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完善我国行政许可听证制度的思考 中文摘要 中文摘要 听证制度在1 9 9 6 年行政处罚法中首次得到确认以来，其后在价格法、 立法法等多部法律、规章中又再次得到重申，并在实践中得到贯彻执行。2 0 0 4 年7 月我国实施的行政许可法中规定的行政许可听证制度，在总结立法和实 践经验的基础上，进一步完善了听证制度，将我国的行政程序立法又向前推进了 一步。因此，行政许可听证制度的规定无疑是行政许可法中的一大亮点，这 将对我国在推行依法行政，预防和治理腐败等方面产生积极的影响和作用。本文 试图从行政许可听证的理论基础和制度规定入手，结合行政许可法实施后， 就行政许可听证方面关于行政许可听证的形式，听证范围，听证的组织机构，昕 证参加人，听证笔录等一系列的问题进行初步探讨，以期为这一制度在我国的完 善提供借鉴。 关键词：听证行政听证行政许可行政许可听证 作者：吴爱娟 指导教师：王克稳 t h ec o n s i d e r a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o na n d l a w - s u p e r v i s i n gs y s t e mi nc h i n a a b s t r a c t s i n c el a w - s u p e r v i s i o gs y s t e mh a sg o tt h ec o n f i r m a t i o nf o rt h ef i r s tt i m ei n a d m i n i s t r a t i v er u l ea n dp e n a l t yo fl a wi n1 9 9 6 ，i ta t t a i n st h er e a f f i r m a t i o na g a i ni n m a n yl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，f o ri n s t a n c e ，p r i c er u l eo fl a w , l e ：舀s l a t i v er u l eo fl a w a n ds oo n ；i ta l s og a i n st h ee n f o r c e m e n ti np r a c t i c e a d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o na n d l a w - s u p e r v i s i n gs y s t e m , w h i c hw a s r u l e di na d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o no fl a wa n d c a m ei n t of o r c ei nc h i n ao nj u l y ，2 0 0 4 ，o nt h eb a s i co fs u m m a r i z i n gl e g i s l a t i o na n d p r a c t i c a le x p e r i e n c e s , p e r f e 财st h el a w - s u p e r v i s i n gs y s t e mm u c hm o r e i tl e t s o u r c o u n t y sa d m i n i s t r a t i v ep i o s sa n dl e g i s l a t i o ng e tab i gs t e pf o r w a r d s o ，i t sn od o u b t t h a tt h er e g u l a t i o n so fa d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o na n dl a w - s u p e r v i s i n gs y s t e ma r ea h i g hs p o t i tm a yp l a yav e r yi m p o r t a n tr o l ea n dm a k eg r e a td e a lo fp o s i t i v ee f f e c t si n t h ea s p e c t so f p u s h i n ga d m i n i s t r a t i o ni nl a w , p r e v e n t i n ga n da d m i n i s t e r i n gc o r r u p t i o n t l i i sa r t i c l ea t t e m p t st os t a r ta tt h eb a s a lt h e o r i e sa n ds y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e p e r m i s s i o na n dl a w - s