（宪法学与行政法学专业论文）行政补偿制度研究(4).pdf

行政补偿制度研究 中文摘要 行政补偿制度是现代法治国家一项重要的法律制度，对政府权力的规制和公 民权利的保障至关重要。综合比较各国行政补偿制度演进的历史过程，可以看出， 以保护私人财产权为核心的行政补偿制度充分体现了现代服务行政这一理念；一 方面法律赋予了行政主体基于公共利益而享有的征收征用权，另一方面通过规定 行政主体行使征收征用权的程序、条件等，对其加以必要的限制。因此，行政补 偿制度所蕴涵的基本精神和内在机理，对于完善我国宪法财产权制度、保护私人 合法权益有着重大的现实意义。然而，由于长期以来整体主义和国家主义思潮的 影响，我国行政补偿的立法相当滞后，相关理论研究也极为薄弱。 2 0 0 3 年，行政补偿制度被纳入宪法，统一的行政补偿制度亟待建立。本文 以保障公民财产权为切入点，围绕行政补偿这一中心论题，从宪法学和行政法学 等多个方面详细地分析了行政补偿赖以存在的思想根源和理论基础，又从制度研 究的角度对行政补偿的构成、原则、范围、标准、方式、程序及救济做出分析： 最后结合我国国情阐述了我国行政补偿制度的产生发展过程，分析了现状及存在 的问题，并在此基础上提出了进一步健全我国行政补偿制度的若干设想。 关键词：财产权公共利益行政征收征用行政补偿 中图分类号：d 9 2 2 1 1 堡堕! ! 垡型堕里塞 a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ns y s t e mi so n eo ft h ei m p o r t a n tl a w s y s t e m si n1 e g a ls t a t e si nt h em o d e r nt i e s i ti st h em o s ti m p o r t a n t s y s t e mf o ro b l i g a t i n gt h eg o v e r n m e n tp o w e ra n dg u a r a n t e e i n gt h ec i v i l r i g h t s b ys y n t h e t i c a l l yc o m p a r i n g t h ed e v e l o p i n gp r o c e s so ft h e a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ns y s t e mi nd i f f e r e n tc o u n t r i e s ， w ec a nd r a w ac o n c l u s i o nt h a tt h ea d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e mf u l l ye m b o d i e s t h ei d e ao fs e r v i c ea d m i n i s t r a t i o n w h i c hc o r ei st h ec i v i lp r o p e r t yr i g h t 0 no n eh a n d ， t h el a we n d o w st h es u b j e c to fa d m i n i s t r a t i o nw i t ht h ep o w e r o fe x d r o 口ri a t i o n 0 nt h eo t h e rh a n d ，t h e1 a wm u s tt a k en e c e s s a r y r e s t r i c t i o nt h r o u g hr e g u l a t i n gt h ep r o c e d u r ea n dc o n d i t i o no ft h ep o w e r o fe x p r o p r i a t i o n s ot h eb a s i c s p i r i t a n di n t e r n a l i d e ai nt h e a d m i n i s t r a t i v ec o m d e n s a t i o nh a st h ei m p o r t a n t r e a l i s t i cm e a n i n gf o r p 。r f e c t i n gt h ec o n s t i t u t i o n a lp r 。