（宪法学与行政法学专业论文）宪政视野下的环境公益诉讼.pdf

摘要 环境公益诉讼制度是一项保护公共利益和环境的司法救济制度，它已经被多个国家 采用并形成了较为成熟的理论和实践体系。随着我国社会和法制的发展，建立环境公益 诉讼制度逐渐成为当前我国法学界关注的一个重要课题。环境公益诉讼制度的设立不仅 关系到我国国家、社会公共利益的有效维护，而且有利于我国司法制度的进一步完善， 所以，对环境公益诉讼制度的研究是十分必要的。 关于环境公益诉讼，从其理论基础到制度建构，中西方都有不少研究，但是大多集 中在民事以及行政诉讼领域，本文拟从宪法角度对环境公益诉讼进行分析。 本文共分为五个部分。第一部分为绪论。第二部分为环境公益诉讼的概念分析。通 过对利益、公益到公益诉讼的概念解析，明确了环境公益诉讼的概念，阐述了环境公益 诉讼所具有的预防性、公益性、广泛性和多样性特征及基本种类等相关范畴，为接下来 的环境公益诉讼制度分析打下良好基础。第三部分从社会本位理论、诉权理论和环境权 理论等三个方面对环境公益诉讼的理论基础进行了阐释。揭示了这些理论对环境公益诉 讼制度的建立提供的理论支撑。第四部分运用价值分析的方法，探讨了环境公益诉讼的 人权、正义、秩序和人民主权等方面的价值，阐明了建立我国环境公益诉讼制度的必要 性和重大意义。第五部分对如何构建我国的环境公益诉讼制度提出了笔者的构想。首先 通过运用比较分析法和规范分析法对环境公益诉讼的模式进行分析。比较了发达国家不 同模式的特征，针对我国实际提出并论述了在宪法中确立公共利益的保护原则，增加环 境权、诉权的规定，扩大诉讼原告资格和受案范围、建立宪法诉讼制度等方面的具体设 想，希望有助于我国建立起与国情相适应的，具有中国特色的环境公益诉讼制度。 关键词：公益；宪政；环境公益诉讼；人权； a b s t r a c t t h ee n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e mi sak i n do f j u r i d i c a lr e d r e s sm e a s u r e f o rp r o t e c t i n gp u b l i ci n t e r e s ta n de n v i r o n m e n ti th a sb e e nw i d e l ya c c e p t e da n dh a sb e e nr i p e l i t i g a t i o ns y s t e mo v e r s e a s a l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i e t ya n dl e g a ls y s t e mi nc h i n a ， c o n s t r u c t i n ge n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e mh a sg r a d u a l l yb e e na ni m p o r t a n t t o p i ci nt h ea r e ao fl a wi nc h i n a t h ei n s t a u r a t i o no fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n s y s t e mn o to n l yr e l a t e st oe f f e c t i v em a i n t e n a n c eo fo u rc o u n t r ya n ds o c i a lp u b l i ci n t e r e s t ，i t a l s ob ei nf a v o ro ff a r t h e ri n n o v a t i o no fj u r i d i c a ls y s t e mi nc h i n a s o ，t h es t u d yo n e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e mi sn e c e s s a r y f r o mi t st h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nt ot h es y s t e m ，c h i n aa n dt h ew e s th a v eal o to fr e s e a r c h o ne n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ，b u tm o s t l yc o n c e n t r a t e di nt h ea r e a so fc i v i la n d a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s t h i se s s a yr e s e a r c h e so ne n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n f r o mac o n s t i t u t