（宪法学与行政法学专业论文）行政问责制——构建责任政府的法治途径.pdf

中南民族大学硕士学位论文 i 摘 要 构建责任政府是政府改革、发展的目标选择，也是当前学界研究的重要课题。 我国现在处在中国特色社会主义现代化建设的关键时期，在这样一个特殊的历史 条件下，中国政府的担子是很重的，政府如何通过自身的构建而担负起引导中国 社会发展的任务，是需要找准一个切入点的，而行政问责制正是构建责任政府途 径。 本文在第一章中对“责任” 、 “政府” 、 “责任政府” 、 “行政问责制”的概念进 行了界定。 “责任” 包含了两个最基本含义：一是责任意味着义务和职责的履行， 二是责任意味着因为义务或职责不履行或履行有缺失而应承担的后果。 “政府”是 指“依照国家宪法和法律组织起来的、行使国家行政权力、组织管理国家行政事 务的机关” 。 责任政府是能够承担责任的政府；是能够认真履行职能的政府；是 高效、廉洁、诚信的政府。行政问责制是一种保障行政管理正常合理运行的机制； 是对行政的一种监督制度；是行政责任追究的一种形式；是实体规范与程序规范 的结合。行政问责制的理论基础：主权在民、平等正义思想；委托-代理理论、公 共选择理论、交易成本理论。行政问责制的功能：行政问责制是建设责任政府的 重要前提；是建设责任政府的必要基础；是建设责任政府的保障。 在第二章中指出我国行政问责制在实践中的问题：1、行政问责缺乏统一的明 确的法律规定；2、责任文化缺失 3、职责权限比较模糊；4、监督机制虚置；5、 信息公开机制缺失；6、绩效评估机制不健全。通过分析域外行政问责的经验，从 中找寻差距，吸收其精华部分为我国所用。 第三章提出完善中国行政问责制运行的方案设计，包括健全行政问责法律制 度；优化行政问责制的运行环境；完善行政问责机制。健全行政问责法律制度首 先要制定统一的行政问责法，明确行政问责主体，拓宽问责适用范围，明确责任 认定标准，严格行政问责程序，增加责任承担方式；其次健全行政问责救济制度。 优化行政问责制的环境要从内部环境和外部环境两方面着手。从完善监督问责机 制、加强信息公开机制建设、完善政府绩效评估机制三个方面来完善行政问责机 制。 行政问责制构建责任政府的法治途径 ii 本文的创新之处主要有两点： 一是将责任制度的健全与全面实施作为法治政府 的重要构成要素，这符合权责统一的法治治国理论。二是针对现在问责法律制度 的不足，提出了相对合理的完善方案，为国家相关立法提供了理论支持。不足之 处在于行政问责制研究涉及政治学、行政学、法学等多个学科知识，自己的理论 水平有限，研究的不够深入。 关键词： 责任政府；行政问责制；法治途径 中南民族大学硕士学位论文 iii abstract building a responsible government not only is a target selection of the government reform and development，but also is an important research subject in the academic circlschina is now in the critical period of the socialist modernization with chinese characteristicsthe chinese governments is heavy in such a special historical conditionshow the government through its own building to undertake the task of guiding the government of chinese society is necessary to look for a breakthrough piont， and the administrative accountability system is a away to build up the responsible government the first chapter in the article defines the concept of“responsibility” 、 “government” 、 “ responsible government”and“administrative accountability system”“responsibility”includs two basic meanings：one is that responsibility means to fulfill the obligations and responsibilities， the other one is that responsibility means to bear theconsequences because of the nonperformance and implementation flaws of the obligation or responsibility “government”is organized in accordance with the constitution and laws and the exercise of state executive power bodies and the organization to organize and manage the national administration responsible government is a government which will undertake responsibility and seriously carry out the functions and which is a highly efficient and clean and honestadministrative accountability is a system which protects the normal and reasonable administrative operation and which is administrative supervision and a form of administrative accountability and combination of the physical specifications and the procedure specificationthe theoretical basis of administrative accountability system has ideas of sovereignty in the people and equelity and justice， the principal agent theory， the public choice theory， the transaction cost theory the functions of administrative accountability system are that it is an important prerequisite for building a responsible government，it is a necessary foundation for building a responsible government protection the second chapter in the article points out the administrative accountability issues in practice：first，administrative accountability is lack of a unified and clear legal provisionssecond，there is tradition and weak sense of responsibility which officals have no responsiblility to their superiors and their subordinate because of the shortage of the official standard culture and the responsible culture in chinese society third， the responsiblility and authority of officials is vagueforth，the monitoring mechanisms is existing in name onlyfifth，the information disclosure mechanism is lacksixth，the 行政问责制构建责任政府的法治途径 iv performance evaluation mechanism is not perfectwe will analyze the experience of extraterritorial administrative accountability ， find out the difference of the administrative accountability system between china and foreign countries and absorb the advantages of foreign administrative accountability system for china the thirdchapter in the article puts forward the design to improve chinese administrative accountability system ， including improving the legal system of administrative accountability,optimizing