（宪法学与行政法学专业论文）我国国家权力横向配置完善研究.pdf

i 一一一 h o r i z o n t a lc o n f i g u r a t i o no fo u rn a t i o n a lp o w e r t o p e r f e c t i o n ad i s s e r t a t i o ns u b m i t t e df o rt h ed e g r e eo fm a s t e r c a n d i d a t e ：d e n gb a i w e n s u p e r v i s o r ：p r o f t i a nz i y u h u b e i u n i v e r s i t y w u h a n ，c h i n a 62 2肌7洲3舢7ji y 论文作者签名：弼伊招丈 日期：沙厶矿年6 月弓e l 行研 论文 的研 人完 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位 论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允许采用影 印、缩印、数字化或其它复制手段保存学位论文；在不以赢利为目的的前提 下，学校可以公开学位论文的部分或全部内容。( 保密论文在解密后遵守此 规定) 作者签名：御才阿红日期：矽听彻 铆缓罕 吼节铘刀 摘要 宪法的基本功能就是配置国家权力，国家权力配置关系到一个国家的权力结构、机 构设置，关系到一个国家中央和地方权力的分配，关系到国家权力运行是否公正、效率， 是否能够为人民谋幸福。早在2 0 世纪初，孙中山就看到了这一点，提出了具有中国特 色的五权宪法理论，对国家权力进行重新配置，以期创立一个为人民谋幸福的“万能政 府”。但在实践过程中却未能实现。新中国成立后，我国国家权力横向配置采用的是人 民代表大会的模式，这种权力配置模式有着独特的优势，它使我国国力逐渐强盛并在近 三十年来取得了伟大的成就。但是，任何一种理论都不可能完美，人民代表大会配置模 式也存在一定的缺陷。这就使我国国家权力横向配置的完善研究具有了必要性。而且只 有从国家权力配置的宏观角度，以我国的国情和本土宪法理论为基础，结合西方民主与 分权理论，分析我国国家权力横向配置的缺陷，才能完善我国国家权力横向配置，以促 进我国的民主和法治化进程。 本文主体共四个部分：第一部分：国家权力横向配置理论概述。本部分包括国家权 力、国家权力横向配置概念的界定以及国家权力横向配置的分类和原则。第二部分：我 国国家权力横向配置的历史演变。从历史的角度，再现了我国国家权力配置从封建君主 专制向近现代民主制的演变过程，着重论述近代以来我国国家权力配置理论和实践。第 三部分：从国家权力横向配置的宏观方面，分析我国国家权力横向配置的缺陷。第四部 分：从国家权力横向配置的宏观方面，结合理论和历史实践，提出我国国家权力横向配 置的完善，包括分离立法权与最高国家权力，限制行政权，合理定位检察权三个方面。 关键词：国家权力；横向配置；立法权；行政权；审判权；检察权 a b s t r a c t t h ec o n s t i t u t i o n ，sb a s i cf u n c t i o ni st oc o n f i g u r et h es t a t ep o w e r , w h i c hi sr e l a t e dt oa c o u n t r y sp o w e rs t r u c t u r e ，i n s t i t u t i o n a ls e r i n g s ，p o w e rd i s t r i b u t i o nb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a l w h e t h e rt h ea c t i o no fp o w e ri sf a i r , e f f i c i e n to rn o t ，w h e t h e ri ti sf o rt h ep e o p l e sh a p p i n e s s e a r l yi nt h e2 0 t hc e n t u r y , s u ny a t s e nh a ds e e nt h i s ，p r o p o s e dt h ec o n s t i t u t i o nt h e o r yo f f v e - p o w e rw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s ，a n dr e c o n f i g u r e dt h ep o w e r o ft h es t a t e , e x p e c t e dt o e s t a b l i s ha ”u n i v