i o n a lp o i n to fv i e w t h ee s s a yi sd i v i d e di n t of i v ep a r t s t h ef i r s ts e c t i o ni si n t r o d u c t i o n t h es e c o n ds e c t i o n d i s c u s s e st h ec o n c e p t i o no ft h ee n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ， f r o mt h ec o n c e p t i o n o fb e n e f i t ，p u b l i ci n t e r e s tt o p u b l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o n ，t h e ng r a d u a l l ye d u c e d t h e c h a r a c t e r i s t i c s 、v a r i e t i e sa n do t h e r sr e l a t e do ft h eg e n e r a t i o no ft h el i t i g a t i o n t h et h i r ds e c t i o n i n t r o d u c e sa n da n a l y s i st h et h e o r yb a s eo fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n t h e f o l l o w i n g3a s p e c t s ：s o c i a ll a w ，l i t i g a t i o nr i g h ta n de n v i r o n m e n t a lf i g h t t h ee x p a n s i o nh a s m a d eas o l i dl e g a lf o u n d a t i o nf o rt h es y s t e m t h ef o u r t hs e c t i o nd i s c u s s e si tb yv a l u em e t h o d s t h ev a l u e si n c l u d e sh u m a nr i g h t 、j u s t 、o r d e ra n dp o p u l a rs o v e r e i g n t y i te x p l a i n st h en e c e s s i t y a n df e a s i b i l i t yo fe s t a b l i s h i n ge n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n t h ef i f t hs e c t i o n r e v i e w sl i t i g a t i o ns y s t e mo fa b r o a da n du s e sf o r e i g nm o d e lo fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o ns y s t e mf o rr e f e r e n c e ，f i n a l l yig i v ep r o p o s a lo fs y s t e mc o n s t r u c t i o no ni n c r e a s i n gt h e p r i n c i p l eo f p r o t e c t i o no fp u b l i ci n t e r e s t ，e n v i r o n m e n t a lr i g h t s ，r i g h to f a p p e a l 、t h ep l a i n t i f f l i t i g a t i o n 、 c a s ea c c e p t i n gr a n ga n dc o n s t i t u t i o nl i t i g a t i o n ，i no r d e rt oe s t a b l i s hc h i n a so w n e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m k e yw o r d s ：p u b l i ci n t e r e s t ；c o n s t i t l j “o n a l i s m ：e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ； 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 论文作者签名：阳拼 日期：崩年5 月e t 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本 和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允许采用影印、缩印、数字化或其它 复制手段保存学位论文；在不以赢利为目的的前提下，学校可以公开学位论文的部分或 全部内容。