p e r t ys y s t e ma n dp r o t e c t i n gt h ec i v il p r o p e r t yr i g h t b u tb e c a u s eo ft h ei n f l u e n c eo fn a t i o n a l i s mi nal o n gt i m e ， t h el e g i s l a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t iv ec o m p e n s a t i o ni sm o r es t r a g g l i n g ， a 几dt h et h e o r yr e s e a r c ha b o u tit isv e r yf e e b l ei no u rc o l i n t r y i n2 0 0 3 t h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o nw a sw r i t t e n i nt h e c o n s t i t u t i o n au n i t ec o d ef o rt h ea d 【i i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o nw i l lb e l e g i s l a t e dj m p e r a t i v e s u r r 。u n dt h ef o c u so ft h ea d m i n i s t r a t i v e c o m d e n s a t f o n ， t h et h e s i sa n a l y s e sl h et h o u g h to r i g i na n dt h e o r yb a s i s ：l b o u iih ea d m i n i s t r a t i v ec o m d e n s a t i o nf r o mt h ep o i n to f vie wo f c o n s t i t u t i o n a la n da d m i n i s t i a t i v el a w a n dt h e nr e s e a r c he h ep r i n c i p l e ， l i m i t s ， c r it e r i o n ， t r a p p i n gm o d e ，p r o c e d u r ea n dr e m e d i e s a tt h e1 a s t ， t h et h e s i se x p a t i a t e st h ep r o c e s so ft h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ni n o u rc o u n t r y ，a n a l y s e st h ep r o b l e m sa n dp u t t sf o r w a r ds o m em e t h o d s t o p e r f e c tt h ea d i n i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n k e yw o r d s ：p r o p e r t yr i g h t ，p u b li c i n t e r e s t ， a d m i n i s t r a liv e e x p r o p r i a t i o n ， a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n c h i n e s el j b r a r yc l a s s i f i c a t i o n ( c l c ) ：d 9 2 2 1 1 行政补偿制度研究 引言 财产权是公民的一项基本权利。宪法意义上的财产权是公民对国家的权利， 反映着公民与国家在宪政秩序中的关系。德国学者黑塞指出，作为公民的一项基 本权利，财产权“首先是对国家权力的防御权”。加强对行政补偿的理论研究， 对于规范国家权力( 尤其是行政征收征用权) 的行使，保护相对人的财产权，进 而实现对基本人权的保障，有着深刻的理论意义。对行政补偿的理论研究起源于 对国家责任理论的探讨。为了在理论上批判绝对主权的观念，为国家有责理论提 供依据，各国公法学者进行了广泛的研究和探讨。对行政补偿的理论研究也源自 于此。德国行政法学之父奥托迈耶在提出公法权利时，就研究了行政补偿，其 提出的相关理论一直影响至今。 在我国，改革开放以来，伴随着我国社会经济政策的每一次调整，完善我国 宪法财产权制度的呼声都会充斥在各方的修宪诉求中。一方面说明公民权利意 复苏和个人利益得到张扬，另一方面也说明我国宪法财产权制度还存在着一定的 局限。在我国，行政法学的理论研究起步很晚，对行政补偿的研究更是滞后。直 到上世纪9 0 年代初，国家赔偿立法提上议事日程时，行政补偿才引起了极少数 行政法学者的关注。此后对行政补偿的相关理论研究也都停留在对概念的描述和 一般理论的介绍上，系统的理论研究非常缺乏。 2 0 0 3 年宪法修正时，将“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家为了 公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予 补偿”纳入根本法中，从而为我国行政补偿制度提供了根本法上的依据。在此情 形卜，一部统一行政补偿法的出台势在必行，需要立足我国国情地、系统地 探讨解决我国行政补偿制度建设面临的各种理论和实际问题。他山之石，可以攻 玉。从本质上说，行政补偿是现代民主政治发展的产物，相对来说，西方资本主 义国家行政补偿理论研究和制度建设的经验教训i 值得我们学习和借鉴。