（宪法学与行政法学专业论文）行政诉讼原告资格研究(2).pdf

摘要 行政诉讼原告资格是行政诉讼法学理论研究中基本问题之一，也是司法实践中的一 个亟需解决的操作性难题之一。我国行政诉讼法对原告资格的严格规定，在实践中 使得大量因行政权行使受害之人不能通过诉讼寻求救济，造成救济的真空，违背“有侵 害必有救济 这一代当法治精神。为此，本文将研究对象定位于行政诉讼原告资格。 文章首先界定了行政诉讼原告资格，认为原告资格只是一种程序性的权利或者能 力，即谁有权启动诉讼程序。享有或者具备原告资格的人，只要认为其合法权益受到具 体行政行为的侵害就可以提起行政诉讼，并不要求真正发生侵害其合法权益的事实：前 者是程序问题，在立案时考虑，后者是实质问题，需要法院经过实体审理才能判断。行 政诉讼原告资格有防止滥诉，确保诉权，平衡价值等功能。然后本文考察了世界先进国 家( 地区) ，不同法系行政诉讼原告资格的变迁，比较分析他们行政诉讼原告资格的异 同，总结出他们行政诉讼原告资格的发展规律。 基于对域外发达法治行政诉讼原告资格的分析，本文从我国行政诉讼原告资格的演 变史的考察后认为，我国原告资格存在：标准过窄，立法上存有冲突，“合法权益标准” 和“法律上利害关系人标准 语义不清，原告资格转移的条件规定太原则等问题。为了 达致有效的救济法治原则，应该加以革新。 文章主张我国行政诉讼中的原告资格标准总体来说应该适应由逐渐窄到宽的世界 潮流。但如何放宽，宽松到何种程度，却需要结合我国法制的大环境，不能盲目照抄照 搬西方的立法或者实践经验。具体来说，应该从确立权利保护模式的行政诉讼制度，放 宽原告资格标准，明确“利害关系 内涵，确定当事人起诉以“事实上的损害 为标准， 类型化行政诉讼原告资格，以及扩大原告资格转移和承受的范围等方面着手。最后，文 章分析了公益诉讼原告资格、行政机关原告资格、特别权力关系中原告资格和w t o 与原 告资格的扩展等几个特殊议题。 关键词：行政诉讼；原告资格；诉的利益 a bs t r a c t t h ep l a i n t i f fi se l i g i b l ef o ra d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g ss t u d y o fl e g a lt h e o r y ，o n eb a s i cq u e s t i o n ，i saj u d i c i a lp r a c t i c ei si nd i r en e e do fi n t e r o p e r a b i l i t y p r o b l e m s c h i n a s ”a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w ”t h e p l a i n t i f f s s t r i c te l i g i b i l i t y r e q u i r e m e n t s ，i np r a c t i c em a k e st h ee x e r c i s eo fe x e c u t i v ep o w e rb e c a u s eal a r g en u m b e ro f v i c t i m sw h os e e kr e l i e ft h r o u g hl i t i g a t i o n ，r e s u l t i n gi nr e l i e fo ft h ev a c u u m ，c o n t r a r yt o ”t h e r e m u s tb er e l i e fa g a i n s t ”t h i sg e n e r a t i o n ，w h e nt h er u l eo fl a w t ot h i se n d ，t h i sa r t i c l ew i l l e x a m i n et h eo b j e c tl o c a t e di nt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g st h ep l a i n t i f fe l i g i b l e t h ea r t i c l ef i r s td e f i n e st h eq u a l i f i c a t i o n so fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g st h ep l a i n t i f rt h a t t h ep l a i n t i f fi saq u a l i f i e dp r o c e d u r a lr i g h t so rc a p a c i t y ，t h a ti s ，w h oh a v et h er i g h tt os t a r t p r o c e e d i n g s o re n j o yaq u a l i f i e dp e r s o nw i mt h ep l a i n t i f f , a sl o n ga st h e i rl e g i t i m a t er i g h t s a