u p e r v i s i n g , c o m b i n ew i t l lt h eo p e r a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e p e r m i s s i o no f l a w , o nt h ea s p e c to f a d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o na n dl a w - s u p e r v i s i n g ，a s t oas e r i e so f i s s u e s ，j u s tl i k ei t sm o d u s ，s c o p e ，o r g a n i z a t i o n , p e o p l ea n dn o t e sa n ds oo n , p u t su pp r e l i m i n a r yp r o b i n g , i no r d e rt 0p r o v i d ee x a m p l e sf o rp e r f e c t i n gt h i ss y s t e mi n c h i i l a k e yw o r d s ：l a w - s u p e r v i s i n g a d m i n i s t r a t i v el a w - s u p e r v i s i n g a d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o n a d m i n i s t r a t i v e p e r m i s s i o na n dl a w - s u p e r v i s i n g n w r i t t e nb y ：w u a i j u a n 。 s u p e r v i s e db y ：w a n g k e w e n 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体己经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书面使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：。星! 玺坯日期：丝型： ! ：! 乡， 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：望邋日 导师签名：逸日导师签名：也髦芏丝日 飘；- 2 y - c , 吾”呼 期：2 五：! 三f 完善我国行政许可听证制度的思考 引言 引言 听证制度在我国自1 9 9 6 年行政处罚法中首次得到确认以来，先后在价 格法、立法法等多部法律、规章中又再次得到重申。我国社会公众亦在不 断了解、熟悉法律、法规、规章的过程中，在听证制度不断得到贯彻执行中，认 识了听证制度。但由于我国听证制度起步较晚，相对于西方较发达的听证制度来 讲，我国关于听证的立法比较滞后，这给具体实施该制度造成了不小的困难，使 听证制度难以发挥其应有的作用，也给社会造成了不太好的印象，以至于有不少 人认为我国的听证制度只是“摆摆花架子” 2 0 0 4 年我国实旋的行政许可法，是一部重要的行政程序法，对我国将来 统一的行政程序法的制定具有非常重要的意义。行政许可法的创制，在立法 内容和立法技术等方面作了有益的立法探索和创新，体现了创造性与前瞻性。该 法设专章节规定了听证制度，在总结我国立法及实践中听证经验的基础上，吸收 国外听证制度的先进之处，对听证制度进行了再次创新。但行政许可法中许 可听证制度的设立仍存在一些不足，不利于许可听证目的的实现。本文试图对该 制度从立法、实施的角度进行分析，就行政许可听证的形式，听证范围，听证的 组织机构，听证参加人，听证主持人、听证笔录等二系列的问题进行初步探讨， 以期为行政听证制度的完善做一点努力。 完善我国行政许可听证制度的思考 一、行政许可听证释义 行政许可昕证释义 ( 一) 行政许可昕证内涵的界定 作为行政程序的核心程序，听证程序是指“听取利害关系人意见的程序”o 。 在我国古代西周时期，听证制度就曾处于萌芽状态，但根据史料记载来看，当时 的听证并非是具有行政程序性质的听证，而是具有司法性质的听证；同时由于听 证夹杂于其他司法制度中，因此也非现代意义上独立的听证制度。瑰代意义上的 独立的听证制度一般认为来源于西方“自然公正原则”。在早期，作为司法审判 活动的必经程序，用于司法领域；其后逐渐为立法吸收，在立法领域使用；现在， 听证制度己在行政领域得到了较广泛的运用j 称之为行政听证，是指行政机关在 做出重大，影响行政相对人权利义务关系的决定之前，听取当事人陈述，申辩和 质证，根据核实的材料做出行政决定的一种制度。行政听证程序有助于弄清事实， 发现真相，保障行政相对人的合法利益。行政许可作为一种授益性的行政行为， 老百姓的申请是否批准许可，关系到公民、法人等其他主体的切身利益，关系到 国家利益、社会公共利益。行政许可行为应当遵循行政程序法的一般程序规则一 一听证制度，事实上世界大多数国家在行政许可程序上也都确立了听证制度。