( 保密论文在解密后遵守此规定) 作者签名： 藤坼 指导教师签名膨 日期：研。乡，岁 日期：矿81 6 第一章绪论 宪政视野下的环境公益诉讼 ( 一) 选题理由 一、绪论 、；1 j ，l 2 0 世纪以来，人类文明不断进步，环境却持续恶化，同益增多的环境公益纠纷困扰 着东西方各国。为了应对新型纠纷，各国相继立法，设立新的制度。近年来，我国经济 高速发展的同时也受到来自环境问题的制约与挑战。虽然我国的宪法与环保法都有提及 公民享有环境权利与保护环境的义务。但在环境公共利益诉讼方面一直少有具体法律规 定。环境公益诉讼的缺位使得公民在环境权益受损时，无法找到有效的法律武器，致使 宪法和法律对环境权这项基本人权的保护形同虚设。 ( 二) 国内外研究述评 l 、国外 在西方，对公益诉讼的研究有着悠久的历史，远在古罗马就已经出现公益诉讼的实 践。但直至2 0 世纪6 0 年代，环境权以及环境公益诉讼才受到了各国普遍关注。 国外有关环境公益诉讼的研究主要集中在以下方面： 第一，关于公民主张环境权利的依据的研究。1 9 6 0 年，美国掀起一场有关公民要求 保护环境，要求在良好环境中生活的宪法依据的讨论。美国密执安大学的萨克斯教授首 先提出了“环境权”的概念，并把“公共信托理论”引入环保领域，解决了公民个人主 张权利的依据问题。 第二，关于赋予自然体诉讼资格、法律权利的研究。美国学者克里斯托弗斯通在 1 9 7 2 年发表的树林应有诉讼资格：自然体的法律权利一文中提出了自然物或无生命 体的法律权利和无生命体的诉讼资格，认为应为像河流、森林、海滩等自然无生命体设 定代理人。澳大利亚学者贝茨在其环境法教程澳大利亚环境法中也介绍了这一理论。 第三，关于环境公益诉讼的诉讼形式的研究。环境公害的特殊性催生了新型诉讼的 诞生，如美国的集团诉讼、德国的团体诉讼等。学者相关研究集中在以下方面： 其一，关于新型诉讼的研究。有的学者分析了新型诉讼的程序价值。如谷口安平的 程序正义与诉讼；有的学者解析了现代型诉讼的意义、性质和特点。如小岛武司的 湖北人学硕一卜学位论文 现代型诉讼的意义、性质和特点；有的学者对公共利益诉讼进行了分析研究。如意 大利学者莫诺卡佩莱蒂的福利国家与接近正义。 其二，关于集团诉讼的研究。学者探讨了集团诉讼的要件、意义，分析了相关人诉 讼、职务履行令请求诉讼等典型公益诉讼类型，指出伴随“利益”扩大，私人在法之实 现中作用明显提高。如同本学者田中英夫，竹内昭夫的私人在法实现中的作用、美 国学者哈泽鲁、米歇尔塔鲁伊的美国民事诉讼法导论等。 其三，关于团体诉讼的研究。有的学者指出德国通过享有司法独立保证的行政法院 系统对公共利益进行保护，这种司法审查可以适用各种行政行为，范围广泛。如德国学 者罗伯特霍恩、海因科茨、莱塞的德国民商法导论；有的学者认为集团诉讼的当 事人适格不限于持续存在的团体组织，对因某一具体问题而临时组合起来的居民团体或 一部分能够代表这一集团的个人，赋予当事者适格也是可能的。如日本学者田村悦一的 居民以及居民团体在法律上的地位和保障；有的学者分析了德国环境公益诉讼，指 出就大型污染型设施或核电厂的设立，每个人都有权参与相应的许可程序或计划裁决程 序，不以其权利受该计划侵害者为限，而行政诉讼的提起，有特别规定时，也可不以原 告个人权利受到损害为要件。如台湾学者黄锦堂的德国计划裁决程序引起台湾之研 究、台湾学者陈荣宗的美国群众诉讼与西德团体诉讼( 上) 等。 第四，关于环境公益诉讼制度模式的研究。有的学者对英国的公益诉讼立法模式进 行了论述，指出检察长是唯一能在法院代表公众的人，是公共利益的代言人。如英国学 者威廉韦德的行政法；有的学者指出环境诉讼的模式不仅包括可以向法院起诉请 求加害者对已经发生的健康或财产损害进行赔偿，还可以在损害将要继续发生的情况下 向法院诉请设置除害设施或停止加害活动。如日本学者原本尚野的环境法；有的学 者研究了印度的公益诉讼，指出印度的公益诉讼强调司法能动主义，并论述了印度在环 境民事公益诉讼制度方面独创的“书信管辖权 。如印度最高法院首席法官p n 伯格瓦蒂 的司法能动主义与公众利益诉讼。 2 、国内 2 0 世纪8 0 年代以来国内学术界掀起了一股公益诉讼研究热潮。其中，有关环境公 益诉讼的研究成果主要集中在以下方面： 第一，关于环境公益诉讼的基础研究。有的学者对外国公益诉讼制度进行梳理和介 绍。如牛犁耘的美国公益诉讼制度及其启示、栾志荭的印度公益诉讼制度的特点 2 第一章绪论 及其启示、侯月丽的瑞典环境法及其借鉴意义之探析等。有的学者对环境权进行 分析，通过论述环境权理论及其在环境侵权救济中的运用，以期构建我国的环境公益诉 讼制度。如蒋毅，黄树标的论环境权及其司法救济途径兼谈我国环境公益诉讼制 度的构建。 第二，关于环境公益诉讼的重要性和必要性的分析。学者从理论的高度对环境公益 诉讼的重要性和必要性、定义、表现、特征和类别进行了详细的介绍。如王勇的建立 环境公益诉讼制度的必要性和紧迫性、刘居艳的我国建立环境公益诉讼制度的可行 性与必要性分析等。 第三，关于多维视角下的环境公益诉讼的研究。 其一，从其他学科角度分析环境公益诉讼。