（宪法学与行政法学专业论文）论“运动式执法”的改革.pdf

己- 。，o 羔 ad i s s e r t a t i o ni nl a w o nt h er e f o r mo f c a m p a i g n s t y l el a w e n f o r c e m e n t b yl i uk e - y a n s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rz h o u s h i n o r t h e a s t e r nu n i v e r s i t y j u n e2 0 0 9 ， 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过 的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢 ：也 恧。 学位论文作者签名：翻珀高 e l 期：瑚甲7 j 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论 文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 半年一年口一年半口两年口 学位论文作者签名：专1 珀秀 导师签名： 7 主? 农 签字日期：肿尸r 7 1 签字日期：七尹广7 f 东北大学硕士学位论文摘要 论“运动式执法 的改革 摘要 要实现依法治国，就要做到立法、执法、司法、守法等各个方面齐头并进，行政执 法是其中的重要一环。然而以“集中整治“专项治理 “突击执法特别行动 为形 式的运动式执法已经成为我国通用的执法方式，众多行政法学者展开了对运动式执法的 研究。学界对这种非常态的执法方式有褒有贬，笔者认为，运动式执法虽然有其固有缺 陷，但却是我国行政执法体系中不可或缺的部分。本文立足这个观点，试图提出我国运 动式执法的改革方向。 本文共分为五个部分： 第一部分主要对运动式执法进行了概述。本部分首先给出了运动式执法的定义，探 讨了与“法治运动化”现象的关系，然后从产生过程和性质两方面分析了运动式执法的 特征，最后对我国运动式执法的典型案例做了介绍。 第二部分主要介绍了运动式执法的缺陷及危害。 第三部分着重分析运动式执法存在的根源。笔者通过分析运动式执法在我国大量存 在的根源，继而从中提炼出运动式执法存在以及继续存在的现实性，为其成为我国行政 执法体系中有机组成部分找到现实基础。 第四部分介绍了其他国家和地区的相关政策。该部分笔者运用比较分析的方法研究 国外有关运动式执法政策的运行和可借鉴之处，并通过借鉴分析提出对我国运动式执法 改革的启示。 第五部分是本文的重点，论述关于改革运动式执法的对策。首先是对于我国现行执 法体系完善的建议；其次是在适当时候在我国推行制度性执法，使之成为我国的常态执 法方式；最后是本文的创新点对于运动式执法本身的修正。本文的另一个创新点也 在这部分体现，即设立专门的运动式执法协调机构。 关键词：运动式执法；执法方式；法治精神；政府信用；执法成本 i i - 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t o nt h er e f o r mo fc a m p a i g n s t y l el a w 1 no e n l o r c e m e n t a bs t r a c t t oi m p l e m e n tg o v e r n i n gt h ec o u n t r ya c c o r d i n gt ol a wa n db u i l d i n gas o c i a l i s tc o u n t r y m l e db yl a w ，i ti sn e c e s s a r yt oe n s u r ef o u ra s p e c t sw h i c ha r el e g i s l a t i o n ，l a we n f o r c e m e n t ， j u d i c i a la n dl a w - a b i d i n g t h ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ti s a l li m p o r t a n tc h a i no fi t t h e ”r e c t i f i c a t i o n ”s p e c i a lt r e a t m e n t ”e n f o r c e m e n tb l i t z ”s