（宪法学与行政法学专业论文）我国行政立法听证制度研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 行政立法听证制度已经成为世界各国现代行政程序法的极为重要的程序制度。 它旨在通过这一制度，扩大民主参与，广泛听取各方面的意见，尤其是利害关系人 的意见，以提高立法质量，平衡各方面的利益关系，增强行政立法的民主性和科学 性。 本文从行政立法听证的基本理论入手，阐述我国行政立法听证制度的现状，找 出存在的问题，分析其原因，并对行政立法听证制度进行构建，使之更加完善，对 实践更具指导性。 本文主要分为三个部分，第一部分主要探讨了行政立法听证制度的基本理论， 从行政立法听证制度的起源、法理基础入手，追溯到英国的“自然公正 、美国的 “正当法律程序”和德国的行政合法性原则，接着论述了行政立法听证及其相关概 念，该部分最后阐述了行政立法听证制度的功能。 第二部分是我国行政立法听证的法律渊源和现状分析。其法律渊源主要有宪 法、行政处罚法、价格法、法规与规章程序条例、行政许可法和立法法；现状分析 主要是说明虽然早在19 9 4 年上海市政府就开始积极探索行政立法听证，也取得了 不错的成绩，但仍存在不少的问题。主要是在行政立法听证的方式过于单一，非正 式听证方式规则性太弱，对听证参加人的选定没有统一遴选标准，对听证参加人的 权利与义务未作明确规定，主持人制度不健全，听证笔录效力弱，缺乏监督机制和 行政立法听证效益评估制度。 第三部分是构建行政立法听证制度，包括确立行政立法听证制度的基本原则： 行政立法公开原则、当事人主义原则和民主与效益相结合的原则，然后研究如何完 善公告制度、改革行政立法听证方式、扩大行政立法听证的主体范围，细化意见回 应机制、明确决定做出的依据，建立行政立法监督机制和开创效益评估机制等，从 这些方面着手完善行政立法听证制度。 关键词：行政立法听证；正式听证：非正式听证；混合听证程序；听证笔录的 效力：意见回应机制。 a b s t r a c t 枷i l i s 觚t i v e蛐gs ) ，s t c l ni i l l e 萄s l a t i 姐h 勰a h a d yb 嘲 龃 懿嘶n e l y i m p h t a n tp r o c e d u 豫ls y s t 锄o f m o d e n la d l n i i l i s 仃a t i o np r o c e 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c 髓t l l e a d i n i i l i s 仃a ：t i v el e g i s l a t i o nh e a r i n gs y s t 锄se l e m e n t a r ym r 弘丘0 mi t so r i g i n ，廿l el e g a i p 血c i p l em 巧o f l a wf 0 u n d a t i o n0 b t a i l 塔，t ot r a c eb r i t a i n 蚀en a i 鹏t ob e 筋r ，t l l eu s e r i g h tl e g a lp r o c d i n g w i n lg 锄l 鲫) s a d 面l l i s 仃a t i v ev a l i dp 渤c i p l e ，t l l e la ：b o m t e sm ea d m i i l i s 廿a t i v e l e 百s l a t i o nh e 撕n g sc o n c e p ta 1 1 d t l l er e l 砷e dc o n c e p t d i s c 而 1 i i i l a t i o n ，t i l i sp a r te l a t ，0 r a t e s t l l ea d l l l i n i 蛐哺i v el e 西s l a 6 0 nh e a r i i l gs y s t e m s 劬c t i o n 五n a l l y 1 1 1 es e c0 n i dp 硪i sl e g a lo r i g i n 孤dm ep r e s 础s i t i l a t i o n 蝴l y s i s n el e g a lo r i g i n m a i l l l yc o m a i n s 也ec o n s t i t u t i o n ，t l l ea d i l l i l l i s 仃a t i v es 锄c t i o n sl a ：、j t l l ep d c em e t l l o d ，m e m l e so fm el a w s 觚dr e g u l a t i o 璐锄dr e g u l a t