n di n t e r e s t st h a ta r ea g a i n s tt h es p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v ea c tc a nb r i n ga na d m i n i s t r a t i v e 1 a w s u i t d o e sn o tr e q u i r ea c t u a l l yh a p p e n e da g a i n s tt h ef a c tt h a tt h e i rl e g i t i m a t er i g h t sa n d i n t e r e s t s ；t h ef o r m e ri sap r o c e d u r a l i s s u e ，i nt h ec a s et oc o n s i d e r ，w h i c hi ss u b s t a n t i v ei s s u e s ， t h en e e d so ft h ec o u r ta f t e rah e a r i n gt od e t e r m i n et h ee n t i t y a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g st o p r e v e n to v e r c h a r g i n go fe l i g i b l ep l a i n t i f f sv ，t oe n s u r et h a tt h er i g h tt oa p p e a l ，t h ev a l u eo f f e a t u r e ss u c ha sb a l a n c e i nt h i sp a p e r a n dt h e nv i s i t e dt h ew o r l d sm o s ta d v a n c e dc o u n t r i e s ( r e g i o n s ) ，d i f f e r e n tl e g a ls y s t e m so fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g st h ep l a i n t i f fq u a l i f i e dc h a n g e s ， ac o m p a r a t i v ea n a l y s i so ft h e i ra d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g so ft h es i m i l a r i t i e sa n dd i f f e r e n c e s b e t w e e nt h ep l a i n t i f fq u a l i f i e dt os u mu pt h e i ra d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g se l i g i b i l i t yr u l e s g o v e r n i n gt h ed e v e l o p m e n to ft h ep l a i n t i f f d e v e l o p e db a s e do nt h er u l eo fl a wi na d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g so u t s i d et h eq u a l i f i e d a n a l y s i so ft h ep l a i n t i f f , t h i sa r t i c l ef r o mt h ep l a i n t i f fq u a l i f i e da d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s s t u d yt h ee v o l u t i o no f h i s t o r yb e l i e v et h a tt h ee x i s t e n c eo f o u rc o u n t r ye l i g i b l ef o rt h ep l a i n t i f f ： t h es t a n d a r di st o on a r r o w ，t h e r ei sl e g i s l a t i o no nt h ec o n f l i c t ，”t h el e g i t i m a t er i g h t sa n d i n t e r e s t ss t a n d a r d ”a n d “l e g a ls t a n d a r d so nt h ep a r t i e s ”s e m a n t i cc o n f u s i o n 。