目前我 困，统一的行政补偿制度还未建立，但是直接约束行政补偿实践的规范性文件并 不少见。如何以先进的理念做指导，并在借鉴和学习的基础上，绘制出一个反映 时代要求又符合中国国情的行政补偿制度是此篇论文研究的目的和归宿。 行政补偿制度研究 第一章行政补偿制度的法理之维与理论分析 一、行政补偿的内涵与性质 ( 一) 行政补偿的内涵 当前在我国行政补偿还是一个学术概念，尚未进入立法领域。我国行政法学 界对其内涵的认识不一，分歧与共识并存。具体可以归纳为以下几个方面： 1 、对于行政补偿的起因，基本达成了共识：行政补偿只能是国家对合法行 使公权力行为所致损害的补救，这是行政补偿与行政赔偿区分的标志。1 但也有 学者将行政机关“不作为”造成的损害填补也纳入行政补偿的范围，这种主张实 际上已经突破了将行政补偿原因行为局限于“合法”的范围这一界限。 2 、对行政补偿原因行为外延的大小认识有分歧。一般认为，行政补偿的 原因不应包括抽象行政行为2 ，但是否包括非行政行为，认识并不统一。多数学 者认为这里的合法行为只能是具体行政行为，即行政主体行使公权力的行为；也 有学者认为，这种行为不应局限于行政行为，只要是行政主体为了公共利益而实 施的切合法行为，都可能引起行政补偿的发生。 ：j 、对行政补偿范围的大小认识不完全相同。有的学者着眼于合法权利受到 的损害及不利影响，有的则强调有形的财产方面的损失，并在受损程度上须构成 特别牺牲。 4 、有学者强调了行政补偿中的公共利益的目的性；更多的学者却没有突出 这一点。 5 、所主张的补偿方式多寡不一。有学者认为行政补偿的手段是单一的，只 能在财产卜进行弥补即金钱给付1 ：有学者则认为，除了经济上补偿外，还可以 从生活上或者工作安置上，乃至于税收、产业政策等诸方面对其所收损失予以补 偿。1 毋庸置疑，不同观点是理论研究、学科兴旺发达的前提和标志，学者对于行 政补偿内涵的讨论无疑有助于推动行政补偿制度理论研究的深入。但是从另一方 面来浣，要建立统一的行政补偿制度又离不r 对行政补偿这一核心范畴内涵的认 同，否则制度建构便是空中楼阁而缺乏根基。针对上述共识与分歧，笔者认为作 为我国行政补偿制度核心范畴的行政补偿概念可以表述为：行政主体基于公共利 益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中合法行使公权力的行为致使公 民、法人或者其他组织的合法权益遭受特别损害，依公平原则对遭此损害的相对 人给予合理补偿的行为。j 对于这一概念，须从以下方面把握： 第一，行政补偿源于合法的具体行政行为而不包括抽象行政行为。其原因不 行政补偿制度研究 仪限于合法行政行为本身所造成的特别损失，还及于该彳亍为的附随效果即行为在 过程中实施附带的一些不具目的性的偶发事件所带来的损失，这种损失已超过了 相对人财产权行使的内在的、社会的限制，超过相对人应尽的社会义务而形成了 一种特别损害。第二，行政补偿的对象是相对人合法权益并且主要是财产上所遭 受的特别损害。也就是说，并不是合法行为引起的所有损害都可以请求行政补偿， 只有超出了社会的公平负担丽构成特别损害时才可以请求行政补偿。这一点与合 法权益受到违法行政行为侵犯皆可以请求行政赔偿不同；与对所有人皆课以纳税 义务而根本不需要补偿的公平税负、合理税收也不同。这种特别损害在实务中往 往表现为特定人的权益受到损害。第三，行政补偿的主体恒为国家。行政补偿的 根本原因在于行政主体行使职权给相对人造成损害，因此该行为的后果应归属于 行政主体，行政补偿的义务主体即为行政主体代表的国家。然而在实践中，引起 补偿的原因行为是多方面的。就其与公共利益目的的关联程度的不同，这种原因 行为大致可以区分为，直接基于公共利益的需要，或者在符合公共利益目的的前 提下，直接基于第三人或部分人利益的特殊需要。在这两种不同的情况下，行政 补偿的资金来源并不相同：当行政主体直接基于公共利益的需要实施行政行为造 成相对人合法权益受损时，根据公共负担人人平等的原则，由代表全体人民利益 的国家来承担补偿义务；当行政主体为第三人或部分人的利益实施行政行为而给 相对人造成损害时，根据权利义务一致性原则的要求，这时的损害往往由该行为 的受益人来承担。在后者，行政补偿的资金来源是由受益者承担的，但并不能因 此否认国家作为行政补偿义务主体的法律地位。6 ( 二) 行政补偿的性质 研究行政补偿的性质，足要进一步明确为什么要予以行政补偿的问题。我国 行政法学界对行政补偿的性质存在不同看法7 ，代表性的观点主要包括： 1 、行政责任说。该观点认为，行政补偿是行政主体因为合法行政行为造成 相对人合法权益的损失，依法由行政主体对相对人所遭受损失以弥补的责任。8 2 、特殊行政责任说。该浇认为行政补偿是一种特殊的行政责任，其特殊性 表现在以下几个方面：一是该责任不以违法为构成要件，行政机关对其合法行为 给相对人造成的损失依法负损失补偿义务：二是该责任不以过错为构成要件，行 政机关对其无过错行为造成相对人损失依法负“无过错责任”；三是该责任不以 因果关系为构成要件( 并非否认因果关系的存在，只是强调在进行补偿时不深究 因果关系) ，对于法律规定的情形，行政机关对损失负“结果责任”；四是该责任 不以行政机关及其公务员的侵权行为为构成要件，行政机关对特定相对人因公共 设旌或为社会公共事业而蒙受的损失要依法负“公平责任”。