律、法规和规章规定的执法权限，以分解和落实执法责任、明确执法范 围和执法程序到具体的行政执法主体、使职权行使与责任承担一体化为基本形式所 构成的一种行政监督制度和管理工作制度，是一种开放式、全方位、多层次、自律 性与他律性相结合的行政法律责任制度”o 。对行政执法责任制的理解应从以下几 个方面把握；首先，行政执法责任制中的“责任”是一种法律责任，其本身包含着法 定职责未履行所应承担的惩罚性后果；其次，行政执法责任制具有自律性和他律性 相结合而以自律性为主的特点，即行政执法责任制从形式上看，是一种以政府内部 监管为主的工作管理制度 再次，行政执法责任制的性质应确定为一种法律监督制 度和工作管理制度相结合的综合制度体系，这种制度体系从其本质而言具有三大特 点：一是体现对行政执法的监督性和管理性，二是要强调行政执法的实体要件和程 序要件，三是行政执法责任制具有内部工作程序与外部监督相结合的性质，即在管 理上以政府内部管理为主，在监督上以政府层级监督为主并与外部监督结合，在程 序上丰要以内部工作程序的形式出现。 。郑传坤，青维富赭：行政执法责任制理论0 实践及对策研究中国法制i 故钆2 0 0 3 年版，第3 1 页。 l 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 而环境行政执法责任制是指根据宪法和法律规定，规范国家环境保护行政机关 执行法律、法规的职权，明确机关及其工作人员的执法责任，完善执法程序，建立 环境保护行政机关过错责任追究的法律制度。环境行政执法责任制是行政执法责任 制的重要组成部分，在环境问题日益严重的今天，推行环境行政执法责任制度具有非 常重要的意义。 ( 一) 环境行政执法责任的主体 行政主体一般被界定为“享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能 独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织”o 。行政主体主要有两类：行政机 关和法律、法规授权组织。可以从中演绎得出的结论是：行政违法主体和行政责任 主体就是这两类。但是，在我国实证法关于行政责任的界定，把责任主体范围扩大 至内部机构及其执行行政公务的人员，而这种界定确与我国设定行政责任的立法侧 ( 对行政主体、公务员、受委托组织及其公务人员都设定责任) 相符。o 这是矛盾 之一。更进一步说，传统范式框架下的行政赔偿责任主体被解说为国家，而行政主 体只是处于诉讼上的便利而存在的行政赔偿义务机关，并非法律意义上的赔偿责任 的最终归属主体。这是矛盾之二。这两个矛盾引起了国内学界对行政主体理论的反 思和批判。 为此，国内法学界曾经对行政主体理论进行了批判，最有影响的有：薛刚凌教 授，以我国行政主体理论之检讨兼论全国研究行政组织法的必要性固、行 政主体之再思考固为代表作；沈岿，以重构行政主体范式的尝试 为代表作。 他们认为我国行政主体是没有主体性的行政机关，而非真正意义上行政主体，并指 出在我国具体国情下，对行政管理法律关系中管理者一方主体的研究有两条路可 走：一是摒弃行政主体这个概念，从行政组织的角度来加以研究，以更加准确地把 握、描述和规范现实；二是积极地促进行政体制变革，实施公务分权和社会分权， 在我国确立真正意义上的行政主体，以接轨国际潮流。 此外在一些教科书还出现了一种把行政组织和行政主体问题并行不悖地予以 阐述的努力，例如方世荣教授认为；“在行政法学体系中，行政组织和行政主体都 。罗豪才：行政法论，光明f f 撤社1 9 8 7 年版，第4 8 页， 。杨解君：行政主体及其类型的理论界定与探索，载法学评论1 9 9 9 年第5 期。 o 载政法论坛1 9 0 8 年第6 期。 。载中国法学2 0 0 1 年第2 期。 。载法律科学( 西北政法学院学报) 2 0 0 0 年第6 期。 2 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 是非常重要的内容。行政组织原贝, t j n 重予从整体对行政组织涉及的法律问题进行研 究，以确保行政组织建立在理性基础上，对行政组织整体予以法律规范和控制。