（宪法学与行政法学专业论文）我国行政追偿法律制度研究.pdf

jll一，畦嚆，1菁；，； ad i s s e r t a t i o ni nl a w c h i n e s el e g a ls y s t e mo nt h e r e c o v e r y b yg u oc h a n g m a n s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o ry a ot i a n c h o n g n o r t h e a s t e mu n i v e r s i t y j u n e2 0 0 8 _，kjij 韩t缸忍f擎t*擘l 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过 的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 二出 恧。 学位论文作者签名：钾认i 跨 日期：刀阿7 易 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论 文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口 两年影 粼，者篇黧确鬻毁盘 签字日期： 加口7 76 签字日期：2 呢- ， ， 史，吣 ：h 0 、 t 东北大学项士学位论 行政追偿制度是国家赔偿法中的一项重要内容，这- f b l 度在我国已经确立，但由于 我国行政追偿制度本身在内容上存在着规定比较原则，许多问题仍未明确，又缺乏可操 作性等问题，致使这一制度在法律实践中难以实施。因此，建立完善的行政追偿制度对 于实现我国国家赔偿法的立法宗旨是非常必要的。 本文一共由五章组成，它们分别是： 第一章“绪论”，论述了本文选题的目的和意义，文献综述以及本文的写作方法。 第二章“我国行政追偿法律制度概述”，全面客观地介绍了我国行政追偿的涵义、特 征，对行政追偿的性质进行界定，并通过与司法追偿的比较进一步加深对行政追偿法律 制度的理解。 第三章“我国行政追偿法律制度的现状与存在的问题”，在这一章中首先介绍了我国 行政追偿法律制度的现状，然后分析了我国行政追偿法律制度存在的问题。 第四章“行政追偿的历史沿革和国外立法模式比较与对我国的启示与借鉴”，本章首 先介绍了行政追偿的历史沿革，然后对国外立法模式进行分析比较，最后得出对我国的 启示与借鉴。 第五章“完善我国行政追偿法律制度的构想”，在前四章分析介绍行政追偿基本理论 以及我国行政追偿法律制度的现状与存在的问题的基础上，通过追偿主体、追偿标准、 追偿构成要件、追偿程序等方面对完善我国行政追偿制度提出建议。 通过对我国行政追偿制度的总体情况的概述，并在借鉴国外相关法律规定的基础 上，对我国行政追偿程序进行一些有益的探索，以期促进我国行政追偿法律制度的完善。 关键词：行政追偿；追偿主体；追偿标准；追偿性质；追偿程序 - i i - 哂 l，矿姜 l，” 叶l；z c h i n e s el e g a ls y s t e mo nt h er e c o v e r y a bs t r a c t t h er e c o v e r ys y s t e mi nt h es t a t ec o m p e n s a t i o nl a wi sa ni m p o r t a n tp a r to ft h i ss y s t e m h a sb e e n 髓t a b l i s h e di nc h i n a , b u tc h i n a sa d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e c o v e r yi nt h ec o n t e n ti t s e l f , t h e r ei sar e q u i r e m e n tc o m p a r i s o np r i n c i p l e , m a n yi s s u e sh a v ey e tc l e a r , s u c ha st h el a c ko f o p e r a b l ep r o b l e m s t h e r e f o r e ，t h ee s t a b l i s h m e n to f as o u n ds y s t e m 细t l l er e c o v e r yo fc h i n a s s t a t ec o m p e n s a t i o nl a w