i o 璐p r o c e d u n l l e 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e r st h e s i s l e 百s l a l i o np u b l i cp 血c i p l c ，t l l el i 6 9 a n t 、p 血c i p l ep r i n c i p l e 、t l l ed e m o c r a c ya n dt l l e b 饥e f i t 强i 锣p i i r 圮i p l e t l l e s et l l 陀eb 弱i c p d n c i p l e s ，t l l e ni tt l l e ng o 璐五吣mt ：h e 锄o u n c 锄锄ts y s t 锄，t l l ea d m i i l i s 蹴v el e 舀s l a t i o nh 谢n g w a y m a i nb o d ys ) r s t 锄t 0 廿l e 叩i i l i o nr e s p o 璐em h 锄i s l i l d i s i 仰m a d e ，舶mw i l i c hp a n st oe l a b o r a l ei i ld e t a i l k e yw o r d s ：1 ka d i i l i i l i s 仃a t i v el e 百s l a t i h e 撕n g ；o 伍c i a lh e 撕n g ；u n 0 伍c i a l h 训n g ；t 1 1 em i ) 【h e 撕n gp m c c d u 他，廿l ep o t 铋c y 删c hn i eh e 撕n gr a c o r d s ；n l eo p i i l i o n 哪璐e m e c l l a _ i l i 锄 i 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：谢一降r ，1 日期：加留年箩月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库) ，并通 过网络向社会公众提供信息服务 作者签名：墨妒磐1 1 陋 日期y 僻9 月多日 导师微：弼大以 本人已经认真阅读_ c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 同意将本人的 学位论文提交_ c a l i s 高校学位论文全文数据库一中全文发布，并可按。章程 中的 规定享受相关权益园意途塞埕奎厦澄卮i 旦坐生i 旦= 生i 旦三生蕴盔： 作者签名：丛滓刊诅 日期：如d 踔r 月，日 导师戳：硼破砒 导师签名：i j 、众勺眇 日期：勿一脚j 月石日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 引言 行政立法听证在我国实践已经有些许年了，而且各个地方都在积极的实践，行 政立法由于涉及对象的不确定性和广泛性使得于行政立法前举行听证十分必要，而 现行法律、法规对于行政立法听证规定比较模糊，有必要对之进行细化，使得在实 践中更具操作性，因此对行政立法听证制度相关制度的构建就显得颇为必要。行政 立法听证制度大多被运用于政府的立法行为中，其主要理由是政府行政法规与规章 牵涉到的技术性规范较多，而且其确立的权益关系比法律更敏感、更具体，需要专 家、利害关系人发表更多的见解。世界大多数建立行政立法听证制度的国家的经验 表明，通过行政立法听证，扩大民主参与，听取利害关系人和专家学者的意见，集 思广益，协调各方面的利益关系，公平分配权利义务，能够提高立法质量，增强立 法的民主性和科学性，从而使作为制度的行政法规、规章切实可行、公平、合理。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、行政立法听证制度的基本理论 ( 一) 昕证制度的起源和法理基础 “听证 一词的产生渊源于英美普通法上自然正义观念的“听取两方面意见 之法理，最初仅用于司法权的行使，作为司法审判活动的必经程序，谓之“司法听 证”( j u d i c i a lh e a r i n g ) 。就其本意而言，听证是指在诉讼上应听取他方当事人意 见的制度。也就是说，法院在审查事实或法律问题时，要以公开举行的方式听取证 人和当事人的意见，以保证审判的公平，进而实现司法正义。随着资本主义国家行 政权力的膨胀与扩张，为了实现行政正义，这种听证制度又适用于行政域，出现了 行政听证制度( 开始在具体行政行为中出现，在抽象行政行为中的出现与立法听证 差不多是同时的) 。后美国、日本将此种制度延伸至立法领域，从而又出现了立法 听证( l e g i s l a t i v eh e a r i n g ) 铝0 度。 