（宪法学与行政法学专业论文）政府财政预算信息公开法律制度研究.pdf

中南民族大学硕士学位论文 i 摘 要 政府财政预算信息公开是指一定的政府机关通过法定的途径和方式将本级 政府财政预算的依据以及财政预算的编制、审批、执行、决算、内容等整个过程 向公民、法人、其他组织公开。政府财政预算信息公开法律制度是指通过法律确 立的保障社会大众享有获得政府财政预算信息权的法律制度。 政府财政预算信息 公开法律制度起源于西方发达国家，是资产阶级革命的产物，是人类政治文明发 展的重要成果。因而，建立政府财政预算信息公开法律制度是民主政治建设的必 然要求，是法治国家建设的应有之义，是西方发达国家发展的一般经验。在我国 发展中国特色社会主义民主政治和建设中国特色社会主义法治国家的背景下， 借 鉴西方发达国家发展的一般经验， 建立具有中国特色的政府财政预算信息公开法 律制度，实现“公共财政”的透明性，实现我国政府财政预算信息的真正、完全 公开，既有必要性，又有可行性。当前，伴随着政府信息公开条例的实施， 我国的政府财政预算信息逐渐由保密走向公开， 政府财政预算信息公开工作迈出 了实质性的步伐。但由于我国政府财政预算信息公开尚处于起步阶段，相比西方 国家早已形成常态的预算公开体制， 我国的政府财政预算信息公开制度仍面临着 许多问题，既有政治体制方面的，也有文化观念方面的，远没有实现规范化、制 度化、程序化运行，与建立一个完善的政府财政预算信息公开制度相比尚有一定 距离。所以，我们必须转换观念和进行制度创新，完善我国政府财政预算信息公 开法律制度， 以实现我国政府财政预算信息公开的规范化、 制度化和程序化运行。 本文共由四部分组成，全面介绍了我国的政府财政预算信息公开法律制度， 指明了我国政府财政预算信息公开法律制度的现状和问题， 并提出了若干对策和 建议，以期对我国政府财政预算信息公开法律制度的完善有所帮助。其中，第一 部分从概念、 基本特征和基本原则的角度对政府财政预算信息公开法律制度进行 了概述；第二部分明确了政府财政预算信息公开法律制度的理论基础，即民主政 治理论、公众与政府的委托代理理论、公民基本权利理论、公共财政理论； 第三部分指明了我国政府财政预算信息公开法律制度的现状和问题， 并分析了其 原因；第四部分提出了完善我国政府财政预算信息公开法律制度的对策和建议， 主要包括观念的转变和制度的构建两个方面。 关键词：政府财政预算信息；公开；法律制度 政府财政预算信息公开法律制度研究 ii abstract government budget information disclosure is that government body disclose the basis of government budget and the process of budget preparation, approval, implementation, final accounts and contents to the citizens, legal persons and other organizations through legal ways and means. the legal system of government budget information disclosure refers to the legal system which established by law to protect the community enjoying the right of access to government budget information. government budget information legal system originated in western countries, is the product of the bourgeois revolution, the development of human political civilization important results. thus, the establishment of the government budget information public legal system is a necessary requirement of democratic political construction, the proper meaning of nation-building of the rule of law, the general experience of development of the western developed countries. under the background of improving socialism democracy with chinese characteristics and constructing our socialism country under the rule of law with chinese characteristics, we should establish