p u r p o s eo f t h el e g i s l a t i o ni sv e r yn e c e s s a r y t l l i sa r t i c l eb yat o t a lo ff i v ec h a p t e r sc o m p o s e dt h e ya l e ： c h a p t e ri ”i n t r o d u c t i o n ”，t h i sp a p e rd i s c u s s e st h ep u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c eo ft o p i c s ， r e v i e w e dt h el i t e r a t u r ea n dw r i t i n gp a p e rm e t h o d c h a p t e r i i ”c h i n a sl e g a ls y s t e mo u t l i n e di nt h er e c o v e r y , ac o m p r e h e n s i v ea n do b j e c t i v e i n t r o d u c t i o nt ot h er e c o v e r yo ft h em e a n i n go fc h a r a c t e r i s t i c sa n dt h en a t u r eo f t h er e c o v e r y d e f i n e d ，a n dt h r o u g ht h er e c o v e r ya n df u r t h e rd e e p e n t h ec o m p a r i s o no ft h er e c o v e r yo ft h e l e g a ls y s t e m c h a p t e ri i i ”t h er e c o v e r yo fc h i n a sl e g a ls y s t e ma n d t h es t a t u so ft h ee x i s t i n gp r o b l e m s ” i nt h i sc h a p t e r , t h ef i r s to nc h i n a sl e g a ls y s t e mr e c o v e rt h es t a t u sq u o ，t h e nt h er e c o v e r yo f c h i n a sl e g a ls y s t e me x i s t i n gp r o b l e m s c h a p t e ri v ”t h er e c o v e r yo ft h el e g i s l a t i v eh i s t o r ya n df o r e i g nm o d e l sc o m p a r e d w i t h t h ee n l i g h t e n m e n tt oc h i n a ，f i r s ti n t r o d u c e di nt h i sc h a p t e ro ft h eh i s t o r yo ft h er e c o v e r y , a n d t h e nt h ep a t t e r no ff o r e i g nl e g i s l a t i o n ，t h ef i n a ld r a wo nc h i n a si n s p i r a t i o n c h a p t e rv i m p r o v et h er e c o v e r yo fc h i n a sl e g a ls y s t e mt h ec o n c e p t ”，i n t r o d u c e dt h e f i r s tf o u rc h a p t e r so ft h eb a s i ct h e o r yo ft h er e c o v e r ya n dt h er e c o v e r y o fc h i n a sl e g a ls y s t e m a n dt h es t a t u so ft h ee x i s t i n gp r o b l e m so nt h eb a s i so ft h ep r i n c i p a lt h r o u g ht h er e c o v e r y , r