9 行政补偿制度研究 3 、法律责任说。此观点认为行政补偿是国家行使公权力非过失责任中的中 断“社会义务面前平等原则”的责任。” 4 、行政行为说。该说认为行政孙偿是法律为行政主体设定的一种义务，因 而行政补偿是基于行政主体的这种“积极义务”而实施的补救性行政行为。“ 5 、法定义务说。认为行政补偿是对行政主体为实现公共利益而实施的一切 行为所赋课的一种现代国家的法定义务。” 上述诸种观点虽然或多或少地触及了行政补偿的实质，为进一步探讨其性质 提供了较好的思路和启发。但是这些观点并未完整、准确地反映行政补偿的性质。 行政责任说虽然认识到了行政补偿与行政赔偿在起因上的差异，但除了这种原因 行为的不同之外并不能说明两者在性质上有何区别。随着现代法治主义的发展和 公民权利意识的增强，不仅合法行政行为、而且行政行为以外的其他合法行为造 成相对人合法权益损失时，相对人也可以依法获得行政补偿。该说将引起行政补 偿的原因行为限定为“合法行政行为”，难以全面反映现代国家行政补偿的范围。 并且将行政补偿性质看成是“行政责任”的观点，容易与“法律责任说”相混淆 因为在学理上行政法律责任通常简称为行政责任。法律责任说将行政补偿看成是 一种“中断社会义务面前平等原则的责任”，较充分地体现了“公平负担” 原则的合理性。但是，将行政补偿视为一种行政法律责任却与法律责任的一般原 理难以协调。因为法律责任是行为人因违法行为和法律的特殊规定而对国家和受 害方承担的不利后果，而行政补偿一般是以合法行为为前提的。行政行为说与法 定义务说都在很大程度上揭示了行政补偿的特殊本质，但前者未能清楚说明法律 在何种情况下彳。能为行政主体设定这种义务，后者将行政补偿的原因行为界定得 过于泛化了。基于以上分析，笔者尝试着在第五种观点的基础上将我国行政补偿 的性质表述为：行政补偿是一种行政主体依据法律的规定，因公共利益的需要而 使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受特别损失时，代表国家对其给予补偿 的一种法定义务。 二、行政补偿制度思想根源 ( 一) 行政补偿制度产生和发展的思想根源 行政补偿制度的产生和发展，除了政治经济条件以外，还有其深刻的思想根 源，这便是民主思想与权利意识的觉醒。民主并不仅仅是一种表面的形式，个 政权的产生不管是自封的还是民主选举的，只要对其权力不予制衡，这个政权就 是专制。民主既是民众的自主权利，又是对统治者政治权力的限制。故而1 8 世 纪孟德斯鸠的三权分立学说，成为民主政治的理论基石，卢梭的人民主权论更为 行政补偿制度研究 国家责任的确立开辞了道路。一般认为，民主思想的发展使权利保障成为首要任 务一法律的目的便在于保障权利，而保障权利的动因是基于公平。国家在行使 权力过程中，使个别的、部分的人们受到损失，而让国民平等受益，这是不公平 的。不管国家机关在行使权力时是合法还是违法，其结果给一部分人带来了损失 而置之不理，这不是在保障合法权益。出于公平、正义，为了保障合法权益，国 家应对其行使权利过程中造成的损失予以弥补，而不论行为是违法还是合法，也 不论行为人是有过失还是无过失，这便是行政补偿制度产生和发展的思想动力。 ( 二) 行政补偿的理论依据 在为什么要进行行政补偿的问题上，法学家们从理论上进行了不懈的探索， 并形成了几种有代表性的学说。 l 、特别牺牲说。该学说由1 9 世纪末德国学者奥托迈耶提出。他认为，为 了公共利益所采取的行为很可能牺牲个人利益，因为国家行为对个人造成的损害 是具有公益性质的，所以不应由个人负担，而应由国家从公众的税收国库中 支付一定的补偿费用。他同时还指出，任何财产权的行使都要受到一定内在的、 社会的限制，只有当对财产的征用或限制超出了这些内在限制，即受到特别损害 时，才产生补偿问题。如国家推行牛痘疫苗注射是为了防止公众得天花，但对因 注射该疫苗而致终身残疾的人，必须给予一定的补偿。因为注射疫苗是为了整个 社会的利益并为此受到了特别损害。“1 2 、公共负担平等说。该学说认为，政府的活动是为了公共利益而实施，其 成本应由社会全体成员平均分担。合法的公务行为给公民、组织的合法权益造成 的损失，实际上是受害人在一般纳税负担以外的额外负担，这不应由受害人个人 承担，而应当平等地分配于社会全体成员，其分配方式是国家以全体纳税人缴纳 的金钱束补偿受害人所蒙受的损失，进而在全体公民和受害者之间重新恢复平衡 机制。“ 3 、结果责任说和危险责任说。结果责任说产生于r 本。该学说认为，无论 原因行为合法或违法以及行为人有无故意和过失，只要行政活动导致的损害为一 般社会观念所不允许，国家就必须承担补偿责任。危险责任说起源于法国。1 9 世纪以后，诸如铁路、航空、电力工程、核子工程的发展，极大地促进了社会进 步，但又具有高度危险性。这些具有高度危险性的活动造成的损害按传统过错责 任理论，受害人无法得到救济，因而有违现代社会的公平f 义。于是该理论提出 主张，任何人由于某种行为得到利益时，必须对该行为产生的危险负担责任，故 须对这种合法活动引起的损失给予补偿。 4 、不当得利澄和平均损失说。不当得利说认为，享受公共利益的是社会全 行政补偿制度研究 体，公共事业所造成的损失应由全社会负担，但由于由全体社会成员来提供土地 是不可能的，只能强制公共事业预定用地的所有者作出特别牺牲，这就使社会全 体因特定人的牺牲而获得不当得利。