a set of legal system for information disclosure of governmental budget from the general experience of western developed countries development, in order to fulfill the transparency of public finance, and genuine, full information disclosure of governmental budget, which is not only necessary but also feasible. fortunately, along with the the regulation on governmental information disclosure took effect, chinese governmental budget information disclosure has taken a substantial step, gradually from secret to disclosure. however, disclosure of the government budget information is still in its infancy, compared to western countries mature and perfect budget disclosure system, it is still confronted with plenty of problems that involve political system and cultural ideas, and far away from the normalization, systemization and programming of its operation, not mention to establishing a set of relatively mature, normalized and programming system. as a consequence, we have to transform the system of ideas and innovation, and improve our government budget information public legal system to achieve government budget information disclosure of the standardization, institutionalization and procedures of operation. the article is consisted of four parts. it introduce to chinas government budget 中南民族大学硕士学位论文 iii information public legal system and point to the present situation and problems of budget information public legal system, then give us some countermeasures and suggestions to improve our countrys public finances budget information legal system, which is outlined from the concept, the basic features and basic principles in the first part. in the second part, we identify the basis of government budget information public legal system, in other word, it refers to democracy and political theory, public and government the principal-agent theory, theory of the fundamental rights of citizens, public finance theory. in the third part, we point to the present situation and problem of government budget information public legal system, and analyzes its causes. in the fourth part, we advice to improve chinas government budget information public legal system, which includes the concept of change and the construction. key words: information of governmental budget; publicity; legal system 中南民族大学中南民族大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权中南民族大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1、保密，在_年解密后适用本授权书。 