e r s a lg o v e r n m e n t ”f o rt h ep e o p l e sb e n e f i t b u ti tw a sn o tr e a l i z e di np r a c t i c e a f t e rt h ef o u n d i n go fn e wc h i n a , h o r i z o n t a lc o n f i g u r a t i o no fo u r n a t i o n a lp o w e ra d o p tt h e p e o p l e sc o n g r e s sm o d e l ，i th a s i t su n i q u ea d v a n t a g e s ，i tm a d eo u rc o u n t r ys t r o n ga n d p o w e r f u lg r a d u a l l ya n da c h i e v e dg r e a ta c h i e v e m e n t si nt h ep a s tt h r e ed e c a d e s h o w e v e r , a n y t h e o r yi s n o tp e r f e c t t h e r ea l s oe x i s ts o m es h o r t c o m i n g s i nt h ep e o p l e sc o n g r e s s c o n f i g u r a t i o nm o d e t h i sm a k e st h es t u d yo f h o r i z o n t a lc o n f i g u r a t i o no fo u rn a t i o n a lp o w e r n e c e s s a r y i no r d e rt oi m p r o v et h eh o r i z o n t a lc o n f i g u r a t i o no f o u rn a t i o n a lp o w e ra n d p r o m o t eo u rt h ep r o c e s so fd e m o c r a c ya n dl a w , i ti sn e c e s s a r yt os t a n do n o v e r v i e wo fs t a t e p o w e ra l l o c a t i o n ，b a s eo nt h ec o n d i t i o no f o u rc o u n t r ya n dc o n s t i t u t i o nt h e o r y , c o m b i n ew i t h w e s t e r nd e m o c r a c ya n dt h es e p a r a t i o no fp o w e r st h e o r ya n da n a l y s i st h ed e f e c t so ft h e h o r i z o n t a lc o n f i g u r a t i o no fs t a t ep o w e r t h i st o t a lo ff o u rm a i np a r t s ：p a r ti ：t h e o r e t i c a lo v e r v i e wo f t h es t a t ep o w e rh o r i z o n t a l c o n f i g u r a t i o n t h i ss e c t i o ni n c l u d e ss t a t ep o w e r , s t a t ep o w e r a n dt h eh o r i z o n t a lc o n f i g u r a t i o n o fs t a t ep o w e rt od e f i n et h ec o n c e p to fc l a s s i f i c a t i o na n dp r i n c i p l e s o ft h eh o r i z o n t a l c o n f i g u r a t i o n p a r t i i ：t h ep o w e ro fo u rn a t i o n a lh i s t o r yo ft h ee v o l u t i o no fh o r i z o n t a l c o n f i g u r a t i o n f r o mah i s t o r i c a lp o i n to fv i e w , d e p i c t st h ec o n f i g u r a t i o no f o u