我 国于2 0 0 3 年8 月2 7 日第十界全国人大常委会通过的行政许可法中也设专门 章节规定了行政许可听证制度。 行政许可听证是指行政许可机关在作出是否准予行政许可的决定之前，听取 申请人或利害关系人陈述意见，申辩和质证，行政许可机关根据质证、核实的材 料作出相应决定的制度。 ( 二) 行政许可听证的价值 价值，从哲学意义上讲，首先是一个表征关系的范畴，它反映的是人与外界 物自然、社会的关系，揭示的是人的实践活动的动机和目的。人要去认识客 观世界及其事物，是为了对客观世界进行改造；而人要对客观世界及其事物进行 改造，又以满足人的自身需要为最终目的。因此，人的一切实践活动无不是为了 把客观存在的对象改造成为满足人类自身需要的事物。人和物之间的这种需要与 。王名扬：美国行政法 ，中国法制出版社1 9 9 5 年版第3 8 2 页 o 刘勉义、蒋勇：行政听证程序研究与适用 ，警官教育出版社1 9 9 7 年版，第3 l 页 2 完善我国行政许可听证制度的思考一、行政许可听证释义 满足的对应关系，就是价值关系。在价值关系中，人是价值主体，外界事物是价 值客体。其次，价值是一个表征意义的范畴，是用以表示事物所具有的对主体有 意义的，可以满足主体需要的功能和属性的概念。在人类的实践中，凡是对人有 用、有利、有益的，能够满足人的某种需要，有助于实现人的目标的东西，就是 有价值的，就会得到人们的肯定性评价。反之，那些不能满足人的需要，无助于 实现人的目标，对人无用、无利甚至有害的东西，就是无价值的或负价值的，必 然受到人们的否定评价。o 在法学研究中，法的价值一般有三种不同的含义。第一种是指法律在发挥其 社会作用的过程中能够保护和增加哪些价值，即法的“目的价值”。第二种是指 法律所包含的价值评价标准。第三种是指法律自身所具有的价值因素，即所谓的 法的。形式价值”。这三种价值相互依存，共同构成了法豹价值体系。我们下面 所要讨论的行政许可听证的价值主要是围绕着目的价值展开。 法的目的价值在法的价值体系中是居于主导地位的，评价标准与形式价值都 是为一定的目的价值服务的。目的价值构成了法律制度所追求的社会目的，反映 着法律创制和实施的宗旨，是关于社会关系的理想状态是什么的权威性蓝图，也 是关于权利义务的分配格局应当怎样的权威性宣告。o 法的目的价值具有多元性和 有序性。法学史上关于法的目的价值概括集中起来主要有秩序、自由，效率和正 义价值。 具体到行政许可听证制度这一行政程序性规定，其体现和促进了哪些价值， 应该说来是与行政程序法的价值一致的。而关于行政程序法的价值历来确又是学 者们讨论的一个热点话题。有人认为听证是在适应约束扩张的行政权、保护弱小 个体合法利益的需要中产生并发展的，因此，听证程序在价值取向上更侧重于公 正，虽然他同样不放弃对效率的追求，但相比较而言，效率目标退居公正之后。o 有人认为行政程序法的价值主要有两个，民主和效率，并且依这两者主次关系不 同，各国行政程序法的价值模式分别采取了民主模式和效率模式。回还有人认为行 政程序法的价值应该概括为建立行政秩序、追求行政公正。囝结合各国关于行政许 可听证制度的设计，本文认为该制度主要保护和促进了正义、秩序、效率价值。 o 张文显：法理学) ，法律出版社2 0 0 4 年版，第2 2 5 - - 2 2 6 页 。张文显：法理学，法律出版社2 0 0 4 年版，第2 2 5 - - 2 2 6 页 。刘勉义、蒋勇：行政听证程序研究与适用) ，警官教育出版社1 9 9 7 年版，第粥页 。应松年：比较行政程序法) 中国法制出版社1 9 9 9 年版，第4 4 页 。周安平：行政程序法的价值、原则与耳标模式 宪法学、行政法学) ，2 0 0 4 年第6 期 3 完善我国行政许可听证制度的思考一、行政许可听证释义 i 行政许可听证的价值之一：追求行政正义 自从人类社会发生公正与不公正的社会问题以来，正义一直被视为人类社会 的崇高理想和美德，法一直被视为维护和促进正义的艺术和工具。而什么是正义? 著名的思想家、法学家们赋予了正义多方面、多层次的含义。亚里士多德认为， 正义寓于“某种平等”之中，从他的正义的平等观出发，亚里士多德认为。分配 的正义就是按照比例平等原则把这个世界上的事物公平的分配给社会成员。相等 的东西给予相同的人，不相等的东西给予不相同的人”美国社会学家莱斯特沃 德认为正义存在于“社会对那些原本就不平等的社会条件所强行施予的一种人为 地平等之中”。他赞同采纳一种试图在一个社会或国家的全体成员之间实现机会 无限平等化的社会政策。英国哲学家和社会学家赫伯特斯宾赛认为，同正义观 念相联系的最高价值并不是平等，而是自由。他说，。每个个人都有权利享有任 何他能从其本性与能力中得到的利益5 。约翰罗尔斯在分析正义时试图将自由 与平等结合起来。他的正义观念由下面两部分构成：每个人对于其他人所享有的 类似自由相一致的最广泛的基本自由都应有一种平等的权利；社会的和经济的不 平等将被安排的使人们能够合理的期望他们对每个人都有利，并使他们所依系的 地位与职务向所有的人都开放。托马斯霍布斯则采用一种侧重于安全的方法解 决政治正义和社会正义问题，他认为“保护生命、财产和契约的安全，构成了法 律有序化的最为重要的任务；自由和平等则应当服从这一崇高的政治活动的目 标。