2、不保密。 （请在以上相应方框内打“” ） 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 中南民族大学硕士学位论文 1 引 言 自 2008 年 5 月 1 日中华人民共和国政府信息公开条例（以下简称“政 府信息公开条例” ） 颁布实施以来， 社会公众要求政府公开信息的热情不断高涨， 诸多的政府信息公开申请涌入相应的政府机关，其中，最重要的是关于政府财政 预算信息公开的申请。 政府财政预算信息作为政府信息中最核心、 最关键的部分， 在政府信息公开条例实施以前一直被视为涉及国家安全和利益的国家秘密， 不予对外公开。长期以来，我国对政府财政预算行为采取和执行的是“预算保密 原则”，对预算信息采取保密措施，不予公开。1995 年 1 月 1 日起实施的中 华人民共和国预算法（以下简称“预算法”）坚持的就是这一原则。因而，虽 然早在 2006 年，深圳公民吴君亮、李德涛和万宇涵等组成的公共预算研究团队， 就先后向十几个中央部委以及深圳、北京、上海等十几个地方政府提出了查看政 府财政预算信息的申请， 但他们无一例外地被各部门以政府预算信息涉及保密为 由拒绝。可喜的是，2007 年 1 月 17 日国务院制定通过的政府信息公开条例 明确指出： “各级政府预算和决算报告是需要主动公开的重点政府信息，必须向 公众开放并提供便利的查阅条件。”这就意味着政府机关应主动向社会公众公开 政府财政预算等信息，在政府机关怠于履行公开职责时，社会公众可以依法向政 府机关申请公开政府财政预算信息以维护自身的知情权。正是在这一背景下，深 圳市政府首次依普通公民的申请公开了该级政府 2008 年政府财政预算信息 深圳市本级 2008 年部门预算（草案），从而拉开了政府财政预算信息公开 的序幕。 伴随着政府信息公开条例的实施，我国的政府财政预算信息逐渐由保密 走向公开，政府财政预算信息公开工作迈出了实质性的步伐。但由于我国政府财 政预算信息公开尚处于起步阶段，相比西方国家早已形成常态的预算公开体制， 我国的政府财政预算信息公开制度仍面临着许多瓶颈， 面临着许多难以克服的障 碍，既有政治体制方面的，也有文化观念方面的，远没有实现规范化、制度化、 程序化运行，离建立一个比较成熟的、规范化的、程序化的政府财政预算信息公 “”深圳公民的 公共预算之旅 ， 新浪网： 访问时间：2010 年 10 月 10 日。 政府财政预算信息公开法律制度研究 2 开制度的距离尚远。实践中，大量的政府财政预算信息既没有由政府机关主动公 开，也没有因公民申请而被动公开。实际上，公民、法人、其他社会组织包括一 些政府机关想要详细了解政府的财政预算信息依然困难重重。更为重要的是，作 为政府信息公开主要法律依据的政府信息公开条例本身也存在诸多问题，包 括“立法目的的缺陷、基本原则的缺陷、免于公开信息范围规定的缺陷、主动公 开范围的缺陷、答复形式的不足、涉及第三人利益的信息公开的缺陷、收费方面 的缺陷、缺乏政府信息以公开为原则的明示规定、权威性不足、缺乏公开方式的 明确宣示即结构不合理、 信息公开的义务机关和法律责任缺乏明确划分， 等等。 ” 因此，在对我国政府财政预算信息公开现状考察的基础上，针对我国目前财政 预算信息公开制度中存在的诸多问题， 我们应借鉴预算信息公开法制相对完善的 西方国家在政府财政预算信息公开中一些有益的经验，根据我国的实际情况，逐 渐探索建立一套完善的政府财政预算信息公开制度体系，以保障公民、法人和其 他组织可以依法获取政府财政预算信息，从而提高政府工作的透明度，促进依法 行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。 赵勇、周柯利： 政府信息公开条例的自身缺陷与制度困境 ，载法治论丛2009 年第 6 期。 中南民族大学硕士学位论文 3 一、政府财政预算信息公开法律制度概述 2008 年 5 月 1 日颁布实施的政府信息公开条例，是社会主义法治国家 建设的重要里程碑，是社会主义法治政府建设的重要步骤，其与 1998 年颁布实 施的行政诉讼法和 2004 年颁布实施的行政许可法一道，共同成为了我 国行政法治的三大里程碑。政府信息公开条例的颁布实施，打破了政府长期 以来对各类公共信息的垄断， 首次以法律规范的形式明确规定了政府公布各类公 共信息的法定义务，赋予了公民、法人、其他组织依法获取和了解各类公共信息 的知情权，也初步确立了我国的政府财政预算信息公开法律制度，从而有利于提 高政府工作的透明度和公信力，有利于保证国家权力的正确行使，让权力在阳光 下运行，有利于保证人民依法民主参与、民主决策、民主管理和民主监督，推动 社会主义民主政治的发展。