rn a t i o n a lp o w e r f r o mt h ef e u d a la u t o c r a t i cm o n a r c h yt om o d e r nd e m o c r a c y , t h ee v o l u t i o no ft h es y s t e m ， f o c u s e so nc o n f i g u r a t i o no fs t a t ep o w e ri nc h i n as i n c et h em o d e mt h e o r ya n dp r a c t i c e p a r t i i i ：h o r i z o n t a lc o n f i g u r a t i o no fs t a t ep o w e rf r o mt h em a c r ol e v e l ，a n a l y s i so ft h eh o r i z o n t a l c o n f i g u r a t i o no ft h e d e f e c t so fs t a t ep o w e r p a r ti v ：t h eh o r i z o n t a lc o n f i g u r a t i o no ft h e m a c r o s t a t ep o w e r , t h ec o m b i n a t i o no ft h e o r ya n dh i s t o r i c a lp r a c t i c e ，a n dp r o p o s e dh o r i z o n t a l c o n f i g u r a t i o no fo u rn a t i o n a lp o w e r t oi m p r o v e ，i n c l u d i n gt h es e p a r a t i o no fl e g i s l a t i v ep o w e r a n dt h es u p r e m es t a t ep o w e rt ol i m i te x e c u t i v ep o w e r , r e a s o n a b l ep o s i t i o np r o c u r a t o r i a lt h r e e k e yw o r d s ：s t a t ep o w e r ；h o r i z o n t a lc o n f i g u r a t i o n ；l e g i s l a t i v ep o w e r ；e x e c u t i v ep o w e r ； j u r i s d i c t i o n ；p r o c u r a t o r i a l i l l 目录 一、绪论j ”l ( 一) 选题理由l ( 二) 国内外研究述评1 ( 三) 研究范围和方法”4 二、国家权力横向配置理论概述6 ( 一) 核心概念阐释6 1 国家权力”6 2 国家权力配置与国家权力横向配置6 ( 二) 国家权力横向配置的分类与原则7 1 国家权力横向配置的基本分类”7 2 国家权力横向配置的原则8 三、我国国家权力横向配置的历史演变1 0 ( 一) 国家权力集中的君权时期1 0 1 君权神授的国家权力观1 0 2 君权下的国家机构1 0 ( - - ) 国家权力配置的变革时期1 2 1 资产阶级对国家权力横向配置的理论与实践1 2 2 无产阶级对国家权力横向配置的理论与实践1 3 ( 三) 新中国成立后的人民民主专政时期1 3 1 以最高国家权力为中心的配置模式1 4 2 最高国家权力模式的特点1 4 四、我国国家权力横向配置的缺陷1 6 ( 一) 立法权与最高国家权力合一导致立法权不受制约1 6 1 立法权独大可能导致恶法之治1 6 2 对立法权缺乏监督18 ( 二) 行政权实际上高于审判权、检察权18 1 行政权缺乏有效制约”18 2 行政权可以干预审判权、检察权“1 9 i v ( 三) 检察权定位模糊2 0 1 检察权与审判权2 0 2 检察权与公诉权”2 l 五、我国国家权力横向配置的完善2 3 ( 一) 分离立法权与最高国家权力2 3 1 立法权与行政权、审判权、检察权平行2 3 2 立法权由全国人大常委会行使2 4 3 有效地监督立法权2 4 ( 二) 限制行政权2 5 1 转变传统行政权的观念2 6 2 限制行政权的扩张2 6 ( 三) 合理定位检察权2 7 1 检察权是一种具体的、狭义的法律监督权2 7 2 检察权的合理运行3l 结语3 3 参考文献3 4 致谢3 7 v 一、绪论 ( 一) 选题理由 一、绪论 我们处在一个宪法的时代，无论是君主国家、民主国家，是社会主义国家还是资本 主义国家，都有一部宪法，只不过有的是成文宪法，有的是不成文宪法。