e c o v e r ys t a n d a r d s ，a p p l i c a b l er e c o v e r yc o n d i t i o n s ，t h er e c o v e r yp r o c e d u r e s t ot m p r o v e a s p e c t so f t h er e c o v e r ys y s t e mi nc h i n at om a k er e c o m m e n d a t i o n s t h r o u g ht h er e c o v e r yo fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v es y s t e mo v e r v i e wo ft h eo v e r a l ls i t u a t i o n a n dl e a r nf r o mf o r e i g ne x p e r i e n c eo nt h eb a s i so fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e st or e c o v e r s o m eu s e f u le x p l o r a t i o n ，w i t hav i e wt op r o m o t i n gt h er e c o v e r yo fc h i n a sl e g a ls y s t e m k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ea d d i t i o n a lc o m p e n s a t i o n ；a d m i n i s t r a t i v ea d d i t i o n a lc o m p e n s a t i o n a d d i t i o n a lc o m p e n s a t i o nm a i nb e d y ： a d d i t i o n a lc o m p e n s a t i o ns t a n d a r d ； a d d i t i o n a lc o m p e n s a t i o nn a t u r e ；a d d i t i o n a lc o m p e n s a t i o np r o c e d u r e i i i 1 i j f 、；舻 3 东北大学硕士学位论文 目录 目录 声明i 中文摘要i i a b s t r a c t i i i 第1 章绪论。1 1 1 论文选题的目的和意义1 1 1 1 论文选题的目的1 1 1 2 论文选题的意义1 1 2 文献综述2 1 2 1 行政追偿的概念2 1 2 2 国外行政追偿制度立法概况评述2 1 2 3 关于行政追偿性质的相关学说。4 1 2 4 我国行政追偿的构成要件5 1 3 论文的研究方法6 1 3 1 价值分析方法6 1 3 2 比较分析方法6 1 4 创新点6 1 4 1 进一步完善具体程序设计6 1 4 2 进一步完善监督机制7 第2 章我国行政追偿法律制度概述8 2 1 行政追偿的涵义、特征一8 2 1 1 行政追偿的涵义。8 2 1 2 行政追偿的特征8 2 2 关于行政追偿性质的相关学说及评析9 2 2 1 具有惩戒性质的行政法律责任说9 2 2 2 内部独立责任说。9 2 2 3 救济性请求权说1 0 2 2 4 不当得利返还请求说10 2 2 5 行政法上的债权说。1 0 2 3 行政追偿和司法追偿的比较研究1 1 2 3 1 追偿的主体不同1 1 2 3 - 2 追偿所针对的侵权行为不同1 1 2 3 3 追偿的条件不同1 2 东北大学硕士学位论文 目录 2 4 行政追偿的形式1 2 2 4 1 先赔后补l2 2 4 2 先赔后追1 2 第3 章我国行政追偿法律制度的现状与存在的问题1 3 3 1 我国行政追偿法律制度的现状1 3 3 1 1 我国行政追偿法律制度的现状总体概况1 3 3 2 我国行政追偿法律制度存在的问题1 4 3 2 1 行政追偿程序不健全14 3 2 2 行政追偿主体规定不明确1 5 3 2 3 行政追偿条件不清晰15 3 2 4 行政追偿标准不统一_ 15 3 2 5 行政追偿时效制度的缺乏1 6 3 2 6 行政追偿救济程序的缺失1 6 3 2 7 行政追偿监督制度的乏力1 6 3 2 8 行政追偿受人为因素的影响1 7 第4 章行政追偿的历史沿革和国外立法比较与对我国的启示与借鉴1 8 4 1 行政追偿的历史沿革。