正如温家宝总理指出： “要发展社会主义民主，切实 保障人民当家作主的民主权利，特别是选举权、知情权、参与权、表达权和监督 权。” （一）政府财政预算信息公开法律制度相关概念分析 要想正确了解 “政府财政预算信息公开法律制度” ， 就必须首先明确何为 “政 府信息”、何为“政府财政预算信息”。根据政府信息公开条例第二条的规 定，政府信息就是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记 录、保存的信息。 那么，政府信息包括哪些种类呢？根据政府信息公开条例 第九条到第十三条的规定，政府信息一共包括三个层次二十三类，具体说来：其 一，县级以上各级人民政府及其部门掌握的政府信息，主要包括行政法规、规章 和规范性文件，国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策，国 民经济和社会发展统计信息，财政预算、决算报告，行政事业性收费的项目、依 据、标准，政府集中采购项目的目录、标准及实施情况，行政许可的事项、依据、 条件、 数量、 程序、 期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况， 温家宝： 2010 年政府工作报告 ，中国网： 年 10 月 11 日。 中华人民共和国政府信息公开条例 ，百度网： 年 10 月 11 日。 政府财政预算信息公开法律制度研究 4 重大建设项目的批准和实施情况，扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方 面的政策、 措施及其实施情况， 突发公共事件的应急预案、 预警信息及应对情况， 环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况；其二， 设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门掌握的政府信息，主要包括城乡建 设和管理的重大事项，社会公益事业建设情况，征收或者征用土地、房屋拆迁及 其补偿、补助费用的发放、使用情况，抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物 的管理、使用和分配情况；其三，乡（镇）人民政府掌握的政府信息，主要包括 贯彻落实国家关于农村工作政策的情况，财政收支、各类专项资金的管理和使用 情况，乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况，征收或者征用土地、 房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况，乡（镇）的债权债务、筹资筹 劳情况，抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况，乡镇集体企业及 其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况，执行计划生育政策的情况。 可见， 政府财政预算信息只是众多政府信息中的一种， 是县级以上各级人民政府及其部 门应主动重点公开的政府信息中的一种。根据财政部关于进一步推进财政预算 信息公开的指导意见（财预2008390 号）的规定，政府财政预算信息是财政 政务信息的重要内容，具体包括预算管理体制、预算分配政策、预算编制程序等 预算管理制度， 以及预算收支安排、 预算执行、 预算调整和决算等预算管理信息。 那么， 政府财政预算信息公开就是指一定的政府机关通过法定的途径和方式 将本级政府财政预算的依据以及财政预算的编制、审批、执行、决算、内容等整 个过程向公民、法人、其他组织公开。政府财政预算信息公开法律制度就是指通 过法律确立的保障社会大众享有获得政府财政预算信息权的法律制度。 为了更好 地理解政府财政预算信息公开法律制度，我们可以从以下几个方面着手： 第一，政府财政预算信息公开的主体。政府财政预算信息公开的主体包括权 利主体和义务主体，这是政府财政预算信息公开法律制度的重要组成部分。如果 没有确定的享有政府财政预算信息公开权的权利主体， 政府财政预算信息就没有 机会得以公开。如果没有明确的公开政府财政预算信息的义务主体，政府财政预 中华人民共和国政府信息公开条例 ，百度网： 年 10 月 11 日。 财政部关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见 （财预2008390 号） ，中华人民共和国中央人 民政府门户网站： 年 10 月 15 日。 中南民族大学硕士学位论文 5 算信息公开法律制度就会形同虚设。根据政府信息公开条例的相关规定，政 府财政预算信息公开权利主体是指有权请求政府公开其掌握的财政预算信息的 公民、 法人和其他组织， 也就是说， 政府财政预算信息公开权利主体具有广泛性， 法律没有对有权获得政府财政预算信息的主体作出明确限定， 只是一般规定为公 民、法人和其他组织。政府财政预算信息公开义务主体是指各级人民政府及县级 以上人民政府部门。 