t h ep l a i n t i f f e l i g i b i l i t yr e q u i r e m e n t so ft h et r a n s f e rp r i n c i p l ea n ds oo nt o o i no r d e rt oa c h i e v ee f f e c t i v e r e l i e f t ot h er u l eo fl a w , s h o u l db ei n n o v a t i v e m ya r t i c l et h a tt h ep l a i n t i f fi nt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g si ng e n e r a le l i g i b i l i t yc r i t e r i a s h o u l db ea d a p t e dt og r a d u a l l yn a l t o wf r o mt h ew i d ew o r l dt i e n d b u th o wt or e l a x r e l a x e dt o t h ee x t e n tt ow h i c h i tr e q u i r e sac o m b i n a t i o no ft h em a c r o e n v i r o n m e n to fc h i n a sl e g a l s y s t e ma n ds h o u l dn o tb l i n d l yc o p yt h ew e s t sl e g i s l a t i o no rp r a c t i c e s s p e c i f i c a l l y ，s h o u l dt h e p r o t e c t i o no ft h ef i g h t se s t a b l i s h e di nt h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ns y s t e mm o d e l t h e r e l a x a t i o no fe l i g i b i l i t yc r i t e r i af o rt h ep l a i n t i f f , ac l e a r ”i n t e r e s t ”c o n n o t a t i o no ft h e p r o s e c u t i o nt oi d e n t i f yt h ep a r t i e st o ”d a m a g et ot h ed ef a c t o ”s t a n d a r d ，t h et y p eo f a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g st h ep l a i n t i f ! fq u a l i f i c a t i o n s ，a n dt h ee x p a n s i o no ft h ep l a i n t i f f t r a n s f e ra n ds u b j e c tt ot h eq u a l i f i c a t i o n sa n do t h e ra s p e c t so ft h es c o p e f i n a l l y ，t h ea r t i c l e a n a l y z e st h ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o np l a i n t i f f se l i g i b l e t h ee x e c u t i v eq u a l i f i c a t i o n so ft h e p l a i n t i f f , i np a r t i c u l a rt h ep o w e rr e l a t i o n si nt h ew t ow i t ht h ep l a i n t i f fa n dt h ep l a i n t i f f e l i g i b l ef o ra ne x t e n s i o no ft h ee l i g i b i l i t yo fs e v e r a ls p e c i a lt o p i c s k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n p l a i n t i f f q u a l i f i e d t h ei n t e r e s t so f v i i 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 论文作者签名：制详禹 日期。 年j 月舶 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存 学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以 允许采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存学位论文；在不以 赢利为目的的前提下，学校可以公开学位论文的部分或全部内容。