行 政主体理论则侧重于解决在行政组织中哪些行政机关能够独立对外管理，具有独立 的法律地位。” 笔者认为，要解决行政主体和行政责任主体的矛盾，不一定就要摒弃行政主体 这一概念，作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织等这些组织体和行政 公务人员之间是一种代理的关系，这种代理关系是以职位为纽带的，行政公务人员 在其职权范围内、依照组织体的目的作出法律行为，这个时候，其法律行为之效果 归于行政主体。由于意思表示是行政公务人员做出的，所以行政公务人员为“实际 行政主体”，而行政行为是以行政机关的名义作出的，其效果归于行政主体，因此 称行政机关为“名义行政主体”。从理论上讲，行政组织只吸收合法法律行为所生 后果，而越权代理的法律责任原则上只能由代理承担，因此违法行政行为之责任应 该归属于行政公务人员自身，因此，可以构建出这样一个责任主体的架构：行政公 务人员为“实际行政责任主体”，行政组织为“名义行政责任主体”。这样就解决了 行政主体理论和行政责任主体理论的矛盾，同时，也为行政公务人员的内部责任找 ， 到了法理基础。 ” 根据上述的理论，我们可以得出环境行政执法责任的主体应该包括： 1 环境行政组织 在我国，环境行政组织包括环境行政机关和法律、法规授权的组织。 ( 1 ) 环境行政机关。环境行政机关是指依法成立，享有并执行国家环境管理 权、具体实施环境行政职能并独立承担其行为后果的国家机关。o 我国的环境行政 机关经历了从无到有、由弱到强、逐步健全的发展过程。新中国成立的第一个专门 的环境保护机构是1 9 7 4 年4 月设立的国务院环境保护领导小组，之后，各地也相 继建立了环境管理机构和环保科研检测机构。1 9 7 9 年9 月，全国人大常委会制定了 环境保护法( 试行) ，其中第2 6 条对环境保护机构的职责作了专门规定。依据 该法，全国大部分省级人民政府都成立了省一级环境保护监督管理机构，国务院各 有关部f - j ( 如石油、化工、冶金等部门) 和一些大中型企事业单位也根据需要建立 了环境保护机构，负责本系统、本部门的环境保护工作。1 9 8 2 年，国务院撤消了国 务院环境保护工作领导小组，其业务并入城乡建设环境部，成为该部的一个局，名 为环境保护局，另外，在国家计划委员会内增设了国土局，这样就形成了由环境保 。方世荣：行政法行政诉讼法，中困政法人学f i ；版十f ：1 9 9 9 年版第6 l 页。 9 埘匿华主编：弼、境行政法学，东北林业人学i f j 版t f ：2 0 0 2 年版，第4 4 砸。 3 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 护局、国土局和其他工业、资源、卫生等部门共同负责的国家环境与资源保护行政 管理体制。1 9 8 4 年5 月，为加强对环境保护的统一领导和部门协调，国务院将环境 保护局升格为部委归口管理的国家局，对外称国家环境保护局，享有相对的独立权， 在职权和分工上，国家环境保护局负责全国的环境保护规划、协调、监督和指导工 作。另外，国家计委、国家经委和国家科委负责国民经济、社会发展计划和生产建 设、科学技术发展中的环境保护综合平衡工作；其他各有关部委和军队负责本系统 的污染防治和生态保护工作。1 9 8 8 年国务院在机构改革中将国家环境保护局从原城 乡建设部中独立出来，成为国务院直属局，这样，我国国家一级的专门环境保护管 理机构成立了。1 9 8 9 年1 2 月2 9 日，经修订颁布的环境保护法第一次以综合性 环境保护基本法的形式规定了我国环境保护的主要行政机关。1 9 9 8 年，在国务院改 革中成立了新的“国土资源部”，以统一对国土资源进行管理。同时，将原林业部 降格为国家林业局，将原副部级的国家环境保护局升格为国家环境总局，并扩大了 其环境保护的行政职能，撤消了国务院环境保护委员会。经过一系列的改革，我国 已经建立了由全国人大立法监督、各级政府负责实施、环境保护行政主管部门统一 监督管理、各有关部门依照法律、法规规定实施监督管理的环境管理管理体制。