而宪法的基本 功能就是配置国家权力，国家权力配置关系到一个国家的权力结构、机构设置，关系到 一个国家中央和地方权力的分配，关系到国家权力运行是否公正、效率，是否能够为人 民谋幸福。但是关于国家权力配置的理论，自从“三权分立”学说创立以来，理论界并 没有形成其他足够同“三权分立”学说相抗衡的理论。虽然三权分立学说在世界上大部 分国家尤其是资本主义国家以各种形式得到完全的实践，形成了人们一讲到国家权力配 置，就必谈立法、行政、司法三权分立与制衡的格局。但是实际上三权分立学说也仅仅 是一种控制国家权力的模式，并非完美无瑕。早在2 0 世纪初，孙中山就看到了这一点， 提出了具有中国特色的五权宪法理论，对国家权力进行重新配置，以期创立一个为人民 谋幸福的“万能政府”。但在实践过程中却未能实现。新中国成立后，我国国家权力横 向配置采用的是人民代表大会的模式，这种权力配置模式有着独特的优势，它使我国国 力逐渐强盛并在近三十年来取得了伟大的成就。但是，任何一种理论都不可能完美，人 民代表大会配置模式也存在一定的缺陷。这就使我国国家权力横向配置的完善研究具有 了必要性。而且只有从国家权力配置的宏观角度，以我国的国情和本土宪法理论为基础， 结合西方民主与分权理论，分析我国国家权力横向配置的缺陷，才能完善我国国家权力 横向配置，以促进我国的民主和法治化进程。 ( 二) 国内外研究述评 从近几年研究这一问题的文献来看，成果多集中在国家权力配置的概念、国家权力 横向配置的分类、国家权力配置的原则等方面，主要有以下观点： 第一，国家权力横向配置的概念 学界对国家权力横向配置的概念没有太大分歧，认为国家权力横向配置是对国家权 力在中央层级的划分，包括权力分配和机构设置两方面的内容，只是表述有所不同： 刘竹冬在其国家权力配置与检察权定位分析中认为国家权力横向配置是指国家 的政体结构，即对国家权力以某种方式进行种类划分，并建立相应的国家机构予以承载， 湖北人学硕十学位论文 包含机构设置和权力分配两个方面的内容。 邹平学在其论国家权力分配原理中认为国家权力的分配与人们所称的国家权力 界分、国家权力分立意蕴相近。任何国家都必须构造一个权力运行的系统，并把国家权 力配置在系统中的各个组织之中。国家权力的这一配置状况就是国家权力的分配，它表 现为国家与公民相区隔的权力与权利，表现为国家与社会相区隔的国家权力与社会自治 权，表现为不同类型国家权力相区隔的结构。 施雪华认为所谓“国家权力配置 主要是指国家权力的时间与空间、质与量的体制 安排或日结构布局，并没有进一步区分国家权力横向和纵向配置，而是的从政治学和法 学的视角，分析国家权力配置的向度主要有四：一是国家权力体制建构的原则与方法； 二是国家权力的组织体制形式：三是国家权力的领导体制形式；四是国家权力体制内部 各分支权力之间的相互关系。( 施雪华：当代中国国家权力配置变迁的特点与趋势， 载中国特色社会主义研究2 0 0 4 年第一期) 第二，国家权力横向配置的分类 国家权力横向配置的分类主要是对近现代国家权力的分类，古代时期的国家权力横 向配置分类主要是集中在法学和政治学的经典著作中，例如柏拉图的法律篇，亚里 士多德的政治学等，现代学者对此少有疑义。 邹平学认为国家权力配置可以分为资本主义国家的权力配置和社会主义国家的权 力配置，从横向配置来看，资本主义国家基本上都采取立法、行政和司法三权的分配安 排。社会主义国家的权力配置严格来说应该叫社会主义国家的职权分配，因为社会主义 国家坚持人民主权不可分割，强调人民的代表机关是统一行使国家权力的机关，因而准 确地说，社会主义国家的权力分配实质是在坚持人民代表机关集中掌握国家权力的前提 下的职权分配。职权分配的两种主要模式是以前苏联为代表的联邦制模式和以中国为代 表的单一制模式。 第三，国家权力横向配置的原则 各学者均认为国家权力横向配置应当以分权为中心，体现民主原则，权力之间应形 成制约或监督关系，但具体原则又有所不同。 刘竹冬认为国家权力配置应考虑如下几点：一是如何有利于权力运行的民主化，二 是如何有利于权力运行的公正性，三是如何有利于权力运行的高效率。 邹平学认为国家权力配置应遵循：第一，实现人民主权，保证国家权力的来源始终 归属于人民，把国家权力的分配建立在合法和j 下当的基础之上；第二，确保基本人权， 2 一、绪论 使国家权力的分配始终和人民的权利和利益保持一致性；第三，防止国家权力的集中化， 形成权力制约和监督机制，实现法治；第四，保障国家治理效能、达至善治。 孙斯坦在设计民主：论宪法的作用一书中认为民主与宪法的问题涵盖了许多主 题，但首先强调的只有一点：社会和政府如果允许各种不同意见存在的话，那么他们的 表现就会好得多。没有谁知道一切。政府要想制定出明智的政策，就应当广泛地听取人 们的意见。各种不同观点可以对不合理的极端主义产生健康的制约。宪法、民主和权力 之间的关系最重要的就是，如果没有权利，民主将不能存在。如果人们没有言论自由， 民主也就不能存在。