( 保 密论文在解密后遵守此规定) 日期：渺歹s 彤 日期： 巧 ，汐 南卞编研 剞 伊 ： 签 名 师 签 教 者 导 作 指 一、引言 一、引言 行政诉讼法的颁布被誉为我国法治进程中的里程碑。它为规范法院和行政诉讼 参与人的诉讼活动，调整法院与诉讼参与入之间的法律关系，审查行政行为合法性，给 予了一个基本的活动规则。为民众的私权利对行政公权力说“不”的活动提供了司法救 济的法律根据。行政诉讼法第2 条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行 政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向法院提起诉讼。 据 此，任何人如果被具体行政行为所侵害，都可以为保护其合法权益而向法院提起行政诉 讼，要求人民法院对该具体行政行为进行合法性审查。原告是整个行政诉讼活动的起动 者，原告的行为是行政诉讼法律关系产生、变更和消灭的最基本的法律事实。正是由于 原告的起诉，启动了法院的审判程序：正是原告的控告，才引发了被告的抗辩。可以说， 无原告则无诉讼。理解行政诉讼活动的有效的、正确的规则运用，不能不先从对原告资 格上着手，这也是垫起整个行政诉讼活动这幢高楼大厦的基石和着手点。 行政诉讼原告资格是行政诉讼法学理论研究中基本问题之一，也是司法实践中的一 个亟需解决的操作性难题。目前，行政诉讼法学界对我国行政诉讼法中关于原告资格的 规定存在诸多争议，但从我国行政诉讼法的规定可以看出，行政诉讼原告资格的取得必 须同时具备一些条件，即必须存在可诉的具体行政行为，原告必须是认为其合法权益受 到侵害的人，被诉的具体行政行为与起诉之人的合法权益受侵害存在法律上的利害关 系。这种对取得原告资格的严格规定，在实践中使得大量因行政权行使受害之人不能通 过诉讼寻求救济，造成救济的真空，违背“有侵害必有救济”这一代当法治精神。为此， 本文首先界定行政诉讼原告资格的内涵、以及存在之必要性，然后考察不同国家( 地区) 关于行政诉讼原告资格的变迁，比较分析他们行政诉讼原告资格的异同，总结行政诉讼 原告资格的发展规律，即国外( 地区) 对行政诉讼原告资格的规定均是以由窄到宽为走 向的，均是由传统的权利受侵害标准向权利或权益受到事实上的影响标准转移。最后， 本文在对我国现行行政诉讼原告资格进行反思后，提出在结合我国国情的基础上确定我 国行政诉讼的原告资格应当考虑的一些问题，并籍此重构我国行政诉讼原告资格标准， 讨论几种特殊情况下行政诉讼原告资格的确定。 湖北人学硕十学位论文 行政诉讼原告资格概论 ( 一) 行政诉讼原告资格的界定 1 、行政诉讼原告资格的涵义 原告资格，是诉讼法中传统概念，在民事诉讼中称为“原告适格”或者“当事人适 格”，是指提起诉讼的资格或者能力，它旨在解决纠纷发生后，谁有权利提起诉讼， 是纠纷当事人进入诉讼的门槛。虽然现代诉讼理念要求法院不得拒绝审判，但是为了防 止滥诉现象发生，充分地利用有限的司法资源，各大诉讼中都会对提起诉讼者设置相应 的限制性条件，即规定原告资格。只有具备原告资格的人，才能向法院提起诉讼，寻求 司法救济。只是诉讼性质不同，资格要求不同罢了。民事诉讼中解决平等主体之间的民 商事争议，受实体法上意思自治的影响，相对来说，对起诉人的资格要求不严格，限制 不多，学界的研究较少。刑事诉讼目的在于解决被告的罪与非罪，刑事追诉权一般由国 家公诉机关享有和行使，对关于原告资格的讨论更为鲜见。行政诉讼旨在化解行政权力 行使过程产生的纷争，虽然行政行为一般有特定的相对人，但是行政行为可能会产生第 三人效力，涉及的面比较广，可能影响的人比较多，故而对原告资格要求严，限制多， 理论上的研究较多。 目前，我国行政诉讼法学界对行政诉讼原告资格界定不统一。有学者从形式意义上 界定，认为行政诉讼原告资格是指符合法律规定的条件，能够向法院提起行政诉讼的资 格： 也有学者从实质上界定，主张行政诉讼原告资格是公民、法人或者其他组织与被 诉的行政行为有法律上利害关系，原告就是这种法律上的利害关系人，具有这种利害关 系的人才具有原告资格，不具有这种利害关系的人，就不具备原告资格。固还有学者认 为，行政诉讼原告资格是指具有将行政争议诉诸行政诉讼程序的足够的利益。回 原告资格只是一种程序性的权利或者能力，即谁有权启动诉讼程序。享有或者具备 原告资格的人，只要认为其合法权益受到具体行政行为的侵害就可以提起行政诉讼，并 当事人适格又称正当当事人，是指当事人就特定的诉讼，有资格以自己的名义成为原告或者被告，因而受本案判 决拘束的当事人。参见江伟主编：民事诉讼法学原理，中国人民大学出版社1 9 9 9 年9 月版，第4 0 0 页。 宙马怀德主编：行政诉讼原理，法律 f j 版社2 0 0 3 年版，第2 0 5 页。 囝应松年主编：行政诉讼法学，中国政法大学出版社2 0 0 2 年版。第9 3 页。 函王彦著：行政诉讼当事人，人民法院出版社2 0 0 5 年版。第1 0 0 页。 2 二、行政诉讼原告资格概论 不要求真正发生侵害其合法权益的事实；前者是程序问题，在立案时考虑，后者是实质 问题，需要法院经过实体审理才能判断。实质性的损害是否存在并不能影响诉讼程序引 发，也就是说是否在实质上受到具体行政行为的侵害并不左右行政诉讼原告资格的确 定，它影响的只是原告的主张是否能最终得到法院的支持，原告是否能胜诉。