p e c i a lo p e r a t i o n s a st h ef o r mo f c a m p a i g n s t y l el a we n f o r c e m e n th a sb e c o m eac o m m o nw a yo fl a we n f o r c e m e n ti no u r c o u n t r ya n dm a n ya d m i n i s t r a t i v el a ws c h o l a r sh a sb e i n gd o n ead e e pr e s e a r c ho nt h i sf i e l d s c h o l a r sh a v ed i f f e r e n tp o i n to fv i e w ，b u tib e l i e v et h a ta l t h o u g hc a m p a i g n s t y l el a w e n f o r c e m e n th a si t si n h e r e n tf l a w s ，i tw i l lb ea ni n d i s p e n s a b l ep a r to fa d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n ti no u rc o u n t r y i nt h i sp a p e r ，b a s e do nt h i sv i e w ，t h ea u t h o rt r i e st op r e s e n ts o m e p r o p o s a lo nt h er e f o r mo fc a m p a i g n - s t y l ee n f o r c e m e n ti nc h i n a t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ： t h ef i r s tp a r tc a r r i e do u ta i lo v e r v i e wo fc a m p a i g n s t y l el a we n f o r c e m e n t t h i ss e c t i o n f i r s tg i v e st h ed e f i n i t i o no f c a m p a i g n s t y l el a we n f o r c e m e n ta n dt h e ne x p l o r e st h er e l a t i o n s h i p w i t ht h e ”m o v e m e n to ft h er u l eo fl a w ”f r o mt h ec o u r s eo fi t se v o l v e m e n ta n dp r o p e r t y , t h e a u t h o ra n a l y z e st h ec h a r a c t e ro fc a m p a i g n - s t y l el a we n f o r c e m e n t a tl a s t ，i ti n t r o d u c e ss o m e t y p i c a lc a s eo fc a m p a i g n s t y l el a we n f o r c e m e n ti nc h i n a t h es e c o n d p a r tm a i n l yp r e s e n t s t h ed e f e c t sa n df l a w so fc a m p a i g n s t y l el a w e n f o r c e m e n t t h et l l i r d p a r tf o c u s e so nt h er o o tc a u s e so ft h e e x i s t e n c eo fc a m p a i g n - s t y l el a w e n f o r c e m e n t t h r o u g ht h ea n a l y s i so ft h er o o tc a u s e o f c a m p a i g n s t y l el a we n f o r c e m e n ti no u r c o u n t r y , t h ea u t h o rm a k e s ac o