根据公平原则，这一不当得利必须退还给特 定人。这就是损失补偿的本质。平均损失说认为，特定人为社会全体做出牺牲的 损失应由社会全体平均分担，损失补偿正是平均个人损失的一种有力措施。” 此外，还有人权保障论、社会协作论和社会保险理论。”按这些理论，对于 公民、组织合法权益所遭受的损失或损害，不管其形成原因是否与国家有关，国 家均应给予同等救济。其中：由于国家合法行为造成的损失适用行政补偿，由于 国家违法行为造成的损害适用行政赔偿：因与行政行为无关的原因造成的损失、 损害适用行政物质帮助。以上几种理论均能为国家进行行政补偿的原因作出一定 解释。细析之，每种学说都包含着这样的观念：特定人为社会公共利益受到了特 别损害，按公平正义和权益保障的原则，应由社会全体对这种损害作出补偿。这 一观念正与现代社会法的基本精神相一致，并成为行政补偿的理论依据。 三、行政补偿的宪法基础 ( 一) 从绝对财产权到相对财产权：财产权征收的可能性分析 1 8 世纪初至1 9 世纪末，是资产阶级夺取政权并巩固政权，发展资本主义 的时期。在这一时期，资产阶级尚未摆脱封建专制统治阴影的笼罩，深感丧失自 由和财产的恐惧。因此，资产阶级在夺取政权之后，大都在宪法之中明确规定财 产权是公民的一项基本权利。 宪法对公民财产权的保护虽然滥觞于近代资产阶级革命，但其思想源头却可 溯及源远流长的自然法思想。自然法思想的代表人物洛克就指出，在纯粹的自然 状念下，每一个人的生命、自由与财产都刁i 受他人的损害和侵犯。可是这种人人 都可执行的自然法又不可避免地会产生混乱和不安全。因此，人们在一致同意的 基础上建立一个政府，并把一些权力交给它，而政府的首要目的就是保护财产。 财产之所以得与生命、自由同等列为个人的重要权利，是因为财产既是个人谋生 并改善生存条件的手段，也是其免于压迫和奴役的基本保障。洛克的思想无疑 契合了新兴资产阶级反对封建主义特权的要求，自然为资产阶级革命的法律文件 所确认。具有划时代意义的1 7 8 9 年的法国入和公民权利宣言庄严地向全世 界宣示：财产权是“神圣不可侵犯的权利”。同年国民公会第次会议明确宣布 “个人和财产受国家法律保护”。1 7 9 3 年3 月1 8r ，国民公会又颁布法律， 规定对所有“提议制定破坏不动产或工商户财产、土地的其他法律”的人处以死 刑。” 行政补偿制度研究 近代宪法对财产权的保障，与对合同自出的法律保障彼此配合，共同作用， 打破了封建主义的经济桎梏，奠定了近代自由国家、市民社会以及市场经济的法 律秩序的基础，促进了资本主义的发展和私人财富的激增，并最终迎来了1 7 、 1 8 世纪的近代文明。但是随着资本主义的发展，毫无限制的自由竞争的经济不 可避免地造成了资本主义社会的种种矛盾资本垄断及贫富两极分化，特别是 1 9 2 9 年世界性的经济危机以及此后带来的长期经济大萧条暴露了市场自由调节 的不可靠性。与此相适应，宪政学家开始对私有财产神圣不可侵犯的说法进行反 思，转而认为“每个基本权利，似乎在本质上，都含有内在的可限制性”，私 人财产之使用、收益、处分受到政府管制，实属无可避免。 进入2 0 世纪之后，许多传统的资本主义国家先后或多或少地采用社会改良 的方式。企图在维持资本主义私有制的前提下相对限制私人财产权，强调公共福 利，从而实现了从近代自由国家向现代社会福利国家的转型。2 1 在现代社会国家 里，私人财产权利作为一项基本人权不再是绝对的和神圣不可侵犯的。正如有的 学者所指出：“财产权这一法律概念作为稳定和安全的象征己然发生了 近乎解体的变化”、“美国政治思想中私有财产神圣不可侵犯在理论上所具有的持 久的和一贯的修辞力尽管其含义发生了剧烈的变化，在法律实践中那种神圣 性c ! 王受到了侵犯。”“财产权利观的这种剧烈变化直接反映到了宪法条文之上。自 1 9 1 9 年德国魏玛宪法以来，各国宪法都抛弃了私人财产权绝对不受任何限制的 理念，转而倡导对私人财产权进行必要的限制。如魏玛宪法第1 5 3 条第1 款规 定：“所有权，受宪法之保障。其内容及限制，由法律规定之”；第3 款规定“财 产伴随着义务。其行使必须同时有益于公共福利”。这是具有现代意义的财产权 宪法保障规范之先河。二战后各国宪法则更扩充了此项原则的精神，对私有财产 给予了更多的限制或课以更多的义务。从各国宪法规定来看，在现代社会国家毋， 私人财产权作为一项基本人权要受到以下一些限制： 第一，财产权“伴随着义务”，即财产所有人有使用其财产的义务，否则得 由有使用能力之人使用其财产。第二，财产权受“公共福利”的制约，即财产权 的行使须同时有助于公益达成。第三，财产权的内容“由法律规定”2 。正如克 鲁泽所言，在现代社会，财产权的无条件的不可剥夺性只能是一句豪言壮语，在 革命的狂热和宪法的曙光中，人们很容易在屋项上为它呐喊，但是事后冷静下来， 真要实践它却几乎是不可能的。“当财产权神圣、绝对的神话被打破时，宪法便 赋予政府基于公共利益的需要对私人财产进行征收征用的权力。基于这种宪法授 权，无论财产所有者是否愿意，政府均可按照法律规定的条件强制取得私人之财 产。 行政补偿制度研究 ( 二) 人权平等保护的宪政观念：行政补偿之必要性分析 宪法的一个基本功能就是为国家权力和公民权利划定界限，以限制和防范国 家权力的无限膨胀及其对公民权利的侵越，为公民的基本人权提供平等的保障。 