行政诉 讼法第2 条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体 行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向法院提起诉讼。即只要行政相对人认为其权 益受到侵害，便有权提起诉讼，并未要求其权益真实的受到侵犯。所以，上述观点中， 试图从原告与案件实质上利害关系角度界定原告资格，显然是不合理的。 据此，行政诉讼原告资格可以定义为：请求法院对行政纠纷进行审查和判断的种 能力或者权利。它有以下涵义： 第一，行政诉讼原告资格是一种能力或者权利。“资格”意味着限制或者设置条件。 行政诉讼原告资格是对行政诉讼原告的限制或者成为原告的条件。换句话说，不是任何 人都能提起行政诉讼，只有符合相关条件或者满足限制要求，才享有权利或者具备能力 者，具备原告资格，才能向法院提起行政诉讼。否则，法院不受理起诉。 第二，行政诉讼原告资格是程序上的能力或者权利。原告资格是启动诉讼程序的能 力或者权利，是能够成为诉讼法律关系主体之一的原告的条件，不同于实体上的权利能 力。在实体法律关系中，权利能力表示可以成为实体法律关系的主体，可以享受权利负 担义务的能力，是权利义务归属的主体。实体权利能力和程序权利能力在某种程度上具 有一致性，但是并不同一。一般来说，具备实体权利能力者，肯定具备程序权利；但具 备程序权利能力者，不一定具备实体权利能力。如根据最高人民法院关于执行( 中 华人民共和国行政诉讼法) 若干问题的解释( 以下简称若干解释) 的规定，登记 有字号的合伙，合伙人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益时，可以以合伙的名义 提起行政诉讼。合伙此时具备原告资格，有程序权利能力，但是却不一定具备实体法上 的权利能力。 第三，行政诉讼原告资格是一种特殊的当事人能力。所谓当事人能力，是指可以成 为诉讼法律关系主体，可以成为诉讼法上各种效果尤其是裁判效果的归属主体的能力。 圆行政诉讼中的当事人能力是指能够成为行政诉讼当事人的一般资格。公民、法人或者 。关于实体法上权利能力与程序法上权利能力的讨论，存我国还并未引起学者的关注，也为得到司法实务界的足够 重视。相关论述可以参见江伟主编：民事诉讼法，高等教育出版社2 0 0 4 年版，第9 7 1 0 1 页。 。 日 三月章著：日本民事诉讼法，汪一凡译，台湾五南图书出版公司1 9 9 7 年版，第2 2 1 页。 湖北大学硕士学位论文 其他组织都具备当事人能力，但是并不意味这些人都能提起诉讼，皆具备行政诉讼原告 资格，只有当具备当事人能力，且认为自己合法权益受到具体行政行为侵犯时，其才可 能享有原告资格。所以说当事人能力是成为原告的一般资格，只有在此基础之上具备特 殊要求时，方能享有行政诉讼原告资格。 2 、行政诉讼原告资格的功能 虽然原告资格问题为三大诉讼法所共有，但不管从立法，还是从法学研究来看，行 政诉讼中原告资格显得特别重要，成为行政诉讼的特色之一。其原因在于行政诉讼原告 资格有以下功用： 第一，行政诉讼原告资格能防止滥诉。如果不设置行政诉讼原告起诉的条件，任何 人都可以启动诉讼程序，势必会导致“诉讼爆炸 ，遮断行政权的效率。为了防止滥诉 现象发生，充分地利用司法资源，有效地保护当事人的利益，防止司法权对行政权的不 当侵越，确保行政主体依法行使职权，并非任何人都可以提起诉讼。纵然行政争议可能 会涉及不同主体之间的利益，但是并非所有的争议所涉及的主体都可以作为原告引发行 政诉讼程序，只有具备法律规定的条件的主体才可以作为行政诉讼的原告向法院请求司 法救济。所谓法律所规定的条件，即是原告资格。只有满足法律设定条件的人才能启动 诉讼程序，有效地避免了滥诉情况的出现，节约了有限的司法资源。 第二，行政诉讼原告资格能确保诉权。诉权是公民的基本权利之一，充分和有效地 保障诉权是衡量一国法治建设的重要标准。虽然行政诉讼原告资格确立的是进入行政诉 讼的门槛，某种程度上可能会阻碍诉权的行使与实现，但是它却指明了哪些人，在什么 情况下，可以通过行政诉讼要求法院给予救济。具备资格者，如果提起诉讼，法院则不 得拒绝。所以，行政诉讼原告资格能够确保诉权的实现。行政诉讼法明确规定原告资格， 易于操作，节约诉讼成本，促进和提高司法效率。 第三，行政诉讼原告资格有平衡价值。原告资格要应当能够在诉权保护、防止滥诉 和不妨碍依法行政之间求得平衡。原告资格问题首先要解决的问题当然是立足于给当事 人充分的诉权保护，扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护，使当事人能够获得 实体救济，这也是设置行政诉讼目的之所在。可一味地扩大诉权，将会使诉讼泛滥，浪 费司法资源，也必将使行政机关陷入众多无休止而又毫无意义和价值的诉讼中。如此一 来，既挫伤了行政机关及其工作人员的积极性，又影响行政效率，进而影响行政职能乃 4 二、行政诉讼原告资格概论 至公共利益的实现，成为妨碍行政权实现的绊脚石。原告资格的设置，使权益受害者 能借助诉讼机制获致救济，亦能有效地控制当事人恶意利用诉讼的意图，更能避免行政 权行使受阻的可能。 3 、影响行政诉讼原告资格的因素 行政诉讼原告资格的设定受一国行政诉讼的目的及政治、经济、法律、文化传统等 诸多因素的制约。不同的国家对行政诉讼原告资格的规定不尽相同。