the operating environment for the administrative accountability system and strengthening the administrative accountability systemat first，we make unified administrative accountability laws to improve the legal system of the administrative accountability mains，broaden the scope of accountability，have clear responsibility standards and strict procedures for executive accountability，increase ways to bear the legal responsibility，followed by a sound administrative accountability relief system secondly， we will improve the relief system of the administrative accountability there are two main innovations of this paper：first，the responsibility system of sound and the full implementation of the government as the major elements of the rule of law ， consistent with the rule of law in the country unified theory of responsibilitysecond， the legal system for the current lack of accountability， presented a relatively sound and reasonable plan for the relevant national legislation provides theoretical supportshortcomings of the administrative accountability system is involved in politics，administration，law and other fields of knowledge，his theory is limited，the study is not deep enough key words：responsible government； administrative accountability；the rule of law means 中南民族大学中南民族大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。 对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查 阅和借阅。 本人授权中南民族大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本 学位论文。 本学位论文属于 1、保密，在_年解密后适用本授权书。 2、不保密。 （请在以上相应方框内打“” ） 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 中南民族大学硕士学位论文 1 行政问责制构建责任政府的法治途径 导 言 行政问责制构建责任政府的法治途径 导 言 （一）选题缘起与研究意义 构建责任政府是政府改革、发展的目标选择，也是当前学界研究的重要课题。 北京密云游园踩塌事件、吉林中百商厦特大火灾、 “周老虎”事件、安徽阜阳事件、 “三鹿”奶粉事件、央视新址大火案（以上列举的案例在事后都进行了行政问责） 等一系列事件的发生不禁引起人们的思考：如果政府和相关的行政人员在事件发 生之前能够履行自己相应的责任，这些惨剧能否发生或者能将损失减少到最低的 程度？在政治学、行政学和法学理论中，责任政府具有丰富的内涵：责任政府是 承担明确责任的政府，责任政府是切实履行其职能的政府，责任政府是高效、廉 洁、诚信的政府等。责任政府理念要求政府必须回应社会和民众的正当要求，必 须承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。以上所列举的事件，主要原 因是政府并没有切实履行对公民的责任，政府的渎职、失职行为得不到追究。这 就给我们提出了一个问题：民主社会如何监督政府对公民切实履行责任，使政府 能成为对公民真正负责任的政府？在我看来，实行行政问责制是构建责任政府的 重要途径。 “问责制”可以说是近代以来那些来自于政治学、公共行政学、管理学 和法学等各个方面的共同追求，以求一种能对政府体制进行约束限定的方式。