听证最早可以追溯到英国普通法中的“自然公正 ( n a t u r a lj u s t i c e ) 。从听 证制度产生的缘由来看，可以说是发生在行政领域，开始是行政行为的相对人在行 政主体作出影响其合法权益的决定时，行政行为的相对人有权利要求得到行政机关 自然公正的处理。以后美国在1 9 4 6 年的联邦行政程序法中进一步深化了这种 原则，而发展为美国的“正当法律程序 的形式。在大陆法国家，尤以德国的行政 法所确立的行政合法性原则，为听证制度的建立奠定了一定的法理基础，从而使行 政听证制度在许多国家建立起来。 1 英国的“自然公正” 自然公正原则是英国非常古老的一个普通法原则，它在普通法中有两个最基本 的原则：第一，任何人不能成为与自己有关的案件的法官( n om a ns h a llb ej u d g e i nh i so w nc a s e s ) ：第二，任何人或任何团体在行使权力可能使别人受到不利影 响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。4 第一种原则 是支配所有行使权力的权限都应该而且必须正当行使，并要实行最低限度的公正的 原则。自然公正的条文源于英国1 2 1 5 年的自由大宪章，其中第3 9 条规定：“凡 自由民除经其贵族依法判决或遵照国内法律之规定外，不得加以扣留、监禁、没收 其财产、剥夺其法律保护权，或加以放逐、伤害、搜索或逮捕。 这一法律精神一直 2 项士学位论文 d a s t e r st h e s i s 为英国普通法所保留，并且成为英国普通法的核心内容。自然公正原则的第二个 原则可概括为：任何人的辩护必须被公平地听取( a 腿n sd e f e n s em u s ta l w a y s b ef a i r l yh e a r d ) ，亦即“听取另一方意见修( a n d ia l t e r 鲫p a r t e m ) 原则，是 现代听证制度的直接的法理基础。具体说来，有权机关必须听取相对人的意见的原 则包含三个方面的内容：1 、公民有在合理时间以前得到通知的权利；2 、公民有了 解有权机关所作决定的论点和根据的权利；3 、公民有为自己辩护的权利。美国行 政法学家伯纳德施瓦茨在评述英国行政程序时说：“英国行政法中的听证权基于 自然公正的概念。 “最低限度地听取对方意见这一格言是自然公正的根本 要求。 “公正将要求一个或许会收到行政决定不利影响的人有机会在决定做出之前 代表自己的利益为导致一个有利的结果而做出陈述，或者在决定做出以后为了促成 改变这一决定而做出陈述，或两者兼而有之”。英国行政听证制度的发展以及听证 权的不断扩大都被认为是“自然公正”原则的进一步适用。 2 美国的“正当法律程序 美国和英国是普通法法系的两大主要国家。从法律的历史渊源上看，美国法源 于英国法，美国“正当法律程序 则可追溯到英国的普通法原则以及英国的1 2 1 5 年 的自由大宪章。美国宪法修正案第5 条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任 何人的生命、自由和财产。 同样，美国宪法修正案第1 4 条也规定：“任何州不得 未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由和财产。 可见正当法律程序不仅适 合于联邦政府，而且也适合于各州政府。根据美国最高法院的灵活解释，正当法律 程序不仅适用于司法程序，而且也适用于行政程序与立法程序。美国的“正当法律 程序尽管源于英国的“自然正义 ，但“自然正义”相对而言有明确、稳定的内 涵，而“正当法律程序则是一个任由美国法院、尤其是联邦最高法院加以解释的 颇具弹性、又争议较大的概念。“自然正义 只是一个程序法规则；而美国的“正 当法律程序”则自1 8 5 6 年著名的“怀尼哈德诉人民案 开始，便由原来的单一程 序性概念变为程序和实体兼备的综合性概念。程序上的正当法律程序意指公平合理 的司法手续、行政过程、立法程序等；实质上的正当法律程序则指公平合理的司法 裁判、行政决定、立法规定等。这是英国的自然公正和美国的正当法律程序的主要 区别之处。美国联邦宪法确立的正当程序观念不仅是构筑美国诉讼制度的精髓，其 。王万华著：行政程序法研究 ，中国法制出版社2 0 0 0 年1 1 月第l 版第1 9 5 页 。自然公正原则又称自然正义原则，译为n a t i i r a l j u s t i c c ( 美) 伯纳德施瓦茨：韦德所若( 行政法) 第七版与 英国行政法的发展，载于中外法学 1 9 9 7 年第3 期，第3 i 页 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 概念上的包容性和扩展性也使它经由联邦最高法院法官的解释成为一切公共权力 行使的准则，美国较早以成文法的形式确立行政听证与立法听证制度就决不是偶然 的现象。