第二，政府财政预算信息公开的客体。 “法律关系客体是指法律关系主体之 间权利和义务所指向的对象。” 政府财政预算信息公开的客体就是指政府财政 预算信息公开主体之间权利和义务所指向的对象， 就是指政府财政预算信息。“基 于目前我国政府预算活动主要法律文本（即预算报告和决算报告）的编制现状， 结合政府预算编制的基本原理和方法，从纵向公开深度的角度考量，政府预算信 息公开的客体应当分为三个层次：政府预算基本信息、政府预算基础信息、政府 预算基准信息。” 第三，政府财政预算信息公开的内容和方式。政府应当公开什么样的财政预 算信息？这是政府财政预算信息公开的内容涉及的问题。根据财政部关于进一 步推进财政预算信息公开的指导意见（财预2008390 号）的规定，政府财政 预算信息公开的内容主要包括政府预算、部门预算、预算执行以及财政转移支付 等。此外，该指导意见还对政府财政预算信息公开的方式作出了明确规定，即各 级财政部门要根据政府信息公开的要求，结合推进财政政务公开工作，按照规定 的工作程序，依托“金财工程”，通过政府门户网站、报刊、广播、电视等公共 媒体，以及新闻发布会、政府公告等便于公众获取信息的方式，做到经常性工作 长期公开，阶段性工作逐段公开，临时性工作随时公开，涉及群众切身利益的事 项及时公开，逐步建立起完善的财政预算信息披露制度。 （二）政府财政预算信息公开法律制度的基本特征 政府财政预算信息公开法律制度的基本特征是政府财政预算信息公开法律 制度本质内容的体现和反映，是这一法律制度区别与其他法律制度的显著标志。 张文显主编： 法理学 ，高等教育出版社 2003 年版，第 138 页。 李建人： 政府预算信息公开的维度 ，载南开学报 （哲学社会科学版）2010 年第 2 期。 财政部关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见 （财预2008390 号） ，中华人民共和国中央人 民政府门户网站： 年 10 月 15 日。 政府财政预算信息公开法律制度研究 6 根据上述内容的介绍，政府财政预算信息公开法律制度具有如下特征： 1.政府财政预算信息公开法律制度以公民知情权为基础 在政府财政预算信息公开法律制度下， 各级人民政府是否应当向社会大众提 供政府财政预算信息，在多大范围内提供政府财政预算信息，并不是由各级人民 政府自身决定的，而是由社会大众的权利决定的，尤其是公民的知情权。这是因 为，公民的知情权是“属于公法方面的权利，其含义是一个人有权知道他应知道 的东西，比如自已的档案材料。知情权包含的内容是十分广泛的，既包括属于公 法范围的事物，也包括民事方面的情况。” 公民知情权是公民的一项基本政治 权利，对公民自身的生存和发展以及一国的民主政治建设具有重要意义。而公民 知情权实现的最根本途径就是包括政府财政预算信息公开在内的行政公开。 根据 公民知情权的要求，在政府财政预算信息公开法律制度下，不是政府想公布政府 财政预算信息就公布，不想公布政府财政预算信息就不公布，不是政府想公布什 么样的政府财政预算信息就公布什么， 而是公民想了解什么样的政府财政预算信 息，政府就必须公布什么样的财政预算信息。在政府财政预算信息公开法律制度 下，公民与政府之间形成了政府财政预算信息公开法律关系，其中，公民依法享 有获得、了解各级人民政府财政预算信息的权利，各级人民政府负有依法提供财 政预算信息的义务。 2.政府财政预算信息公开法律制度以政府财政预算信息为对象 政府财政预算信息公开法律制度以政府财政预算信息为对象， 是不同国家和 地区立法的共同规定。不同的是，各国或地区立法对于政府财政预算信息的内容 规定不同。以日本和我国为例。根据日本信息公开法以及民主财政主义的原则， 中央政府以及地方政府的预算均须全部向公众公开。按日本信息公开法的规定， 除了涉及个人隐私、国家安全和影响决策中立性的信息之外，所有的政府信息， 包括已成文决议等正式文件、 还包括在形成决议的过程中的草案等组织机构的文 档都必须向公众公开。因此，目前在日本政府网站上公布的部门信息不仅包括每 年的预算案， 还包括预算形成过程的各种提案以及提案商讨过程的会议记录。 而 我国目前尚无具体法律对政府财政预算信息的内容作出详细规定，只是在政府 张新宝： 中国侵权行为法 ，中国社会科学出版社 1995 年版，第 233 页。 宋健敏： 日本：如何让公众读懂政府预算信息 ，载团结2010 年第 3 期。 中南民族大学硕士学位论文 7 信息公开条例中规定，县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例公开财 政预算、决算报告，乡（镇）人民政府应当依照本条例公开财政收支、各类专项 资金的管理和使用情况。虽然财政部关于进一步推进财政预算信息公开的指导 意见（财预2008390 号）对此作了细化，指出政府财政预算信息公开的内容 主要包括政府预算、 部门预算、 预算执行以及财政转移支付等， 但仍然模糊不清， 不够细致，与国外相比差距很大，有待进一步完善。 3.政府财政预算信息公开法律制度以实现人民主权为根本目的 博丹指出， 主权就是 “不受法律约束的、 对公民和臣民进行统治的最高权力。 ” 而人民拥有主权是近代民主政治的最根本原则。在人民拥有主权的前提下，政 府机关的构建以及一切政治权力的运行就必须以维护和实现人民主权为根本目 的。只有这样，政府的建构和政治权力的运行才能获得其存在的正当性和合法性 依据。因而，人民就必须对政府的一切行动进行监督，以避免政府权力的滥用， 政府相应地也必须依法公开自已的行为，公开自已的信息，以接受人民的监督。 正如美国前司法部长爱德华指出： “近年来政府保密的概念不断受到质疑，保密 被认为是与民主相对立的。 对公开关于政府行为信息的任何限制都构成了对人民 的了解权的侵犯。 不必要的政府秘密除了掩盖政府不适当的或者违法的行为没有 其他意义。对于保密和民主的关系的这种理解，主要是由于水门事件而形成的。 水门事件的不幸的影响是人们不再信任官员”。 在所有的政府信息中，最重要 的就是政府财政预算信息，因为它决定了政府的所有行动，指明了政府一切活动 的方向，建立政府财政预算信息公开法律制度，使政府的财政预算信息处于阳光 之下，接受人民的监督，就能够保证政府的一切活动服务于人民的意志和利益， 就能够维护和实现人民主权。正是在这个意义上，我们可以说，建立政府财政预 算信息公开法律制度是人民主权的应有之义。 （三）政府财政预算信息公开法律制度的基本原则 政府财政预算信息公开法律制度的基本原则是指在政府财政预算信息公开 美乔治萨拜因： 政治学说史 （下卷） ，邓正来译，世纪出版集团、上海人民出版社 2010 年版，第 82 页。 转引自张明杰： 开放的政府政府信息公开法律制度研究 ，中国政法大学出版社 2003 年版，第 58 页。 政府财政预算信息公开法律制度研究 8 的过程中必须遵循的最基本的准则， 其体现着政府财政预算信息公开法律制度的 本质内容，是政府财政预算信息公开法律制度中的根本性问题。根据政府信息 公开条例第五条的规定，我国政府财政预算信息公开法律制度的基本原则是公 正、公平、便民的原则。 1.公正原则 公正原则是行政法的基本原则， 其基本精神是要求行政主体及其工作人员办 事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对 人。公正原则包括实体公正和程序公正两个方面的要求，实体公正的要求主要包 括：依法办事、不偏私；合理考虑相关因素，不专断。程序公正的要求主要包括： 自已不做自已的法官；不单方接触；不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情 况下做出对相对人不利的行政行为。 因此，公正原则既是政府财政预算信息公 开法律制度的程序性基本原则， 也是政府财政预算信息公开法律制度的实体性基 本原则。政府财政预算信息公开法律制度坚持公正原则，就是指各级人民政府应 该以不偏不倚的方式对待政府财政预算信息公开程序中的所有当事人， 既包括法 律实体方面的公正，也包括法律程序方面的公正。也就是说，各级人民政府应依 据法律的规定，保证一切公民、法人和其他组织可以通过法律规定的程序获得其 想要了解的政府财政预算信息。政府应依照实体法的规定，遵循公正法律程序， 依法公开自已掌握的财政预算信息，而不应为了自已或其他部门的私利，以种种 借口来隐瞒自已掌握的财政预算信息。 2.公平原则 公平原则是行政法的基本原则， 其基本精神是全体人民在自已的国家内应享 有同等的权利和同等的机会， 行政主体应平等地对待任何相对人， 不能厚此薄彼， 不能凭借某种关系或自已的好恶赋予某些人以特别的权利， 加予某些人以特别的 义务。因此，行政公平原则的基本要求就是平等对待相对人，不歧视。 政府财 政预算信息公开法律制度坚持公平原则， 就是指各级人民政府应平等对待想要获 得政府财政预算信息的公民、法人和其他组织，不能因公民、法人和其他组织身 份、地位等的不同而对之予以不平等的待遇，厚此薄彼，有所歧视。但是在实践 姜明安主编： 行政法与行政诉讼法 ，北京大学出版社、高等教育出版社 2007 年版，第 7576 页。 姜明安主编： 行政法与行政诉讼法 ，北京大学出版社、高等教育出版社 2007 年版，第 78 页。 中南民族大学硕士学位论文 9 中，因为不同公民、法人和其他组织之间在能力、地位等方面存在的巨大差异， 使得它们在获取政府财政预算信息上的难易程度大为迥异。一般说来，具有优势 地位的法人和其他组织， 特别是具有一定公权力的组织较易获得政府财政预算信 息，而普通公民在获得政府财政预算信息上依然“步履维艰”，较难获得，深圳 公民吴君亮、李德涛和万宇涵等的“公共预算之旅”就是最好的证明。所以，我 们应在政府财政预算信息公开中坚决贯彻落实公平原则，以保障所有公民、法人 和其他组织可以公平获得政府财政预算信息。 3.便民原则 便民原则是行政法的重要原则， 其基本精神就是行政机关的一切权力都来源 于人民，其工作是为人民服务，为人民谋利益，行政机关要在自已的工作中为人 民群众提供快捷、方便的服务，以方便公民、法人或者其他组织获得行政机关提 供的服务，实现行政执法为民的目标。政府财政预算信息公开法律制度坚持便民 原则，就是指在政府财政预算信息公开过程中，应采取一切便民的措施，利用一 切便民的渠道，方便所有的公民、法人和其他组织获得政府财政预算信息。