( 孙斯坦：设计民主：论宪法的作用，金朝武译，法律出版社2 0 0 6 年版) 查尔斯比尔德在共和对话录中认为国家权力与权力之间是必须控制的，美国 国会作为一大权力，行政作为一大权力，司法作为一种权力来体现三权分立与制衡的。 ( 查尔斯比尔德：共和对话录，杨r 旭译，东方出版社2 0 0 8 年版) 第四，我国国家权力横向配置的历史发展 我国国家权力横向配置的历史发展的系统学说并不多见，只是在中国法制史和宪法 史中有所涉及。而且没有区分横向配置和纵向配置，模糊的总结国家权力配置的发展。 石柏林的中国国家权力配置考察一百年中国宪法审视是当代对我国国家权力横 向配置的历史发展最具系统研究的著作，书中把百年来的中国国家权力配置分为旧中国 宪法五十年和新中国成立以来的宪法时期，并以此分为上下两部书。书中详细描述了两 个时期的宪法发展历史，以及百年来中国存在过的政权所采用的各种权力配置模式，总 结了中国权力配置理论的基础与特征。在本书的上部中，他认为，三民主义与新民主主 义是2 0 世界上半叶中国制定宪法的理论基础，“分权”是宪法配置国家中央机关权力的 基本特征，内阁制与总统制是宪法配置国家中央机关权力的基本形式特征。此外，他还 特别总结了孙中山五权宪法的权力配置特征，认为五院制的国家权力横向配置模式既有 综合内阁制总统制优点的鲜明特征，也有显著的不足，但从总体上看，优点多于缺点， 是一种优良进步的制度。在本书下部中，他认为，新中国的四部宪法对国家中央机关权 力的配置有其合理之处，但他认为“五四宪法”，颁布之初的轰轰烈烈、声势浩大，并不 能阻止其在具体运行过程中的变异。尤其是“五四宪法 对国家权力的失控，终以一场 文革浩劫告终。因此，作者提出要建立与完善我国的宪法监督体制，设置专门的宪法监督 机构和程序。可以说，这是中国百年宪政历程之坎坷多舛的症结之所在。( 石柏林：中 国国家权力配置考察一百年中国宪法审视，环球文化出版社2 0 0 8 年版) 3 湖北入学硕士学位论文 施雪华认为，改革开放2 0 多年来，当代中国国家权力配置变迁的总体特点和趋势 为：一是原先集中在执政党手里的大量国家公共权力，一部分已经公开地( 法制化) 或 暗暗地( 尚未法制化但在实践中实际上已在进行) 、直接地或间接地回归至国家机构和 公民，进一步的党政职能分开很有必要，并应与国家权力重新配置相配套。二是国家元 首权有扩大的必要和趋势。三是原先集中于执政党和行政机构的部分国家公共权力重新 配置给立法机构、司法机构，落实宪法规定的立法机构、司法机构的权力十分重要。四 是司法权的相对独立性是一种发展趋势，这是建构公民社会和法治国家的需要。五是对 国家军事权要进一步加以法律和行政监督，有必要建构国家安全委员会，将国家军事权 纳入国家安全权范围。六是对国家公共经济权和公共文化权要进一步限制，让更多的经 济权和文化权回归至公民社会。 ( 三) 研究范围和方法 本文以马克思主义的国家学说和西方权力配置理论为指导，从当代中国国情出发， 主要采用系统分析的方法、历史研究的方法、综合研究的方法、比较研究的方法和辩证 分析的方法等对我国国家权力横向配置存在的问题和存在原因进行分析，进而通过立法 和制度设计完善我国国家权力横向配置。具体而言： 第一，系统分析的方法：先从国家权力配置的理论入手，然后提出我国国家权力配 置的现状及其在实践中存在的问题，通过系统分析我国国家权力配置的缺陷，提出了解 决问题的建议。 第二，历史研究的方法：大量查阅和收集我国国家权力配置的的历史发展资料，借 鉴我国本土的宪政理论资源，分析我国国家权力配置的缺陷和原因，完善我国国家权力 横向配置。 第三，综合研究法：国家权力横向配置是一个多学科关注的多边话题，本文综合运 用运用法学、政治学、行政学、经济学、财政学、公共管理学等相关知识，并努力整合 各学科在这方面的研究成果，对转型时期中国的国家权力横向配置问题进行较为深入的 理论和实证研究。 第四，比较研究的方法：通过对比我国与其他国家和地区征地的权力配置方式，分 析我国国家权力横向配置的缺陷，分析国外国家权力配置的优点，从国外先进的制度设 计和立法制度中获得启示，结合我国的实际情况，探索我国国家权力横向配置完善的思 路和对策。 4 的进步和经济的 湖北人学硕十学位论文 二、国家权力横向配置理论概述 ( 一) 核心概念阐释 1 国家权力 国家权力是一个政治概念，是伴随着人类社会的产生而普遍存在、并对人们生产生 活有着重要影响的一种社会公共权力。从内容上说，国家凭借其所能支配和控制的公共 资源而单方面确认和改变社会关系，控制和支配他人财产或人身体的能量和能力，国家 权力以公共资源为基础，以不平等为内核，以保障和和增进社会公平为目的，具有合法 侵害权利和处分公共产品能力，是不可自由选择和放弃的。国家权力有垄断性、普遍的 约束力、主权性三个特点。 有人称权力是一种必要的罪恶，而权力之恶来自于人性之恶。美国宪法之父麦迪逊 曾指出：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对 政府有任何外来的或内在的控制了圆。