有学者从伦理学、政治学、儒学等多方 面挖掘各学科与法学理念的相应契合点。如张凯的多维视角下环境公益诉讼之管见。 其二，从行政诉讼的角度分析环境公益诉讼。有学者针对行政机关的行政行为侵犯 公共环境利益，但是我国目前的司法体制中却没有适当的救济机制的现实，指出借鉴美 国经验构建环境行政公益诉讼制度，如石卫东的环境行政公益诉讼理念及制度探析。 其三，从民事诉讼角度分析环境公益诉讼。有学者主张明确公权机关的诉权优先于 公民或社会团体的诉权，可以将环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境 监督管理权的部门规定为法定提起环境民事公益诉讼的公权机关，将检察机关定位为监 督和支持有关主体提起环境民事公益诉讼，对救济是否充分及时进行法律监督的机关。 环境公益的民事救济应当探索新的民事救济方式。环境民事公益诉讼中的赔偿对象可以 确定为某种独立于政府的环境公益基金。如张旭东的环境公益诉讼法律制度研究 以环境民事公益诉讼为中心。 第四，关于环境公益诉讼原告资格的研究。有学者认为应借鉴国外对环境公益诉讼 原告资格的规定，拓宽原告资格，抛弃“直接利害关系人”说，应该修改和颁布相关法 律，将公民、社会团体、行政机关、检察机关都纳入环境公益诉讼的原告范围，同时解 决其中可能存在的资格冲突问题。如王一或我国环境公益诉讼原告资格研究、张式 军的我国环境公益诉讼原告类型和体系探讨、李光禄，刘明明的论我国环境公益 诉讼原告资格的确立等。 第五，关于环境公益诉讼法律机制的构建的研究。学者普遍认为应在法律上明确规 定环境权，扩大环境公益保护范围，放宽原告起诉资格。如史玉成的环境公益诉讼制 度构建若干问题探析、王梅的论环境公益诉讼机制的构建、孙巍的环境公益诉讼 3 湖北人学硕十。学位论文 模式比较及立法构想等。 综观国内外的文献，我们不难发现： 第一、无论是在西方还是在中国，学者们对环境公益诉讼都给予了极大的关注，对 环境公益诉讼理沦基础，如环境权理论，以及诉讼制度都作了深入系统的研究。 第二，大多数的环境公益诉讼研究都集中在诉讼法领域，尤其是民事诉讼和行政诉 讼领域，虽然对环境公益诉讼的分析颇多，但研究视野较窄，缺少从宪法、宪政的角度 的研究。 ( 三) 研究范围和方法 鉴于对环境公益诉讼的现有研究大都停留在民事诉讼或行政诉讼的范畴上。本文试 图站在根本法宪法乃至宪政的高度对环境公益诉讼进行系统的解读，寻求新的突破口， 以期弥补相关研究的不足。 首先，是如何理解和界定“环境公益诉讼 ，本文采用规范分析法界定公益诉讼以 及环境公益诉讼的含义、特征，为环境公益诉讼制度的建构奠定基础。其次，本文采用 比较分析法对环境公益诉讼相关理论进行了介绍与分析，进而总结出建立独立的环境公 益诉讼制度的理论背景。再次，本文运用价值分析法，揭示环境公益诉讼蕴含的人权、 秩序、正义、人民主权等宪政方面的价值，探寻该项制度对我国宪政建设的必要性。最 后，在如何构建环境公益诉讼制度上，本文采用比较分析法和规范分析法对环境公益诉 讼的模式进行分析。通过借鉴发达国家的经验与成果，提出了与我国国情相适应的、具 有中国特色的环境公益诉讼制度的构想。 4 第二章环境公黼诉讼的概念分析 二、环境公益诉讼的概念分析 ( 一) 公益诉讼 1 、公益诉讼的含义 要理解公益诉讼的含义，首先要搞清公共利益和利益这两个概念。第一，何谓利益。 根据现代汉语辞典的解释，利益为“好处”或“功用”【l j ，牛津法律大辞典把 “利益”定义为：“个人或个人的集团寻求得到满足和保护的权利请求、要求、愿望或 需求【2 】。 普遍的观点认为，所谓利益就是人们受客观规律的制约，为了满足自己生存 和发展而产生的，对于一定对象的各种需求。如徐显明教授将利益界定为“个人或个 人的集团寻求得到满足和保护的权利请求、要求愿望或需求【3 】。”笔者认为法律上的利 益应为一种状态，它体现了特定法律关系主体的需要，包含着肯定性的价值评价，能够 以一定的法律权利为依托，通过具体的法律关系表现并得到法律的保护。第二，何谓公 共利益。公共利益亦称社会公共利益，泛指全社会不特定多数人的共同利益，其主体为 全体人民。公共利益是与个人利益对立的一种利益，罗马法之“公益”主要指国家利益 和社会公共利益，近现代许多学者从不同的角度和侧面，对公共利益提出了不同的看法。 如罗尔斯把利益分为个人利益、社会利益和国家利益等【4 】。而公共利益是社会利益与国 家利益的总和。庞德则把利益分为个人利益、公共利益与社会利益。由此，公共利益既 包含国家利益，也包含国家以外的世界性利益或人类利益等等。有的学者认为应该把利 益分为个人利益和公共利益，再把公共利益分为人类利益、国家利益与集体利益等【5 】。 还有学者根据法益主体的分类，将法益分为国家法益、社会法益与个人法益，由此再将 利益分为国家利益、社会利益与个人利益【4 】。虽然这些学者眼中的公共利益所指向的范 围和本质是不同的，但也有共性，即“全体社会成员都可以直接享受的利益”。因此， 笔者认为公共利益除国家利益与社会公共利益外，还包括不特定的多数人的利益。 公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的罚金诉讼( q u i t a m ) 民众诉讼 ( a c t i o n sp o p u l a r e s ) ，或民众之诉、公共诉讼。