这就 要求，各级人民政府不仅要依申请公开财政预算信息，还要依法主动公开财政预 算信息，以方便所有公民、法人和其他组织的查询。但是，在实际情况中，各级 人民政府不仅很少依法主动公开财政预算信息，即使公民、法人和其他组织依法 申请公开，也很难获得各级政府的财政预算信息。这一点与国外相差很大，如蔡 定剑曾谈到：“2005 年，我在新加坡国会调研时，提出想看看国会预算。国会 图书馆馆长送给我两本当年的国会预算，说给我带回来慢慢看，做个纪念。让我 深有感触的是，我在全国人大会议上服务了十多年，却从来没有看到过我们自已 国家的预算。” 蔡定剑： 能否向公众公开政府预算 ，载人大建设2007 年第 6 期。 政府财政预算信息公开法律制度研究 10 二、政府财政预算信息公开法律制度的理论基础 政府财政预算信息公开法律制度的理论基础问题是政府财政预算信息公开 法律制度中的根本性问题， 其实质是要回答什么是政府财政预算信息公开法律制 度、为什么会产生政府财政预算信息公开法律制度、政府财政预算信息公开法律 制度应如何发展等诸多问题，因而理论基础问题具有极其重要的意义。正如列宁 指出：“没有革命的理论，就不会有革命的运动。” 一般说来，政府财政预算 信息公开法律制度的理论基础包括民主政治理论、 公众与政府的委托代理理 论、公民基本权利理论、公共财政理论等。 （一）民主政治理论 民主既是人类的梦想，也是人类的追求。在人类社会中，恐怕没有任何一个 话题能比“民主”更受人们的关注了。早在古希腊时期，历史学家希罗多德就在 历史一书中第一次提出了“民主”一词，他指出民主的基本含义就是人民的 统治，人民的权力，也就是说，全体人民共同行使权力，共同管理国家事务，一 切政事皆“取决于民众”。 古希腊历史学家修昔底德在伯罗奔尼撒战争史 中也指出，民主政治的的主要特点就是“政权是在全体公民手中，而不是在少数 人手中。” 古希腊先哲亚里士多德在政治学一书中也对古希腊的民主政体 进行了描述，他指出在民主政体中， “政事裁决于大多数人的意志，大多数人的 意志就是正义。”民主政体的主要特点就是“人人轮番当统治者和被统治者”、 “全体公民人人平等”。 在这些民主思想指导下，古希腊建立了人类历史上第 一个民主政体，这一政体主要由三个部分组成：一是公民大会，是雅典城邦国家 的最高权力机关，负责审议并决定国家的一切事务；一是五百人的议事会，这是 公民大会的附属机构，负责处理政体的日常工作；一是民众法庭，负责审理雅典 城邦国家的一切案件。在这里，所有年满 20 周岁的男性公民都可以参加公民大 会，并有权参与国家最高决策机关议事会的活动，轮流担任民众法庭的陪审员。 列宁选集第 1 卷，人民出版社 1995 年版，第 241 页。 古希腊希罗多德： 历史，王嘉隽译，商务印刷馆 1959 年版，第 8082 页。 古希腊修昔底德： 伯罗奔尼撒战争史，谢德风译，商务印书馆 2009 年版，第 371 页。 古希腊亚里士多德： 政治学 ，吴寿彭译，商务印书馆 1982 年版，第 312 页。 中南民族大学硕士学位论文 11 正如恩格斯所说：“在雅典没有总揽执行权力的最高官员。” 但是，希腊的民 主并不是大多数人的民主，只是少数“公民”的民主，广大的奴隶、妇女无法行 使民主权利，不在“民主”的范围之内。因而，希腊的民主是在“小国寡民”范 围内的直接民主，是有限制的民主，并不是近代意义的民主，但这并不能掩饰它 的光芒。 近代意义的民主是在资产阶级革命胜利后才逐渐确立起来的。 为了反对封建 专制统治，17、18 世纪的资产阶级启蒙思想家在继承古希腊民主理论的基础上， 积极宣传资产阶级的民主思想，提出了现代民主理论， “与古希腊、古罗马的城 邦民主观念不同，资产阶级的启蒙学者大多从自然法、契约论出发，以理性为原 则，不仅提出了主权在民、自由平等等民主观念，而且为资产阶级政权提供了许 多民主制度设计，如分权制衡、代议制、普选制等，从而创立了现代民主理论。” 资产阶级革命胜利后， 资产阶级通过宪法等形式从法律上肯定了这些民主理论， 并据此建立了现代民主制度，从而使资产阶级思想家提出的“人民主权”思想从 理论变成了现实，人民在形式上成为了国家的主人。而社会主义制度的建立，使 人民在人类历史上第一次真正成为了国家的主人，不仅是生产资料的主人，而且 是政治、法律上的主人，从而真正实现了民主政治。如列宁指出：“资产阶级及 其拥护者责备我们破坏民主。 我们说， 苏维埃革命推动民主向深度和广度的发展， 这在世界上是前所未有的， 而且它所推动的正是受资本主义压迫的劳动群众享受 的民主，因而是绝大多数人享受的民主，是不同于资产阶级民主（剥削者、资本 家、富人的民主）的社会主义民主（劳动人民的民主）。” 由于人民成为了国 家的主人，国家的一切权力来源于人民，这就要求政府必须依照人民的意志和利 益进行活动，服务于人民，使人民的意志和利益得到充分的表达和实现。而政府 的一切活动必须依照人民的意志和利益进行活动， 就意味着人民有权通过各种途 径和方式对政府的一切活动进行监督， 政府也必须自觉地接受人民通过各种方式 和途径实施的监督。