n c l u s i o nt h a tt h ec a m p a i g n s t y l el a we n f o r c e m e n tw i l lc o n t i n u e i t se x i s t e n c ea n db e c o m ea ni n t e g r a lp a r ti nt h ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ts y s t e m t h ef o u r t hs e c t i o nd e s c r i b e st h er e l e v a n tp o l i c i e si nt h eo t h e rc o u n t r i e sa n dr e g i o n s u s e d t h em e t h o do fc o m p a r a t i v ea n a l y s i s ，t h ea u t h o rs u m m a r i z et h es t r o n g p o i n to ff o r e i g np o l i c y t h a tc a nb eu s e df o rr e f e r e n c ei no u rc o u n t r y t h ef i f t hp a r ti st h ef o c u so ft h i sp a p e r i ti n t r o d u c e st h ec o u n t e r m e a s u r e si nt h er e f o r m o fc a m p a i g n s t y l el a w f i r s to fa l l ，t h ea u t h o rg i v e sr e c o m m e n d a t i o n st oc h i n a sc u r r e n tl a w e n f o r c e m e n ts y s t e m t h e ni na p p r o p r i a t et i m e ，i m p l e m e n tt h ei n s t i t u t i o n a ll a we n f o r c e m e n ti n c h i n aa n dm a k ei ta sn o r m a lw a yo fl a we n f o r c e m e n t f i n a l l y ，i ti st h ei n n o v a t i v ep o i n to ft h i s a r t i c l e t h ea u t h o rg i v e st h ea m e n d m e n ta d v i c et oc a m p a i g n s t y l el a we n f o r c e m e n ta n d p r o p o s e st os e tu pad e d i c a t e dl a we n f o r c e m e n tc o o r d i n a t i n gi n s t i t u t i o n i i i 产、 东北大学硕士学位论文 k e y w o r d s ：c a m p a i g n - s t y l el a we n f o r c e m e n t ；t h em e t h o do f l a we n f o r c e m e n t ； t h es p i r i to fr o l eo fl a w ；g o v e r n m e n tc r e d i t ；t h ec o s to fl a we n f o r c e m e n t i v 东北大学硕士学位论文 目录 目录 声明i 中文摘要i i a b s t r a c t i i i 第1 章绪论1 1 1 选题的目的和意义l 1 1 1 选题的目的l 1 1 2 选题的意义1 1 2 文献综述2 1 2 1 关于运动式执法的概念一2 1 2 2 关于运动式执法的成因2 1 3 论文的研究方法与创新点。3 1 3 1 研究方法3 1 3 2 仓u 新点。4 第2 章运动式执法概述5 2 1 运动式执法的含义一5 2 2 “运动式执法”与“法治运动化”现象的关系5 2 2 1 “法治运动化”现象背景5 2 2 2 “法治运动化”的内涵及其与“运动式执法”的关系。