正因为以国家或政府名义行使公共权力的不是 天使，而是人，他们有着种种人性和人格的弱点，这些弱点对权力的作用方式及其作用 程度，对权力的运行方向和运行结果，都会产生能动作用，甚至导致权力的异化。所以 权力是一柄双刃剑：运用得当，可以促进社会的发展；运用不当，则会成为侵犯人们权 利的专制工具。因而才需要对国家权力加分配，通过集权、分权等各种方式对国家权力 加以监督和制约，确保国家权力的有效运行，为人民谋福祉。 2 国家权力配置与国家权力横向配置 国家权力配置，就是国家权力系统的设置、权力机构的分工、职能的细化和权力主 体相互关系的界定。国家权力配置包含两层意思，一是国家权力分配，二是行使国家权 力的国家机构设置。因此，国家权力配置是对国家权力的一种制度设计。依国家权力所 及的范围看，国家权力配置方式可以分为集权制和分权制，如封建社会就是君主集权制， 而现代资本主义国家大部分采用分权制；依权力运作的形式和决策的方式划分，国家权 力配置可以分为民主型和专制型；依其内容和职能划分，国家权力配置一般包括立法权、 行政权和司法权等三权或五权配置；依国家权力配置的结构划分，国家权力配置包括横 傅兆龙国家权力制约论南京 f 版社1 9 9 1 第2 页 美 汉密尔顿，杰伊，麦迪逊程逢如译联邦党人文集商务日j 书馆1 9 8 0 第2 6 4 页 6 二、国家权力横向配置理论概述 向权力配置中央级别的权力配置和纵向权力配置中央和地方关系权力配置。本 文主要探讨横向国家权力配置。 具体来说，国家权力横向配置，是指国家权力按照功能在国家机构之问的分配，即 同一层次国家机关之间权力的配置格局。国家权力在这一层级上根据其功能一般分为立 法、行政、司法三个部分，并分别由三个不同的机构来行使。作为横向分权之一的三权 分立针对的是全权主义，意在防止由某一人或某一国家机关掌控立法、行政、司法等多 项重要的国家权力。这是一种分权理论，但不管是两权分立、三权分立还是五权分立， 都是横向分权的不同形态，主要是指中央级别的国家机关之间的分权以及机构设置，故 又称为首府分权。 ( 二) 国家权力横向配置的分类与原则 1 国家权力横向配置的基本分类 ( 1 ) 资本主义国家权力横向配置 现代资本主义国家通常都采取立法权、行政权和司法权三权的配置形式。在几乎所 有的法律制度下，纯粹的“三权分立”模式都是不存在的。这三权都处于主权和制宪 权之下，按现代学者观点，地位是平等的。但他们之间相互地位仍有相当差异。由于立 法权属于创制性的国家权力，它可以为其他两权行政权和司法权提供合法性的依 据，但是却不能为其本身提供合法性的依据。立法权是以民主为基础和依据的。而从资 本主义国家权力横向配置的历史演进可以看出，早期的权力分立是一种议会占优势的形 态，现代国家的权力分立是一种行政占优势的形态。行政权，是执行法律规范、实施行 政管理活动的权力。从权力的内容来讲，包括了国防权、外交权、治安权、经济管理权 和社会文化管理权等；从权力的形式来看，包括行政立法权、行政命令权、行政处理权、 行政司法权、行政监督权、行政强制权、行政出处罚权和行政指导权等。因此，行政权 在这三权中是最广泛的一个权力。司法权，是指特定国家机关所依法享有的对当事人之 间的纠纷和主张居中进行判断，并进行终局性裁判的一种权力。因此，司法权从本质上 讲是一种判断权。因为这些差异，“三权分立 只是一种理论上的理想形态，在各国的 具体实践中形态各异。各国家机关的权力配置及其相互关系存在一些差异，所以在政权 组织形式上可分为君主立宪制和议会制、总统制，而总统制又包括法国议会制特点的总 统制和美国式的总统制。它们的差别在于：君主立宪制的国家元首是世袭的，终身任职， 7 湖北大学硕十学位论文 且为虚权元首；议会制、总统制国家的总统是由选举产生， 总统制国家中的总统既是国家元首，又是政府首脑，因而是 统形式上代表国家，不担任政府首脑，是虚权元首。议会制 脑在产生方式上也不同，前者是议会产生的，而后者是直接选举产生的，它们各自内阁 的权力和地位也不同。 ( 2 ) 社会主义国家权力横向配置 一切国家权力属于人民，这是社会主义国家职权分配的前提和基础。这个国家权力 是统一的，不可分割的。与资本主义国家的分权不同，社会主义国家认为国家权力不可 分割，所谓的立法、行政、司法等都只是权力分工，并不是分权。因而，社会主义国家 权力由人民选举产生的国家权力机关代表人民来行使，人民代表大会是唯一行使国家权 力的机关。其他任何国家机关本身并不拥有国家权力，其他任何国家机关也不能分割这 个权力，它们都只是根据人民代表大会制定的法律和作出的决议，来行使人民代表大会 授予或分配的具体职权。 社会主义国家权力横向配置的基本内容，是人民代表大会以民主集中制为原则，通 过选举来配置国家权力，建构国家机关体系，在统一行使国家权力的基础上划分国家的 行政权、立法权、军事指挥权、审判权和检察权。其特点实质上是分工不分权，这与集 立法、行政、司法于一身，不分权也不分工的“议行合一 体制也是不同的。