意大利罗马法学家彼罗德彭梵得认为： “人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。 受到非法行为损害( 即使只是私人利益) 的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权【6 】。” 保罗在学说汇编论告示第八编中说：“维护民众自己权利的诉讼被我们称为民众 5 湖北人学硕十学位论文 之诉( p o p u l a r ia c t i o n e ) 【7 j 。还有学者称公益诉讼为公共诉讼，如马切尔在学说汇编 论公共诉讼第一编中说：并非一切指控犯罪( c r i m e n ) 的诉讼均为公共诉讼，只有那 些有关公共诉讼的法律加以调整的诉讼，才是公共诉讼【7 】。罗马法关于私益诉讼与公益 诉讼的划分源于其对私法和公法的划分。“前者( 私益诉讼) 乃保护个人所有权益的诉 讼，仅特定人可提起；后者乃保护社会公共利益为目的的诉讼，除法律有特别规定者外， 儿市民均可提起【8 】。”如此规定，“源于罗马当时的政权机构远没有近代这样健全周密， 仅仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以 补救其不足【4 】，。国内对公益诉讼的定义各有不同。有的学者将公益诉讼定义为：任何 组织和个人都可以根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院 依法处理违法之活动 9 1 。有的学者认为公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下， 按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进 行审理并判决，以处理违法行为的活动【l o 】。有的学者认为公益诉讼是指为了维护国家和 社会公共利益而提起的诉讼。他的主体只能是国家机关，在我国就是检察院，即检察院 代表国家提起】。还有的学者认为，公益诉讼实际上是行政诉讼的一种。“公益诉讼是 指特定当事人认为行政机关的行政活动侵犯公共利益，依法向人民法院提起行政诉讼的 法律制剧眩】。” 综合前述研究成果，笔者认为，公益诉讼是指公民、社团组织、法人依法对侵害或 有可能侵害国家利益、社会公共利益与不特定多数人利益的行为向审判机关起诉，由审 判机关追究行为实施者法律责任的司法活动。 2 、公益诉讼的特征 公益诉讼具有不同于传统的私益诉讼的鲜明特征： ( 1 ) 公益诉讼的目的主要是维护公共利益 公益诉讼的诉讼目的是维护国家利益和社会公共利益，匡复社会正义，实现社会公 平。这是与私益诉讼的根本区别。 ( 2 ) 公益诉讼的起诉主体具有广泛性 只要违法者的违法行为侵害了公共利益，或侵害了社会管理秩序，对国家或不特定 的人的合法权益构成损害或具有损害的可能，任何组织和个人都可以依法起诉违法者， 以保护社会利益和公共秩序。 6 第二章环境公益诉讼的概念分析 ( 3 ) 公益诉讼的诉讼利益分布呈现分散性和集团性 在公益诉讼中，违法行为侵犯的对象是公共利益，对于普通民众大多只有不利影响， 而无直接利益上的损失，但往往被侵权者人数却非常众多，原告一方的利益分散于很大 范围内。在程序上，这个特点往往意味着传统的按照具体的实体利益之所在来确定当事 人适格的诉讼原理与实践受到很大挑战【1 3 1 。同时，公益诉讼中原告力量与侵害者相比常 常显得十分弱小，因此，现实中原告为增强力量逐渐向集团化发展。 ( 4 ) 公益诉讼的诉讼请求范围具有广泛性 一方面，原告的诉讼请求不仅是因自身利益受到侵害而要求赔偿，而且还涉及要求 被告停止对公众利益侵害的违法行为。因此，诉讼请求中还可能包括要求公司、企业及 国家修改、变更有关政策和事业规模，或者采取有效的防范措施，避免损害的出现或扩 大，甚至禁止被告再从事有关活动。另一方面，公益诉讼常出现新的权利要求或试图改 变现有利益分布格局，这意味着从现有的实体法上可能找不到现成的规范来处理案件提 出的新权利。新权利的集团性特征背后往往隐藏着“社会对利益分布结构性变化的呼声 【1 3 】。”因此，法院在考虑原告的诉讼请求时可能形成新的规范，即公益诉讼独特的“公 共政策形成功能”。 ( 二) 环境公益诉讼 1 、环境公益诉讼含义 环境作为人类生存和发展的重要场所，属人类所共有【1 4 】。而环境公共利益作为人类 生存和发展的基本权益，也理应为全人类共同享有。与其他公共利益相比，环境公共利 益具有特殊性：“在环境法所确认和衡平的利益关系中，更强调对环境公益的优先维护 与增进，环境公益不可量化与等分，其不可分割性导致环境公益不仅易受损害而且受损 后果更为严重【l5 1 。j 下是基于这种特殊性，使得有关环境公共利益的诉讼在现实生活中 频频发生，以致“一提到现代型诉讼，立刻会令人联想起环境与资源保护诉讼他们 构成了现代型诉讼重要组成部分的公益诉讼【4 】。 在本文所研究的环境公益诉讼语境下， 笔者认为环境公共利益应包括国家环境利益、社会公共环境利益及不特定多数人的环境 利益。 与公益诉讼与私益诉讼之间关系相似，环境公益诉讼是与环境私益诉讼相对应的概 念。环境公益诉讼着眼于环境公共利益的维护和保全，在于对损害环境公益行为的抑制 7 湖北人学硕十。学位论文 和预防，而不是对环境损害后的赔偿性补救。