6 2 3 运动式执法的特征7 2 3 1 从产生过程看运动式执法的特征7 2 3 2 从性质看运动式执法的特征7 2 4 运动式执法典型案例简介7 2 4 1 山_ 西“黑砖窑”事件7 2 4 2 阜阳奶粉事件8 2 4 3 以上事件共同反映出的问题8 第3 章运动式执法的缺陷及危害9 3 1 运动式执法的缺陷9 3 1 1 运动式执法违背了政府行政权的基本准贝| j 9 3 1 2 运动式执法增加了行政执法的成本9 3 1 3 运动式执法不能有效防范违法行为的发生1 0 3 1 4 运动式执法违背市场运行规律1o 3 2 运动式执法的危害。1 0 3 2 1 运动式执法损害了政府的信用。1 0 3 2 2 运动式执法弱化了法律的权威一1 1 v 东北大学硕士学位论文 目 录 3 2 3 运动式执法有悖法治精神1 1 3 2 4 运动式执法效率低的情况下造成了执法机关资源的浪费1 1 第4 章运动式执法存在的根源及现实性分析1 3 4 1 运动式执法存在的根源1 3 4 1 1 文化因素13 4 1 2 社会因素1 3 4 1 3 体制因素14 4 1 4 机制因素1 4 4 2 运动式执法存在的现实性分析l5 4 2 1 转型期违法活动形势严峻的特殊国情。l5 4 2 2 生活中民众报应情感强烈的特殊民情1 5 4 2 3 政策治国色彩浓厚15 第5 章国外相关政策对我国运动式执法改革的启示1 7 5 1 日本打击暴力团违法犯罪政策1 7 5 1 1 强化行政处分1 7 5 1 2 强化法律规制1 7 5 1 3 推进驱逐暴力团的运动。1 7 5 2 德国针对违法行为的“重重”政策l8 5 3 香港特区打击有组织违法活动的政策l8 5 4 日本、德国及香港相关政策的特点及对我国的启示1 9 5 4 1 日本、德国及香港相关政策的共同特点。1 9 5 4 2 对我国的启示19 第6 章关于改革运动式执法的对策2 0 6 1 对我国现行行政执法体系的完善2 0 6 1 1 在意识层面上，牢同树立宪政意识，积极推进依法治国进程一2 0 6 1 2 在体制方面，建立健全适应社会主义市场经济体制的行政执法体制。2l 6 1 3 在机制方面，创新执法队伍的建设，完善执法机关内部监督制约机制一2 l 6 1 4 在操作层面，强化行政程序建设，规范行政执法行为。2 l 6 2 适时推进制度性执法建设2 2 6 2 1 制度性执法的优势2 2 6 2 2 制度性执法的建构2 3 6 3 修正运动式执法2 4 6 3 1 正确认识运动式执法的局限性2 4 6 3 1 修正运动式执法的具体步骤2 5 6 4 建立专门的运动式执法协调机构2 5 6 4 1 建立专门运动式执法协调机构的必要性2 5 6 4 2 专门的运动式执法协调机构的具体职能2 6 v i ，-i 东北大学硕士学位论文 目 录 第7 章结论2 8 参考文献2 9 致 谢一3l 作者简介3 2 攻读学位期间发表的论著及获奖情况3 3 v l i ，土 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题的目的和意义 1 1 1 选题的目的 “集中整治 “专项治理”“突击执法特别行动”等现象俨然已经成为我国行政 执法活动中的一道特殊“风景线 。这种运动式执法有诸多多缺陷和危害，例如有悖法 治精神，助长了违法者的投机心理，忽视了执法的公正性，增加了行政执法的成本等等。 我国行政法学界对这种通行的执法方式，早已不乏批评的声音，但运动式执法活动仍然 屡见不鲜。究竟运动式执法包含的何种合法内核使诸多的行政机关敢冒被法学界指责与 批判之“大不韪”，频繁采取这种特殊的执法方式? 这个问题是本文意图解答的。本文 试图在介绍运动式执法的现状及成因、危害的基础上，重新认识运动式执法，充分阐释 我国运动式执法存在的现实基础和合理性，从而提出针对现存运动式执法的改革方向， 完善我国行政执法体系。 1 1 2 选题的意义 首先，选题的理论意义。我国行政法学界并不缺乏对于运动式执法的研究，但是绝 大多数都是对其持简单的彻底否定态度的。关于运动式执法的表现形式、成因及危害都 被学界研究得较为清楚，因此学界多年以来强烈呼吁将运动式执法彻底从我国行政体系 中剔除出去。但是，当我们将运动式执法视为法治的非常规状态、贬为传统文化的遗毒 时，对运动式执法在法治国家建设过程中频繁登场的原因却始终不能给出一个满意的答 案。意欲突出法治行政形象的行政机关，何以屡次三番的使用这种执法方式，笔者认为， 这正是因为目前我国行政法学界对于运动式执法的研究忽略了其强大生命力背后隐藏 的合法性以及合理性，缺乏对于运动式执法存在依据及应然状态的研究。本文试图对运 动式执法进行改革，在充分认识现存运动式执法的表现、成因、危害的基础上，对运动 式执法进行修正，为运动式执法在理论上找到存在的依据，提出现存运动式执法的改革 方向，从而丰富我国运动式执法方式的理论。 