通过权力 分工，既可以避免权力过分集中，又可以使各项工作有效地进行。人大、政府、法院、 检察院这些国家机构都是代表人民利益的，它们的根本目标相同，只是分工不同，职责 不同。同时，人大和政府、法院、检察院之间的关系不是平等也不是对立的，而是存在 着监督与被监督的关系。 2 国家权力横向配置的原则 国家权力横向配置的原则应包含以下几点 ( 1 ) 国家权力的合宪性，根据宪法，形成权力制约和监督机制。各国国家权力配 置，除了极少数没有宪法的国家，无不以宪法为依据。波斯纳曾认为，宪法在规范各级 政府的运作中，应尽可能保持两项原则，一个是避免政治权力的集中化，二是条文的弹 性化，前者是避免缺乏竞争而造成政治独占与经济资源的扭曲配置，后者是避免负担修 改宪法的高成本。国家权力来源于人民，把国家权力的配置建立在合宪基础上。早期制 宪者主张人民是权力的惟一合法源泉和原始权威，以体现人民意志和利益的宪法来配置 二、国家权力横向配置理论概述 国家权力是必然和惟一的选择。国家权力必须以宪法为根据，合理配置国家的立法权、 行政权、司法权、元首权、军事权、宪法监督权等，确认三权分立制衡，或者人民监督、 司法独立等等内容。 ( 2 ) 国家权力的合理性，要确保国家机构设置效能、保障国家权力有效运行和实 现。国家机关的主要职能，从各国国家权力的运行实践看，都体现在主权或最高权力韵 制宪权、立法权、外交权、国防权、元首权等，既要使国家权力的分配体现权、责、能 统一和精简效率原则，又要实现中央具有统一的权威，达至善治。 ( 3 ) 国家权力的有限性，表现在国家权力与公民权利的关系上。国家权力的配置 不能离开保障人权。为遵循这一原则，国家权力的配置应当切实发展直接民主形式，扩 大公民有序的政治参与，并保障公民的基本政治权利得到落实。 9 湖北人学硕士学位论文 三、我国国家权力横向配置的历史演变 ( 一) 国家权力集中的君权时期 君权神授的国家权力观 早在奴隶时代，统治者即利用“君权神授”的观点，将君权与神权相结合。宣扬君 主与上帝具有同样的职能，它们共同支配着人间的一切，作为现实统治者的君王，则成 为代天行令的执行者。君主的统治，就是神的统治。如此这般，谁还敢藐视神的权威? 此种神权谎言，即奴隶制时代最早出现的一种愚民之术。封建时代，君权神授始终居于 统治地位，君主王权至上，无视法制，“顺天应人”、“君主崇拜 等等意识观念被极 度渲染。权力崇拜意识和权力本位的价值观被深深烙印在上层人士及所谓的“草民 阶 层的心中。这种君主集权式的专制导致对皇权的崇拜，对权威的认同，使得君主的权力 无限地扩大，以王权为中心的社会框架在漫长的封建统治中形成了国民对权力的崇拜和 依附顺从。在君权至上和孔孟儒学相互结合、共同作用下，法制被抛之一旁，至于宪政， 更是无从所谈。传统政治文化具有持久性，它并不随旧制度的湮灭而随之消失。我国两 千多年封建专制统治而形成的以儒家思想为核心内容的中国传统政治文化，不仅长期存 在，而且仍以其顽强的生命力对中国当代政治生活和政治文化产生着重要影响。 2 君权下的国家机构 中国封建社会的国家各级机构建制完备、运行有效，是中国古代政治家政治智慧、 治国理论和治国方略的重要体现。尽管历经数千年的春秋更迭、社会动荡、朝代替换， 但规范的国家机构却一直沿袭相承，不断发展，日趋完善。这在世界各国的历史上是极 为罕见的，并对许多国家产生了深远的影响。 皇帝“家天下 制度是继承西周的国王“家天下 制度进一步发展演变而来的，历 代基本上没有变化。而中央集权制度萌芽于春秋后期的各大诸侯国中，战国时期有较大 的发展。秦朝建立以后，以原秦国的制度为基础，自中央到地方，建立了一套系统完整 的中央集权制度。这套制度的突出特点是废除分封制，实行郡县制。这套新的政治制度 基本上符合当时社会经济的状况及其发展的要求，亦为此后历代王朝所沿用。 封建社会的君权至上，中央集权制度各朝都有，今择其典型阶段分述于下。 l o 三、我国国家权力横向配置的历史演变 ( 1 ) 三公九卿制。三公为丞相、太尉、御史大夫。丞相就是宰相，为百官之长， 太尉掌军事，御史大夫为副丞相，掌监察。这就是在君权之下，以总揽政务的宰相与军 事和监察首脑三人组成的权力核心。九卿即中央各行政机构的总称，通常称之为中央的 “庶政机构”，相当于后代中央的九个部。三公九卿制主要实行于秦和两汉，约四百余 年。此制虽为中央集权而首创；可是此后的发展变化，是大权逐步向阜帝手中集中，阜 帝身边的人的权力同重，而三公九卿的权力则逐步削弱，最后连同制度相继被废除。 ( 2 ) 三省六部制。隋唐时期，国家的主要权力机构为“三省六部”，三省是中书 省、门下省和尚书省。中书省是决策机构，负责草拟、颁发皇帝的诏令，其长官为中书 令。门下省是审议机构，负责审议政令，驳正违失，其长官为纳言( 侍中) 。尚书省是执 行机构，负责执行重要政令，其长官为尚书令。这样的做法使宰相的职位不明，人员不 定，以便于皇帝直接掌握大权。