因此，环境公益诉讼要保护的环境公共利 益还包括后代人的利益。 各国对环境公益诉讼的称谓不尽相同，环境公益诉讼在美国称“公民诉讼”，在同 本称“民众诉讼”，在德国称“团体诉讼 。在我国，学者对环境公益诉讼的认识也不 一致，有的称之为“群众环保诉讼【1 6 】，也有人称之为“环境诉讼 ，但特别指明这种 环境诉讼是由非利害关系人提起的，是不特定人的诉讼，即任何公民、法人和其他组织 均可以环境的名义提起，以保护环境的权利，以维护世界系统的和谐与稳定的目的。因 此，这种“环境诉讼”实质上与笔者所称“环境公益诉讼 是一致的。还有不少学者称 之为“环境公益诉讼”，有的认为环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、 公司、企业、或其他组织及个人的违法作为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵 害之虞时，法律允许公民或其他利益相关者为维护环境公益而向法院提起诉讼的制度 【 】。也有学者认为环境公益诉讼是指当环境作为一种公共利益遭受侵害或有侵害的危险 时，法律允许公民或团体为维护公共利益而向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼并不 是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及 原告资格有关的诉讼方式和手段 1 3 】。这些看法反映出学者在原告资格的界定、环境公益 诉讼的独立性认识上存在一些分歧。 综合上述观点，笔者将环境公益诉讼定义为：任何公民、团体及国家机关对侵害或 有可能侵害当代人或后代人的环境公共利益时，向人民法院提起诉讼，由人民法院追究 违法者法律责任的制度。 2 、环境公益诉讼特征 相对于传统的诉讼方式，环境公益诉讼具有其独特的特征： ( 1 ) 环境公益诉讼具有预防性 环境公共利益不同于一般的社会公共利益，因为环境一旦受到破坏，事后的补救比 较困难，需要耗费大量的人力、物力和财力，有时甚至是无法弥补和挽救的。为此，环 境公益诉讼呈现出明显的预防性质，即环境公益诉讼的提起不以发生实质性的损害为要 件，任何个人、组织，只要能根据有关情况合理判断有危害环境公共利益的行为，就可 以向法院提起诉讼。这就改变了传统诉讼事后的被动性，有利于有效保护环境公共利益 和社会秩序免受违法行为的侵害，把侵害环境公益的行为消灭在萌芽状态，以减少不必 第二i 章环境公盗诉讼的概念分析 要的损失。此外，对于已经发生的环境公共利益损害，环境公益诉讼又体现了其补救功 能，即通过民事赔偿和国家赔偿以补救被损害的环境公共利益。 ( 2 ) 环境公益诉讼的目的具有公益性 环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益，其诉讼主张指向的是环境公共利益而非 某个人或某些人的环境利益。这与基于传统理论的环境侵权损害个案救济的私益诉讼有 着根本的不同。环境公共利益并非简单的社会成员的个体利益或是社会个体成员环境利 益的总和，个人环境利益的满足，并不意味着整个社会环境公共利益也被满足。环境公 益诉讼的起诉主体往往不是因为自己的切身环境权益遭受侵害，而是当某种损害环境的 行为直接损害到私人利益时或当环境公益受到损害或有遭受损害的威胁时，向法院提起 诉讼，即通过维护环境公共利益来实现对自身环境权益保护的终极目的。 ( 3 ) 环境公益诉讼的原告具有广泛性 随着社会的发展以及人们环境意识的增强，每个人不仅仅关心自己眼前的环境权 益，而且开始关注公众的及涉及子孙的长远利益。环境公益诉讼的“原告申诉的基础并 不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为 而受损的公众或一部分公众的利益【i8 1 。 因此，与传统诉讼的原告相异，提起环境公益 诉讼的社会成员，包括公民、社会团体和国家机关，他们不再被要求与本案有直接的利 害关系，而是既可以是直接的受害人，也可以是无直接利害关系人。也就是说，环境公 益诉讼的原告在自身利益未受直接侵害的情况下，只要能根据有关情况合理判断有社会 公益侵害的潜在可能，也可以依据法律的规定，以自己的名义提起坏境公益诉讼。 ( 4 ) 环境公益诉讼的诉讼对象的多样性 环境公益诉讼的对象多样，既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关及其工作 人员。一般的民事主体，如企事业单位和个人，其生产和生活造成的环境污染和破坏都 可能对环境公共利益造成损害，这种损害是广泛存在的，而传统的环境行政控制受制于 各种因素的影响，常常难以解决这些问题。因此，当一般民事主体的行为对环境公共利 益构成损害，而环境行政控制无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。另外， 由于行政权的不断扩张，出现了公共利益的维护者国家行政机关和工作人员不履行 法定职责，应作为而不作为，不应作为而作为的情形，更有甚者，一些国家行政机关罔 顾法律，强制推行一些不合理的开发计划、方案，对环境公共利益造成了巨大损害。因 此，国家行政机关及其工作人员的不当行政行为，也是环境公益诉讼的对象。 