1 8 4 2 国外行政追偿立法模式比较分析1 9 4 2 1 国外行政追偿立法模式宏观评析l9 4 2 2 中法行政追偿制度立法模式微观分析比较2 1 4 2 3 国外行政追偿立法模式对我国的启示与借鉴2 2 第5 章完善我国行政追偿法律制度的构想2 5 5 1 行政追偿主体的充实2 5 5 1 1 追偿人2 5 5 1 2 被追偿人2 5 5 2 行政追偿构成要件的健全。2 6 5 2 1 前提条件2 6 5 2 2 客观条件。2 6 5 2 3 主观要件2 7 5 2 4 程序要件2 7 5 3 行政追偿标准的设定2 8 5 4 行政追偿时效的建立2 9 5 5 行政追偿具体程序的完善2 9 5 5 1 启动2 9 5 5 2 立案3 0 5 5 3 调查。3 0 v i l ，j o；，妒 东北大学硕士学位论文目录 5 5 4 告知和申辩3 0 5 5 5 听证3 0 5 5 6 决定程序3l 5 5 7 执行程序31 5 5 8 行政追偿救济程序31 5 6 行政追偿监督机制的设置3 2 第6 章结论3 4 参考文献3 5 致谢3 7 作者简介3 9 攻读学位期间发表的论著及获奖情况4 1 v i - ； 一j擎 t l i l j 东北大学项士学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 论文选题的目的和意义 1 1 1 论文选题的目的 行政追偿制度是行政赔偿制度必要的和有益的补充。现今世界上大多数国家在规定 国家承担赔偿责任的同时，确定了对相关责任人员的追偿制度。我国的行政诉讼法和国 家赔偿法对此作出了规定，但法律规定过于原则，理论研究滞后，配套制度不完善。随 着现代行政权的不断扩张和行政侵权机会的日益增多，笔者认为有效地启动行政追偿程 序，一方面可以抑制行政主体的违法侵权行为，另一方面可以追回部分国家赔偿费用， 减轻国家财政负担。因此，研究解决行政追偿制度存在的问题，完善行政追偿程序，具 有十分重要的现实意义。 1 1 2 论文选题的意义 1 1 2 1 理论意义 ( 1 ) 有利于完善我国行政追偿的理论基础。我国行政追偿的理论基础主要包括公 务员责任说、国家责任说、不当得利返还请求说、债务不履行损害赔偿请求说等，我国 行政追偿制度也是在这些理论的指导下制定的。随着时代的发展，学者们对它们一直争 论不休，不论他们主张行政追偿是国家责任还是公务员责任，也不论行政机关向其公务 人员进行追偿是代位求偿、请求返还不当得利还是要求其承担违约责任，都对公务人员 应为其违法行为承担责任这一问题没有异议。在构建我国行政追偿理论基础时，要将不 同学说的合理之处统统包容进来，从不同角度来解释行政追偿制度的合理性和科学性。 ( 2 ) 有利于促进我国的法治建设。与其他机关相比，行政机关中人数最多，与公 共利益和公民权益关系最为广泛密切。行政机关的活动影响着国家经济、科技、教育、 文化的发展；影响公民基本权利的行使和提高；影响公民合法权益的保障。毫无疑问， 行政机关追偿权运用得好，利国利民；运用失当，就会产生各种不利后果，这就必然要 求行政机关必须依法行政。可以说，没有行政机关，依法治国就失去了最主要的支柱。 因此，从这一角度而言，国家通过行使追偿权，督促行政机关工作人员恪尽职守，尽量 减少违法行为对于加强行政机关依法行政，从而对促进法治建设具有重要意义。 1 1 2 2 现实意义 ( 1 ) 有利于促进公务人员依法行政。建立行政追偿制度有利于提高公务人员的法 查些垄兰塑主堂堡垒查苎! 主堡垒 治观念，依法行使国家赋予的权力，防止滥用职权和超越职权。行政追偿的首要目的就 是要对因过错而造成行政损害的公务人员科以责任或义务。行政追偿制度产生之初，国 家曾一度为公务人员的一切行为产生的后果负责，这样，虽然比国家无责任前进了一大 步，但也存在问题。如果所有后果都无一例外的有国家承担，将会因不考虑或者不合理 考虑公务人员的各项“个人指标”而难以唤起公务人员的责任心，从而影响行政目标的实 现。行政追偿可以对公务人员的疏忽和懈怠起到警告、教育的作用，有条件的对有过错 的公务人员进行追偿，可使公务人员在行使职权时恪尽职守，增强责任感，减少疏忽和 懈怠。 ( 2 ) 有利于减轻国家财政负担。目前，几乎世界各国行政赔偿的责任都是由国家 来承担，其赔偿金的来源或来自国家预算或来自专项拨款，是国家财政的支出。一个国 家或地区在一定时期的财政收入是有限的，对行政赔偿费用的支出必然增加国家财政负 担。但是行政追偿对有故意或重大过失的公务人员、受委托组织追偿部分或全部赔偿费 用，并上缴财政，必然能减轻国家财政负担。 