（宪法学与行政法学专业论文）行政救助制度研究.pdf

摘要 行政救助制度是世界各国推行的一项重要法律制度，只是在各个时 期的表现形式不同而己。行政救助制度作为一项重要的人权保障机制， 对于维护社会稳定，促进经济发展，构建社会主义和谐社会起着不可替 代的重要作用。更重要的是在我国社会主义性质的国家背景下，行政救 助制度被赋予了特殊的意义，即行政救助制度是实现社会主义共同富裕 目标所需要构建的诸多重要法律制度之一。 众所周知，2 0 0 3 年6 月2 0 日城市生活无着的流浪乞讨人员救助 管理办法的颁布，彰显了我国行政救助理念从管理型到服务型的转变， 为我国行政救助制度的构建提供了一个良好的契机与平台。行政救助制 度构建的目的不仅仅是为行政主体依法行使行政救助职权和履行行政救 助职责制定法律依据，更重要的是为行政救助相对人提供服务，保障急 需救助的行政相对人的基本人权。 随着我国依法治国进程的深入，人民群众法律意识的不断增强，以 及我国社会主义市场经济体制的建立，为我国政府由行政管理职能向服 务行政职能转变奠定了经济基础。同时，行政主体的行政理念也在随之 悄然地发生改变。行政主体对其与行政相对人之间的关系认识突破了过 去简单的“命令一服从”式观念，行政主体的行政行为不仅仅是纯粹的 有效管理，更重要的是为行政相对人提供良好的服务。这种服务的行政 理念不仅仅是形式上的要求，即制定相应的法律、法规或规章，更重要 的是实质上的要求，即将服务行政理念贯彻到具体的行政行为中。然而， 当前我国行政救助制度存在着理论上的滞后和实践上的不足。行政救助 制度作为依法治国和建立现代法治国家的一项重要法律制度，必须予以 科学完善和规范。而我国尚未有统一、完善的行政救助制度，有关行政 救助制度的具体内容散见于相关的法律、法规和规章及行政规范性文件 中。社会主义市场经济体制的建立，政府职能的转变，以及我国加入经 济、社会和文化权利国际公约的新形势下，公民基本权利的保障显得 日益重要，构建统一、完善的行政救助制度迫在眉睫。因此，笔者提出 制定一部与社会主义市场经济体制相适应完善统一的行政救助法。 本文把我国行政救助制度构建作为主要研究内容的目的就在于为我 国行政救助法的制定提供法律框架。笔者在广泛收集大量资料的基础上， 科学运用比较分析法和实证分析法，厘清并界定了行政救助的概念，探 悉了行政救助制度的学理依据，追溯了国内外行政救助制度的变迁，吸 取了国内外行政救助制度实践的惨痛教训，借鉴了国内外行政救助制度 实践的有益经验，阐释了我国行政救助制度构建的基本原则、救助程序、 权利救济途径和责任追究机制，因此，行政救助制度的研究将推动我国 行政救助法的制定和加速我国依法治国进程，为我国构建和谐社会奠定 法制基础。 关键词：行政救助；人权保障；权利救济；责任追究 a b s t r a c t t h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c ei sa ni m p o r t a n tl e g a ls y s t e ma l l o v e rt h ew o r l dt h o u g ht h ef o r m so fi ta r ed i f f e r e n t a sas a f e g u a r ds y s t e mo f h u m a nr i g h t ，i tp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei n p r o t e c t i n gt h es t a b i l i t yo ft h e s o c i e t y , p r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n to f e c o n o m y , a n df o r m i n gt h eh a r m o n i o u s s o c i a l i s t s o c i e t y t h e m o r e i m p o r t a n tp o i n t i st h a tt h e s y s t e m o f a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c ei s g i v e ns p e c i a lm e a n i n gw h i c hi s o n eo ft h e i m p o r t a n tl e g a ls y s t e m si nt h eb a c k g r o u n do fs o c i a l i s ts t a t e i t i sw