从 行政问责的路径研究责任政府的构建具有着重要的理论价值和实践意义。从理论 上来说，它能打通行政法学和政府理论之间的藩屏，既可以通过对政府的法治约 束方面来研究责任政府，又可以从行政法学的角度来思考对政府的“法治” 。从实 践上来说，我国现在处在中国特色社会主义现代化建设的关键时期，在这样一个 特殊的历史条件下，中国政府的担子是很重的，政府如何通过自身的构建而担负 起引导中国社会发展的任务，是需要找准一个切入点的，而行政问责制正是构建 责任政府途径。因此，本人将其作为硕士毕业论文的选题。 当下中国政府的管理面临着国内的各种危机和挑战并受到国际激烈的竞争压 行政问责制构建责任政府的法治途径 2 力，构建责任政府有着强烈的动因和深远的诉求。构建责任政府是实现和谐社会 的重要保障，是从根本上落实法治政府的必然要求，是提升政府管理能力和有效 性的客观要求，也是政府改革的重要目标，因此具有重要的法律和政策价值。当 前党和国家把责任政府建设摆在十分突出的地位。2004 年温家宝在政府工作报 告中从强化政府责任意识方面对建设现代责任政府作了精辟的概括，这表明中 央对政府责任和行政问责的突出强调，中国行政问责制将逐渐走向制度化的轨道。 可以预见，行政问责制下的责任政府将成为中国新一轮政治改革的亮点。作为建 设责任政府的一个重要途径，尽管理论界已有不少关于行政问责制的论著，但是 从行政问责制的视角来研究责任政府却是鲜见其著。因此，无论从行政问责制研 究来看，还是从责任政府研究来看，迫切需要从两者相联系的角度加强“行政问 责制责任政府”的研究。另外，通过梳理现有的相关文章和论著发现作者多 是从行政管理学、政治学的原理出发宏观地考察责任政府。当然这是解读责任政 府的一个视角，但是仅仅局限于这样一个方向，难免会造成视野上的狭窄。因此， 笔者在借鉴行政管理学、政治学理论的研究基础上，尝试从宪法与行政法的视角 从行政问责的路径来分析责任政府，为研究责任政府提供了一个更加微观的视角 和更具有操作性的方法。 （二）国内外研究现状综述 1代表性著作评述： （1） 中国责任政府建构与国际比较 （孙彩虹著， 中国传媒大学出版社， 2008 年版） ，一书的作者从政府管理视角阐述了责任政府的基本理论，系统归纳和深刻 剖析了中国责任政府的发展历程和现实困境；比较研究了国外提升政府责任的有 益经验，大胆提出了建构中国责任政府的路径设计。 （2） 走向责任政府行政责任问题研究 （胡肖华著， 法律出版社， 2006 年版）一书的作者从哲学或者说应然价值上展开对行政责任的探讨，涵盖行政责 任内涵、本质、功能、法理基础、构成、形式等方面，研究了当前行政责任问题 研究中的诸多理论问题。 （3） 责任政府新论 （蒋劲松著，社会科学文献出版社，2005 年版）一书的 作者通过对西方三大政体熔权制、分权制和监督保障仲裁体制下的责任 中南民族大学硕士学位论文 3 政府及其实现进行了比较研究，指出了传统责任政府理论的主要缺陷，提出了新 型责任政府理论，并以此为基础，针对我国责任政府目前存在的理论与实践问题， 提出了具体的完善方案。 （4） 行政问责制研究 （周亚越著，中国检察出版社，2006 年版） ，该书系 统研究行政问责制，在理论研究和实践考察的基础上，作者分析了中国实施行政 问责制的障碍，进而对完善行政问责制的路径作出了深入而独到的思考。 （5） 问责法律制度研究(陈党著，知识产权出版社，2008 年版)，该书采 用“应然”与“实然”相结合的研究方法，论述了问责制的内涵、构成要素、法 理基础、宪法依据、功能、原则和国外的相关制度，并针对我国问责立法的现状 以及实施中存在的问题，提出了完善问责法律制度、优化运行环境的基本途径。 2代表性论文： 陈庆云教授 “小政府”与“责任政府” （载中国行政管理1994 年第 12 期） ；张成福教授责任政府论 （载中国人民大学学报2000 年第 2 期） ；李景 鹏政府的责任和责任政府 （载国家行政学院学报2003 年第 5 期） ；孙彩红 “责任政府”及其实现路径：当代中国公共行政责任理论研究反思 （载中国 行政管理2004 年第 11 期） ；韩剑琴行政问责制建立责任政府的新探索 （载 探索与争鸣2004 年第 8 期） ；黄健荣建构行政问责制政府 （载社会科学 ， 2004 年第 9 期） ；周亚越行政问责制的内涵及其意义 （载理论与改革2004 年第 4 期） ；谭功荣问责制：责任政府最基本的实践形式 （载中共福建省委 党校学报2004 年第 7 期） ；景云祥问责制的构架是责任政府建立的关键 （载 行政论坛2005 年第 4 期） ；刘祖云、王彬彬责任政府：行政问责从学术、立 法到机制的逻辑 （载学术界2008 年第 5 期）等。这里择其与责任政府和行政 问责制有关的内容加以介绍。 在这些论文中，我们发现学术界对责任政府的研究关注不断升温。自陈庆云 教授在中国行政管理发表 “小政府”与“责任政府” 一文以来，从 1997 年 2008年的11年间， 中国知网上收录的与责任政府相关的文献共计234篇。 1997 年2000 年间，只有两篇文章，但是到 2003 年共收录 39 篇，2008 年有关的研 究论文多达 193 篇。