9 湖北人学硕十学何论文 3 、环境公益诉讼类型 ( 1 ) 依据诉讼利益的不同，可将环境公益诉讼分为具有直接利害关系的环境公益 诉讼和不具有直接利害关系的环境公益诉讼。前者是指环境公益诉讼的发动者本身与案 件有一定的利害关系，即具有私益，但其出发点不限于此，主要是为了维护环境公共利 益。后者是指环境公益诉讼的发动者本身与案件没有法律上的直接利害关系，而是依据 法律的授权，完全从维护环境公共利益的角度出发。 ( 2 ) 依据被诉对象的不同，可将环境公益诉讼分为环境公益民事诉讼、环境公益 行政诉讼和环境公益刑事诉讼。环境公益民事诉讼是指任何公民、社会团体或国家机关 认为有关民事主体的污染和破坏环境的行为侵害或威胁到环境公益，依法向人民法院提 起民事诉讼，要求追究其民事责任或制止其行为的司法活动。这些提起者既有具有法律 上直接利害关系者，即在兼顾私益的情况下提起的，也有不具有法律上直接利益关系者 提起的。环境公益行政诉讼是指任何公民、社会团体或国家机关认为政府行动、计划以 及政府对污染型企业事业单位的审批等违反有关环境法律法规，损害环境公共利益，而 依法向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责或纠正、制止损害环境公益 的行政行为的司法活动。环境公益刑事诉讼是指任何公民、社会团体或国家机关认为行 为人造成环境污染与损害，触犯了中华人民共和国刑法规定，向人民检察院提出，由人 民检察院向人民法院提起公诉，最终由法院判决责令行为人对环境损害予以补救的司法 活动。由于刑事诉讼本身就是由人民检察院担任公诉人，因此在环境公益刑事诉讼中也 理应由人民检察院作为起诉人，为环境公益提起诉讼【l 9 1 。 ( 3 ) 依据诉讼功能的不同，可将环境公益诉讼分为事前预防的环境公益诉讼和事 后补救的环境公益诉讼。前者的提起不以环境公益受到的现实损害，而是以潜在损害为 动因，从而起到避免环境公共利益损害的发生，起到预防的效果。后者的提起是在环境 公共利益己受到现实损害的情况下，通过寻求经济赔偿，以恢复被损害的环境公共利益， 减少其带来的负面效果。 l o 第二章环境公蕊诉讼的概念分析 三、环境公益诉讼的理论基础 每一项制度的出现，背后都有一系列学术理论支持，环境公益诉讼也不例外，它的 出现与发展主要有以下三种理论加以解释和支撑： ( 一) 社会本位理论 近代法律以个人主义、自由主义为法律思想基础，以权利本位为最高理念。然而到 了1 9 世纪末2 0 世纪初，传统私法观念越来越不能适应进入垄断资本主义阶段的西方国家 的社会发展的需要，个人本位的法律观受到了历史法学派、分析法学派、社会连带主义 法学派的指责与批判。这一时期崇尚个人价值和权利的古典自然法理论在西方大多数国 家处于低潮【2 0 】，各国不得不摒弃个人主义与自由主义，而以团体主义思想取而代之。其 中，社会法学是在此背景下形成的重要法学思潮之一。社会法学在方法论上运用社会学 方法来认识和研究法律问题，在价值观上倾向于“社会本位”，注重社会利益。美国法 学家庞德是社会法学的主要代表人物之一。在他看来，法律是一种“社会控制”的工具， 他主张在“社会效果中研究法律，着眼于法律的社会基础、社会作用。庞德在法理 学中指出：“社会法学家试图对法律必须赖以为凭且应当适用于的那些社会事实做 更全面和更智性的考察【2 。 与前人不同，庞德从“最大限度地满足需求”的角度思考 法律的任务，认为法律的目的是“以最少的浪费来调整各种利益的冲突”。他把“各种 利益”分为“个人利益( i n d i v i d u a li n t e r e s t s ) ”、“公共利益( p u b l i ci n t e r e s t s ) ”、“社会 利益( s o c i a li n t e r e s t s ) 三类。对社会利益的理解，包括一般安全利益、社会制度、一般 道德、社会资源、社会进步等方面。庞德强调1 9 世纪末以来，法律本位的重点从个人利 益转向社会利益。为论证法律的目的和任务，庞德将法律的历史发展划分为五个阶段， 并将法律社会化阶段作为最高阶段。法律社会化即非常强调法律目的是注重社会利益， 强调“社会化的法律”是法律发展的最高阶段。此外，对于在社会冲突中应该优先考虑 哪些利益的问题上，庞德强调“尽可能保护所有的利益、并维持这些利益之间的、与保 护这些利益相一致的某种平衡或协调。”庞德还特别指出“个人生活中的利益 是社会 利益的重要一项，这种利益要求每个个人都能按照其所在社会的社会标准过一种人的生 活。可见，社会本位理论并非简单的将维护社会利益作为法律的绝对目标。而是对“个 人主义”泛滥的一种反动，是对个人主义、自由主义法律思想的极大超越。 湖北人学硕 ：! 位论文 ( 二) 公民诉权理论 现代意义上的诉权是伴随着人权观念的现代化而不断发展的。它既是人权的一部分 也是对人权的一种法制保障。按照传统诉权理论，诉权是实体权利的请求权，是实体权 利在程序法上的延伸。据此，实体法上的权利成为诉讼的前提。只有基于实体法上的权 利受侵害或威胁的事实，才能行使诉权。在这种理论的指导之下，形成了实体权和诉权 一一对应的机械关系，这种一一对应表现在两种权利的内涵和外延两个方面，不仅要求 在内在本质上诉权的行使以实体权为法理依据；也表现在范围上，诉权的请求范围也应 以起诉人自身所享有的实体权利的范围为限【2 2 1 。