正当法律程序是听证制度发展的动力。现在行政听证制度已经成为正当法 律程序在行政领域的最基本的要求，它包括通知、听证及理由之陈述，具体指行政 机关在做出对公民个人自由或财产有不利影响的决定时，应及时通知当事人，必须 听取公民的意见，给他以充分陈述自己立场和观点的机会，并使当事人获知做出该 决定的理由，即当事人具有要求听证的权利。 3 德国的行政合法性原则 德国是大陆法系的典型代表，德国的听证制度与世界上的许多国家一样，开始 仅限于行政领域，但己经有扩张的趋势。德国的听证制度不象英国、美国有深刻的 法哲学基础，近代市民制度尚未展开的德国，随其行政法源远流长，但到1 9 世纪 后半叶才真正确立了重视国家活动依法性的“合法性原则”，该原则认为：“行政权 发动时，只要形式上依照法律即可：如果行政权的发动违反了法律，对行政相对人 造成利益损害，除了行政机关自身纠正以外，只要允许行政相对人提起行政诉讼即 可达到法治主义的目的”，圆不过这种观点己受到冲击，最明显的表现是在现行的德 国行政程序法中确立的行政听证制度：“行政处分之听证系于行政决定作成之前， 给予当事人就重要事实表示意见的机会，借以避免行政机关之态意专断，保障当事 人之权益。 行政相对人除了运用传统的法律救济手段以外，还可以在行政决定影 响其权益时，享有申请听证的权利。 ( 二) 行政立法昕证的界定 1 行政立法听证概念 行政立法有广义和狭义两种含义，广义的是指行政机关制定行政法规、规章和 其他规范性文件的活动，狭义的行政立法是专指行政机关制定行政法规和规章的活 动，而不包括大量的层级较低的行政规范性文件。由于现阶段行政立法听证主要集 中在行政法规和规章一级，其他规范性文件由于层级较低，而且考虑到行政效率， 目前还不适合在规范性文件中推行，因此本文将行政立法听证限定在行政法规和规 章这一层面上。而行政法规和规章的制定主体限定在国务院、国务院各部委和地方 。美杰罗姆巴伦著，刘瑞祥译：美国宪法概论，中国社会科学出版社l 5 年版，第1 0 2 页 垂章剑生著：行政程序法学原理) ，中国政法大学出版社1 9 9 4 年版，第1 2 1 页 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 各级人民政府，这里的地方各级人民政府是指省、自治区和直辖市的人民政府、省、 自治区人民政府所在地的市、经国务院批准的较大的市，其他层级的人民政府和政 府部门不包含在内。 行政立法听证是指行政机关在制定行政法规和规章的过程中，就有关事实和法 律问题听取当事人和利害关系人意见的法律制度。最先在我国进行行政立法听证实 践和行政立法听证制度规范的是广西壮族自治区人民政府，自1 9 9 8 年就开始实践， 参照国外经验，1 9 9 9 年5 月2 5 日制定发布了广西壮族自治区人民政府立法听证 制度实践办法该办法第一条就明确指出订立立法听证制度的目的在于：使政府立 法工作充分反映和体现人民群众的意志和利益，推进政府立法工作科学化、民主化， 提高政府立法工作质量。较早实践行政立法实践的还有深圳市法制局。该局于1 9 9 9 年7 月1 6 日曾率先召开了行政立法昕证会，听证内容涉及审批制度改革方面的行 政立法问题，其宗旨在于让行政部门的立法更加严格和规范，更加民主和透明，以 此保护改革的有关成果，防止行政立法的随意性和部门利益化，从而提高立法质量， 实现立法的公正性。 2 行政立法昕证与相关概念辨析 ( 1 ) 行政立法听证与立法听证 立法听证是指立法主体在立法活动中，进行有关公民、法人或者其他组织的权 益的立法时，给予利害关系人发表意见的机会，由立法主体听取意见的程序性法律 制度，与行政立法听证有明显区别：( 1 ) 听证的目标不同。立法听证目标是公正， 而行政立法听证在公正的基础上也注重行政效率。( 2 ) 听证的方式不同。立法听证 制度比较正式、严谨，多采用正式听证形式；而行政立法听证制度相对比较简便、 灵活，视情况采用正式或非正式听证形式。( 3 ) 主持人不同。立法听证制度的主持 人由人大代表组成；而行政立法听证制度的主持人由行政机关工作人员组成。( 5 ) 参与人不同。立法昕证制度在行政机关也作为证人的重要组成部分，参与人以专家 为主；行政立法听证制度中，行政机关一般不是主要的参与者，参与人也并非以专 家为主，相关利害关系人都可参加。( 6 ) 听证的效力不同。立法听证制度的听证笔 录，仅是议会立法的参考，立法并不受其约束；行政立法听证制度中的正式听证的 听证笔录是行政机关制定行政法规、规章的重要参考，甚至依据。 ( 2 ) 行政立法听证和行政裁决听证 二者都属于行政听证程序的范畴，其价值追求和制度功能基本相同，但二者也 。