具体来说，行政诉 讼原告资格主要会受到行政诉讼目的、行政诉讼受案范围和诉权等三个因素的制约。 第一、行政诉讼目的影响。行政诉讼的立法目的体现的是立法者主观的价值追求， 各国因具体情况的差异立法目的亦有差别。但总体来看，保护相对人的权利在立法目的 中始终具有重要的地位，这种重要性体现在：或者将保护权利作为立法目的之一；或者 将保护权利作为最重要的立法目的；或者将保护权利作为唯一的立法目的。“各地区行 政诉讼的立法目的极为一致，不外乎保障人民权益、维护行政权依法行使( 维护法律) 和增进司法功能这三种。在这三个项目中，保障人民权益往往被置于第一位。这不但体 现了人民主权、人权保障理念在近现代已经深入人心，而且也是由诉讼的直接目的所决 定的：诉讼本身就是在权益受到侵害时，为解决纠纷而提起的，维护自身合法权益是所 有起诉人的最终目的。”例如，我国行政诉讼法第l 条规定该法的立法目的是“保 证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和 监督行政机关依法行使行政职权 。日本“行政案件诉讼的目的在于解决有关行使行政 权的合法性的纷争。对国民的权利利益进行救济。 我国澳门特别行政区行政诉讼法 第2 条更是明确规定行政诉讼的惟一目的是保障人民权益，“就所有公权利或受法律保 护之利益，均设有一种或多种旨在对其给予有效司法保护之诉讼手段，亦设有对确保该 等手段之有用效果所属必需之预防及保存程序。 “目的是最好的创造者 。行政诉讼目的支配着行政诉讼制度的价值取向，指导行 政诉讼制度的建构，进而影响行政诉讼原告资格的确立。固目的是主体主观上想追求的 效果或者价值目标，行政诉讼目的对行政诉讼原告资格的界定会有较大影响。如果行政 诉讼的目的是保障行政相对人的合法权益及以社会的公共利益，则行政诉讼原告资格的 范围就很宽泛，行政行为将会受到有效的监督；如果行政诉讼的目的主要是为了保证行 。参加王彦著：行政诉讼当事人，人民法院出版社2 0 0 5 年版，第1 0 1 页。 盘胡建淼主编：行政诉讼法学，法律出版社2 0 0 4 年版，第1 3 页。 5 湖北大学硕七学位论文 政权的行使，则行政诉讼原告资格的范围将会很窄，行政行为也将会缺乏制约机制。行 政诉讼目的对行政诉讼原告资格的影响主要体现为两个方面：一是行政诉讼目的决定原 告资格的确立标准；二是行政诉讼目的影响原告资格的判断。 第二、受案范围的影响。原告资格与受案范围是两个剪不断理还乱的问题。受案 范围所解决的是人民法院对行政争议案件的主管范围，实质是对司法审查范围的界定， 取决于国家权力结构和职能分工体制的法律设定，最终表现为人民法院的司法权能够对 行政机关的那些行政权及行政活动通过司法审查和裁判争议的方式实施监督。当然，受 案范围必然影响和限制着公民、法人和其他组织向人民法院提起诉讼的可能性，影响到 其在什么情形下才可能获取向法院起诉的权利和资格。但是，原告资格是基于起诉人自 身所应具备和应当符合的条件，决定其能否对行政案件行使起诉权。对于受案范围而言， 是属于原告自身条件以外的因素，是从司法权与行政权关系的角度，确定对行政机关的 哪些行为能够通过司法审查方式予以审理和裁判，而非确定原告资格的要件。 原告资格是当事人据以取得起诉权的前置条件，而受案范围决定了人民法院是否可 以受理该案。 由此看来，似乎二者并无关联性，其实不然，倘若二者是相互孤立存在 的话，就可能出现这样一种情形，即尽管法律赋予当事人的原告资格，也即当事人有了 起诉权，而当事人行使起诉权的结果却因“本案不属于法律规定的受案范围，故不予受 理 ，这岂不成了对赋予当事人原告资格权利的虚设。由此看来，原告资格与受案范围 完全有必要放在起进行谈论一番了。在现行实际的司法操作中，受案范围明显地成为 制约原告资格的瓶颈。 从理论上讲，行政争议只有被列入了行政诉讼的受案范围，才具有“行政司法争 端的性质。因为在受案范围之外的行政争议，人民法院无权审查，永远只能成为一般 行政争议，而不能跳出行政机关系统的“笼门”。这样，就确定了只有在行政诉讼受案 范围之内的行政争议才有可能产生原告资格的问题。由此可见，原告资格是相对于可诉 行政争议，不可诉行政争议是不可能存在原告资格的。这就决定了受案范围处于原告资 格的前提性地位。而直接由法律规定的受案范围，使法院只能照章办事，法官的随意性 相对于原告资格就相形见绌了。而原告资格则精巧多了，其对司法审查范围的作用力太 多的直接源自法院自己的习惯标准和判断。所以往往内化为法官的自由裁量权见者甚 多。 。胡肖华著：行政诉讼基本理论问题研究，湖南人民出版社1 9 9 9 年版，第9 9 页。 。吴偕林著：行政诉讼原告资格新论，载行政法学研究1 9 9 3 年第4 期。 6 二、行政诉讼原告资格概论 第三、行政诉权的影响。所谓行政诉权，是指行政活动中的当事人根据行政诉讼法 所预设的程序，请求法院对有关行政纠纷予以公正审理并作出裁判的权利。诉权是主 观权利，拥有并行使诉权取决于当事人的主观意志，在于行使诉权之当事人认为其合法 权益受到损害而欲求助于国家司法权给予保护。原告是启动诉讼程序的一方当事入，从 某种意义上说，没有原告行使诉权，法院就无所作为。但是并非任何一个行使诉权的人 都能具备原告身份而启动诉讼程序。因此一个行使诉权的人要想获得法院的认同而成为 原告，必须具备原告资格。也就是说，诉权的行使并不意味着原告身份的诞生，仅意味 着具有取得原告资格的可能性。