e l lk n o w nt h a tt h es e n s eo fa d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c ei sc h a n g i n g f r o mt h es u p e r v i s i o ni n t ot h es e r v i c e ，a n di to f f e r sat u r n i n gp o i n ta n da p l a t f o r mt of o r mt h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c e t h ef u n c t i o no fi ti s n o to n l yt oo f f e rt h el e g a lb a s i sf o rt h es u b j e c to ft h ea d m i n i s t r a t i o nw h e n t h e yg i v et h ea d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c e ，b u ta l s ot og i v es e r v i c et ot h ep r i v a t e p a r t yi na d m i n i s t r a t i v ep r o c e s st op r o t e c th u m a nr i g h t s w i t ht h ed e p t ho ft h ep r o c e s st h a to u rc o u n t r yr u n st h ec o u n t r ya c c o r d i n g t ol a w , t h ep e o p l e sl e g a lc o n s c i o u s n e s si sb e i n gs t r e n g t h e n e dc o n s t a n t l y ，a n d t h ee s t a b l i s h m e n to ft h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yh a ss e tt h eb a s i ce c o n o m i c f o t m d a t i o no ft r a n s f o r m a t i o no ft h eg o v e r n m e n tf u n c t i o nw h i c hi ss e r v i c e s b u tn o ts u p e r v i s i o n m e a n w h i l e ，t h es e n s eo fs y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e a s s i s t a n c ei sc h a n g i n gq u i e t l y t h er e l a t i o n s h i po ft h ea d m i n i s t r a t i v es u b j e c t a n dt h ep r i v a t ep a r t yi na d m i n i s t r a t i v ep r o c e s si sn o tj u s t “o r d e r - - o b e d i e n c e ” a n ym o r e t h ea c to ft h ea d m i n i s t r a t i o ni sn o to n l yp u r e l ys u p e r v i s i o n ，b u t a l s og i v eg o o ds e r v i c et ot h ep r i v a t ep a r t yi na d m i n i s t r a t i v ep r o c e s s i ti sn o t o n l yd e m a n d e df o r m a l l y , b u ta l s os u b s t a n t i a l l y b u ta tp r e s e n t ，w es t i l lh a v e s o m el a g g i n gp o i n t si nt h et h e o r ya n dl a c k si np r a c t i c e a sa ni m p o r t a n tl e g a l s y s t e mi