o 我国也有学者认为正义的基本内核可以定义为“应得的”，即每个社会成 员都应得到与其行为相适应的合理的平等对待。o 尽管正义“有着一张普洛透斯似 的脸，变幻无常，随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌，” 但正义确是人类 社会的恒久追求。正如美国学者罗尔斯所言：“正义是社会制度的首要价值，正 像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论无论多么精致和简洁，只要他不真 实，就必须加以拒绝或修正；同样，法律和制度不管他们如何有效率和有条理， 只要他们不正义，就必须加以改造或废除。作为人类活动的首要价值，真理和正 义是绝不妥协的”。园 o ( 美) e 博登海默著邓正来译：法理学一法律哲学与法律方法) ，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版第 2 5 3 - - 2 5 7 页 o 张中秋杨春福陈金钊法理学一法的历史、理论与运行 ，南京大学出版社2 0 0 1 年版，第2 5 4 页 o ( 美) e 博登海默著邓正来译；法理学一法律哲学与法律方法 中国政法大学出版社1 9 9 9 年版第 2 5 2 页 o 罗尔斯：正义论，中国社会科学出版社1 9 8 8 年版，第l 一2 页，转引自张树义：行政程序法教程 ， 中国政法大学出版社2 0 0 5 年版，第2 0 页 4 完善我国行政许可听证制度的思考 一、行政许可听证释义 可见，行政许可听证制度应当将正义价值作为首要价值。行政许可行为是一 种对当事人行使权利的资格或条件是否具备的核准行为。对当事人而言，法律往 往为一些权利的行使附加了一些条件，即法律为其权利行使所设置的限制。只有 当事人在满足了法律上的条件后( 这时，条件的是否满足往往是当事人的主观判 断) ，这种限制才被解除，方可行使该项申请的权利。对行政许可机关而言，当 事人是否具备从事相应活动的条件，行政许可机关负有“把关”之责，行政许可 机关应当依法对当事人的申请进行客观，公正的审查。审查时，行政许可机关可 能并不一定能全面的考虑申请人申请事项所涉及到的各方面的利益关系，因此行 政许可机关应该充分地听取当事人的意见。行政许可听证正是这样一种赋予当事 人提供意见，并进行辩论和质证的制度，这对维护当事人的合法利益，推进依法 行政是十分必要的。首先，通过当事人的参与，不仅使行政许可机关做出的行政 决定更加具有科学性、合理性；而且可以使行政机关做出的行政决定更容易被当 事人接受，更容易落实。其次，不管听证的目的何在，听证制度的内容无不体现 了程序的正义。具体表现在：第一，行政许可听证适用范围广泛；第二，听证程 序平等的对待申请人、利害关系人；第三，听证的程序公开；第四，实施了听证 回避制度；第五，确立了案卷排他性原则。 2 、行政许可听证的价值之二：建立行政秩序 秩序的存在是人类一切活动的必要前提。从最抽象意义上讲，秩序总是意味 着社会中存在着某种程度的关系的稳定性，进程的连续性，行为的规则性，以及 财产和心里的安全性秩序是与无序相对的。当无序状态出现时，关系的稳定性 消失了，结构的稳定性混淆不清了，行为的规则性和进程的连续性被打断了，偶 然的和不可预测的因素不断的干扰人们的社会生活，从而使人们之间的信任减少 了，不安全感增加。为了保护正常的社会秩序，人类必须采取措施消除无序状态 或预防其发生。而在现代社会，法律是消除无序状态或预防无序状态的首要的， 经常起作用的手段。 过去，行政许可行为曾被视为是一种行政机关自由裁量的行为，许可是政府 赋予行政相对人的权利，具有很大的随意性，没有严格的程序限制。行政相对人、 利害关系人无法了解行政机关的许可行为方式、步骤、形式、期间、顺序等关乎 与当事人利益关系的重要事项。随着人权观念的普及深入，许可制度在各个领域 的扩展，使人们意识到从程序上规范行政许可领域，对于权利和自由的保障具有 完善我国行政许可听证制度的思考一、行政许可听证释义 重要的意义。如今，世界上许多国家的行政程序法中都明确规定了行政机关实施 行政许可行为时，应当允许申请人或利害关系人就许可行为提出自己的意见，建 议或看法，发表不同的观点，陈述各自的理由。许可机关应该对合理的意见积极 予以采纳，即在有关行政许可程序中，规定许可听证制度。在颁发、拒绝、吊销、 变更许可证等一系列过程，每个环节都要求行政机关广泛地听取各方面的意见， 允许他们陈述自己的意见，并进行辩论和质证。行政许可机关做出决定时，应严 格根据听证笔录的记载。 许可听证对行政许可机关行政权力的正确运行提出了要求，有助于维护权力 运行秩序；同时，行政机关在听证中，广泛汲取了意见，许可决定的作出过程中 充分考虑了各方利害关系人的意见，更具有人性化，避免了许可决定作出后行政 相对人与利害关系人间矛盾、纠纷的产生，有利于维护正常的社会生活秩序；再 者，由于行政许可是项涉及到国家宏观经济调控、市场竞争、公共安全和设施、 民政福利、环境保护、文化卫生、财政金融、城市建设、消费者权益保护等诸多 领域，关系到人们的人身安全、财产安全、关系到社会公共安全和国家安全，而 这些都是人类社会生活正常进行的最起码条件。如这种条件不能维持，社会上一 切秩序都将不复存在。因此，通过许可听证程序来规范适应各领域的行政许可行 为，将有助于对社会基本安全秩序加以特殊维护。 