具 体来说，环境行政机关包括国务院环境保护主管部门，县级以上地方人民政府环境 保护行政主管部门，国家海洋行政主管部门，港务监督、渔港监督、军队环境保护 部门，各级公安、交通、铁道、民航管理部门以及县级以上人民政府的土地、矿产、 林业、农业、水利等享有环境行政职能的行政机关。 ( 2 ) 法律、法规授权的组织。法律、法规授权的组织是指依照法律、法规的 授权，行使特定环境管理职能的非国家机关组织，如渔政监督管理站、卫生防疫站、 森林植物检疫中心等。被授权组织在被授权范围内以自己的名义行使行政职权，行 使的职权仅限于相应法律、法规明确规定的某项具体职能或某些具体事项。 耳前，我国环境行政组织的设立，基本上适应了经济，社会的发展，但是我们 也应该看到还存在一些问题需要解决。第一，地方环保部门由地方各级人民政府管 理，其人事权和财权掌握在地方各级党委和政府手中，在执法的过程中可能会受到 地方政府的干涉；第二，下级环保部门对上级政府所管的企业无责令关、停、并、 转的严厉处罚权，但是出了污染问题则由下级环保部门兜着，显然违反了权力和责 任平衡的原则。 2 环境行政公务人员 所谓的行政公务人员，是指任职于行政机关或其他行政公务组织( 包括被授权 4 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 组织和受委托组织) ，具体行使行政职权、执行国家公务的工作人员。根据我国法 律的相关规定，环境行政公务人员要承担执法不力的法律责任，例如我国的环境 保护法第四十三条规定：“违反本法规定，造成重大环境污染事故，导致公私财 产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员依法追究刑事责任。”第 四十五条规定：“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其 所在单位或者上级主管机关给于行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”其 承担行政责任是由违法失职行为引起的，一般不直接对行政相对人承担环境行政责 任，其违法行为造成的损害由所属环境行政机关承担责任。 3 政府 除了环境行政组织及其工作人员，笔者认为环境行政执法责任的主体还包括政 府。一个地方、一个部门的环保工作，其责任者应当是能够确定或改变这个区域、 部门发展的主要领导者。环保工作的好坏，主要是由经济、社会、技术等综合因素 决定的，只有拥有全面指挥者的领导者，才能担负起这样的责任。中华人民共和 国环境保护法第十六条规定，“地方各级政府，应当对本辖区的环境质量负责， 采取措施改善环境质量”，把采取措施改善环境的法律责任明确落实到各级政府肩 上，明确了实行行政首长目标责任制的法律依据。 行政首长目标责任制是以责任书的形式签订的，责任书一旦签订，便对当事人 产生契约约束。它的约束力来自于考核结果，既上级要加强管理，严格监督，对完 成情况作出恰当的评价，并按规定给予奖惩。建立行政首长目标责任制具有重要的 意义，可以提高领导干部的科学发展观，有利于协调政府各部门环保工作的步调， 有利于动员全社会公众对环境保护的参与和监督，有利于形成推动环保工作的社会 综合力，有力开展环境综合治理。同时具有显效性，行政首长环保目标管理以政府 为中心，通过目标分解、分级传递，可以形成“锁链”，使环境管理工作环环相扣， 把各方面的力量、积极性和可能的措施都集中起来，使环保工作最终得到落实。 ( 二) 环境行政执法责任的归责原则 环境行政执法责任的归责原则，是指环境行政主体及其工作人员因为行使行政 权利的行为违反了法律、法规及规章的规定，应依何种根据使其承担责任的根本规 则。尽管环境行政执法责任的归责原则有其自身的特点，但是它和行政责任的归责 原则和其他部门的归责原则必然具有某些共性。因此，环境行政执法责任的归责原 。杨斛蒜：行政法学，中固方正j l j 版社2 0 0 2 年版，箱1 5 5 负。 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 则一方面具有一些不同于其他法律责任的归责原则的特点，另一方面，它也与其他 法律责任的归责原则有许多共同之处。