在公民的基本人权中，财产权居于核心地位。保障公民财产权，使公民的生存权、 发展权有了基本的物质保障，自由权、平等权也有了物质前提，遂而整个人权保 障便有了扎实的根基。因此，对财产权的尊重构成了宪法的一个内在的组成部分。 不仅如此，国家机关作为其所属成员共同认可的一种权力象征，对每个社会成员 的合法权益还具有不可推卸的平等保护责任。虽然公共利益的需要赋予了政府强 制征收公民个人合法财产的权力，但是这种基本权利的可限制性，并非因为国家 可以在法律上有概括的优于人民的优越地位，而是以宪法肯定基本权利的存在为 前提。4 由于基本权利保障了人民广泛的自由权利，当此种自由的行使可能会影 响到其他宪法所要保障的公益时才予以限制。4 因此，从法治主义的要求出发， 当国家要求某一公民出让某项合法权益而使他人( 或全社会) 受益时，应当以受 益人分出既有部分的合法权益给利益出让人为前提。即政府必须对财产的任何征 收给予公平的补偿，使得实际享受该利益的全体国民来承担为此而支付的损失。 唯有如此，宪法所保障的基本人权才能得到真一的尊重和维护，法律维系下的利 益关系才能促进社会的发展，社会公平证义的原则才旎真正得到彰显。否则必然 构成对人权的侵害，使得法律面前人人平等的原则无以贯彻，也必然会伤害相关 利益主体进行有利于社会进步的利益活动。” 从另一个角度来看，政府作为公权力的拥有者，其所追求的社会公益在本质 上与私人利益电是一致的。就公益和私益的本质而言，公益的概念并非绝对排斥 有基本权利所赋予人民的私益。”美国学者施瓦茨指出，现代财产法对个人和社 会利益的强调，可以不适当地简化为个人自由和财产权利的两分法是一种错误的 划分，维护个人财产权本身就可以用社会利益的说法加以阐述。他强调，不应当 忽视的是，社会利益最终是存在于个人生活之中的利益，没有对于私人财产的维 护，要实现这一利益也是不可能的。2 9 可见，社会公益实际上是无数私益的集合， 是私益的综合，发展公益的根本目的也是要惠及私人。当发展公益与保护私益矛 盾时，私益必须为公益让路。但是，借口公益而无常剥夺私益也有悖于发展公益 的目的。公益和私益是交织在一起的，一切法律都必须建立在维护社会整体利益 同时使个别成员的利益也得到满足这一基础之上。一旦失去公共利益这个前提， 个人自由便会失去依托：而缺失对个人利益的关怀，公共利益将会失去正当性基 础。所以，既然财产征收使国家基于社会公益的需要依据法律对私益所为的剥夺， 那么就必须给予合理的补偿。” 政府基于社会公益的需要而享有的征收权构成了对个人财产权的实质性制 行政补偿制度研究 约，反过来为了保护个人财产权，宪法又对政府的这种征收征用权设置种种限制。 从来没有哪个制度否认过政府的征收征用权，重要的是征收征用的法律限制。”宪 法的这种限制主要体现在以下几个方面：其一是征收征用目的的限制，即政府对 财产的征收征用必须基于公共利益的需要。其二是征收征用的补偿，尽管各国宪 法赋予政府基于公益的需要而强制征收征用公民财产，但都严格禁止无偿剥夺财 产，政府必须对征收征用的财产给予补偿，否则将违反法律面前人人平等的宪法 原则。”其三是征收征用的正当程序。“正当法律程序”其实质是通过为权利人提 供申述意见的场所和程序达到对财产权的保护，通过规定行政机关在整个征收征 用财产的过程中必须严格履行一切法定的手续实现对征收征用权的限制。” 由此可见，一方面肯定私人的财产权，另一方面强调其社会性，这是现代宪 法财产权制度的特色。承认并保障私人财产是推动个人发挥潜能、积极从事生产 的重要诱因：为了社会公共利益而限制甚至剥夺私人财产权，则可能减低个人创 造财富的积极性。因此，“如何执两用中，使财产权的规划达到个人利益和社会 利益的最适当效果，以充分实现制宪者理想，无疑需要相当的法律技术，而且必 须能随社会发展而作调整。”行政补偿正是适应了这一客观要求而建立的现代行 政法制度。 四、行政补偿的行政法基础 ( 一) 行政补偿与行政法的理论基础 纵观国内学者的研究，关于行政法理论基础的代表性观点先后有“为人民服 务论”、“人民政府论”( 后为“政府法治论”) 、“控权论”、“平衡沦”、“公共权力 论”、“服务论”、“公共利益本位论”等不同主张。“为人民服务论”和“政府法 治论”是我国早期行政法理论，政治色彩较浓，现在已经鲜有论述。“控权论” 认为，行政法以行政权为核心，行政权是全部行政法理论的基点与中心范畴。法 律所需解决的并不是行政权力本身，而是行政权运行产生的后果。基于此，对于 行政法来说，核心不在于对行政权的保障，而在于行政权依照法律规范的要求去 行使，监督控制行政权是否依法行使是行政法的主要功能。3 平衡论”作为行 政法理论基础的一种主张，在当今中国影响最盛。这种理论认为，行政法的全部 发展过程就是行政主体与相对一方的权利义务从不平衡到平衡的过程。古代行政 法是强调行政主体管理、不重视公民权利的“管理法”，近代行政法则是强调保 障公民权利、尽可能限制行政主体管理的“控权法”，而现代行政法在本质上应 是追求行政主体与相对一方权利义务总体平衡的“平衡法”。也就是，在行政主 体与相对一方权利义务的关系中，权利义务在总体上是平衡的。它既表现为行政 行政补偿制度研究 机关与相对一方权利的平衡，也表现为行政主体与相对一方义务的平衡。