但随着社会发展及公共利益保护的需 要，诉权理论朝着新的方向发展。 1 、诉之利益扩大化理论 在传统“无利益即无诉权”原则下，作为诉权要件的“诉的利益是法院进行裁判 的前提。在大量的公害性案件涌现之前，权益纠纷主要发生于平等主体之间，按照传统 的“法律权利观”，是否具有诉的利益是容易识别的。但随着新型纠纷( 如环境公害纠 纷) 的大量出现，诉的利益理论面临巨大挑战：许多纠纷的事实无法被纳入现行法律所 承认的权利体制或框架之中。因为其权利义务的内容及权利主体的外延发生了变化，若 依传统的诉的利益的观念和标准进行审查，可能会导致原告不具有诉的利益。因此，基 于保护公民的诉讼权利，增加诉讼手段以解决新型纠纷的需要，诉的利益理论在世界各 国得到了不同程度的发展。许多国家都尽量扩大诉的利益的范围，进而扩大原告资格的 范围。 近年来，我国对诉的利益理论研究也得到了长足发展。有学者认为，对诉的利益的 衡量己不能再简单地从消极面来衡量，而应扩大到从消极、积极两方面综合考虑，更好 地兼顾产业经济利益与保护公众利益、维护社会公平正义这两方面的需要：创造性地采 取利益主体二分法或多分法的理论框架，即在针对侵害社会公共利益行为提起的诉讼 中，将利益归属主体与利益代表主体区分开来，承认诉讼当事人可以不是直接利害关系 人，而是利益的代表主体【2 3 1 。还有学者将适格当事人理论从传统的利害关系当事人学说 发展到了程序当事人说。依照程序当事人说，起诉的人是否是民事权利或法律关系的主 体，只有通过法庭审理调查才能清楚。即判断某人是否属于诉讼当事人，只看实际诉讼 的当事人是谁，而无须从实体法上考察他与诉讼标的的关系t 2 4 1 。以美国为例，在当事人 1 2 第二章环境公益诉讼的理论基础 前加了一个定语，即“真正的利害关系人，这罩“真正的利害关系”并不以实体法 明文规定的权利根据为前提，而是指客观上存在的法律应予救济的某种权益，即形式意 义上的利害关系。这种对当事人主要是原告的宽松界定，其益处是显而易见的，即 最大限度地提供和保障公民的诉讼权【2 5 1 。 2 、诉讼信托理论 适用于公益诉讼的信托理论包括公共信托理论和诉讼信托理论。公共信托理论来源 于罗马法，是指：空气、水流、海岸、荒地等均是人类的共同财产，为了公共利益和公 众利用之目的而通过信托方式由国王或政府持有。而诉讼信托理论是以公共信托理论为 基础提出的，当全体国民交给国家信托管理的财产受到侵害时，国家就有义务保护信托 的财产不受损害，于是，国民将自己保护环境的诉权也信托给国家，这就是诉讼信托。 但国家作为众多机关的集合体，不可能自己亲自出庭起诉、应诉，于是又将诉权分配给 检察机关或其他机关，由这些机关代表国家提起诉讼。当然，如果国家机关没有依职权 向法院起诉，任何一个公民均可依公共信托理论向法院提起诉讼，以保护信托的财产。 3 、检察权理论 与我国检察机关是独立于法院和政府的专门行使法律监督权的国家机关不同，资本 主义国家中的检察机关是纯粹的公诉机关，被视为公益的代表，是行政机关和法院分权 制衡的产物。1 9 4 3 年纽约州工业联合会诉伊克斯案中，第二上诉法院首次提出“私人检 察总长理论。 该理论认为：“在出现官吏的违法行为时，为了制止这种违法行为，国会 可以授权一个公共官吏，例如检察总长，主张公共利益提起诉讼，这时就产生了一个实 际存在的争端。同时，国会也可以不授权一个官吏提起诉讼，而制定法律授权私人团体 提起诉讼，制止官吏的违法行为。这就像检察总长的情况一样，也有一个实际争端存在。 宪法不禁止国会授权任何人，不论是官吏或是非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉 讼的唯一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长 f 2 6 】。 检察机关的监督职能，包括对民事、行政案件的起诉权和参与诉讼权，并有上诉 的权利。，英国的检察总长可以代表国王，有权阻止违法行为，代表公共利益主动请求行 歧行为的司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查。甚至在检察 长和皂家检察官认为必要时，可以随时终止那些私人和公共部门如海关、税务等部门起 诉的案件，接办私诉案件【2 7 】。法国的检察官被认为是国家利益的代表，是社会公共利益 13 湖北人学硕十学位论文 的代表。儿是涉及到国家利益、社会公共利益、涉及到公民重大利益的民事活动、行政 行为，检察官参与其中就可以充分地发挥维护国家利益、社会利益、公共利益以及特定 的、需要国家提供特别保护的公民利益的作用。法国民法典中对于检察官参与民事诉讼 活动的方式规定了提起诉讼、参与诉讼和提出上诉等几种方式【2 8 1 。可见，不管检察机关 是作为法律监督机关还是作为公诉机关，它们提起的公诉均是以国家的名义，代表国家， 通过司法手段而不是行政手段维护公共利益。检察机关代表国家和社会利益提起民事、 行政诉讼不啻是保护公共利益的一种行之有效的方法。 ( 三) 环境权理论 环境权作为一项新的权利的提出，是环境问题的产生和发展所导致现存社会利益剧 烈冲突的结果2 9 。1 9 6 0 年，美国掀起了公民要求保护环境的宪法依据的争论。其中美 国密执安大学的萨克斯教授提出了著名的“公共信托理论”，从而奠定了公民环境