研究环境行政责任的归责原则，应该也必须 借鉴其他法律部门尤其是民法学的丰富研究成果。 1 过错责任原则能否作为环境行政执法责任的归责原则 在民法中，过错责任原则是将行为人的主观意志状态作为责任归属之依据，并 以过错作为承担赔偿责任与否的最终界点，当行为人因其过错给他人造成损害时， 即应承担民事责任的归责原则。它是侵权行为法最重要的归责原则。伴随着侵权行 为的多样化，归责原则也趋于多元化，已经形成由过错责任原则、过错推定原则、 公平责任原则组成的归责原则体系。各种归责原则之间相互补充，构成一个有机整 体。 过错责任原则是民事侵权行为的一项最基本归责原则，能否作为环境行政责任 的归责原则呢? 在行政法领域的过错责任原则说可以分为狭义的过错责任原则说 和广义的过错责任说。后者将过错推定、严格责任、违法责任和行政不当责任原则 视为过错责任原则的转化和体现而统统纳入过错责任原则，因为过错推定、严格责 任、违法责任和行政不当责任原则与过错责任原则存在显著区别，所以这种广义的 过错责任原则不宜作为环境行政责任的归责原则。 。 而狭义的过错责任原则吸收和借鉴了民法学者的观点，有其合理之处。依其观 点，行政主体及行政公务人员只有存在主观上故意或过失才承担行政责任。它所对 应的举证规则是“谁主张谁举证”的一般规则，也就是说，只有受害人证明加害人 有过错，加害人才承担法律责任。而在行政诉讼中，举证责任实现倒置，即要求加 害人( 作为被告的行政主体) 证明自己的行为合法( 没有过错) ，如果不能证明这 一点，行政主体就必须承担行政责任，这也同样适用于环境行政诉讼，所以，过错 责任原则不能作为环境行政执法主体承担行政责任的归责原则。但是过错责任原则 可以适用于行政公务人员承担行政责任的归责原则，是因为公务人员是有意识、有 目的的，是在主体意志控制下进行活动，正如黑格尔所说：“行为只有做为意志的 过错才能归于我，我的意志仅以我知道自己所作的事为限，才对所为负责。”。 2 无过错责任原则能否作为环境行政执法责任的归责原则 无过错责任原则又可以称之为无过失责任。其基本宗旨在于对不幸损害进行合 理分配，以达到“分配公正”。o 从各国的实践来看，所谓无过错责任，是指当损害 发生后，加害人对其行为造成的损害没有过错也应当承担责任，即不论行为人有无 。【德】黑格尔：法哲学原理，商务印书馆1 9 7 9 年版，第1 1 9 盯。 4 参见1 利1 刿：经投行为法归费晾则研究，中田政法人学版j ：2 0 0 3 年版，第1 3 11 i ( 。 6 硕士学位论文 m a s t e r ，st h e $ i s 过错，只要发生了损害结果，就要承担责任，承担责任不以加害人主观上有无过错 为要件。其目的在于补偿受害人的损失。其基本特征是：因果关系是决定责任的 基本要件，即以损害事实与责任人的行为之间存在因果关系为前提，若没有因果关 系则不能承担无过错责任；并不以行为人的主观过错为归责的要件，若以过错为 归责的构成要件，那就成了过错责任原则；无过错责任的宗旨在于合理补偿受害 人的损失，这也是许多国家为保障受害人的权益而设立无过错责任原则的原因所 在；由被告就免责事由进行举证，实行举证责任倒置，它不同于过错责任中的“谁 主张，谁举证”的举证原则。在适用无过错责任时，原告只要举出损害事实及损害 结果和被告的行为之间有因果关系即可，再由被告就存在的法定免责事由进行举 证，被告不能仅仅证明他已尽到了注意义务或没有一般的过失就可以被免除责任； 适用无过错责任时必须有法律的特别规定，也就是针对法律明文规定的特殊侵权 行为才可适用无过错责任原则。我国民法通则第1 0 6 条第3 款规定：“没有过 错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任。”民法学界往往认为， 根据这一规定，无过错责任原则仅仅适用于法律有特别规定的情形。许多人认为： 从我国现行法律规定来看，无过错责任原则主要适用于产品责任( 民法通则第 1 2 2 条) ? 高度危险作业致人损害( 民法通则第1 2 3 条) 、污染环境致人损害( 环 境保护法第4 3 条) 、饲养的动物致人损害( 民法通则第1 2 7 条) 、国家机关或 国家机关工作人员在执行职务中的侵权( 民法通则第1 2 1 条等等。