彭宗超，辞澜，阚珂著：听证制度 ，清华大学出版社2 4 年版，第1 2 2 页 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 有许多差异：( 1 ) 渊源不同。行政立法听证制度主要从议会立法听证制度发展而来， 借鉴、吸收议会立法听证制度的许多方面，也兼采了司法听证制度的部分内容：行 政裁决听证制度主要从司法听证制度发展而来。( 2 ) 目的不同。行政立法听证制度 的目的是获取社会公众意见，使行政立法更加民主化、科学化、合理化；行政裁决 听证制度目的是调查事实，为当事人提供事前的自卫权和救济手段，防止行政机关 滥用权力，使行政裁决结果更加公平化。( 3 ) 适用范围不同。行政立法听证制度是 行政机关行使行政立法权时适用，针对的是未来的普遍事项，是抽象行政行为：行 政裁决听证制度是行政机关行使行政裁决权时适用，针对的是已经发生的特定事 项，是一般行政行为。( 4 ) 参与人范围不同。行政立法听证制度适用于行政法规和 规章的制定过程，针对的是一类人或一类事，凡是利害关系人均可申请参与，参与 人较多；而行政裁决听证制度针对的是特定事项，参与人是特定和有限的。( 5 ) 对 主持人的要求不同。行政立法听证制度中参与人之间关系往往不是对抗性的，主持 人可以自由地和所有人员咨询商议，如美国行政立法听证程序规章制定程序规定， 行政立法的决策者和内部人员之间没有必要保持距离，决策人可以自由地和机关所 有内部人员咨询商议，而不适用：行政程序法第五百五十七条第四款禁止决策人 与外界当事人单方面接触的规定而行政裁决听证程序中，参与人一般是对抗性的， 对主持人的禁止性要求较多，如禁止单方接触、回避等。( 6 ) 形式不同。行政立法 听证制度主要包括正式听证程序、非正式听证程序、混合听证程序三种形式；行政 裁决听证制度一般采用正式听证的形式。( 7 ) 启动方式不同。行政立法听证程序的 启动一般是由法律明确规定行政机关必须依职权主动适用；行政裁决听证程序的启 动，法律一般不强制性规定政机关必须适用，大都是由行政相对人向行政机关提出 申请后才适用。 3 行政立法听证的功能 行政立法听证的功能包含两个，即价值性功能和技术性功能。价值性功能指行 政立法过程中通过听证体现出那些价值理念方面的追求，涵盖社会公平、公众参与 和公开透明三个方面，贯穿于行政立法听证的召集、参与、听证过程及决定的做出； 而技术性功能是指行政听证怎么提高决策的科学性，做到最佳理性选择，涵盖理性 选择和提高效率，贯穿于听证过程中的专家代表的参与，如何提高决策的质量，如 何确保听证成本的合理化等。这两个功能贯穿于行政立法听证的全过程，具体就是 听证公告、行政立法听证方式的选择、听证代表的确定、专家的遴选、听证笔录的 效力和听证决定的做出及听证的效益评估等过程。 。彭宗超，薛澜，阚珂著：听证制度 清华大学出版社2 4 年版，第3 9 页 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二、我国行政立法听证的法律渊源和现状分析 我国在1 9 9 6 年公布实施的中华人民共和国行政处罚法中首次确立听证制 度，一方面吸收了西方的有益理论，借鉴其成功经验：另一方面是在中国固有行政 经验的基础上总结出来的适合中国目前现实状况的行政听证制度。后来随着听证制 度的完善与发展以及为了适应现代社会立法民主化或公众参与立法的需要，听证制 度又渗透到立法领域，从而发展到了现代的立法听证制度。 ( 一) 法律渊源 1 宪法 首先宪法第2 条第3 款的规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管 理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。宪法第4 1 条规定“中华人民 共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员有提出批评、建议的权利。 这 些规定表明在行政立法过程中的参与权是公民的宪法性权利，是人民管理国家事 务、提出批评和建议的途径和方式。其次宪法第2 7 条第3 款规定“一切国家机关 和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意 见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”2 0 0 4 年3 月1 4 日通过的宪法修正 案第2 4 条规定“国家尊重和保障人权。 这些规定表明保障公民在行政立法过程中 的参与权、维护公民的合法权益是行政机关的宪法性义务，是倾听人民意见和建议 的具体表现，也是尊重和保障人权的具体体现。可见，我国宪法虽然没有明确规定 在行政立法过程中要实行听证制度，也没有类似美国的正当法律程序和英国的自然 公正原则的规定，但在行政立法中设立听证制度“仍然符合我国宪法精神。 