这就要求，政府必须主动公开自已的各种活动，以接受人民 的监督，特别是公开自已的财政预算信息，使人民可以对政府的一切活动“了然 于胸”。如蔡定剑指出：“预算公开是民主政府的应有之义。政府向人民征收和 马克思恩格斯选集第 4 卷，人民出版社 1995 年版，第 114 页。 郭榛树等： 政党、民主与法治当代中国政治文明中的“三统一”问题研究 ，中共中央党校出版社 2008 年版，第 4 页。 列宁全集第 37 卷，人民出版社 1986 年版，第 280 页。 政府财政预算信息公开法律制度研究 12 花费的合法性，就在于它是通过民选的代表讨论、批准的，也就当然要公布，让 人民知道，让人民监督。公开预算是对政府官员权力最有效的约束。” （二）公众与政府的委托代理理论 人民拥有国家主权是民主政治的真谛， 但近代民族国家国土面积的幅员辽阔 以及人口众多的限制，使得人民并不能亲自、直接地行使权力，而只能通过委托 代理的形式来实现。 这一委托代理形式就是代议制， 正如密尔指出： “经 过上述各种考虑， 显然能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的 政府；任何参加，即使是参加最小的公共职务也是有益的；这种参加的范围大小 应和社会一般进步程度所允许的范围一样； 只有容许所有的人在国家主权中都有 一份才是终究可以想望的。但是，既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除 公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的， 从而就 可得出结论说，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。” 潘恩也指出： “把代议制同民主制结合起来， 就可以获得一种能够容纳和联合一切不同利益和 不同大小的领土与不同数量的人口的政府体制； 而这种体制在效力方面也胜过世 袭政府，正如文坛胜过世袭文学一样。” 在代议制下，人民首先通过选举代表 组成代议机关，由代议机关作为民意机关，代替自已行使权力，这就在人民与代 议机关之间形成了委托代理关系，人民作为委托人，代议机关作为代理人， 人民通过授权代议机关，而由代议机关代表自已行使权力，代替自已做出决定， 代表自已向政府机关传达自已的各种意愿和利益需求， 并代表自已对政府进行监 督。其次，代议机关产生了政府，使政府对其负责，执行自已的决议，这样就在 代议机关与政府之间形成了委托代理关系，代议机关作为委托人，政府作为 代理人，代议机关作为委托人需要政府代理自已管理国家事务，将自已的决议贯 彻落实。 这样，在人民与政府之间也间接形成了委托代理关系，人民是委托者， 政府是代理人，政府是代表人民进行活动的，因而，作为委托人的人民有权知晓 作为代理人的政府的一切活动，有权知晓政府作出决定的依据、过程和结果，有 蔡定剑： 能否向公众公开政府预算 ，载人大建设2007 年第 6 期。 英j.s.密尔： 代议制政府 ，汪瑄译，商务印书馆 1982 年版，第 55 页。 潘恩选集 ，马清槐等译，商务印书馆 1981 年版，第 246 页。 中南民族大学硕士学位论文 13 权对政府的一切活动进行监督，包括直接监督和通过代议机关的间接监督。另一 方面，政府所享有、行使的一切权力从根本上说是来自于人民的委托，作为代理 人的政府也应忠实自已的代理义务，行使好人民赋予的权力，接受人民的监督。 “上述委托代理关系若以公共资金为依托则概括在预算过程中。 公众委托政府代 为生产和提供公共物品（体现为预算支出），其代价就是缴纳政府规定的各种税 费（体现为预算收入）。” 这样，政府接受公众的委托来征收税款，形成财政 收入，并依照公众的意愿来进行财政支出，以最大限度地满足人民对公共产品和 服务的需求，这个过程是一个民主决策和民主管理的公共选择过程。尽管从理论 上说，作为委托人的公众已经明确表明了自已的公共产品的需要，并按照一定的 契约关系承诺代理方报偿，作为代理方的政府应该忠实地履行自已的义务，执行 作为委托方公众的意愿。 “但在现实的公共部门经济中，这一委托代理关系已被 扭曲，即代理人已在很大程度上脱离了委托人的控制和监督，常常根据自我利益 需要行事。” 这样，政府就会不可避免地经常侵犯公共利益，损害公众的利益。 因而，我们应将政府的预算活动纳入民主、法治的轨道之中，使政府的一切预算 活动公开透明、清晰易懂，使公众能够很清楚地了解政府的预算信息。这也符合 委托代理关系的要求，既然公众是政府的委托人，政府的预算收入来自于人民， 人民就有权对政府的预算活动进行监督，政府就应向“委托人”公众公开自 已的预算活动，公开自已的预算信息。只有这样，才能解决政府预算活动中的机 会主义行为，使政府最大限度地满足公众的公共产品需求。 （三）公民基本权利理论 公民基本权利是指由宪法规定的，公民为实现自已必不可少的利益、主张或 自由，从而为或不为某种行为的资格或可能性。公民的基本权利从产生到发展经 历了一个漫长的历史过程，早在文艺复兴时期，人文主义法学派的代表人物就提 出了以人为中心，一切为了人的思想。他们提倡人权和个性解放，以反对神权和 教会的蒙昧主义。到了 17、18 世