nm a n a g i n gs t a t ea f f a i r si na c c o r d a n c ew i t ht h el a w , i ts h o u l db e p e r f e c t e d w ed on o th a v eu n i f i e ds y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c e s o m e r e l a t i v ec o n t e n t sa r ei nt h el a w , r e g u l a t i o n ，a n do t h e rd o c u m e n t so f a d m i n i s t r a t i v en o r m s t h ee s t a b l i s h m e n to ft h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , t h e t r a n s f o r mo ft h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n ，t h ep a r t i c i p a t i o no fc i t i z e ne c o n o m i c s o c i e t yc u l t u r er i g h ti n t e r n a t i o n a lj o i n tp l e d g e ，a n di m p o r t a n c eo ft h e p r o t e c t i o n o fh u m a nr i g h t sf o r c eu st oe s t a b l i s hau n i f i e d s y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c e t h ep u r p o s eo ft h e p a p e ri s t of o r mal e g a lf l a m eo fm es y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c e t h ew r i t e rh a sc o l l e c t e dal o to fm a t e r i a l ，u s e d c o m p a r i s o na n dd e m o n s t r a t i o nm e t h o d ，g i v e nt h ec o n c e p to fa d m i n i s t r a t i v e a s s i s t a n c e ，i n v e s t i g a t e d t h e t h e o r y b a s i so f i t ，t r a c e db a c kt ot h e t r a n s f o r m a t i o no fi ta l lo v e rt h ew o r l d ，l e a r n e dal o tf r o mo t h e r sl e s s o n s a n d f i n a l l ye x p o u n d e dt h em a i np r i n c i p l e so ft h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e a s s i s t a n c e ，t h ep r o c e d u r e so ft h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c e ，t h e r e m e d yo fr i g h t so ft h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c e ，a n dt h e a s c e r t a i n m e n to ft h e l e g a lr e s p o n s i b i l i t yo ft h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e a s s i s t a n c e ，w h i c hs e tt h eb a s i ct h e o r yf o u n d a i o nf o r t h el e g a ls y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c