2 行政处罚法 中华人民共和国行政处罚法第4 2 条规定：“行政机关做出符合责令停产停 业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等处罚前，应告知当事人有要求举行听证的 权利当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”这个是仅限在行政处罚领域， 听证制度首次明确引入行政领域。 7 项士学位论文 m a s t e r st h e s i s 3 价格法 价格法是我国行政立法听证制度的一个重要尝试。价格法第2 4 条规定，制定关 系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政 府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费 者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。这里的政府定价行为针对 的是非特定且反复适用的对象，属于抽象行政行为，那么这无疑意味着我国听证制 度己开始超出具体行政行为的范围，进入抽象行政行为领域。 4 法规与规章程序条例 国务院颁布并于2 0 0 2 年1 月1 日起施行的行政法规制定程序条例和规章 制定程序条例，则对行政立法听证制度作了进一步的规定。其中，l ：行政法规制定 程序条例第1 2 条规定“起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广 泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、昕 证会等多种形式。 第2 2 条规定“行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组 织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的 意见 。规章制定程序条例第1 4 条、第2 3 条也有类似的规定，且第1 5 条则作 了较为具体的规定“起草的规章直接涉及公民、法入或者其他组织切身利益，有关 机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意 见起草单位也可以举行听证会。听证会依照下列程序组织第一听证会公开举行，起 草单位应当在举行听证会的日前公布听证会的时间、地点和内容第二参加听证会的 有关机关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见第三听证会应当制作笔 录，如实记录发言人的主要观点和理由第四起草单位应当认真研究听证会反应的各 种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。 5 行政许可法 2 0 0 3 年8 月2 7 日通过的 中华人民共和同行政许可法第条规定“起草法律 草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起 草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许 可的必要性，对经济和社会可能产生的影响以及听取意见和采纳意见的情况。 该 法对听证采取了“应当”性规定，大大强化了听证程序的必要性说明了听证这一行 政立法中最为有效的程序控权手段已经在我国初步建立起来了。 8 项士学位论文 m a s t e r st h e s i s 6 立法法 2 0 0 4 年7 月1 日实施的 中华人民共和国立法法明确将听证扩展到行政立法 领域。对行政立法听证程序的规定主要集中在l ：立法法第5 8 条“行政法规在起 草过程中应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可以采取座谈会、 论证会、听证会等多种形式。 ( 二) 行政立法听证的现状分析 中国的行政立法听证总的来说仍处于起步阶段，虽然取得了一定的成绩，但仍 有许多不足之处，需要在更深、更高层次的实践中丰富和完善自己，切实解决实际 中的诸多问题，认真的分析这些问题存在的原因，并在此基础之上予以改进，从而 使行政立法听证逐步走向规范化。与此同时，各地也积极的进行了行政立法听证的 实践活动。上海市政府于1 9 9 4 年重新修订了1 9 8 7 年公布的 规章制定程序的暂行 规定，对原来选择性的外界参与作了重大修改，规定规章制定的民主性和科学性 原则，把民主参与制度渗入规章制定的各个环节，设立了专家论证制度，扩大倡议 建议的主体。深圳市人民政府1 9 9 7 年8 月1 6 日制定并生效的深圳经济特区规章 和拟定深圳特区法规草案规定专门就深圳市政府制定规章的听证制度作了规定。 