而原告资格的现实取得需要进一步接受法院的必要的认 定。 第四，诉的利益理论。“诉的利益乃原告谋求判决时的利益，即诉讼追行利益。这 种诉讼追行利益与成为诉讼对象的权利或者作为法律内容的实体性利益以及原告的胜 诉利益是有区别的，它是原告所主张的利益( 原告认为这种利益存在而作出主张) 面临 危险和不安时，为了去除这些危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼，从而谋求判决的利 益及必要，这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生。 固 诉的利益的认定，不仅关涉法院所代表的国家立场和被告之利益( 免受应诉的麻烦及不 当干扰) ，同时也关涉到原告是否有接近法院、平等使用诉讼制度的机会。假使诉的利 益认定发生了差错，会被剥夺掉使用法院的机会，剥夺掉宪法所保障的平等权和诉讼权。 如果诉的利益认定标准较为宽松，则意味着原告资格可能比较宽；如果诉的利益认定标 准甚为严格，则行政诉讼原告资格较窄。例如，诉的利益中“利益 仅指“直接利益 ， 也就是说只有直接利益受到行政行为侵害时，相对人才能起诉，行政行为行使致其间接 利益或者“反射利益 受害者，则不能提起诉讼，不具备原告资格。 ( 二) 域外行政诉讼原告资格之比较 “他山之石，可以攻玉”。行政诉讼是舶来之品。与域外行政诉讼法制建设相比， 我国行政诉讼法制建设较为落后，行政诉讼法学研究也相对欠缺，对域外行政诉讼原告 资格的考察与比较分析，既有助于我们认识域外行政诉讼原告资格状况，也有益于我们 借鉴域外的先进经验。 薛刚凌著：行政诉权研究，华文出版社1 9 9 9 年版，第1 7 页。 o 日 山术克户己著；诉的利益之法构造一诉的利益备忘录，转引自 日 谷口安平：程序的正义与诉讼，王亚新、 刘荣军译，中国政法大学出版社1 9 9 6 年版，第1 5 9 页。 湖北大学硕士学位论文 英国的行政诉讼原告资格 为了防止公民滥用司法审查程序，避免公共机构受那些毫无理由的指控的干扰，申 请人必须提供表面证据证明其与公共机构受指控行为或者裁决存在某种关系才能获得 法院的“诉讼许可”，这就是当事人申请司法审查的资格，即原告资格。 英国的行政诉讼在1 9 7 8 年最高法院规则改革前，分为“普通救济诉讼”和“特别 救济诉讼”，相应地对这两类诉讼中原告资格也有较大区别。普通救济诉讼中对原告的 资格较严，除非某个人有着自己的冤情，否则，法院是不愿意让任何人跨进自己的大门 的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损 害，如果他仅是成百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉。这种受案 标准被称为“直接利害关系”原则。而在特别救济诉讼中，当事人只要认为其权利和利 益受到公法行为侵犯时，都可以起诉，即每一个公民都享有请求法院防止某种滥用权力 行为的资格，只要他是受到不方便的公众成之一，或是切身利益受到损害的一方或一方 当事人。这种规定比普通救济诉讼中要求权利受到侵犯之资格标准要宽得多，几乎取消 了诉讼资格的要求。 随着现代行政法的发展，人们逐渐认识到作为公法的行政法，倘若限制公民在权利 受到侵害时才起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对公共机 构违法行为的监督，不符合现代行政法之发展趋势。 与此同时，英国法官也认识到“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系 的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不 法行为 。于是，1 9 7 8 年英国最高法院规则在修改后的第5 3 号命令中第3 条规则第5 款规定申请司法审查的起诉资格如下：“申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法 院的同意。高等法院不能同意，除非法院认为申请人对于申诉事项具有足够的利益。 这个规定要求申请人对于行政行为必须具有足够的利益，从而消除原告在不同类型的行 政诉讼中原告资格的区别，标志着英国行政诉讼中原告资格的标准在向自由和宽松方向 发展。 另外，在英国作为利益集团、压力集团或者组织，比如工会为了其成员的利益或者 环保组织为了环保事宜，也可以挑战相关行政行为；检察总长为了公共利益可以主动申 请司法审查，也可以在私人没有起诉资格时借出自己的名义帮助私人申请司法审查，检 。薛刚凌主编：外国及港澳台行政诉讼制度，北京大学出版社2 0 0 6 年版，第2 5 6 页。 8 二、行政诉讼原告资格概论 察总长扮演了公益代表人的角色：行政当局在一些情况下，也可以通过司法救济维护自 己或者自己所保护的公共利益。 美国行政诉讼原告资格 美国行政诉讼原告资格表现为司法审查的起诉资格，是指什么可以对行政决定提起 申诉，请求法院审查行政行为的合法性并给予补救。 在美国，行政法上的任何方面都 没有有关原告资格方面的法律变化迅速。在最近几年中，原告资格的栏杆大大降低了。 在过去的十年中，过去通行的严格限制原告资格的观念让位了，代之而起的是正在发展 中的观念日益频繁地打开了司法复审行政行为的大门。