ea n dt h ee s t a b l i s h m e n to ft h en a i o no ft h es o c m i s t l e g a ls y s t e m a tl a s t ，t h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c es e tt h el e g a l t h e o r yf o u n d a t i o nf o rt h ee s t a b l i s h m e n to f t h eh a r m o n i o u ss o c i e t y k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c e ；g u a r a n t e eo f h u m a nr i g h t s ；r e m e d y o f r i g h t s ；a s c e r t a i n m e n to f t h er e s p o n s i b i l i t y 引言 引言 行政救助制度是世界各国推行的一项重要法律制度，只是在各个时期的表现形 式不同而己，从现代意义上讲，行政救助制度是重要的人权保障机制之一。我国自 古以来就有“济民”的思想和实践，但真正具有现代意义的行政救助制度却是产生 于新民主主义阶段。行政救助制度在不同的历史时期发挥了重要的历史作用。在当 前构建社会主义和谐社会的新形势下，深入研究国内外行政救助制度，制定一部符 合我国国情的行政救助法，不仅是学者们需要研究的理论问题，也是我国政府必须 予以高度重视的现实问题。 众所周知，2 0 0 3 年6 月2 0 日国务院公布城市生活无着的流浪乞讨人员救助管 理办法( 以下简称救助管理办法) ，救助管理办法以尊重和保障人权为核心， 以公民权利为本位，体现了人文主义的关怀。救助管理办法改变了收容遣送办 法的强制性，把救助完全变成了一种自愿行为，实行自由的开放式管理，凸显了 政府的福利救助功能，彰显了行政救助理念从管理型到服务型的转变。纵观我国行 政法学界的研究现状，对行政救助制度及其理论的研究还是众说纷纭，莫衷一是。 此外，我国尚未有统一、完善的行政救助法，有关行政救助的规定散见于相关的法 律、法规和规章及行政规范性文件中。因此，本文在系统地研究行政救助理论和国 内外行政救助制度历史沿革的基础上，根据我国行政救助制度的实践，通过比较分 析法和实证分析法来阐释我国行政救助制度构建的基本原则、救助程序、权利救济 途径和法律责任追究机制，为我国制定一部与行政处罚法。和行政许可法。一 样科学规范各自领域具体行政行为的行政救助法奠定理论基础。 一、行政救助制度的基本理论 根据救助管理办法的规定，负有法定救助职责的行政主体对城市生活无着的 流浪乞讨人员实施救助，是行政救助的方式之一。我国宪法。笫四十五条规定： 中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获 得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和 医疗卫生事业。因此，行政主体对特定行政相对人的救助或物质帮助职责根源于宪 法的规定。由于宪法规定的原则性，“管理一强制”式的行政行为方式理念还未完全 。中华人民共和国行政处罚法，1 9 9 6 年3 月1 7 日第八届全国人民代表大会第列次会泌通过。 o 中华人民共和国行政许可法，2 0 0 3 年8 月2 7 日第十届全国人民代表大会常务委员会第叫次会议通过。 o 中华人民共和国宪法，1 9 8 2 年1 2 月4 日第五届全国人民代表大会第五次会议通过。 l 行政救助制度研究 消除，长期以来行政救助是“恩赐”而非法定服务职责的思想仍然存在，以及有关 行政救助的法律规范散见于各种法律、法规和规范性文件中，缺乏统一完善的行政 救助制度来明确行政主体的职责和规范行政救助的行为。所以，笔者试图首先从行 政救助的基本理论展开分析。 ( 一) 行政救助的概念 1 行政救助的概念界定 关于什么是行政救助，有的学者将其等同于“行政给付”，。有的学者认为是“行 政物质帮助”。，而有的学者在谈及该问题时直接使用“行政救助”的名称，。有的 学者将“行政救助”做狭义的理解，他们认为行政救助是指特定行政主体在特定情 况下对特定行政相对人实施的救援和帮助的具体行政行为。而有的学者是在广义上 理解行政救助的，认为所谓行政救助是指行政主体为实现特定的公共目的，为一定 的特定对象提供支持或帮助( 社会救济金、助学金、扶贫款补贴) 或建设公共设施 或为公众提供其他服务或利益，从而保障和改善公民生活条件的行政活动。