第2 1 条规定“市法制局审查、修改规章和法规草案，应当进行调查研究，广泛征 求有关行政主管机关、管理相对人和社会各方面的意见，并对规章和法规草案中拟 定的重大方针政策及其他争议较大的问题进行论证。第2 2 条规定“规章和法规草 案涉及较多企业和公民利益的，市法制局应当于草案提交市政府审议前举行听证 会，公开听取与草案内容有利害关系当事人的意见。规章和法规草案涉及重要政策 或重大技术问题的，市法制局应当组织有关方面的专家进行论证。江苏省物价局 1 9 9 8 年制定专门的江苏省公用事业价格决策听证暂行办法就将听证程序实施于 抽象行政行为，有些还作了具体规定。虽然我国行政立法听证已经有了良好的开端， 也积累了不少经验，但从立法科学化和民主化的角度来审视现有的行政立法听证， 仍存在不足，直接影响到我国行政立法的民主化进程。 1 行政立法听证方式过于单一，且非正式昕证规则性太弱 行政立法听证的方式传统上主要是以听证会的方式进行，非正式听证只是作为 辅助的方式存在，对非正式听证没有引起足够的重视，而且关于非正式听证的规则 过于原则，没有制度化，对于利害关系人所提的意见也没有相应的回应机制，使得 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 公众对非正式听证参与积极性不高，导致非正式听证流于形式。 2 对听证参加人的选定没有统一规定 听证会的主体就是听证参加人，开听证会主要就是要听取他们的意见，因此对 当事人的遴选要有一定的标准，包括听证参加人的范围、人数、遴选标准等，而实 践中各个地方对听证参加入的选定方式也是多种多样，有的是政府内部直接指定听 证参加人，有的是公众自愿报名参加、还有的是政府指定和自愿报名结合的等各种 方式，没有一个统一的规定。 3 行政立法听证中对听证参加人的权利与义务未作明确界定 我国法律、法规对听证当事人权利的规定不明确，造成了在立法听证过程中对 当事人权利的漠视，影响了听证制度功能的发挥。地方行政立法听证规则对听证参 加人的权利与义务规范亦各式各样，范围有大有小，特别是作为听证主体的听证代 表和听证主持人的相关权利义务规定不一，因此在昕证过程中不能充分有效的吸收 听证参加人的意见，对其权利义务就显得尤为必要。 4 行政昕证主持人制度不健全 听证主持人是指负责听证活动组织工作的调节和控制，使听证活动按法定程序 合法完成的工作人员。听证主持人作为整个听证程序的灵魂，负责听证程序的具体 运作、调节、控制，他所具有的素质、地位及职权直接影响听证实施的质量、听证 的顺利进行、当事人权利的实现、听证程序的公正。因此，听证主持人制度的完善， 可以使听证制度更加有力，要对听证制度进行规范，健全和完善听证制度，充分发 挥听证制度的作用。听证主持人制度涉及到主持人的选任、管理、职责、制度保障 等各方面的内容。各国行政程序法对听证主持人的规定，也是各有千秋。具体到我 国法律，听证制度的规定本身就已很少，关于听证主持人的规定更是少之又少。 5 行政立法听证笔录效力弱和缺乏意见回应机制 虽然我国实行听证制度十多年了，但是对于听证笔录效力的效力规定却鲜有涉 及，目前没有统一规定行政立法必须根据听证笔录来做出决定，只是要求行政机关 在做出决定时应当将听证记录作为重要参考，但是实践中到底听证对立法的作用有 多大，对于代表提出的意见怎么对待的，不为公众所知，这就极大的挫伤了公众的 积极性。 l o 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 6 听证程序上缺乏监督机制 行政立法听证制度在我国尚不成熟，行政机关和公众对其都未有充分的认识， 在立法上还不完备，在实践中也缺乏可以借鉴的经验，在操作中出现违反听证程序 的行为在所难免。因此，建立与行政立法听证相适应的监督制约机制很有必要。 7 事后评估机制的欠缺 听证会被我国引进以来，在我国的发展可谓是迅猛的，但听证会开的过多过滥， 效果不是太好，存在不少问题，听证参加人员没有代表性，主持人的选任欠缺中立 性、专业性，听证记录对行政决策没什么约束力，听证会举行时间过短，举行一天 甚至几个小时就结束了，很难保证听证会对决策真正发挥作用等，由于存在这样那 样的问题，因此现在的听证会遭到了公众的强力质疑，有人说听证会其实是一场“把 戏一，看起来很严肃认真，其实是挂羊头卖狗肉。因此在听证会举行完结之后对听 证会的综合效益进行评估是理所应当的，包括对听证会的程序、效果和从中展现出 来的价值追求等，以求在以后的听证中对其中不足的地方进行完善。 之所以我国行政立法听证存在诸多问题，原因是多方面的，首要一点就是我国 缺乏统一的行政立法听证规则，由于没有统一的行政程序发典，我国的行政立法听 证规则是由单行法规定，而中央和各地行政机关对于听证规则的规定则是各式各 样，这样就导致了听证规则的混乱，如果制定统一的听证规则一方面有利于保证法 治的统一，另一方面也有利于公众熟悉规则，更好的参与行政立法。