1 2 文献综述 1 2 1 行政追偿的概念 目前我国学术界、理论界对行政追偿的概念有多种观点，其中有代表性的有以下几 种： 张正钊认为，行政追偿是指赔偿义务机关向赔偿请求人支付赔偿费用后，依法责令 有故意或者重大过失的公务员、受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用的法 律制度。 杨解君认为，行政追偿是国家基于行政主体与其工作人员之间的特别权力关系而对 公务员实施制裁的形式。 林莉红认为，行政追偿是一项与国家赔偿制度密切联系的独立的行政内部程序制 度。 笔者赞同第一种观点，认为这一概念包含了以下几层涵义：第一，行政追偿的主体 是负赔偿义务的行政机关；第二，行政追偿的对象是对损害的发生有故意或重大过失的 工作人员，受委托从事公务的组织或个人；第三，行政追偿以行政赔偿为前提，赔偿义 务机关只有在赔偿受害人的损失后，才能对责任人员或组织行使追偿权；第四，行政追 偿采用支付赔偿费用的方式。它较全面的体现了行政追偿的本质，具有合理性。 1 2 2 国外行政追偿制度立法概况评述 行政追偿制度以立法肯定追偿权为开始。国外行政赔偿制度比较发达的国家通常在 2 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 立法上都设立了行政追偿制度，规定了求偿权。比较有代表性的国家有： 1 2 2 1 德国 一九一零年联邦责任法第二条第一项规定：“国家负赔偿责任后，对加害之公 务员有求偿权”。一九八一年联邦共和国国家赔偿法第十一条规定：“如因由一公权 力机关负责的义务损害行为是由于另一公权力机关的违法行为所产生，在法律无其他规 定时，受到请求的公权力机关可向该另一公权力机关实行追偿。本条特别适用于行政权 力机关的措施，设措施的违法是全部或部分根据法律、法令、章程以及指示或其余的由 其他官署或机构的必要协力所造成。”第十二条规定：“如行使公权利的不是公法法人， 应由授予国家权利的公法人承担责任。在法律无其他规定时，发生有过错的义务损害行 为时，该公法法人有追偿请求权。” 。 1 2 2 2 日本 国家赔偿法第一条规定：“行使国家或公共团体公权力的公务员，就其执行职 务，因故意或过失不法加损失于他人的，国家或公共团体对此应付赔偿责任。前项情形， 公务员有故意或重大过失时，国家或公共团体对该公务员有求偿权。” 。 1 2 2 3 韩国 一九八零年国家赔偿法也规定：“公务员在执行职务时，因故意或重大过失致 他人发生损害的，国家对该公务员可行使求偿权。” 1 2 2 4 国外立法概况评介 尽管许多国家都在立法上肯定了行政追偿权，但是各国行使追偿权的模式却不相 同。通过对世界各国的分析，行政追偿模式大致有以下几种： ( 1 ) 大多数大陆法系国家是以成文法的形式规定了行政追偿制度，并且这种制度 都包含在行政赔偿制度中，即当请求权人要求对行政损害进行赔偿，不论公务人员在执 行职务时有无过错或过错大小，一律先由国家机关承担赔偿责任，然后通过一定的程序、 依不同的标准向应负责任的工作人员进行追偿，采取“先赔后追”的内部追偿模式。 ( 2 ) 在少数一些东欧国家，追偿不采取“先赔后追”的模式，而是在行政赔偿诉讼 中，法院如果认为有关的机关工作人员应当承担赔偿责任时，则追加该工作人员为共同 被告或第三人。 ( 3 ) 现代法国行政损害赔偿的核心，是将行政损害赔偿责任划分为行政主体和公 务员本人的损害赔偿责任。这种模式看起来直接、简单，但当那些“公务过错”与“个人 过错”难以区分的情况下，程序就变得比较复杂，既不利于请求权人请求赔偿，也给法 院增加了负担。 - 3 - 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 1 2 3 关于行政追偿性质的相关学说 对于行政追偿的性质，国外学者与大陆学者在理解上有所不同。关于行政追偿性质 的学说，国外学者的观点有以下几种： 1 2 3 1 不当得利返还请求说 该学说认为损害赔偿的责任本应该由实施该加害行为的公务人员自己承担，但因公 务人员财力不足，为确保受害人获得足额赔偿而由国家先行赔付，再向有过错的公务人 员追偿。主张该学说的学者大多是基于行政赔偿责任的性质为“代位责任”。在国家对被 害人赔偿损失后，公务人员即可以对被害人免负损害赔偿责任，属于一种无法律原因而 受到的利益，导致国家行政机关受损害，构成不当得利，国家自然可以对公务人员请求 返还不当得利。 1 2 3 2 债务不履行损害赔偿请求说 该学说认为国家赔偿责任的性质为“自己责任”。公务人员是代表国家行政机关执行 职务行使行政权的，公务人员的行为就本质而言是国家行政机关的行为。因为国家意志 是靠机关和公务人员贯彻实施的，国家本身并不直接实施行政行为。