即行政 救助除了一般意义上对特定主体的物质帮助以外，还包括了供给行政、社会保障行 政和资助行政( 行政补贴) 。该概念实质与日本行政法制上的行政救助的内涵没有实 质性的区别。”1 综上所述，行政救助有广义和狭义之分。狭义上的行政救助，是指行政主体在 公民年老、失业、疾病或丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，依照宪法和法律 的规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。而广义的行 政救助，不仅包括狭义上的行政救助，而且包括通过公用物、公共设施、公共企业 等的设置或经营，旨在为公众提供h 常生活必不可少的服务性的行政供给和国家、 其他行政主体为了实现特定的公共利益而给特定对象发放财产性资助的行政补贴 。经笔者收集整理，以下作者在其相关著作中持“行政给付”的观点，参见：陈晋胜、彭云业：行政法与行政 诉讼法学，法律出版社，2 0 0 6 年1 月第1 版，第1 8 3 页；姜明安：行政往与行政诉讼法，法律出版社，2 0 0 6 年1 月第2 版，第1 6 0 页；杨解君：行政法，中图方正出版社，2 0 0 2 年版，销3 8 2 页：程华、徐叫江：行 政法与行政诉讼法学，中国人民公安大学出版社，2 0 0 2 年版第1 5 6 页；俞子清：行政法与行政诉讼法学， 法律出版社，2 0 0 1 年5 月第1 版，第2 1 8 页；张正钊：行政法与行政诉讼法，中国人民大学出版社，1 9 9 9 年1 2 月第1 版，第1 3 8 页。 o 经笔者收集整理，以下作端在其相关著作中持“行政物质帮助”的观点，参见：应松年：行政法学新论，中 国方正出版社，2 0 0 4 年1 月第3 版，第2 0 5 页；熊文$ - e j ：现代行政法原理，法律出版社，2 0 0 4 年9 月第1 版，第3 3 4 页。 o 经笔= ；收集整理，以下作者在其相关著作中持“行政救助”的观点，参见：杨建顺：日本行政法通论，中国 法制出版社，19 9 8 年版，第3 2 9 3 3 1 页；方世荣：行政法原理与实务，中国政法大学出版社，2 0 0 2 年版， 第8 0 页；王连昌：行政法学，中国政法大学出版社i9 9 9 年8 月修订版，第1 6 6 页：关保英、宋龙凌：行 政法与行政诉讼法，中国政法大学出版社，2 0 0 4 年2 月第1 版，第3 4 3 页；谭宗泽、王学辉：新编行政法 学重庆出版社，2 0 0 1 年版，第2 0 3 页；张越：英国行政法，中国政法大学出版社2 0 0 4 年6 月第1 版， 第5 8 4 页。 、行政救助制度的基本理论 ( 如财产补贴、优惠性贷款、免除税费负担或给予法律援助等其他优惠) 。因此，在 现代行政趋向服务行政，且现代社会重视公民社会福利的新形势下，行政救助是现 代福利国家政府所承担的一项最为主要的行政服务职责。”3 广义上的行政救助概念对于科学分析行政救助理论，规范行政救助行为，完善 行政救助制度具有重要的价值和意义，具体表现在：一是对受救助的对象界定上不 再局限于一种身体上的劣势者，它可能是身体健全者，如下岗职工，其由于经济体 制变革与现代社会的激烈竞争，而使其处于一种弱者的地位。二是对于弱者的救助 内容，不再局限于物质的救助，而是拓展到竞争机会和精神的内容。具体来讲，应 以传统生存权为内容的经济上的救助为底线，并囊括对社会中追求经济发展所带来 的公害以及对新出现了形形色色的破坏人类生存和生活的社会性因素予以修正。正 如社会经济权利的矛盾冲突导致的社会最起码的公平正义丧失，急需行政权力以救 助的形式介入其中样，它包括以社会经济权利为核心的平等就业权、平等教育权、 平等发展权等等。“1 政府在法律平等保障方面的救助，以及政府对一些人类无法克服 的天灾人祸面前而沦于生存的边缘者的救助等等，都是现代社会所面临的一些新问 题。“1 因此，本文将以广义的行政救助概念展开论述。 2 行政救助与相关的概念辨析 行政救助与相关概念极易混淆。因此，要准确界定行政救助的概念，就必须把 行政救助与社会救助、行政救助与社会保险、行政救助与行政给付的概念相区别。 ( 1 ) 行政救助与社会救助 行政救助与社会救助都是救助类型，二者极易混淆。随着社会经济的发展，需 要更新行政救助的概念和内涵，而不能把在社会保障领域对社会救助的研究，简单 移植于行政救助。社会救助是指国家和社会对由于各种原因而陷入生存困境的公民， 给予财物接济和生活扶助，以保障其最低生活标准的制度。”1 而行政救助则正如民政 部救灾救济司副司长庞陈敏所说的那样，行政救助是政府作为一种责任提供的一种 国家救济，而社会民间救助力量只是一种补充。所以，行政救助与社会救助的区别 是显而易见的：第，救助行为的实施主体不同。