其次，是对于 听证制度的定位不合理，听证制度引入我国后，发展迅速，然而由于存在诸多问题， 听证的公信力被公众所质疑，原因是由于行政机关仅仅把听证作为行政机关新的工 作方式，而不是相对人的权利，听证会开得过多，缺忽视了对其基本制度的完善， 因此无论是行政机关还是相对人都要从观念上予以改变，把昕证作为一种追求和扩 大民主的方式来看待。 项士学位论文 m a s t e r st h e s i s 行政立法听证制度的构建 ( 一) 行政立法听证的基本原则 行政听证基本原则是指在行政法律规范中规定的在行政听证过程中所应当 遵循的基本准则，原则首先要符合行政行为程序原则的普遍要求，同时又具有个性， 因为其本身是一项独立的、自成体系的制度，并且具有相当的特色，行政立法听证 基本原则的确立对于确保行政立法听证的有效进行有着重要的作用。 1 行政立法公开原则 行政立法听证由于涉及众多不确定的对象，应以公开为原则，不公开为例外， 除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，听证会一律公开进行。公开原则要求行 政机关在召开正式听证会之前，公告听证的时间、地点、事项等；在正式听证的过 程中，允许公众，特别是新闻媒体在场旁听，从而保证了社会公众对听证的参与， 有利于加强对行政的监督，增强行政机关的责任心。在听证会召开以后要公告听证 会的决定，包括对各种意见的回应，采纳或者不予采纳，都要说明理由。公开听证 也是行政立法获得社会公众认可的基础，会减低公众不满的情绪，对于以后的顺利 实施具有积极的意义。 2 当事人主义原则 听证主持人在听证过程中居于中立的地位，引导双方进行听证，评判双方在举 证和辩论过程中是否违反有关规则，听证的主体是双方的听证代表，所涉及的内容 由双方相互质证，双方可以根据自己所收集的材料进行辩论。行政机关给予自己的 优势所掌握的材料比听证代表要丰富，为了确保在信息对称的情况下进行昕证，行 政机关事前要把自己所掌握的资料分发给听证代表，这样才有利于问题的解决。这 些措施的实行都是当事人主义原则的体现。 3 民主与效益相结合的原则 行政立法听证在促进公众参与和提高立法质量方面发挥着重要作用，它改变了 行政机关以往单方面行政管理的做法，而是行政机关与相对人之问双向的互动，增 加了行政机关的办公透明度，扩大了民主的范围，从而使得行政所立之法容易为相 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 对人所接受。然而，行政立法作为抽象行政行为仍然是行政行为的一种，而行政行 为始终是效率属于第一位的，综合效益优先，因此如何保证听证代表意见的充分表 达，程序适当，参与成本最小的情况下实现行政立法的质量最高，如何在民主与效 益两方面予以平衡和协调，如何在两者冲突之间寻求共赢则是在设计听证制度的时 候应该考虑的要素。 ( 二) 确定合理的行政立法听证范围 行政立法听证制度是民主制度的产物，具有很多的功能，它可以保证人民群众 的广泛参与，能够确保行政立法行为更加公平、公正、民主、科学。因此，行政立 法听证制度适用范围的不断扩大是世界大多数国家发展的共同趋势。所以，我国在 设定行政立法行为的听证范围时，应确立普遍适用的原则。另一方面，任何事物都 有其两面性，行政立法听证也有缺点。听证程序的确可以促进民主，但是听证制度 是有一定的成本的，是需要花费一定的人力、物力和时间的。经济学理论告诉我们， 人们从事的任何一项行为都必须满足收益最大化原则，要考虑成本与效率之间的矛 盾。在立法中，我们同样要考虑这个问题。如果机关在立法时，不适当的扩大听证 程序的运用，就会发生高成本、低效益的状况，这显然与我们选择立法听证的初始 目的大相径庭。所以，行政立法听证制度不可能一缴而就。况且现阶段我国还处于 社会主义初级阶段，财力有限，而行政立法的数量巨大，还不具备将所有的行政立 法都纳入听证制度的经济实力。故没必要将一切行政立法事项都列入听证的范围。 即使在发达国家，也并不是将一切行政立法事项列入听证范围的。所以有必要根据 我国国情，恰当地确定实施听证的领域和范围，防止事无巨细都适用听证。 采取原则性规定、排除性规定和确定性规定相结合的立法模式。我国行政立法 听证范围的原则性规定应该是一是与人民涌羊众切身利益密切相关的行政立法行 为必须实行听证二是行政立法机关认为必要的时候，可以依职权主动进行听证。 原则性规定是两种，第一是直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的， 第二是有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的。 我国行政立法听证范围的排除性规定是： 第一