但是我国现 行法律却在规定承担无过错责任的同时又规定了一系列的免责事由，让人产生了质 疑：既然实行无过错责任原则的立法目的是为了弥补过错责任原则对受害人保护不 够的缺陷，加强对受害人的法律保护，为什么还要规定免责事由昵? 难道在不可抗 力等情况出现的时候受害人的利益就不受保护了么? 这些值得深思。 在我国的行政法领域目前是否存在无过错责任原则昵? 答案是否定的。我国行 政法所确立的主要是过错推定原则。但是，在国外，特别是在法国，在行政主体的 赔偿责任方面早已存在无过错责任原则的运用。无过错责任分为基于危险的无过错 责任与基于公共负担平等的无过错责任两种。笔者认为，“无过错责任”的提法存 在着不足：既然归责原则是用以追究侵权责任的根据和标准，那么，与以过错为归 责原则的过错责任原则相对应，“无过错责任原则”就表示“无过错”是归责原则。但 我们知道，在无过错责任中，过错不是承担责任的要件，有无过错都不能成为影响 此种责任成立的条件，即无过错并不是无过错责任原则的归责原则，这与前面所述 “无过错”是归责原则相矛盾。在另一方面，世界各国所实行的无过错责任，绝大部 ”j 一名扬：法国行政法，中田政法人学i i 舨 l ：1 9 8 8 年版，第7 2 6 7 2 7 贞n 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 分都附有一定的免责事由。例如，受害人的过错、不可抗力等，我国在民法通则中 也是如此规定的。但是这使人产生疑问，既然称之为“无过错责任”，为何在免责事 由出现的情况下又不要承担责任呢? 既然实行无过错责任的初衷是为了克服过错 责任对受害人照顾不够的缺陷，加强对受害人的法律援助，那为何偏偏在免责事由 出现情况下又不去援助他们呢? 这些问题，无过错责任原则本身无法作出满意的回 答。有鉴于上述的不足，无过错责任原则不能作为我国环境行政执法责任的归责原 则。 3 过错推定原则能否作为环境行政执法责任的归责原则 过错推定责任原则，是过错责任原则的一种特殊表现形式，它是在适用过错责 任原则的前提下，有某些特殊情形，直接从损害事实本身推定致害人有过错，无须 受害人举证加以证明，致害人不能证明自己无过错的，应承担民事责任。过错推定 责任原则是过错责任原则的一种特殊表现形式，致害人承担民事责任同样要求具备 过错责任的四个构成要件，只不过致害人主观上的过错直接由损害事实推定，受害 人不负举证责任。致害人认为自己无过错的，应负举证责任，致害人没有证据或所 举证据不足以证明自己没有过错，应承担民事责任，能举证证明自己没有过错的， 则免除致害人的民事责任，或兼采公平责任原则，由致害人承担适当的民事责任。 因此，过错推定责任原则的特殊性在于举证责任的不同，实行的是举证责任倒置。 在行政法领域中，过错推定原则被广泛的适用，是指行政相对人若能证明其所 受的损害是由行政主体所致，而行政主体不能证明自己对此没有过错，法律上就应 该推定行政主体有过错并应负行政责任。这也与我国行政诉讼法实行举证责任 倒置制度相吻合。这也有利于保护行政相对方的利益。一般认为，行政主体与行政 相对人作为行政法律关系的当事人，它们之间的实际地位是不平等的，行政主体处 于优势地位，而行政相对人处于劣势地位。如果实行过错责任原则，那么就必须由 行政相对人举证证明行政主体存在过错，否则行政主体不承担行政责任。而对行政 相对人来说，由于各种信息的不对称，由其举证证明行政主体存在过错是一件极其 困难的事情。况且，行政主体本身更应该承担证明责任。行政机关在作出行政行为 前，应该充分收集相关证据，然后根据已查清的事实，依据相关法律作出公正的裁 决，而不能在毫无证据或证据不足的情况下，对行政相对人随意作出某一具体行政 行为。所以，行政主体有义务证明其行为合法合理而没有任何过错。因此，在确定 环境行政主体是否承担行政责任的时候同样也是适用过错推定原则的，这有利于保 护环境行政相对人的合法权益。 4 违法责任原则能否作为环境行政执法责任的归责原则 硕士学位论文 m a s t er ，s t h e s i s 违法责任原则是以职务违法行为为归责的根本标准，而不问其有无过错。