3 行政许可听证的价值之三：提高行政效率 效率，从其质的维度上讲，是指从一个给定的投入量中获得最大的产出，即 以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样多的资源消耗取得最大的效果， 也就是经济学家所说的“价值极大化”或“以价值极大化的方式配置和适用资源”。 从时间和速度的维度上讲，效率是只用尽可能短的时间，尽可能快的速度办尽可 能多的事。效率的经济学原理如今已被引入了社会学领域，在现代社会具有重要 意义。“一个良好的社会必须是又秩序的社会，自由的社会，公正的社会，也必 须是高效率的社会”；“现代社会的法律，从实体法到程序法，从根本法到普通 法，从成文法到不成文法，都有或应有其内在的经济逻辑和宗旨；以有利于提高 效率的方式分配资源，并以权利和义务的规定保障资源的优化配置和使用”。西 行政许可听证作为一种行政程序，是行政机关代表国家管理社会事务时所遵 循的一种程序性规则。在现代社会，对民主与法治的追求，程序性规定不仅成为 。张文显：法理学 法律出版社2 0 0 4 年版第2 5 1 页，第2 5 6 页 6 完善我国行政许可听证制度的思考一彳j ：政许可听证释义 实现行政目标的手段，也成为保障公民权利以对抗行政权力的重要形式。在积极 行政、服务行政时代，一个低效率的政府是对公民权利最大的损害。从成本和效 率考虑，听证程序不可能适用于所有的许可事项，然而一项法律规定应当组织行 政许可听证的事项，只要行政相对人向行政主管机关提出了申请，行政主管机关 受理后却久久不举行听证，不及时听取当事人意见并做出决定。行政相对人在这 种低效率的办事模式下，失去了实施许可事项的良机，造成了一定利益的损失。 因此，效率应成为许可听证的价值之一，以促使行政管理的高效化，以适应现代 社会快速健康发展的要求。 行政许可听证程序对行政机关准确认定并查清事实，及时有效的做出行政决 定，实现行政目标有着非常重要的作用。如听证制度中的当事人参与机制，一方 面，有助于行政机关正确认定事实，减少行政程序中的错误成本；另一方面，强 化了行政相对人对行政机关的信任，加速了行政目标的实现，提高了行政效率。 。在程序上规定一些限制，当然是对行政机关的活动制造了一些障碍。看起来是 妨碍行政效率，实际上自然公正原则防止行政机关的专横行为，可以维持公民对 行政机关的信任和良好关系，减少行政机关之间的摩擦，最大限度的提高行政效 率。”o 许可听证制度中规定的期限要求，可以促使行政机关及时进行听证，尽早 的做好听证的有关准备工作，为早日做出行政决定，提高行政效率打好基础。 ( 三) 行政许可听证制度的产生、发展 一般认为，昕证制度来源于英美普通法英国的重要原则即自然公正原则。自 然公正原则包括两个程序规则：( 1 ) 听取对方意见；( 2 ) 不能作为自己案件的 法官。其中第一条听取对方意见被认为是听证制度规则。在美国，听证不仅是普 通法的一项重要原则，在美国宪法的正当法律程序中也包括了该原则。美国宪法 修正案第5 条规定：。未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产” 这条规定适用于联邦政府机关。宪法修正案第1 4 条规定：。任何州不得未经正当 的法律程序而剥夺任何人的生命、自由或财产”，这条规定适用于各州政府机关。 美国宪法规定的正当法律程序要求行政机关对当事人做出不利的决定时，必须听 取当事人的意见，效力高于行政法上的程序规则。行政法上规定的程序规则，必 须符合宪法上的正当法律程序标准。 。王名扬：英国行政法 中国政法大学出版社1 9 8 9 年版，第1 5 2 页 7 完菩我国行政许可听证制度的思考 一、行政许可听证释义 行政许可作为一项行政行为，世界各国普遍认为其应当遵循行政程序的相关 规定，但世界多数国家通过统一的行政程序法来对行政许可行为的实施程序进行 规制，而一般不再制定单行的行政许可程序法，如美国的联邦行政程序法、 德国的联邦德国行政程序法、日本的日本行政程序法等等。 以美国为例，行政许可听证的发展也不是一帆风顺的。美国的行政许可制度 是在1 9 世纪中后期，随着生产的社会化和国家对经济活动的干预而逐渐发展起来 的。一开始，美国的行政许可按其申请或撤销是否适用正当法律程序可分为权利 性许可和特权性许可。前者是指许可申请人和持有人的权利受美国宪法正当法律 程序的保护，如对于受社会尊重需要专门学问的职业，例如律师、医师、建筑师 等执照，认为是个人的权利，不得未经正当法律程序剥夺。后者是指许可申请人 和持有人的权利是一种由行政机关赋予的特许权，不受美国宪法正当法律程序的 保护。美国宪法规定的正当法律程序，保护生命、自由和财产方面的利益。但根 据传统的理论，美国法院判例基本上对生命、自由和财产联合成一个整体概念， 指社会生活中一切具有任何价值的利益。行政机关不可能具有剥夺生命的权利， 因此，正当法律程序所保护的主要就是自由和财产方面的利益，o 但此处的自由和 财产利益，主要是指普通法上保护的自由和财产权利。当事人除了可以从普通法 的规定获得利益保护外，还可以从政府方面获得利益，相对于普通法保护的权利， 此所谓的“特权”。这种特权是出于政府的恩赐，政府可以随时取消，而不受宪 法正当程序的约束。