在1 9 4 0 年以前，美国行政诉讼 原告资格的范围很窄，“除非侵犯的是法定权利，例如财产权，由合同而产生的权利， 防止不法侵害的权利或法律规定的权利，否则就不存在原告资格 。可见，美国是 以私法关系中的起诉资格为标准，只有法律上的权利受到行政机关的侵害，才有司法审 查申请资格。 2 0 世纪4 0 年代以后，传统的司法审查申请资格标准不能再适应行政的实际，受行 政机关控制的对象不起诉行政机关的行政行为，这些行政行为事实上没有得到复审的可 能性，而其他人由于没有资格起诉，即使受到损害，也不能申请司法审查。因此，传统 的司法审查申请资格制度必须予以改革，以便更好地保护公民的合法权益。 1 9 4 6 年，美国国会制定了联邦行政程序法，对行政诉讼的原告资格作出规定， 即“受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害”的个人，可以获得司法 审查。根据国会的法律，原告资格为原告须受到侵害或不利影响，即原告须为利害关系 当事人。美国法院通过解释宪法和法律，通过裁决争端，形成自己的原告资格规则。原 告资格的标准是受不利之影响，即以“利益范围 为标准。根据该标准，“当事人的利 益，不需要是法律特别规定或特别保护的利益，只要有可能主张处于法律规定的或调整 的利益范围以内，在这种利益受到侵害时，就可请求司法保护。 该标准，扩大了原告 资格的范围。 另外有两点需要特别注意。其一，1 9 8 7 年美国联邦最高法院在弗拉斯特诉科恩案件 中承认了纳税人的原告资格，即纳税人资格请求复审大量的涉及社会服务的行政行为。 法院认为，只有在达到了以下两条标准时，纳税人才具备原告资格，即纳税人要求复审 国张越编著：英国行政法，中国政法大学出版社2 0 0 4 年版，第7 4 5 页。 。薛刚凌主编：外国及港澳台行政诉讼制度，北京大学出版社2 0 0 6 年版，第2 0 6 2 0 7 页。 9 湖北大学硕士学位论文 的行政行为必须是根据征税和税款使用规定而行使的用款行为和纳税人必须证明他所 指控的用款行为超出宪法对征税和用款权所规定的特定限度。其二，在环保和能源领 域，美国国会已经通过了有关第三人或者公民诉讼的条款。其中，清洁空气法的表 述最具代表性：“除非有例外情况，任何人均可针对任何违反本法的人或者行政机关提 起诉讼。” 3 、德国行政诉讼原告资格 从德国行政法院法的字面来看，德国行政诉讼中并不存在原告资格问题，但该 法第4 2 条规定，除法律另有规定之外，起诉人只有认为自身权利受到行政行为( 包括 作出行政行为、拒绝作出行政行为和不作为) 侵害时，方可提起诉讼。 德国没有原告 资格概念，在诉讼制度和程序中，涉及主张自身权利要求，皆使用“诉权 一词。进而 他们用以公权利和反射利益作为界定诉权的标准。也就是说，起诉人是否享有诉权，能 否成为原告取决于其是否具有公权利。如果其所受到的损害仅仅是反射利益，则不能提 起行政诉讼。 近些年来，德国以公权利和反射利益的区分来确定诉权虽仍然被坚持，但公权利的 范围明显扩大，不仅法律所保护的权利，而且法律所保护的利益，乃至事实上存在的利 益，均可视为公权利，因其受损，受损者具有诉权。另外，判断公权利的来源的依据已 扩展至宪法所规定的基本权利以及一般法原则所产生的不成为权利，不再以一般成文法 律为限，如相邻权人的公权利已经得到判例的肯定，便是一例子。 4 、日本行政诉讼原告资格 日本传统行政法理论认为，当事人是否具有原告资格，取决于其受损害的是“法律 上的利益”还是“反射性利益”。当法律为私人特别规定保护其一定利益时，该利益称 为“法律保护的利益”或“法律上的利益”，该利益由于行政权的违法行使遭受损害时， 当事人有权提起行政诉讼。相反，法律完全是为了公共利益的实现，而不是以保护个人 利益为目的时，其即使给国民带来利益，也仅仅是行政公益活动的结果，是反射性利益， 。 美 施瓦茨著，徐炳译：行政法，群众出版社1 9 8 6 年版，第4 2 4 页。 。薛刚凌丰编：外国及港澳台行政诉讼制度，北京大学出版社2 0 0 6 年版，第2 1 0 页。 亩 德 弗利德赫尔穆胡芬著，莫光华译：行政诉讼法，法律出版社2 0 0 3 年版，第2 4 1 - 2 8 1 页。 。马怀德主编：行政诉讼原理，法律出版社2 0 0 3 年版，第2 1 4 页。 西 德 弗利德赫尔穆胡芬著，莫光华译：行政诉讼法，法律出版社2 0 0 3 年版，第2 5 7 页。 1 0 二、行政诉讼原告资格概论 而不是国民的权利。该利益不能成为法律救济的对象，当事人也不能提起诉讼。上述理 论完全以法的宗旨或目的为依据，区分法律上的利益和反射性利益，并以此作为判断当 事人是否具有原告资格的依据。这种“反射性利益论”，带有很大的偏见，并在司法实 践中产生了诸多消极的影响。于是，在日本又兴起了三种重要的理论，即公共信托理论、 环境权理论、遵守正当程序要求的理论。这三种理论对传统行政法理论进行了改造和扬 弃，从而实现原告资格的扩大化。 日本行政案件诉讼法规定了民众诉讼，以维护客观秩序，保障公共利益。这种 诉讼不是法律上之争诉，不是以对个人法律上被保护的利益的救济为目标，而是为了纠 正国家或者公共团体的机关的违法行为，因而，此时原告作为公共行政的监督者，不要 求其具有法律上的利益，但日本的民众诉讼仅在法律有具体规定时才能提起。 5 我国台湾地区行政诉讼原告资格 我国台湾地区行政