因此，行政机关必 须对公务人员的不法行为所产生的行政侵权损害负赔偿责任。当公务人员在执行职务时 违反上述义务而造成行政侵权损害时，属于“债务的不履行”，应该对违反此义务的后果 承担法律责任。 1 2 3 3 特别权力关系说 该学说认为在特定的行政领域内为达到行政目的而建立的从属性关系，它是与一般 权力关系相对而言的。特别权力关系理论起源于德国，正式提出此概念并开始为其架构 理论体系的是德国法学家拉邦。后来由行政法学家麦耶进一步将这一理论加以完善。具 体而言，特别权力关系具有以下特征：( 1 ) 权力主体可以以内部规则的方式限制相对人 的自由权力。在特别权力关系中，权力主体无须法律授权，基于达成行政目的的需要和 自身的权力，即可制定内部规则，限制相对人权利的行使。( 2 ) 相对人义务的不确定性。 在特别权力关系中，权力主体对处于特别权力关系中的相对人享有总括性命令支配权， 只要是出于实现行政的需要，即使法律无具体明确的规定，仍然可以为相对人设定各种 义务。 目前关于行政追偿的法律性质，大陆学者的观点大致有以下几种： 1 2 3 4 应松年的观点行政责任 这种观点认为行政追偿责任是一种行政责任，与行政处分一样是对公务人员的一种 4 - i ? 莓 & 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 惩戒。理由是：从我国有关法律规定的精神看，行政追偿实质上是国家对公务人员的一 种惩戒。这种惩戒与行政处分的不同之处是它采取了金钱给付的形式。行政追偿是在行 政机关内部，公务人员对行政机关和国家承担的行政法律责任，使公务人员因为不履行 法定义务所承担的责任。 1 2 3 5 皮纯协，冯军的观点独立责任 这种观点认为行政追偿责任的基础是追偿人与被追偿人之间的特别权力关系。追偿 责任依赖于国家赔偿责任而存在，是公务人员的个人责任，这种责任在法律性质上不具 备民事责任的性质，也不是行政处分，它是一种独立的责任。由于我国赔偿法对追偿的 数额没有规定确定的标准，因而追偿责任不具有惩罚性，不是一种惩戒责任。所以，追 偿责任不归属于其他法律责任形式，追偿制度也因此而成为法律上的一项独立制度。 1 2 3 6 马怀德的观点具有惩戒性质的行政法律责任 这种观点认为行政追偿是因为公务人员因违反职务上的纪律而向国家承担的一种 惩罚性的法律责任。理由是：行政追偿与纪律处分并没有本质的不同，都是对公务人员 的一种制裁，都是行政机关的一种自我管理措施。其主要目的是制裁公务人员，加强行 政机关的内部纪律和公务人员的责任感，而且都是出于公务人员违反了对国家的职务上 的义务。同时，行政追偿是对公务人员违法行为的否定，是公务人员因其违反纪律的行 为而承担的否定性的法律后果。从这一点看，行政追偿完全符合法律责任的一般特征。 目前行政惩戒权说已为我国大多数学者所采用。 1 2 4 我国行政追偿的构成要件 我国理论界关于行政追偿的构成要件目前主要有二要件说和三要件说。 王世涛的二要件说认为，国家行政机关行使追偿权必须具备两个条件：一是赔偿义 务机关已经向受损失的公民、法人和其他组织支付了赔偿金或返还了财产，或恢复了原 状；二是行政机关及受委托的组织和个人对加害行为有故意或重大过失。 刘恒的三要件说认为，一是受害人的损害必须是由该机关的公务员在执行职务的过 程中造成的；二是公务员对致害行为有故意或重大过失；三是赔偿义务机关已经向受害 人实际履行了赔偿义务。 薛刚凌则认为追偿权必须满足的条件为：行政机关已经赔偿了受害人的损失，只能 向有故意或重大过失的公务人员或受委托的组织或个人行使追偿权；应符合时效和程序 的要求。 笔者认为，目前理论界对“赔偿义务机关已实际履行了赔偿义务”和“公务人员对加 害行为有故意或重大过失”两点达成了共识，其他要件仍处于争论中。从现有理论出发， - 5 _ 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 根据实践发展的需要，应坚持四要件说，即一是受害人的损害必须是由该机关的公务人 员在执行职务的过程中造成的：二是公务人员对致害行为有故意或重大过失；三是赔偿 义务机关已经向受害人实际履行了赔偿义务；四是应符合时效和程序的要求。 1 3 论文的研究方法 1 3 1 价值分析方法 本文通过对行政追偿的概念、性质的介绍，对我国的行政追偿制度有了一个总体的 认知，在此基础上分析我国行政追偿的基础理论，运用已有的知识与经验，对其进行价 值取舍，从而对我国行政追偿制度提出自己的观点，并建构我国的行政追偿程序。 1 3 2 比较分析方法 比较的研究方法有横向的比较与纵向的比较两种方法。