如1 9 6 9 年，美法院在一个判决中声称“出售烈性酒的执照是 州政府所给予的特权，执照持有人行使这一特权时，必须按照法律的规定；如果 法律没有规定在撤销这种执照前需要通知和听证，一旦他的执照在未经通知和听 证的情况下被撤销，他不能就此提出控诉”。* 2 0 世纪6 0 年代以后，这种传统特 权理论遭受到越来越多的批评，美国法院开始对这种传统特权理论转变态度。最 初是扩大权利的范围，将过去传统上属于特权的利益划归权利的范围。如美国最 高法院1 9 7 1 年承认吊销驾驶执照必须给予正当法律程序要求的听证机会。其次实 现了从特权到法律上可以主张权利的转变，1 9 7 0 年的戈德伯格诉凯利案被认为是 美国宪法上正当法律程序适用范围扩张的重要里程碑，自此，特权理论被抛弃， 当代社会中个人和组织的自由和财产利益，几乎都成为法律上可以主张的权利的 对象，不同程度的受到正当法律程序的保护。行政许可听证制度也就得以广泛得 。王名扬； 美国行政法 ，中国法制出版社1 9 9 5 年版，第3 9 1 页 o 王名扬；美国行政法。中国法制出版社1 9 9 5 年版。第3 9 5 页 8 完善我国行政许可听证制度的也考一、行政许可听证释义 适用。美国联邦程序法第5 5 8 条第3 条规定：。当有人申请法律所规定的许 可证时，行政机关应在适当考虑所有利害关系人或受其不利影响者的权利和特殊 利益的基础上，在合理的期限内，着手进行听证程序并做出相应决定”美国路 易斯安娜州行政程序法同时规定，听证制度适用于行政许可，该法第9 6 1 条规 定：“当准许、拒绝或更换一个执照需要事先对听证进行通告，并且提供机会时， 应当适用本章有关裁决的规定”。 我国立法对行政许可听证进行规定是近几年的事。宪法第2 7 条规定：。一 切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系， 倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”这一规定为在行 政程序中建立听证制度奠定了宪法基础。因而在我国1 9 9 6 年公布的行政处罚法 首次引入了听证制度后，先后有价格法 、立法法) 对价格听证、立法听证 作出了明确规定。但在2 0 0 4 年7 月1 日实施行政许可法之前，在行政许可领 域是不存在许可听证制度的由于许可事项涉及到的领域非常广泛，并且很多关 系到国家利益、社会公共利益和老百姓的重大个人利益，在倡导。服务型政府” 的今天，行政许可机关实施行政许可行为不去倾听老百姓的意见，不去全面的权 衡各方面的利益关系，仅凭着自己的思维就作出行政决定，在一些时候难免会出 现一些侵犯国家利益、老百姓利益的情况，这在很大程度上会削弱行政机关的威 信，降低行政机关的工作效率。因此，行政许可法设专门章节对行政许可听 证做出了详细具体的规定，并且在前述几类听证制度的基础上，完善了许可听证 制度，如在行政许可听证中确立了案卷排他性规则。同时，为了更好的实施许可 法中关于听证制度的规定，一些部门规章，地方性规章均从不同角度对此进行了 细化，如国家财政部制定了财政机关实施行政许可听证办法、建设部制定了 建设行政许可听证工作规定、环保总局制定了环境保护行政许可听证暂行 办法等，陕西、辽宁、重庆等地方人民政府分别制定了陕西省实旋行政许可 听证暂行办法、辽宁省实施行政许可听证办法、重庆市实施行政许可听 证办法等。 9 完善我国行政许可听证制度的思考 二、行政许可听证制度的原则 二、行政许可听证制度的原则 法律原则是法的基本要素之一，是指“可以作为众多法律规则之基础或本源 的综合性、稳定性的原理和准则”。o 相对于法律规则来讲，因法律原则不预设任 何确定的、具体的权利、义务和责任，因此法律原则的理论色彩要浓重一些，内 容的明确性程度要低一些，适用的范围要广一些。 行政许可是一项由行政机关实施的重要的行政行为，也有其应当遵循的原则。 但由于世界其他国家一般并未单独的针对行政许可事项进行程序上的规定，多直 接通过各国的行政程序法来进行调整。综观各国行政程序的立法，我们不难发现 各国在行政程序方面确立了这样一些原则，如行政合法性原则、平等原则、公正 原则。公开原则、效率原则、参与原则、比例原则、明确性原则、信赖保护原则 等等。o 上述原则有的国家规定较全面，涉及到了大部分原则，如葡萄牙；有的国 家规定的则就相对简单一些，如意大利、西班牙、日本等国家。我国行政许可 法也通过专门条款规定了行政许可应当遵循的原则。行政许可法第五条第 一款规定：。设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则”、第三 款规定：。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行 政机关不得歧视”；第六条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高 办事效率，提供优质服务”。据此，我们可以把我们国家行政许可应遵循的原则 归纳为“公开原则、公平原则、平等原则、效率原则” 行政许可听证的原则是指行政许可听证过程中应遵循的基本准则，他对行政 许可听证的创制、实施具有着重要的指导性意义。行政许可听证作为实施部分行 政许可过程中的一个特殊程序，当然应当遵循行政许可法中的原则要求。