秦汉时九卿所掌政事至此时均归六部分管，六部是尚书 台的六曹发展而来的。六部为吏、户、礼、兵、刑、工，属于尚书省。各部长官为尚书， 副长官为侍郎。三省六部职司分明，提高了行政效能，加强了中央统治力量。隋唐都 设御史台，其长官为御史大夫，副长官为御史中丞。下设三院，即台院、殿院、察院， 分察中央和地方。 ( 3 ) 内阁制与军机处制。明初废除中书省及丞相制，委大政于六部，从此六部尚 书为一级长官，分别自隶于皇帝。皇帝之集权又加紧了一步。这也是中央体制的一大变 化。明朝的兵权由五军都督府与兵部共掌，二者互相钳制，大权归于皇帝。五军都督府 掌军籍、军政，分领在京及各地军队，但不能任命将领，调遣军队。兵部掌任命将领， 发布凋令等，不直接统率军队。明改历代御史台为都察院，专司监察，长官为左、右都 御史，与六部尚书平行，合称七卿，操弹劾、建言之权。清朝初年亦行明制，以内阁大 学士为宰辅，但权力不大。但是清朝设置军机处，应是中国封建时代皇权达到最高点的 标志。内阁吏无实权，只办理例行公事。后来军机处成为在皇帝直接指挥下的国家最高 权力机构，兼管军、政。 不管中央国家机构如何设置，皇帝有至高无上的权力。皇位世袭称作“皇统”，把 国家大事看作是阜帝家庭的私事。皇族享受特权，这是皇帝“家天下”制度的组成部分。 但政治特权过大，于国于家都利少害多，因之限制政治特权，给予经济照顾是历史发展 的趋势。 唐进中围困家机构史辽宁人民；l 版 t 1 9 9 3 第1 6 8 页 就可以停止他们的工作，罢免他们的官吏，招回他们的人员，否决或废止他们的法律。这 样便做到了人民有权，政府有能，彼此平衡的目的。 五权学说把治权分为行政权、立法权、司法权、考试权、监察权，并要求五权之间 相互协调合作，其目的在于完善分权制衡及选举制度。孙中山先生的五权分立论及五权 关系论就是要将权力付之于有才有德的专门家，让他们分工合作，而不能将效能消耗于 权力的摩擦之间，从而最终打造一个万能的政府。然而，中华民国训政时期约法、 “五五宪草”、中华民国宪法都不约而同地发展出权力之间的制约机制，创造出了 与五院制、内阁制、总统制等均不相同的政制。应该说这是对孙中山先生五权宪法思想 的违反。这种秉承五权宪法思想，却又对其作出了修改，在权力之间加上制约因素，这 是历史的必然。五权宪法之中有颇多的理想成分，五权之间的关系过分注重协调配合， 忽视了五权之间的制约，也违背了权力运行的一般规律。所有的理想和创新都应该在既 有经验的基础上进行，这才符合人类理性发展的规律。 孙中山五权宪法载于孙中山选集( 下卷) 人民f f ：版社1 9 5 6 第5 8 7 页 1 2 三、我国国家权力横向配置的历史演变 总之，孙中山的五权宪法学说创立后，在中国宪政史上是有积极意义的。它是实现新 三民主义的工具，具有反帝反封建的作用。五权宪法学说中的有些制度是有进步作用的， 以四权统一来说，中国人民儿反帝反封建军阀的，皆有四种政权，这种制度在当时来说是 比欧美的代议政治显然前进了一步，对动员中国人民反帝反封建的斗争也有一定作用。 但是五权宪法学说中有些制度也是有缺陷的。以权能分开而言，剥夺了广大劳动人民参 加政府的权利，并易于形成少数人专政；并且国民大会与立法院组织机构重叠，职权划分 不清，政府组织机构规定得不具体、不完善，因此正由于上述错误和缺陷，五权宪政未能 如愿而实现。 2 无产阶级对国家权力横向配置的理论与实践 无产阶级对国家的权力配置实际上讲的是社会主义民主制度。1 9 3 1 年1 1 月7 同， 中国共产党在江西瑞金叶坪召开了中华工农苏维埃第一次全国代表大会，建立了统一领 导各根据地的全国性政权机关一中华苏维埃共和国临时中央政府。与此同时，大会通 过了中华苏维埃共和国宪法大纲，规定了这个新型国家政权的组织形式、原则，人民 享有的各项民主权利以及一系列内政外交政策。中华苏维埃共和国宪法大纲是这样 讲的：“中华苏维埃政权所建设的是工人和农民的民主专政的国家。”国家政权是工 农民主专政。第一，在宪法大纲里面，规定占中国人口绝大多数的、被压迫被剥削 的劳动大众是苏维挨共和国国家的主人。他们有选举权、被选举权，有权选出代表来讨 论和决定国家和地方的重要事务。这个政府是要为绝大多数民众服务的。这在中国历中 上是第一次，以往从来没有过。第二，关于民主和专政的关系。在中华苏维埃共和国 宪法大纲中就提出了民主专政的概念。当时一个重要表现是在选举上，选举的时候， 分一个红榜，一个白榜；红榜的人有选举权和被选举权，白榜的人没有。这就从实际上 严格地把国民和人民区分开来，并不是所有的居民都赋予同样的权利。毛泽东在1 9 4 9 年写论人民民主专政，对这个问题他并不是突然提出来的。 苏维埃制度表明，社会主义国家出现了权力所有者与权力行使者的分离，即权力的 最终所有者人民并不直接行使权力。这种间接民主在中国的体现是人民代表大会制度， 民主集中制是人民代表大会制度的组织原则。 ( 三) 新中国成立后的人民民主专政时期 。王文中国革命历史上的第一部根本人法一中华苏维