一方面是因为党和国家提出全面建设小康社会的进程和加快 行政问责制构建责任政府的法治途径 4 构建和谐社会，强化了对政府责任意识的关注。另一方面，随着学界从法学、政 治学、管理学等理论研究的不断拓展，从而在学理廓清了责任政府体系的内涵， 有助于相关学者对这一问题的继续展开研究。但是，就国内研究现状来看，对责 任政府的研究还处在起步阶段，责任政府的研究领域还有很多有待拓展的方面。 从横向的维度看，政府责任的研究侧重应用价值。通过查看这些文章我们可以发 现学者们更多的关注是责任政府的实践性方面的，理论研究相对比较薄弱，有关 的文献相对较少。可见，学界对责任政府基础理论的研究显得很不够，还有待研 究的继续深入。 （三）研究内容与研究方法 本文共分为四部分，具体安排如下: 引言。简要阐述了本文的研究背景及意义，国内外文献综述，以及主要的研 究内容和研究方法。 第一章研究责任政府和行政问责制相关理论。首先对“责任” 、 “政府” “责任 政府” “行政问责制”进行概念界定，再分析责任政府和行政问责制内在关系。 第二章分析我国行政问责制的立法现状、实施情况与找出存在问题。 第三章提出完善中国行政问责制运行的方案设计，包括完善行政问责法律制 度；优化行政问责制的运行环境；健全行政问责机制。 本文适应研究问题的客观需要，主要采取了以下几种研究方法: （1）文献分析法。通过收索并整理我国目前的法律、法规、以及有关行政问 责制和责任政府的有关文献资料，发现我国行政问责制的问题，针对性地提出完 善建议。 （2）比较研究方法。本论文的研究对象是中国的行政问责制，但是国外的行 政问责制发展的比较完善，通过两者的比较，吸取国外可取的经验为我国所用。 （3）归纳分析研究方法。本论文通过分析中国在实施行政问责制中的情况， 国外行政问责制给我国的启示，分析在实施行政问责中存在的动力和阻力，提供 具有操作性强的建议。 (4)案例分析法。本论通过例举在近几年发生的典型行政问责的案例事件进 行分析，发现我国行政问责制的问题，从而找出完善我国行政问责制的途径。 中南民族大学硕士学位论文 5 第一章 责任政府与行政问责制 一、责任政府的界定和评判标准 一、责任政府的界定和评判标准 (一)相关概念的界定 1责任的含义 1责任的含义 从词源上分析，英语 responsibility(责任)一词来自于拉丁文 respondere， 有“负责任的”和“可回答的”两重含义，意味着有履行义务和职责的能力。根 据汉语大词典的定义，责任的含义有三层：第一，使人担当起某种职务和职 责；第二，份内应做之事；第三，做不好份内之事因而应承担的过失。 1第一层含 义多见于古代汉语中，而后两层含义在现代语义所指的“责任”可以理解为“事 前责任”和“事后责任” 。事前责任是一种“前瞻的、导向未来的责任” 2， “这种 意义上的责任意味着，人们有一种为非个人或非个人的事情而行动的义务，这种 责任类似于由他人或自我赋予的职责 ，也就是通常所说的份内之事 ，而其 相应的语词，通常也是职责和义务的一种语言变形。 ” 3而事后责任是指“认 为某人应对其某一行为负责，这一行为的不良后果就是由他过去的过错或失职而 造成的” 4。 古今中外众多学者从不同角度、不同领域都有着不同的理解，丰富了责任的 内涵。德国古典哲学家康德通过三个命题来界定责任的概念，认为“责任就是由 于尊重规律而产生的行为必要性” 5。哈特认为责任是“未能驳倒一项指控的人对 其所为的行为承担惩罚或谴责的义务” 6。我国学者对“责任”的含义主要有以下 几种不同的看法： 第一， “责任是社会成员对社会所负担的与自己的社会角色相适应的应为的行 为和社会成员对自己的实际行为承担的一定后果的义务” 7； 第二， “责任的内涵归为两类：一是义务(道义、法律)责任，主要指人们应当 对自己的行为负责否则就会受到道义上或法律上的谴责和惩罚；二是角色(职责) 1参见汉语大词典 ，北京汉语大词典出版社 1992 年版，第 9 页。 2 德底特本巴赫尔： 责任的哲学基础 ，载齐鲁学刊2005 年第 4 期。 3 德底特，本巴赫尔： 责任的哲学基础 ，载齐鲁学刊2005 年第 4 期。 4 德底特本巴赫尔： 责任的哲学基础 ，载齐鲁学刊2005 年第 4 期。 5 德康德： 道德形而上学原理 ，上海人民出版社 2002 年版，第 19 页。 6 美哈特： 惩罚与责任 ，王勇等译，华夏出版社 1989 年版，第 264 页。 7邓正来： 布莱克维尔政治百科全书 ，中国政法大学出版社 2002 年版，第 711 页。 行政问责制构建责任政府的法治途径 6 责任，指与某个特定的职位或机构相连责任，主要是对职责范围内应做事情的规 定” 8； 第三， “责任指人应主动承担角色义务和对其因过失所造成后果应承担的责 罚。它有两层涵义：一是义务；二是后果。 ” 9； 第四， “广义的责任是指在政治、道德或在法律等方面所应为的行为的程度和 范围；狭义的责任则指违反某种义务(政治的、道德的、或者法律的)所应承担的 后果，这种后果往往与谴责、惩罚联系在一起，因而是不利的后果。 ” 10； 第五， “责任是行为主体对在特定社会关系中定在任务的自由确认和自觉服 从” 11。 当然学术界对于责任含义的阐释还有很多，由于篇幅的限制本论文仅列以上 几种，综合以上的观点，我们不难看出，学者们对“责任”的阐释不尽相同，但 是都包含了两个最基本含义：一是责任意味着义务和职责的履行，二是责任意味 着因为义务或职责不履行或履行有缺失而应承担的后果。本论文所有 “责任”内 容的阐示，都建立在这两个含义基础之上。 2政府的含义 2政府的含义 “政府”的含义有广义和狭义之分，广义上的政府指“作为秩化统治的一个 条件，是国家权威的表现形式，亦是人类文明社会管理的重要组织形式” 12，它包 括“一级政权的各个机关，甚至还可以指一个国家的各级政权机关” 13，其具体内 容形式表现为立法机关、行政机关、司法机关和国家元首等；狭义上的政府是指 “一级政权中的行政机关” 14。本论文所要探讨有关责任政府问题中的“政府”是 指“依照国家宪法和法律组织起来的、行使国家行政权力、组织管理国家行政事 务的机关” 15。 8张贤明： 政治责任与个人道德 ，载吉林大学社会科学学报1999 年 第 9 期。 9叶贵仁： 行政领导责任：西方行政学的视野 ，载理论探讨2007 年第 1 期。. 10赵兴奎， 张大均： 责任和责任心的涵义与结构 ， 载 山西财经大学学报(高等教育版) 2006 年第 3 期。 11王成栋著： 政府责任论 ，中国政法大学出版社 1999 年版，第 5 页。 12程东峰： 责任论：关于当代中国责任理论与实践的思考 ，中国林业出版社 1995 年版，第 15 页。 13扶松茂： 责任政府与政府改革 ，载学术论坛2002 年第 1 期。 14蒋劲松： 责任政府新论 ，社会科学文献出版社 2005 年版，第 15 页。 15蒋劲松： 责任政府新论 ，社会科学文献出版社 2005 年版，第 15 页。 中南民族大学硕士学位论文 7 （二）责任政府的内涵 （二）责任政府的内涵 “责任政府是一个横跨政治学、法学、行政学、管理学等学科的综合性概念。 ” 16对于什么是责任政府，下面选择几种典型的观点予以阐述。 第一种观点，从政治学的角度来看，责任政府主要是与民主政治相联系的， 是民主政治的基本理念。从民主政治的角度考察，责任政府在广义上是政府对公 民依法提出的各种合理要求，都有责任去满足或做出回应；在狭义上是指政府对 法律规定的职能负有执行的责任，如果违反，则承担相应的法律责任。 17 第二种观点，从宪法学的角度来看，责任政府是对某一权力主体承担明确责 任的政府，它“意味着宪法和法律是政府及其官员施政的准绳；公民的权利与义 务受政府切实的保障；政府的渎职、失职与违法行为必须承担法律责任；受政府 及其官员公务行为损害的公民，有权提出诉讼并获得赔偿。 ” 18 第三种观点，从公共行政学的角度来看，责任政府是指政府服务于公民的义 务性，并要为其提供的服务承担相应的责任，它是关于“政府回应力、政府的义 务和法律责任的整体概念。 ” 19 综合以上观点，责任政府是指政府能够积极地对社会民众的要求做出回应， 并采取积极的措施，公正、有效地实现公众的需求和利益。因此责任政府要求政 府承担道德的、政治的、行政的、法律上的责任。以上对责任政府的不同定义， 说明责任政府具有丰富的内涵： (1)责任政府是能够承担责任的政府 根据我国宪法的规定，人民是国家权利的享有者，政府是接受人民的委托来 行使国家权力，所以政府必须对人民承担责任。政府的责任可以分为积极责任和 消极责任两种，积极责任是指政府掌握着国家行政权力，在国家和社会生活中扮 演着重要的角色，在国家权力体系和国家机构组织体系中具有重要的地位，因而 承担与其角色相应的义务，政府在职权范围内对权力授予者或社会承担的相应的 责任。消极责任是指因没有履行角色义务而应当承担的不利后果或者强制性义务。 (2)责任政府是能够认真履行职能的政府 16应松年： 行政学教程 ，中国政法大学出版社 1998 年版，第 10 页。 17法卢梭： 社会契约论 ，何兆武译，商务印书馆 2003 年版，第 72 页。 18何士青、徐进： 责任政府与政治文明 ，载国家行政学院学报2004 年第 2 期。 19陈国权： 论责任政府及其实现过程中的监督作用 ，载浙江大学学报2001 年第 2 期。 行政问责制构建责任政府的法治途径 8 责任政府和政府职能有着密切的联系，只有切实履行了职能的政府才能称其 为责任政府。政府职能是国家职能的具体表现形式，是政府的行为目标和根本任 务，其具体内容是随着外部条件的变化而变化，在不同的历史时期政府的工作重 心会有所不同。因此建立责任政府必须首先明确政府在某个时期的基本任务，确 立政府的工作重心，根据国家经济建设的需要适时转化政府职能。而作为责任政 府来说，它必须了解自己当前的职能并切实地加以履行，明确在一定时期、一定 条件下政府应该管什么，不应该管什么，应该弱化那些“不该管、管不好、管不 了”的职能，强化那些“应该管、管得好、管得了”的职能。 (3)责任政府是高效、廉洁、诚信的政府 高效是指以尽可能低的成本取得最大的效益，高效的政府要求政府能够在最 短的时间里最快最好的解决人民群众的问题。 “如果政府官员为政不廉，政府中以 权谋私的腐败现象泛滥，实质上是政府官员以渎职为前提谋取个人私利，将个人 利益置于公共利益之上，这样的政府显然是不负责任的政府。 ” 20一个对人民负责 任的政府，其成员必定清正廉明。只有廉洁政府，才能承担对人民的责任。诚信 政府要求政府有法必依，实行政务公开，对人民负责，受人民监督。当前，诚信 也成为为政之要，成为影响政府形象的重要因素，成为衡量责任政府的一项重要 指标。 二、 行政问责制的概述 （一）问责制的内涵 对问责制的理解，在我国学者主要有以下几种观点：顾杰教授认为“问责制 就是责任追究制。问责制是民主政治的一个组成部分，在民主政治下，由选举和 任命产生的官员必须对人民负责，他们必须为自己的言论和行为承担责任。 ” 21蒋 晓伟教授认为， “问责制是现代国家，由选民和行政上级依法追究因失职造成不良 后果的政府官员，特别是失职政府高官责任，以强化和明确政府官员职责，提高 行政效率，克服行政权力可能带来腐败的一种政治制度。 ” 22赵素卿认为， “问责制 的核心是通过一系列制度安排，使官员真正能够树立一种高度的责任意识和危机 20张成福： 责任政府论 ，载中国人民大学学报 ，2000 年第 2 期。 21陈国权： 论责任政府及其实现过程中的监督作用 ，载浙江大学学报2001 年第 2 期。 22陈国权： 论责任政府及其实现过程中的监督作用 ，载浙江大学学报2001 年第 2 期。 中南民族大学硕士学位论文 9 意识，并对那些由于官员个人行为失当，或者违法、读职、失职等，在公务活动 中造成的后果承担责任。 ” 23周亚越教授认为， “问责制是指特定的问责主体针对公 共责任承担者承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性结果的 一种规范。这里的公共责任承担者主要包括政府、执政党以及政府和党内的官员 等等。 ” 24 笔者认为，要深刻理解问责制的内涵，首先要消除对问责制的认识误区。误 区之一是把问责制简单地等同于引咎辞职，将问责制仅理解为责任追究制。实际 上，引咎辞职只是问责制的一个方面，问责制的内容不仅限于此；此外，问责制 的确涉及到追究责任，但又不是简单地上级追究下级的责任。问责制与 “引咎辞 职” 、追究责任不能划等号，否则， “问责制”带来的未必就是责任政府。误区之 二是把问责制看成是上级对下级某个已知的具体过失的惩罚。这将政府与官员的 责任局限于具体的事件，如果没有事故发生，就不会产生责任，这样的问责制只 是一种纯粹的惩戒措施。其实，问责制关键要解决的是，确保政府与官员在平时 就充分承担责任，它关注一切责任，并非只关心事故的责任。 （二）对行政问责制的理解 最早对“行政问责”作出明确界定的是美国学者杰 m 谢菲尔茨，他在 1985 年主编的公共行政实用词典中提出了“行政问责” （administration accountability)这一概念，并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官， 必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。 ” 25 在公共行政领域，对行政问责概念的明确规范界定，较有代表性的还有公共行 政与政策国际百科全书中罗美泽克的观点，认为公共行政的问责内容及实现机 制主要有四个方面：法律问责、政治问责、等级(管理)问责和职业(道德)问责。 26 对于什么是行政问责制，我国学者还没有一个统一的界定，国内学术界有几 种不同的理解。具体表现为：行政问责制是指行政人员有义务就与其工作职责 有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。 27行 23顾杰： 论我国行政问责制的现状与完善 ，载理论月刊2004 年第 12 期。 24蒋晓伟： 要重视中国特色问责制度的建设 ，载检察风云2005 年第 6 期。 25 jay m shafriz the facts on file dictionary of public administrations new york:facts on file publications,1985 26赵素卿： 问责制：民主执政的重要方式 ，载中共山西省委党校学报2004 年第 6 期。 27周亚越： 行政问责制研究 ，中国检察出版社 2006 年版，第 33、34 页。 行政问责制构建责任政府的法治途径 10 政问责制是指特定的公共权力主体针对各级政府及其公务人员所承担的职责和义 务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的制度规范。 28行政问责制是 政府实现其行政责任的一种自律或自我控制。 29行政问责制是对不履行法定行政 义务或未承担相应行政责任的行政机关及其公务人员进行责任追究。 