除 此以外，我国行政许可法第四章第四节设专节规定了听证制度。同时，为了 配合许可法中听证制度的实旌，我国的一些部门规章，地方性规章也对本部门、 本地区的许可听证进行了规定，并且一些规章还特别规定了许可听证的原则。如 环境保护行政许可听证暂行办法第四条第一款规定：“环境保护行政主管部 门组织听证，应当遵循公开、公平、公正和便民的原则，充分听取公民、法人和 其他组织的意见，保证其陈述意见、质证和申辩的权利”。海关行政许可听证 。张文显：法理学) 法律出版社2 0 0 4 年版，第5 9 页。 o 应松年：比较行政程序法) 中国法制出版社1 9 9 9 年版。第5 9 - - 6 6 页 1 0 完善我国行政许町听证制度的思考二、行政许可听证制度的原则 办法第五条规定：“海关行政许可听证应当遵循公开、公平、公正、便民的原 则”。农业行政许可听证程序规定第四条规定：“听证应当遵循公开、公平、 公正的原则”。重庆市实施行政许可听证暂行办法第三条规定：“听证应当 遵循公开、公平公正和便民的原则，充分听取公民、法人和其他组织的意见，保 障其陈述和申辩的权利”。大连市实施行政许可听证试行规则第三条规定： 。实施行政许可听证，应当遵循公正、公开，客观和效率的原则，充分听取各方 面的意见”。结合国外和国内的相关规定，本文认为行政许可听证应当遵循以下 三条具体原则，并在各原则之下演化出一些基本规则： 第一是许可听证合法性原则。许可听证合法性原则是指设定和实施行政许可 听证，应当依据法定的权限、范围、条件和程序 行政许可听证的设定应当合法。行政许可法第4 6 条规定了行政机关实旋 行政许可必须进行听证的事项，第4 7 条规定了行政机关依许可申请人或利害关系 人的申请，进行听证的事项。行政许可机关或者根据法律规定或者根据申请人和 利害关系人的申请，必须昕证，方可做出决定；或者自由裁量，组织听证，做出 相应决定。前者基于法律的直接要求，必须遵守。否则程序违法；后者基于许可 听证的价值要求和原则，行政机关应从最充分保护公共利益和利害关系人的利益 角度，从行政效率的角度综合衡量，决定是否进行听证，而不能主观臆断，决定 听证还是不听证。 行政许可听证的实施应当合法。行政机关应当按照法律的程序要求，组织听 证的具体活动在规定的期限内，由合格的主持人组织，保证听证过程中申请人 和利害关系人的权利能充分行使，最终实现许可听证的目的，体现公平、公正。 第二是许可听证公开原则。公开原则是现代民主法治社会的当然要求，是公 民参政议政的前提和基础。行政许可听证程序的设立，就是为了给许可申请人、 利害关系人提供一个陈述自己意见的机会，给行政许可机关提供一个听取意见的 机会，使每一个权益受到影响的人都有权参加行政许可的过程，同时最大限度的 保证行政决定的正确合法，既增加了人们对法律和行政机关的认同感，又密切了 行政机关和人民群众的关系。听证过程中要求体现公开原则，这可以保证许可申 请人、利害关系人了解权、知情权，申辩权等具体权利的实现。在对申请人、利 害关系人封锁信息的情况下，要求他们参与行政许可活动，行使自己的权利，是 一件比较困难的、不现实的事情。 完善我国行政许可听证制度的思考 二、行政许可听证制度的原则 公开原则在行政许可听证中具体可以表现为以下几点内容： 第一，公开待决的许可事项，尤其是那些关系到公共利益的重大行政许可事 项、或者关系到他人合法利益的许可事项。许可事项的申请虽然直接是由申请人 向行政许可机关提出，但许可事项却可能涉及到社会一般公众的利益，涉及到其 他利害关系人的利益。我们不能保证社会公众，其他利害关系人都能对许可事项 有详尽的了解。公开待决事项，则可以让更多的人对申请事项有所了解。这样， 才能让有利益关系的人做好准备，就申请事项的必要性、可行性、合法性等做出 准确判断，或者就维护自己的合法权益，查找相应的证据、依据，为其后发表意 见、申辩和质证提供条件。行政许可法第4 6 条，第4 8 条规定行政机关举行 听证或者应当向社会公告，或者及时通知申请人，利害关系人，必要时予以公告。 第二，许可听证应当公开举行。我国行政许可法，一些部门规章、地方 性规章对许可听证应当公开举行已形成了共识，均要求：。除涉及国家秘密，商 业和个人隐私外，听证应当公开举行。”也就是说，在听证过程中，应允许社会 公众，特别是新闻记者旁听。对于当事人来说，公开听证是行政决定获得其认同 的基础。即使一项行政决定作出并非是有利于申请人或利害关系人的，但由于其 是公开听证，体现了程序正义，当事人也比较容易接受。对于社会公众来说，通 过公开听证，不仅了解了行政决定的形成过程，熟悉了法律法规，同时还加强了 对行政机关的监督，增强了行政工作的透明度对于行政机关来说，公开听证， 置行政机关工作于众目睽睽之下，促使行政机关及其工作人员以更强的责任心， 更高的工作热情开展工作。 第三，行政决定应当公开。听证制度不仅是一项过程的监督机制，也是一项 结果的监督机制。行政许可法第4 8 条规定：。行政机关应当根据听证笔录， 做出行政许可决定”。同时第5 条也显示，行政许可的结果应当公开。行政机关 通过听证程序，听取了有关意见，形成了行政决定。围绕着听证事项涉及的利益 范围，行政决定应向有关人员公开，以使他们对听证程序有一正确认识，明确行 政决定作出的合法性、合理性，同时消除公众心中对听证的误解，认为听证只是 “摆摆花架子”、。