其次，选题的现实意义。现存运动式执法的产生过程可以描述为，首先有震惊社会 的重大恶性事件发生；其次，领导做出重要指示，政府有关部门召开紧急会议，出台从 重、从快打击违法行为的专项整治文件，部署专项整治行动；再次，执法部门雷厉风行 地在全行业、全系统、全地区掀起一场轰轰烈烈、声势浩大的行政检查和行政行动，这 样声势浩大的执法运动又常以“加大执法力度”、“严格执法的面目出现；最后，总结 表彰，公布一系列的数字，宣布整治取得丰硕成果。实践中，这种运动式执法已经成为 行政机关普遍采取的种执法方式，尽管行政法学界对其批评甚多，但其独特的作用是 东 1 2 2 关于运动式执法的成因 任何一件事蔚然成风时，都有它深刻的内外在原因，运动式执法自然也不例外。目 前学界对于运动式执法的形成有如下几种解释： 主观认识误区说。我们党在自己8 0 多年的奋斗历程中，曾经通过唤醒民众，最大 限度地动员工农群众投身到推翻三座大山的革命运动中去，争取了民族解放，推翻了腐 朽的国民党政府，建立了崭新的共和国。解放后，我们党同样在社会经济等各个领域动 员广大群众开展各种运动，在各方面取得了显著的成就。因此，运动是解决许多问题的 有效手段这一认识在一些领导中已经根深蒂固。他们甚至对运动充满着迷信，从而把运 动不加区别地运用到社会行政管理的各个领域。尽管我们党对自己的执政规律的认识在 不断深化，明确宣布把依法治国作为自己的治国方略，强调依法行政，但一些领导的执 政意识并未真正统- n 这上面来，平时对社会各项活动疏于依法管理，一旦问题成堆， 便求助于运动式执法来解决矛盾【2 j 。 执法资源分散说。这种情祝在行政执法领域尤为明显。现在的情况是，社会分工越 来越细，新生事物层出不穷，纳入行政管理范围的社会关系也就越来越多，与之相应的 是，每一部行政管理法律法规都赋予相关部门的行政执法权，随之而来的便是要建立一 支行政执法队伍。这些执法队伍编制少，经费匮乏，装备低劣。从表面上看，一个地方， 执法队伍林立，有人管事，实际上，执法力量不足，执法资源分散，形不成合力，难以 适应相应领域的执法要求，只能疲于应付，无法做到长效管理【3 】。 职责履行缺位说。依法行政是一项系统工程。执法是一项细致长期不懈的工作。这 2 - ， o 正- o 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 就需要执法机关和部门不仅要有较高的依法行政意识，更要有强烈的责任意识。在日常 工作中，做到认真履行自己的职责，发现问题，及时解决，将违法现象遏制在萌芽状态， 不使其成燎原之势。但一些执法部门和机关在实际工作中并非如此，往往以人手少、法 律不健全、职能交叉等为自己找借口和理由不尽力去履行自己的职责，对违法现象视而 不见，或推诿扯皮，不愿得罪人，更有少数人甚至助纣为虐，以致违法现象不断蔓延， 成为痼疾，不得已，最后只好借助运动式执法来加以抑制【4 】。 行政监察不力说。行政监察是对执法部门和机关及其工作人员履行职责情祝的直接 监督。行政监察坚强有力，可以确保行政执法机关和部门及其工作人员不越位、不缺位， 正确地履行自己的职责，最大限度地避免推诿扯皮、不负责任、放任违法现象蔓延。可 在一些地方，行政监察似乎只是会上说说，纸上写写，领导嘴里强调强调。不是人命关 天的大事，行政监察部门很少会对日常管理工作中的失职行为的责任人动真格的，以至 于一些执法部门和机关及其工作人员根本不担心会因不认真履行职责会受到追究而丢 了位子，砸了饭碗的，对自己所担负的职责，能不履行的自然就不去履行了【5 j 。 笔者认为，运动式执法成为我国行政机关通用的执法方式是由以上各种原因合力而 成的结果，与此同时，这些原因也是运动式执法存在甚至在今后一段时间内长期存在的 现实基础。 1 3 论文的研究方法与创新点 1 3 1 研究方法 实证分析方法。本文通过对我国运动式执法典型案例的例举和现状分析，揭示了目 前我国运动式执法中存在的问题，并对这些问题提出了一些完善的建议。面对现实，从 实际出发，针对纷繁复杂的运动式执法中存在的问题，运用辩证的方法和法学基本理论， 分析和研究这些问题，找出主要问题的实质之所在，研究其内在联系，找出解决问题的 方法与途径。 比较分析方法。本文通过对其他国家和地区与运动式执法相似的政策做法的经验分 析，发现我国运动式执法中的不足和缺失，在此基础上提出了完善我国运动式执法的方 法和对策。运动式执法是我国目前通行的执法方式，其他各国的行政执法方式方法不一 致。联系国外和国内，对比研究二者间的异同和作用，以便通过比较与鉴别，分析与综 合，去其糟粕，取其精华，找到国外值得借鉴的做法为我所用。 