行政救助的实施主体是负有法定 救助职责的行政主体( 包括行政机关和法律、法规授权行使行政救助职权的组织) ， 社会救助的实施主体足行政主体、社会组织和个人。第二，救助行为的实施依据不 同。行政主体实施行政救助依据法律、法规和相关规范性文件，所以行政救助具有 法定性。社会组织实施救助依据其组织内部的规则，而个人提供的救助常常是依其 与被救助人的私人关系或者个人的慈善心理而定。第三，救助行为性质不同。实施 行政救助制度q f 究 行政救助是行政主体的法定职责，同时也是其职权和义务。行政救助行为的职权来 源于法律、法规的规定，是行政主体行使行政权而做出的一种具体行政行为。社会 救助大多是社会组织和公民个人的一种自愿性的慈善行为，并非其法定职责与义务， 可以救助，也可以不救助，有很大的自主性，是一种民事行为。可见，行政救助是 一种公法行为，而社会救助是带有赠予合同性质的私法行为。第四，法律后果不同。 行政救助是行政主体行使行政职权而做出的具体行政行为，在行政主体和行政相对 人之间形成的是行政法律关系。负有救助职责的行政主体对其做出的行政救助行为 或行政救助不作为要承担相应的法律责任。社会救助在提供救助的社会组织、个人 和受救助的公民之间形成的是一般的民事法律关系，社会组织、个人提供救助是一 种自愿行为，不会因为消极的不作为而导致违法的法律责任。通过上述分析比较， 行政救助与社会救助在救助的实施主体、实旅依据、救助行为性质及法律后果等方 而存在着较大的差别。 ( 2 ) 行政救助与社会保险 行政救助是行政主体对法定情形下的行政相对人承担的相应救助职责。社会保 险是平衡、分配、矫正社会责任的一种制度设计。社会保险是指国家在既定的社会 政策下，通过立法手段建立社会保险基金，在劳动者因年老、疾病、伤残、失业、 生育及死亡等原因暂时或永久性失去劳动能力或劳动机会，从而失去全部或部分生 活来源的时候，由国家和社会对其本人或家庭给予一定的物质帮助的社会保障制度。 行政救助与社会保险的区别主要表现在：第一，行为对象不同。行政救助针别的是 特定的行政相对人，社会保险的行为对象是参加了保险的人员。第二，奉行的原则 不同。行政救助是行政主体的责任和行政相对人的权利，行政相对人无需履行义务， 只要处于特定救助状态就能得到相应的救助，而社会保险则奉行权利与义务对等原 则，即只有劳动者履行了劳动和缴费的义务，才有资格享受社会保险的权利。第三， 资金来源不同。行政救助的资金主要来自政府税收或财政拨款。社会保险主要是由 劳动者个人、社会( 包括劳动者所在用人单位或雇主) 和国家三方面合理负担，各 自按一定比例交纳保险费。第四，保障水平不同。行政救助中行政主体对行政相对 人提供最低生活保障。社会保险则是对遇到困难的劳动者提供基本的生活需求保障， 因而更带有普遍性。第五，p i 的不同。行政救助以“济贫”为目的，社会保险则以 “防贫”为重要目的。 ( 3 ) 行政救助与行政给付 行政救助与行政给付是既有联系又有区别的两个不同的概念。首先，二者在理 4 一、行政救助制度的基本理论 论基础和实施主体方面是一致的。其次，行政给付是行政救助制度的有机组成部分， 二者的区别主要表现在救助范围的大小上，行政救助在救助范围上要远远大于行政 给付。 ( 二) 行政救助的特点和i 生质 1 行政救助的特点 行政救助的特点主要表现在六个方面： ( 1 ) 行政救助主体职责的法定性 行政救助被视为实现服务行政的一种主要方式，体现了行政主体担当服务主体 的思想。行政救助是行政主体履行法定职责的一项重要活动，这种法定职责的履行 与否，决定着行政救助相对人的法定权利能否得到实现和保护，同时也表明行政主 体是否完成了其法定的义务。 ( 2 ) 行政救助对象的特定性 行政救助的对象是法定情形下的行政相对人，而法定的行政相对人包括公民和 组织。0 1 其中公民包括一切绝对或相对地在社会上处于不利地位的人群。具体而言， 包括妇女、儿童、未成年人、老年人、残疾人、文盲和半文盲、农民、农民工、城 镇下岗失业职工、低收入阶层、劳动者和消费者等社会阶层或角色。从某种意义上 说，每个个体之人在社会生活中都是现实的或潜在的弱者，不是绝对弱者，就是相 对弱者；现在不是弱者，将来也可能沦为弱者；扮演此种角色( 实质就是参与某种 特定的社会关系) 时不是弱者，扮演他种角色时则可能成为弱者。事实上，任何人 都无法改变诸如性别、智商、健康( 身体和精神) 和家庭条件的先天预没，同时又 无法抗拒年老、疾病等自然规律，而且又无法完全避免来自于自然和社会的某些危 及人身、财产安全的危险因素和风险因素，这些都是个体之人不可回避的现实世界。 这些要因决定了作为社会成员的每一个个体之人的现实弱者性或未来的弱势的可能 性。8 1 因此，公民作为行政救助相对人的条件是相对的。