即现代 行政法的目的、功能以及整个制度设置应该是平衡行政权与公民权、公共利益与 个人利益以及行政效率与个案公正之间的关系，促进市场经济和法治政府的形 成。”“公共权力论”认为，国家权力是同人民大众“分离”的权力，行政权力 当然也是这样一种权力。作为公共权力它是人民的、社会的权力，但它又凌驾于 人民大众之上、社会之上，这本身就是一个矛盾，而且是国家权力的因而也是行 政权办的根本矛盾。正是由于国家权力、行政权力的这种矛盾性，因而它内在地 要求予以法律规定和调整。所以，权力和法律是不可分隔的，任何公共权力都需 要通过法律予以表现和规定，任何公共权力都需要运用法律予以规范，任何公共 权力在行使过程中形成的社会关系总需要通过法德的手段来加以调整。17 “公共 利益本位论”认为，从利益关系分柝的角度出发，认为法的基础是利益关系，行 政法的基础是一定层次的公共利益与个人利益关系；这种利益关系又是对立统一 的，以公共利益为本位的利益关系，它决定着行政法的内涵和外延、性质和特点、 内容和功能、产生和发展等。” 我国行政法学界关于行政法理论基础的诸种观点中，“控权论”来源于英美 法系的控权思想，其理论主张与2 0 世纪初盛行于英美国家的控权论一脉相承。 因此在公共利益与个人利益的关系上很容易滑向个人主义至上的倾向；而“公共 利益本位论”强调，公共利益与个人利益的关系实质上是一种以公共利益相冲突 时始终应服从公共利益3 9 ，显然这种主张由于强调个人利益对社会公共利益的绝 对服从，与那种个人利益至上的极端倾向并无二致，如前所述，这不仅是一种难 以实现的浪漫理想，而且也与现代法治精神相去甚远。而“平衡论”认为，利益 衡量是立法、执法和司法的基本方法；衡量的过程就是充分考虑个人利益和公共 利益之间的平衡，不偏袒其中的任何一方；衡量的结果就是要实现公共利益与私 人利益的平衡。“1 在行政补偿中，一方面，行政补偿的逻辑前提在于政府征收征 用权的行使，即无需财产权人的同意而强制取得其财产；另一方面，基于公共负 担平等原则的要求，国家必须公平补偿相对人由此而遭受的损害。在这里，权力 与权利、公益与私益、公平与效率得到了平衡发展和良性互动。从前文关于行政 法理论基础众多学说的介绍中可以清楚地看出，行政补偿更多地体现着“平衡论” 的主张，平衡论契合了行政补偿制度所蕴涵的精神内核和价值追求： 第一，行政补偿制度集中展示了行政权力与公民权利的对立与统一。行政权 力与公民权利是现代行政法的两个核心范畴，在行政补偿中，行政权具体表现为 政府的征收征用权，公民权利则表现为相对方的财产权，谋求征收征用权与财产 权的平衡发展与良性互动，构成了行政补偿制度永恒的价值追求：一方面政府征 收权的行使，必然与公民财产权受法律保护的规则发生冲突，从而引发政府征收 行政补偿制度研究 权是否合宪以及会否滥用的争论和疑问。行政补偿制度中，对征收征用权行使的 公共目的性限制，不仅使征收征用权的合宪性得以成立，而且提供了判断征收征 用权的每一次行使是否合法的标准，从而有效地遏制了征收征用权行使过程中的 任何扩张，实现征收征用权与财产权的平衡。公共目的的限制构成了“财产作为 政府行为限度的最明白、最浅显的例证”。另一方面，当国家牺牲无责任特定 人的合法权益以满足公共利益需要，破坏既有的利益平衡和分布格局时，国家必 须对受损害的特定成员进行公平补偿，以体现社会公平和正义的要求。公平补偿 的规定不仅使相对方在行政补偿中由被动变为主动，并由此获得了一定的支配行 政权的力量，来对抗政府的一系列干预活动，而且由此所产生的物质压力亦迫使 行政权三思而行。可见，“征用补偿意味着对于作出征用决定的国家提出的要求 给予一定数额金钱的请求权利。国家以其公权力设法取得其必需的地产，也 应保证作出相应的补偿。对于补偿的确定和给付的请求权利是请求人为自身利益 而对公权力所具有的控制力。2 对于公民的财产权来说，行政补偿“是一种稳定 器”，对于政府的征收权来说，行政补偿则“是一种抑制器”。” 第二，行政补偿制度是在全面考虑社会利益各个方面的基础上，平衡各种利 益矛盾，尤其是个人利益与公共利益矛盾的结果。利益是人类个别地或在集团社 会中谋求得到满足的一种欲望或要求。法律秩序的任务就在于决定其中哪些利益 应被承认与保护，和应在什么范围内加以承认和保护，以及在最少限度磨损和浪 费的条件下给予满足。“尽管就本质而言，公共利益并非绝对排斥个人利益，但 由于社会资源的有限性和稀缺性，两者之间存在有一个“隐藏的紧张关系”。如 何“协调”和“平衡”它们的关系，就成了立法者的一个任务。“在一定意义上 可以说，行政补偿制度正是适应这一任务而创设的制度。该制度集中反应了现代 法律协调和整合各种社会利益关系的价值取向：一方面公共利益反映和代表着全 体社会成员艇体的根本的利益，必须得到维护和发展，忽视或者削弱社会公共利 益，现代社会就会丧失赖以发展的物质基础；另一方面追求个人利益的最大化是 每一个“经济人”参与社会活动的最初出发点和最后归属，漠视个人物质利益的 维护，社会便将失去向前发展的动力。行政补偿制度表明，位居利益层次顶端的 公共利益并不能任意吞噬低层次的个体利益，相反要以尊重和保护个体利益为基 础和前提。可见，在公共利益的增进和个人利益的保护发生矛盾或冲突时，行政 补偿制度既保证了社会公共利益，又维护了公民个人利益。正是因为行政补偿制 度考虑的不仅仅是公共利益( 直接表现为政府的经济利益即征收成本) ，征收行 为彳是符合社会道德和正义一般要求的，才为广大公民所自觉接受。” 