注意继承与创新。事物总是不断发展、不断更新的，关于运动式执法的研究更是如 此。在对此研究的过程中，特别要处理好理论上继承与创新的关系。一方面，我们要虚 心好学，努力掌握前人的研究成果，在现有的研究基础上分析提炼；另一方面，我们要 推陈出新，通过潜心研究提出自己的观点。 - 3 ， 东北大学硕士学位论文 1 3 2 创新点 创新点1 修正运动式执法 “速效性”的前提下，尽量避免“不公正性”的发生。 首先要充分正确认识运动式执法的局限性，例如“运动式执法 的作用范围是有限 的，“运动式执法 的实现需要相应的社会条件，“运动式执法”的实施并不总是高效的。 在此基础上，笔者提出修正运动式执法的具体步骤，试图使修j 下后的运动式执法成 为制度性执法的补充，有机融入我国行政执法体系。确定运动式执法的时间要件是只能 在违法行为达到一定的严重程度，公众、政府忍无可忍时才可以发动。运动式执法的目 的要件不是要彻底根除违法行为，而只是将嚣张气焰打压下去。运动式执法的行为要件 是行政机关在法治范围内，以最大限度地调动行政执法资源，打击违法行为。 创新点2 建立专门的运动式执法协调机构 对如何修正运动式执法进行论述，目的是通过这样的修正使运动式执法发挥最大的 作用，真正有机的融入我国的行政执法体系中。那么随之而来的问题就是，谁来执行具 体的工作? 谁来控制“运动式执法”何时发起，如何发起? 如果依靠现有的行政部门单 独发起，然后组织其他相关部门联合，那么无异于放任运动式执法的随意性，所以建立 一个专门的运动式执法协调机构显得尤为必要这个部门的设立可以解决以上问题。 笔者构想，设立一个隶属于各级政府主管行政长官的专门的运动式执法协调机构， 该机构的具体职能如下：首先，监控违法行为的发生状况，在必要的时候发起运动式执 法；其次，解决多头管辖，确定运动式执法的主要负责部f - j ；再次，确定执法依据，规 范执法程序，确保运动式执法依法进行；最后，集中信息管理，公布统计结果。 4 东北大学硕士学位论文 第2 章运动式执法概述 第2 章运动式执法概述 2 1 运动式执法的含义 运动式执法是我国的特有现象，所以它的含义也是对实践的总结，并不是学界严格 意义上的概念，学界对此并无争议。“运动一词在辞海的解释是：“指政治、文化、 生产等方面有组织、有目的、规模较大的群众性活动。”有专家学者将目前社会上层出 不穷的集中执法行为，借用“运动”一词概括，称为“运动式执法 。 现在学界对运动式执法的描述大同小异，下面列出几种： 运动式执法可以理解为执法机关为解决某一领域内突出存在的问题而采取的有组 织、有目的、规模较大的执法活动的行为。“集中整治”、“严厉打击 、“清理整顿”等 是运动式执法的常见形式。这一活动的主体当然不是群众，而是拥有执法权的机关或部 门【6 】。 所谓运动式执法，是指执法机关依据法律、法规的规定在一定时期内集中人员、集 中精力针对特定内容和对象开展集中打击或整治的活动【丌。 行政执法领域中的运动式执法，它是指政府的市场监督管理部门在一定时间内集中 力量对市场上的某种经济违法行为“从重、从严、从快”地进行治理的执法方式。这是 我国现阶段打击违法经营行为、维护市场经济秩序的手段之一，是行政执法部门常用的 市场监管方式 j 。 在这里需要强调的是，广义的行政执法是相对于立法、司法而言的，是指国家行政 机关对法律的执行和实施，包括整个行政行为；狭义的行政执法仅指行政机关实施的行 政处理行为，是相对于行政立法( 行政机关制定行政法规和规章的行为) 、行政司法( 行 政机关裁决争议和纠纷的行为) 而言的，不包括行政立法和行政司法；在特定的场合， 行政执法( 最狭义) 甚至仅指行政监督检查和行政处罚行为，不包括行政审批、许可、 行政征收、行政给付等其他行政处理行为【9 】。本文使用的运动式执法的定义中的执法取 的是最狭义的行政执法。 综上所述，笔者对运动式执法定义的概括是，执法机关在一定时期内集中人力、财 力、物力针对特定内容和对象，以“从重、从严、从快 为处理手段而进行行政监督检 查和行政处罚的行政执法方式。 2 2 “运动式执法”与“法治运动化现象的关系 2 2 1 “法治运动化”现象背景 “依法治国，建设社会主义法治国家”作为我国的治国方略和奋斗目标，不仅为党 的纲领性文件所确定，而且已被写入宪法之中。可见，这一方略和目标在我国社会主义 5 - _鼻teki女 东北大学硕士学位论文第2 章运动式执法概述 初级阶段的不可更改性和至上性。但是，为实现这一目标，仅有我们的积极进取是不够 的，治国者们还必须要有清醒的头脑，不断地检视和反省走过的每一步，在发展和前进 中不断发现问题并剔除种种不合理的和障碍性的因素。