30行政问责 制是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过 失，不履行或不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工 作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行 为， 进行内部监督和责任追究的制度。 31行政问责制是问责的一个重要组成部分， 它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而 实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范。 32 以上学者所主张的分歧主要在于对其后果“责”的理解上，有的将之等同 于行政法律责任或政治责任，有的将其理解为道义责任，还有的将之说成是上述 行政法律责任与政治责任的统一。综合各学者的观点，笔者认为，行政问责制应 当包含以下四个层面的涵义：其一，行政问责制是一种保障行政管理正常合理运 行的机制；其二，行政问责制是对行政的一种监督制度；其三，行政问责制是行 政责任追究的一种形式；其四，行政问责制度是实体规范与程序规范的结合。 三、 行政问责制的理论基础 （一）主权在民、平等正义思想 问责思想最早可以追溯到古希腊雅典时期和古罗马共和国时期。洛克在政 府论主要观点是，如果立法权和行政权合为一体，那么操纵法律来谋取私利的 可能性就会对人性的弱点构成极大的引诱，最好让立法者监督行政机构的行为使 之能够阻止行政机构的所作所为，却不能变成执行者本身。使有效的政治权力和 公民的政治义务同政府的责任和对公民基本自由的尊重相平衡，这是问责制的追 28宋涛： 行政问责概念及内涵辨析 ，载深圳大学学报2005 年 3 月第 22 卷第 2 期。 29刘厚金： 我国行政问责制的多维困境及其路径选择 ，载学术论坛2005 年第 11 期。 30周仲秋： 论行政问责制 ，载社会科学2004 年第 3 期。 31张创新、赵蕾： 从“新制”到“良制” ，我国行政问责的制度化 ，载中国人民大学学报 2005 年第 1 期。 32韩剑琴： 建立责任政府的新探索一一行政问责制 ，载探索与争鸣2004 年第 8 期。 中南民族大学硕士学位论文 11 求。 33孟德斯鸡在论法的精神中提出了至今仍然是最具影响力的关于问责制的 理论，认为要建立一个不同于专制政体的温和政体，其必要条件是要把政府的活 动划分成独立的职能，并把这些职能分给不同的机构去承担。 34这种对政治权力的 分解有两个好处：第一，不同的政府部门在运作中将彼此竞争，都将限制并控制 其它部门的活动范围；第二，由于这时要获得不同政府机构的批准后方能行事， 所以司法决定的执行就会被延缓，于是就有更多的机会来监督和发现权力滥用行 为。 20 世纪 70 年代以来，西方政治哲学的主要话语是新自由主义者的社会正义， 而公平、公正是社会正义的首要要求。罗尔斯在正义论中提出了两大原则， 一是作为公平的正义原则，二是差异原则。前者强调所有人在“原初状态”中都 是“自由而平等的道德人” ，他们在“无知之幕”的限制下，选择其用以规范社会 的正义原则。罗尔斯进而指出： “所有的社会的基本的善自由和机会，收入和 财富及自尊的基础都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的不平 等分配有利于最不利者。 ” 35罗纳德德沃金也强调， “不是自由而是平等，设想所 有人都同意政治道德的如下假定，政府必须不仅仅关心和尊重人民，而且必须 平等地关心和尊重人民。 36简而言之，上述政治哲学思想的核心是主权在民和平等 正义，这是建构问责制的学理依据。基于这样的理念，政府必须向人民负责，必 须公正平等地为公民服务。 (二)委托-代理理论 委托-代理理论，是 20 世纪 70 年代罗斯、詹森与麦克林最早提出来的。 委托-代理理论认为：代理人的行为都具有经济理性和自利的特征，进而导致委 托人和代理人之间存在追求目标和利益的差异。同时，因委托人和代理人之间存 在客观上的信息不对称，而委托人需要建立对代理人的制衡约束机制来克服潜在 的代理人权力滥用和选择偏差，通过激励机制来引导代理人提供真实的信息并采 取有利于委托人的决策行为。之所以将权力监督的理论依据之一界定为委托-代 33周亚越： 行政问责制研究 ，中国检察出版社 2006 年版，第 36 页。 34周亚越： 行政问责制研究 ，中国检察出版社 2006 年版，第 37、38 页。 35约翰罗尔斯： 正义论 ，上海译文出版社 1991 年版，第 6668 页。 36罗纳德德沃金： 认真对待权利 ，中国大百科全书出版社 1998 年版，第 357 页。 行政问责制构建责任政府的法治途径 12 理理论，是由权利监督的对象和目的决定的。从权力监督的对象上来看，权力一 般由政府提供，就其性质而言是一种公共资源，具有非排他性和非竞争性，这决 定了政府在占用、使用、分配和处置资源时，不可能通过市场中介来进行配置， 只能是寻求一种有效的机制来运作。这种权力运行机制必须在社会公众的监督下 才能进行。就权利监督的目的而言，权力监督的是要使代理人在委托人的监督之 下，能更好地运行权力，以实现社会公众利益的最大