本文通过与国外，主要介绍 了大陆法系与英美法系有代表性的几个国家的行政追偿制度，通过比较，对我国行政追 偿制度的发展提供了有益的借鉴。通过研究行政追偿制度的发展历史，进行纵向比较， 把握其发展的规律，为行政追偿制度的完善指明了方向。 1 4 创新点 1 4 1 进一步完善具体程序设计 现有研究成果基本上把程序设计为以下几个方面，立案，告知，调查，决定，执行 等几个方面，笔者在此基础上对程序设计如下：启动，立案，调查，告知与申辩，决定， 执行，救济等几个方面，下面对具体细节进行完善： 1 4 1 1 建立启动机制 行政追偿的启动机关为行政机关的财政部门，理由为：第一，明确具体的启动机关， 使权责分明，有利于实际操作；第二，财政部门是具体负责财政的，一旦有追偿支出， 必然会经过财政部门，且在经费一定的情况下，财政部门要对具体的支出负责，他们对 财政更加关注。启动行政追偿必须用书面形式。 1 4 1 2 立案程序 立案是行政追偿程序启动的标志，立案是指赔偿义务机关在赔偿受害人损失后，通 过对相关材料进行审查以决定是否对违法的工作人员进行追偿的活动。确立立案机关为 行政机关的法制部门，有法制部门审查提出意见，报经行政首长批准，进行立案，立案 后由行政首长组成调查小组，进行调查。如被追偿人为行政机关首长，则由上级行政机 关成立调查小组，并最终作出决定。 - 6 _ 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 1 4 1 3 对各阶段划定时间界限 立案阶段在3 日内审查完毕，调查核实证据为2 个月，申辩的时间为1 5 天，决定 机关要在1 个月内作出决定，决定一经作出就立即生效。被追偿人如不服决定，可在决 定作出之日起1 0 内向上一级行政机关申诉。上级机关应在1 个月内作出决定。 1 4 1 4 昕证程序的引入 允许被追偿人在进入申辩程序后至决定作出前，申请听证程序，听证程序的具体执 行可以参照中华人民共和国行政处罚法的相关规定。 1 4 2 进一步完善监督机制 行政追偿的监督是指特定机关对行政追偿权的行使进行的监督。笔者认为应该把行 政追偿监督分为内部监督和外部监督。其中内部监督包括财政部门的监督、行政监察部 门的监督、申诉引起的监督，并且把监督所产生的结果与行政机关的行政绩效相结合， 把监督真正纳入考核评价体系。外部监督包括人民代表大会的监督，通过人民代表大会 提出质询案的形式；社会监督，通过行政公开、政务公开等形式，通过监督来不断促使 行政机关提高自己的工作水平。 行政追偿法律制度是我国国家赔偿法中的一项基本制度。本章通过论文选题的目的 和意义，文献综述以及论文的研究方法等几个方面对行政追偿进行引入，为以后各章节 的展开奠定基础。 7 - 东北大学硕士学位论文 第2 章我国行政追偿法律制度概述 第2 章我国行政追偿法律制度概述 2 1 行政追偿的涵义、特征 2 1 1 行政追偿的涵义 对于行政追偿，我国行政法学理论研究的颇多，有很多学者对这一概念都作出过不 同的定义。如：我国著名学者姜明安教授根据国家赔偿法第1 4 条第1 款的规定将 行政追偿的概念表述为：“行政追偿是指国家在对行政赔偿请求人进行赔偿后，依法责 令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿 费用的制度”。浙江大学教授胡建森先生对行政追偿概念则作泛化理解，他认为：“行政 追偿系指国家行政机关对赔偿请求人承担赔偿责任以后，有权要求有责任的实施机关和 人员承担部分或者全部赔偿费用的法律制度”【1 1 。他将行政追偿分为以下几类：( 1 ) 行政 赔偿义务机关对工作人员的求偿；( 2 ) 行政委托组织对受委托组织或个人的求偿；( 3 ) 共同赔偿义务机关之间的求偿；( 4 ) 各级人民政府对行政机关的求偿。 综合以上观点，行政追偿是指行政赔偿义务机关在赔偿受害人的损失后，依法责 令有故意或重大过失的工作人员，受委托组织或个人承担部分或全部赔偿费用的法律制 度。这一概念包含了以下几层涵义：( 1 ) 行政追偿的具体主体是负赔偿义务的行政机关； ( 2 ) 行政追偿的对象是对损害的发生有故意或重大过失的行政机关工作人员，受委托 行使公务的组织或个人；( 3 ) 行政追偿以行政赔偿为前提，赔偿义务机关只有在赔偿受 害人的损失后，才能对责任人员或组织行使追偿权；( 4 ) 行政追偿采用支付赔偿费用的 方式。 2 1 2 行政追偿的特征 行政追偿与行政赔偿之间有着非常紧密的联系，相比之下，行政追偿具有如下特征： 2 1 2 1 行政追偿具有派生性 行政追偿制度的产生是以行政赔偿为基础的，没有行政机关因其违法行政向受害人 进行赔偿的行政赔偿制度，就不会有行政机关再向其内部的责任人追讨赔偿费用的行政 追偿制度【2 】。 