否则，法治的方向就可能发生偏 移。当前，在法治的推进中，存在着运动化的现象和倾向，我们称之为“法治运动化 现象，这种现象与法治“貌合而神离”，似乎是在积极推进法治实则是在否定法治或者 说与法治尚有一段距离，值得我们反剧1 0 】。 “法治运动化”或“运动化法治”，是一事物的两面。一方面，法治以运动思维或 方式来推动；另一方面，法治本身又将一些运动的方式、思维或内容予以肯定，二者相 结合，从而呈现为一种法治中有运动、运动中有法治的不可分解的难解之题。 2 2 2 “法治运动化的内涵及其与“运动式执法”的关系 “法治运动化 表现在多个方面，在不同的领域其内涵有所不同： 在立法方面，首先就立法原则而言，政治标准凌驾于法律原则上。最典型的表现就 是在一些立法中，将国家政治生活的标准作为立法的标准，将政策视作法律( 或者高于 法律) 或简单地化为法律( 但有时政策并不能转化为法律) ；其次，就立法规模而言， 数量过多、速度过快。在“需要就应立法”( 这里主要是指政治上的需要) 的运动型思 维指导下，我们正追求着快速立法、大量立法、不断扩大法律的调控范围，这一做法虽 缓解了立法与需要的矛盾，却忽视了立法的科学性、系统性和整体性，加上在快速立法、 大量立法的同时并没有对法律进行及时的修订和清理，造成了立法的无序、膨胀和质量 低下；再次，就立法内容而言，许多内容本身就规定了某些运动型方式的内容。如关于 综合执法、突击执法的规定等，还有一些政治运动式的、口号式的或宣言式的条款，出 现了相当数量的政策性法律和宣言性法律，并由此而存在一些法律政策化的情形j 。 在行政方面，首先行政机构的设置甚至机构改革表现为应急性和随意性。机构的设 置往往随当下的任务而定，各种临时机构或应急性机构比比皆是，且层层铺摊子、搭班 子，最典型的就是“某某领导小组，某某办公室 【l 到。其次，行政执法方面，往往是 专项执法、综合执法、联合执法、打人海战等( 而不论每个部门是否有相应的权力) 。 专项执法、联合执法等，是行政执法中被广泛采用并被认为是有效手段，但它却是为配 合中心工作实施的突击性、阶段性的行政行为，同时带有整治性( 但这种整治往往是作 为一种任务来完成) 和随意性，经常是组成联合执法小组共同采用行动【l3 1 。这就是本文 讨论的“运动式执法”。 除此之外，还有形形色色的表现形式。在刑事执法方面，运动化的最典型例子就是 一次又一次的“严打”【1 4 1 ；在司法方面，运动化可以表现为公、检、法及行政部门的联 合办案；在法制宣传教育方面，表面轰轰烈烈的法制宣传运动过多地注重了形式而少了 内容。 综上所述，本文所说的运动式执法是指运动式行政执法，是法治运动化现象在行政 6 东北大学硕士学位论文第2 章运动式执法概述 执法领域的具体体现。 2 3 运动式执法的特征 2 3 1 从产生过程看运动式执法的特征 运动式执法的影响已经渗透到公共治理的各个方面，在扫黄打非、治理经济发展环 境、整治公路超载超限、整治安全生产等工作中，随处可见运动式执法的影子。从这些 俯拾即是的案例中，我们不难发现，运动式执法的产生过程大都具有如下特征： 首先，有震惊社会的重大恶性事件发生： 其次，领导做出重要指示，政府有关部门召开紧急会议，出台从重、从快打击违法 行为的专项整治文件，部署专项整治行动【l5 】； 再次，执法部门雷厉风行地在全行业、全系统、全地区掀起一场轰轰烈烈、声势浩 大的行政检查和行政处罚行动，而且这样声势浩大的执法运动又常以“加大执法力度、 “严格执法 的面目出现【1 6 】； 最后，总结表彰，公布一系列的数字，宣布整治取得丰硕成果。 2 3 2 从性质看运动式执法的特征 从运动式执法的性质看，大体具有以下特征： 应急性。运动式执法是一种在特定时间、特定区域或特定行业进行大检查、大整顿 的短期行为，运动式执法的目的是针对当前社会中出现的某种违法行为，特别是针对某 些积重难返或“久治不愈”的管理顽症集中清理整顿，以求快速解决或者实现管理状况 的急速好转【1 。7 1 。 。 运动性。运动式执法是政府在短期内最大限度地动用行政管理资源，集中人力、物 力和财力，采取疾风骤雨般的执法方式，雷声大，雨点也大，相关的宣传铺天盖地，相 关的行动轰轰烈烈，其运动性特征显而易见。 短期性。运动式执法能够在一定程度上收到肃整社会流弊、震慑违法行为、恢复社 会秩序的效果，但由于其自身的局限性，往往在一个或长或短的“兴奋期之后，所整 治的问题会强力反弹，某些管理漏洞依然未能完全填补【1 8 】。 反复性。运动式行政执法以执法的高压取得短期成效，突击过后往往疏于治理致使 问题依然存在甚至反弹。因此这种执法方式往往不能一次性解决问题，而是通过重复性 的执法运动来完成【1 9 】。 