第三，从我国行政补偿法制建设的实际情况来看，坚持以平衡论的思想为指 导有着非常重要的现实意义。在我国政治经济体制改革转向建立社会主义市场经 行政补偿制度研究 济体制和法治社会的进程中，如何协调新出现的社会多元利益是一切改革最终关 注的核心问题。长期以来，我国国家与社会不分，国家垄断一切社会资源，人民 作为利益一致的主体，内部的利益矛盾较为单纯，个体的利益存在于公共利益之 中。反映在相关的法律制度上，片面强调私人利益对国家利益的依赖和服从，当 个人权利的行使同国家利益发生矛盾时，必须遵循国家利益优于个人利益的原 则。然而，改革开放以来，尤其是随着社会主义市场经济的发展，我国的社会经 济结构发生了巨大变化，公民的权利意识日渐增强，个体利益也不断得以张扬。 那种私人利益应当为国家利益和集体利益牺牲的简单思维方式和理论逻辑之间 的矛盾和冲突，是必须要解决的一个问题。就行政补偿而言，由于某些具体财产 权的不可替代性或在特定情况下公益需要的紧迫性，为了公共利益的需要政府对 私人财产进行的征收或者征用，这无疑是行政权行使的一种方式，具有必要性和 合理性。但是在行使这种权力的过程中，公共利益需要的正当性并不意味着私人 合法权益正当性的丧失，相反要以尊重和保护私人合法权益为前提。因此，在我 国社会主义初级阶段条件下，在有关行政补偿的立法、执法和司法过程中，务必 注意保持公民与国家、财产权利与行政权力关系的平衡：片面强调相对人的利益， 一味地推崇完全补偿的原则，可能会给国家和社会增加财政上的负担，进而影响 困家的经济建设；而夸大社会整体利益，忽视公民合法权益的保障，不仅不符合 公平正义的基本要求，特别是会造成被征收人与非被征收人之间的不公平，从而 背离行政补偿的基本精神。“ ( _ ) 行政补偿与行政法基本原则 行政法基本原则是贯穿在行政法关系中，指导和统帅行政法具体规范的最稳 定的基本精神，是要求所有行政法主体在行政管理活动中必须遵循的基本行为准 则。由于行政法不能形成法典，现有的行政法律文件并没有规定具体的原则。但 是，就目前的情况来看，行政法治作为行政法的基本原则已经成为我国行政法学 界的共识，它的两项基础性的原则合法性原则与合理性原则也被规范进了行 政诉讼法典。 合法性原则是指任何行政法律关系主体都必须严格遵守行政法律规范，特别 是行政权的来源、存在和行使必须依据法律，符合法律，而不得与法律相抵触。 合理性原则是指行政机关自由裁量权的行使不仅要合法，而且应当合理、客观、 公f ，符合理性。”就行政补偿而言，合法性原则要求行政主体任何剥夺或限制 相对人财产权的行为都必须有法律根据并依法定的程序进行；对相对人遭受的损 害所为的补偿，比如补偿的范围、标准、方式、时限等也应当依法进行。然而， 在现代福利国家时代，随着国家对社会生活的全面介入，特别是现代行政技术性、 行政补偿制度研究 专业性的增强，通过议会制定法律来全面涵盖和拘束行政行为根本没有可能，行 政自由裁量几乎存在于行政活动的一切领域和全过程o ，因此，面对行政补偿中 各种形式的自由裁量权，行政合法性原则已不敷所用，通过合理性原则对行政补 偿进行控制便不可避免。合理性原则起源于1 6 世纪的英国判例。”由于其内涵非 常抽象，加上人们的判断都是主观，因而对同一个行政行为，不同的人往往会有 不同的判断，“两个合理的人可以对同一事件得出完全相反的结论，且不能指责 这两个相反的结论有任何不合理”。”但是，行政法治原则的要求是，必须把抽象 的概念具体化、确定化，把主观观念客观化和标准化。为此在西方行政法理论中， 一般总是尽力避免正面阐述合理的涵义和要求，避免不同层次上的合理性分歧。 通行的做法是采逆向思维法，即努力归纳出那些不公正、不合理的情形，从而找 出一个行政合理性的最低标准。在行政实践中也总是尽可能地从行政行为的实施 动机、目的、相关因素和外人即一班人的判断来认定行政合理性。“在这个问题 上，最有典型意义且具有高度概括性的是“比例原则”。比例原则，又称必要性 原则、均衡原则、最小侵害原则，是指行政权虽然有法律上的依据，但行政主体 实施行政行为时还应当衡量公共利益与个人利益之间的比例关系，要兼顾行政目 标的实现和保护行政相对人的合法权益，当有可能损害相对人的某种合法利益 时，应设法将该损害限制在最小的范围以内。_ i 1 三如德国行政法学家奥托迈耶所 阐释的，行政权追求公益应有凌越私益的优越性，但行政权力对人民的侵越必须 符合目的性，并实行最小侵害之方法。就行政补偿制度而言，比例原则的作用主 要表现在： 第，征收征用及其目的。在行政补偿制度中，财产征收征用是引起补偿的 最主要的原因，征收补偿是行政补偿的原型。由于财产征收征用的核心在于国家 不需要财产所有人的同意而强制取得其财产，因而财产征收征用权的法律规则同 财产所有权受法律保护规则便存在着冲突，该冲突引起了财产征收征用权是否合 宪以及是否滥用的长期理论争论。征收征用的公共目的，不仅在这场论争中使财 产征收权合宪性得以成立，而且它也成为评判一项具体财产征收征用权是否合法 行使的惟一标准，以及防止财产征收征用权滥用的重要措施。”从各国宪法的征 收补偿条款的具体内容来看，无一例外地强调对人民基本权利的限制或剥夺必须 符合“公共需要”这一前提，并且还必须在“必要”的情形下才能为之。这种思 想无