2 1 2 2 行政追偿具有时间续后性 行政赔偿义务主体对有过错的责任人员进行追偿的时间，必定是在赔偿义务主体对 哳政追偿调整的是国家与被追偿人之间求偿与偿还的内部关系，其目的在于对被追偿人在经济上实 施惩戒，追回国家支付的赔偿费用 - 8 - 东北大学硕士学位论文第2 章我国行政追偿法律制度概述 受害人的损害赔偿之后，而在此之前无所谓行政追偿。 2 1 2 3 行政追偿的性质具有隶属性 行政追偿的性质是赔偿义务主体追究其内部工作人员的责任，追偿人与被追偿人是 隶属关系，而行政赔偿的性质是国家因违法的外部行政行为而承担的一种国家责任，赔 偿义务主体与请求人并非隶属关系【3 1 。 2 1 2 4 行政追偿的数额具有灵活性 对于国家已付的赔偿费用，可以是部分追偿也可以是全额追偿。最终是部分追偿还 是全额追偿要视具体情况而定。 2 2 关于行政追偿性质的相关学说及评析 关于行政追偿的性质，理论界有很多学说，其中占主导地位的有以下几种： 2 2 1 具有惩戒性质的行政法律责任说 这种观点认为，行政追偿是因为工作人员因违反职务上的纪律而向国家承担的一种 惩罚性的法律责任。理由是：行政追偿与纪律处分并没有本质的不同，都是对工作人员 的一种制裁，都是行政机关的一种自我管理措施。其主要目的是制裁工作人员，加强行 政机关的内部纪律和工作人员的责任感，而且都是出于工作人员违反了对国家的职务上 的义务【4 】。同时，行政追偿是对工作人员违法行为的否定和谴责，是工作人员因其违反 义务的行为而承担的否定性的法律后果。从这一点看，行政追偿完全符合法律责任的一 般特征。 2 2 2 内部独立责任说 这种观点认为，追偿制度的基础是基于国家与被追偿人之间的特别的权力关系，在 法律上不具备民事责任的性质，也不是行政处分，而是一种独立的责任。国家赔偿法中 的行政追偿，首先是一种责令权，即责成命令权。它只能基于某种特别权力关系而产生， 只能存在于责成与被责成，命令与被命令的特别权力与服从关系之中。这种特别权力与 服从关系不是平等关系，不可能产生和存在于平等主体之间。其次，这种责令权是由赔 偿义务机关代表国家履行赔偿义务以后，又代表国家依法行使的，因此追偿权于赔偿义 务机关是一种职权，即包含职责的权力，必须严格依法行使，而不能随意放弃，不能随 意地与被追偿人达成妥协和让步。否则，便是赔偿义务机关的失职【5 1 。可见，法律必须 对此作出严格的强行性规定，而不能由赔偿义务机关自由取舍。 嘶多文章及论著将行政追偿的性质分为国内与国外学者的观点，笔者认为不分国内国外，把相关观 点放在一起分析比较更能体现世界一体化特质，有利于学术发展 _ 9 - 东北大学硕士学位论文 第2 章我国行政追偿法律制度概述 2 2 3 救济性请求权说 这种观点认为，首先，行政追偿权是一种救济权。行政追偿权不是基础性权力，而 是基于基础性权力受到侵害而产生的援助性的权力，即救济权。权力有基础性权力与救 济性权力之分。如国家授予行政机关或其工作人员执行公务对行政相对人行使的权力当 属基础性权力。行政机关工作人员违法行使职权不仅侵犯了相对人的权益，同时还侵犯 了国家权力，表现在对国家权威的挑战和社会管理秩序的破坏。可以说所有违法行为都 侵犯了国家权力，只不过有的是直接有的是间接而已。行政机关工作人员违法行使职权 对国家权力的侵犯直接与否要视行为人的主观状态、法律知识水平等具体情况而定。上 述侵犯无论直接与否都是对国家基础性权力的侵犯。其次，行政追偿权是一种请求权， 即请求违法行为人实施一定给付的权力【6 】。民事追偿权也是一种请求权，但二者有很大 的不同：前者发生在行政机关与其工作人员之间，所反映的是一种不平等的行政法律关 系，属于“权力”，带有一定的强制性；后者发生在平等的民事主体之间，所反映的是一 种平等的民事法律关系，属于“权利”，不带有任何强制性。 2 2 4 不当得利返还请求说 这种观点认为，损害赔偿的责任本应该由实施该加害行为的公务人员自己承担，但 因公务人员财力不足，为确保受害人获得足额赔偿而由国家先行赔付，再向有过错的公 务人员追偿。主张该学说的学者大多是基于行政赔偿责任的性质为“代位责任”。在国家 对被害人赔偿损失后，公务人员即可以对被害人免负损害赔偿责任，属于一种无法律原 因而受到的利益，导致国家行政机关受损害，构成不当得利，国家自然可以对公务人员 请求返还不当得利。 2 2 5 行政法上的债权说 这种观点认为，行政追偿权为源自行政契约的行政法上的债权。即，行政追偿权是 行政法上的公权力，但它并非特别权力，而是一种源于行政契约的债权。国家公务人员 基于行政雇用合同，被委托组织或个人基于行政委托契约取得以行政主体的名义从事公 务的资