2 4 运动式执法典型案例简介 2 4 1 山西“黑砖窑”事件 2 0 0 7 年6 月山西“黑砖窑事件曝光后，山西全省各地的专项行动深入展开，截至 1 6 日1 6 时，全省共检查小砖窑、小煤矿等3 7 0 2 处，解救被拐骗农民工3 5 1 人( 其中 - 7 - 东北大学硕士学位论文第2 章运动式执法概述 1 4 岁以下童工1 6 人，1 4 至1 8 岁未成年人6 人) ，刑事拘留2 5 人，行政拘留2 3 人，其 他治安处罚3 4 人。河南警方也首次集中组织开展打击拐骗强制他人劳动专项行动，从 黑窑场解救被强制劳动的受害群众2 1 7 名，其中未成年人2 9 名、智障人员1 0 名，依法 刑事拘留涉嫌强迫他人劳动、非法拘禁等犯罪嫌疑人5 8 名，行政拘留6 2 名四j 。 2 4 2 阜阳奶粉事件 2 0 0 4 年安徽省阜阳市劣质奶粉毒害婴幼儿事件被披露后，引起了社会各界的极大 震惊与愤慨，有关领导纷纷对此做出严查指示。随之而开展了阜阳市劣质奶粉专项整治 行动。与此同时，浙江、上海、西安、深圳、武汉等地的工商部门也立即对流通领域开 展奶制品市场的专项整治工作，又查获了大批劣质奶粉【2 1 1 。 2 4 3 以上事件共同反映出的问题 运动式行政执法已经成为行政执法部门的通行执法方式，已经作为行政执法的常态 存在着。当此类运动式执法轰轰烈烈的过后，针对“黑砖窑”事件、阜阳奶粉事件等的 专项行动，表面上充分体现了政府及执法部门对人民负责任的态度，老百姓也纷纷拍手 称快，随后的一系列令人振奋的统计数字也会让人们感慨运动式执法效果之显著。但这 一切的背后却反映了我国行政执法领域莫大的悲哀。违法行为为什么如此猖獗? 既然违 法行为的状况如此严重，为什么平时不查处? 违法现象产生的原因肯定是多方面的，但 它也说明了执法机关在平时的执法过程中有严重失职之嫌。行政执法并不能只是运动式 执法，而应该是常态的、有规律的制度性执法，与此相对应的运动式执法只能是在特殊 时期、特殊情况用于弥补制度性执法缺失而存在的。 阜阳奶粉事件：2 0 0 4 年4 月3 0 日，新华网披露：在安徽省阜阳市，由于被喂食几乎完全没有营养 的劣质奶粉，1 3 名婴儿夭折，近2 0 0 名婴儿患上严重营养不良症。阜阳奶粉事件因此浮出水面，继 而全国各地媒体都重点报道奶粉事件，甚至在广东等地也发现了“毒奶粉”，全国人民对奶粉的反应 已到了“谈粉色变”的地步，人们几乎不信任任何奶粉，他们害怕受骗，对奶粉行业产生怀疑。受 该事件影响，国产奶粉销量泻千里，奶粉行业上下游产业链的企业也冈此遭受影响。因为阜刚奶 粉事件，国家对整个食品行业启动了安全工程，在全国范围内严抓食品安全问题。 - 8 - - j l 东北大学硕士学位论文 第3 章运动式执法的缺陷及危害 第3 章运动式执法的缺陷及危害 3 1 运动式执法的缺陷 不可否认，运动式执法具有打击力度大、成果显效快的优势，可以在维护社会经济 秩序、打击违法行为方面获取短期的收益，并发挥着预期行政处罚的规模效用，迎合了 公共治理的现实需求。但是，同样不可否认，运动式执法作为一种特殊的执法形式，存 在着明显的缺陷，其负面影响不容忽视。 3 1 1 运动式执法违背了政府行政权的基本准则 首先是执法依据。举个例子，在专项治理行动中，政府或多个部门联合，往往是一 纸通知，责令本地、本行业所有经营者停业整顿，对专项整治的事项进行自查，并须经 有关行政机关或部门检查合格后方可重新经营。“停业整顿”这种行为，其实质就是行 政处罚中的“责令停产停业 。根据我国立法法和行政处罚法关于行政处罚设 定权的规定，“通知 这种至多只能算是规范性文件的形式，是无权设定行政处罚的瞄j 。 其次是执法程序。用“通知”的形式实施“责令停业整顿”，实际上是用偷梁换柱 的手法，以抽象行政行为替代具体行政行为。这种做法既让“责令停业整顿”由可诉转 变为不可诉，断了经营者的救济之路；又省略了行政处罚一般程序中的若干步骤，如调 查取证、听证、处罚告知等，经营者的合法权利难以得到保障。 3 1 2 运动式执法增加了行政执法的成本 运动式执法在经济学上被称之为矩阵式社会管理方式，付出的管理成本之高，投入 产出效益的反差之大，以及“运动不止、问题不止 的恶性循环结果，都使其成为违背 市场价值规律的奢侈品。 首先是执行成本高。运动式行政执法采用治标未治本的方式，大量集中有限的行政 管理资源，势必会造成某些资源的浪费，导致执行成本高。 其次是机会成本大。运动式执法期间，专项整治任务成为工作中心，由于行政管理 资源的稀缺性，其它行政执法任务和日常管理事务必然会被削弱，可能会付出其它违法 行为泛滥和某些市场秩序被破坏的代价。 第三是错误成本增加。执法机关在运动期问承受