“违 法”，是行为违反法律，而不是结果，行为既包括积极行为也包括消极的不作为，“法” 包括宪法、法律、行政法规、行政规章、地方性法规等规范文件和我国参加的国际 公约，条约和协定等。我国很多的学者认为，违法责任原则是行政责任的最主要的 归责原则。譬如有学者认为，“从大量的行政法律规范确定行政机关及其工作人员 承担侵权责任的标准来看，违法责任原则当属我国行政侵权法上最主要的归责原 则。例如，1 9 8 9 年行政诉讼法确立的合法性审查原则和该法关于撤消违法的具 体行政行为的规定，就是违法责任原则的体现。”。我国的国家赔偿法在借鉴国 外经验的基础上确立了违法归责原则。 笔者认为违法责任原则应该作为环境行政执法责任的归责原则。“违法”也就 意味着违反法律、法规等规定，我国的法律是神圣不可侵犯了，违反了当然要承担 一定的责任。有学者提出，行政主体及其工作人员的行为主要分为行政主体及其工 作人员实施的能产生相应法律效果的行政行为和行政主体及其工作人员实施的与 职权相关但并不产生法律规定的效果的行政事实行为，前一类行为可以用是否合法 来确定是否承担责任，但后一种有的适宜有的则不适宜用违法来确定责任，因此认 为违法原则不宜作为归责的原则。笔者并不赞同他的观点，认为可以用违法原则确 定行政行为和部分行政事实行为的责任，而不适宜适用的其他部分行政事实行为则 由其他的原则来确定。 5 行政不当原则能否作为环境行政执法责任的归责原则 行政不当，是与行政合理相对应的一个概念。我们经常接触的是“行政合理性” 原则，它是与行政合法性相并列的行政法的两大基本原则之一。行政合理性主要 是指行政决定应具有的内容上的公正性。行政不当则是对行政合理性原则的违反， 是行政主体及其工作人员所作出的违反行政合理性原则的行为。“所谓行政不当， 是指行政行为符合法律规定却在法定范围内不合理的行政行为，即不合理地行使自 由裁量权的行为。”o 行政不当主要是针对自由裁量行政行为丽言的。 笔者认为，行政不当可以作为环境行政执法责任的归责原则。这与我国行政 诉讼法第5 4 条第4 项关于“行政处罚显失公正的，可以判决变更”的规定相符 合。在行政诉讼、行政复议中，行政不当成为被撤消的或变更的对象，行政不当当 然可以作为判定行政责任是否存在的标准。 。张步洪：行政侵权归责原则初论，载行政法学研究1 9 9 9 年第1 期。 。参考叶必乍：行政泫学，武汉大学版t i = 2 0 0 3 年敝，第9 1 - 9 3 页，崩佑勇：行政法原论中周方正 钣 补2 ( 0 2 年版，第3 8 4 4 页。 。杨解# ：行政违法论纲，东南大学“5 版礼1 9 9 9 年版，第3 9 负。 9 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 6 公平责任原则能否作为环境行政执法责任的归责原则 在民法中，公平责任原则是指在当事入双方对造成损害均无过错的情况下，由 人民法院根据公平的观念，在考虑当事人的财产状况的基础上，责令加害入对受害 人的财产损失给予适当补偿。面公平责任原则也存在于行政法中，它指的是行政主 体的合法行政行为对行政相对人造成损害时，基于公平的考虑给行政相对人一定补 偿的一种归责原则。主要适用于合法行政行为所引起的行政责任，此类合法行政行 为主要包括行政征收、行政征用等。合法行政行为给行政相对人造成损害时，行政 主体虽然不需要作出行政赔偿，但是必须作出相应行政补偿。 在环境领域的行政执法责任当然也适用这条归责原则，因为环境行政征收行为 可能给环境行政相对人造成损害。环境行政征收是指环境行政主体依据环境法律、 法规的规定以及国家和社会公共利益的需要，以强制的方式无偿地取得行政相对方 一定金钱或实物的具体行政行为。征收的客体是法律、法规规定的行政相对方在生 产经营中利用环境与资源的各种行为，如排放污染物、开采自然资源等。征收的主 要目的并不是为了增加财政收入，而是通过税费的征收促进企业加强经营管理，采 用先进技术，淘汰落后技术和设备，提高资源利用率，合理开发自然资源，节约和 综合利用资源，最大限度地减少污染、