走走过场”，并不能真正解决人们的实际问题。 第三是许可听证公正原则。听证制度起源于英国古老的自然公正原则根据 自然公正原则的第二个要求，行政机关作出行政决定时，必须给与有利害关系的 人们以发表意见的机会。如今，在西方各国的行政程序法中都能体现这一古老的 1 2 完善我固行政许可听证制度的思考 二、行政许可听证制度的原则 原则精神，只是在表达上更为简单一些，称为。公正原则”。如葡萄牙行政程 序法第6 条即是“公正原则及不偏不倚原则”，该条规定“公共行政当局从事 其活动时，应以公正及不偏不倚方式对待所有与其建立关系者”日本行政程 序法中，则将公正原则作为核心原则之一。 我国行政许可法中设定的许可听证制度同样也应遵循公正原则，要求行政机 关平等的对待各当事人。排除可能造成不平等，不公平的因素。具体来讲，在行 政许可听证制度中，公正原则主要体现在以下几个方面： 第一，职权听证是行政许可法赋予行政机关的一项权利，要求行政机关 承担的一项责任。除了法律、法规明确规定必须进行听证的以外，当行政机关认 为许可事项涉及公共利益时，可依职权，主动向社会公告，组织听证。需要行政 机关许可的事项，有很多是与社会公众日常生活工作密切相关的事项，许可事项 的决定与否，关系到众多人的利益，行政机关主动进行听证，体现了行政机关服 务大众的现代行政理念。 第二，利害关系人可以广泛地参与行政许可听证。行政许可听证不仅行政相 对人可以申请，利害关系人也可以申请。行政机关将行政相对人与利害关系人同 等对待，既有利于各方利益的平衡，也从一定程度上减少了双方矛盾的发生，有 利于和谐社会的进程。 第三，申请人，利害关系人不承担组织听证的费用。听证是一件费时，费力 又费财的事情。如果要求申请听证人员承担听证的有关费用，在目前对行政机关 的办案质量还不能充分肯定的背景下，花费大量的时间、精力、物力、财力去打 “一个没有多少把握的仗”，可能会使相当多的人裹足不前。而通过法律规定， 申请人员不承担听证的费用，可以减轻人们的负担，更体现人性化，体现许可听 证的价值。 第四，职能分离制度可以更好地促进行政许可听证程序正义的体现。许可听 证要求做到两员分离，两权分离即做到听证主持人与案件调查人员分离，听证 主持权与案件调查权分离，这样，有利于公正程序的进行，公正结果的做出。 第五，回避制度的规定有利于公正结果的获得。听证的主持人应与案件保持 独立性，如果其与案件的申请人，利害关系人有着千丝万缕的联系，在中国这样 一个比较注重人际关系的国家里，要求听证主持人中立的、公平的开展听证活动， 完善我国行政许可听证制度的思考二、行政许可听证制度的原则 是不太现实的。要想得到一个公正，让人们都满意的结果，听证中必须实施回避 制度。 第六，案卷排他性制度对行政决定作出的依据提出了明确的要求。 行政许 可法规定，行政机关作出行政决定，必须依照听证笔录，对于未经质证的其他 证明材料，不得作为作出决定的依据。未经质证的材料，可能是许可中行政机关 单方面掌握的材料，也可能是仅对申请人有利，或仅对利害关系人有利的材料， 如果有关人员没有围绕上述证据展开辩论，进行质证，证据的合法性，有效性都 是值得推敲的。为了最大限度的实现对所有人员的公正，应当采取案卷排他性制 度。 1 4 完善我国行政许町听证制度的思考 三、完善我国行政许可听证制度的思考 三、完善我国行政许可听证制度的思考 行政许可法的颁布和实施，对我国行政管理体制的改革有着深远的影响。 他不仅是我国近几年市场取向的行政审批制度改革的一种延续和升华，也是我国 政府对经济全球化背景下全球性公共行政改革的一种借鉴和回应，更是我国政府 全面履行加入w t o 承诺的一个重要举措。行政许可法从1 9 9 6 年的征求意见 稿到草案的形成，再到法律案的多次审读并最终获得全国人大常委会的正式通过， 历时七年时间。就立法模式与思路方面来讲，行政许可法与我国在1 9 9 6 年颁 布的行政处罚法是比较相似的但是，当初在制定行政处罚法时，是有 一些国外的立法先例可以借鉴的，如奥地利行政法。而行政许可法的制 定，确并无国外的立法先例用来参考和借鉴。在国外，许多国家如英美德日澳等 就行政许可的立法和制度，或者是置入统一的行政程序法中，如美国的行政许可 适用统一的( 联邦或州) 的基本程序规则；或者是仅规定适用于某一种特殊行业 或职业的许可证法，如英国有关于酒类许可证法、工作许可证发放法等众多具体、 细致的法律。尚未有专门的、统一的关于行政许可制度进行立法的先例。正因如 此，行政许可法经历了这一长期的创制过程。相对于我国其他一些行政领域 的法律制度，行政许可法在内容、立法技术等方面都取得了创新，体现了创 造性和前瞻性的特点。如 行政许可法) 中对行政许可的立法解释( 第2 条) 、 对行政许可设定权方面采取区别对待的方式( 第1 4 条、第1 5 条) 、将招标、拍 卖等公平竞争机制引入行政许可实施过程( 第5 3 条) 、针对行政许可机关随意变 更或撤回、撤销行政许可的问题，规定了信赖补偿制度( 第8 条) 等。 单就行政许可听证方面，行政许可法的第四章第四节的规定可谓具体明 确，较之以往的听证制度取得了明显的进步。但是就行政许可听证制度设立的目 的、宗旨、体现的价值、可操作性等角度来说，许可听证制度在设计上还是存在 一定的缺陷，需要我