此外，笔者赞同组织也可以 作为行政救助对象的观点。如行政主体基于行政管理目的，对下岗职工经营的中小 企业，行政主体通过减免税费等方式给予鼓励和扶助。但本文主要把法定情形下的 公民作为行政救助对象展开论述。 ( 3 ) 行政救助程序的综合性 行政救助程序是依申请和依职权相结合的。除了自然灾害的救助等紧急状态下 由行政主体主动依职权实施以外，就绝大多数行政救助来说，行政救助对象的申请 行政救助制度研究 是其必不可少的程序。如救助管理办法就规定了对城市生活无着的流浪、乞讨 人员实行的救助要尊重公民的意愿，实行来去自由的原则，就是行政救助启动程序 依申请的明证。因此，从这个意义上讲，行政救助程序具有依申请和依职权的综合 性特征。 ( 4 ) 行政救助事项的确定性 行政救助的事项是法定的，它以国库收入为其物质前提，并且为了使有限的国 库收入得到有效的配置和使用，救助对象和事项不可能是全体公民，而只能将有限 的救助资金用于最需要帮助的人，可见救助事项必须有确定性，并且这种确定性也 体现于法律、法规的相关规定中。 ( 5 ) 行政救助行为的具体行政行为性 行政救助行为是一种具体行政行为，是针对法定情形下的行政相对人实施的救 助行为。对行政相对人来说，在法定情形下有获得行政救助的权利，获得行政救助 是行政相对人的一项基本权利。对行政主体来说，为行政相对人提供行政救助是其 一项义务和职责。行政主体为行政相对人提供的救助是一种具体行政行为。这种具 体行政行为性，也就决定了行政救助具有可诉性，即当行政救助有瑕疵的情况下， 行政相对人可以提起行政复议或行政诉讼。它是一种具体的行政行为，而非事实行 为。从现代人权保障的角度看，将行政救助权力视为一种国家职权，公民申请救助 的权利视为一种公法上的权利。实质上，就是把行政救助作为一种具体行政行为来 看待，而非一种道德义务来约束，更非事实行为。1 ( 6 ) 行政救助内容的丰富性 行政救助是行政主体向行政相埘人给付物质、赋予权益或与物质相关权益的行 政行为。其中物质权益主要包括金钱给付和实物给付，如：救济粮、救济衣物等， 而与物质相关的权益救助形式是多种多样的，如：提供免费上学的机会，免费注射 疫苗、提供就业机会、对下岗职工进行就业指导与培训等等，不一而足。 因此，从行政救助t y d p 务内容来分析，对行政救助对象在以生存权为核心并囊 括其他经济生活方面的照顾及扶助，体现了行政主体为救助对象提供个人生活“生 存照顾”的职责。从服务目的上讲，是试图通过行政主体对弱者的救助来创造合乎 公平j e 义的社会秩序，符合现代服务行政的发展潮流。“” 2 行政救助的性质 负有法定救助职责的行政主体，在法定情形下，依据法律、法规等规范性文件 对行政相对人实施救助，这种行政救助行为具有权力上的行政性、行为上的法律性、 一、行政救助制度的基本理论 程序一1 2 的强制性与自愿性、内容上的获益性。 ( 1 ) 权力上的行政性 行政救助行为作为一种权力色彩较弱的行政活动方式，更具有人权保障性、民 主性和服务性的现代行政法特征。但它的救助主体仍然是行政主体，救助的过程也 仍然受到行政程序的约束，并且当其有不当或违法的时候，还要受到相应的司法审 查。更为重要的是，与社会救助相比较，行政救助是现代行政职权运用的一种方式， 是为了一定的行政管理目的而采取的具体行政行为。正是从这个意义上讲，行政救 助必然带有行政性，即行政性是行政救助的主要性质。 ( 2 ) 行为上的法律性 行政救助是行政主体依法做出的行政法律行为，因此，它带有强烈的法律属性。 主要表现在：第一，实施救助的主体是依法成立的行政机关和法律、法规授权的组 织。第二，行政主体在实施救助时必须依法进行，依法不仅指依据宪法、法律、法 规和规章具体条款的规定，还包括合乎法的精神、价值和原则。第三，有违法、不 当和不作为的行政救助将会受到司法审查。 ( 3 ) 程序上的强制性与自愿性 行政救助相对于行政主体而言，既是权力又是责任。既然是法律为了有效地利 用社会资源而明确地将法定情形下的行政救助职责赋予了行政主体，法定的行政主 体就必须依法定程序履行自己的职责。如果救助不作为、救助不当或违法，就必然 要承担相应的法律责任。从这个意义上来讲，行政救助是强制性的，并且是对行政 主体的强制。另一方面，就行政相对人而言，接受不接受救助、接受多少救助又是 完全自愿的、非强制的。如我国的残疾人权益保障法。、消防法。、军人抚 恤优待条例。、退伍义务兵安置办法“等法律、法规中对法定的行政相对人获得 救助的权利都作了具体的规定。因此，获得行政救助的特定刺象是由宪法、法律和 法规规定的。从实施救助的行政机关一方来讲，行政救助是行政机关行政职能的组 成部分，人民政府为人民服务的本质，决定了对符合法定条件的公民进行救助是行 政机关的一项日常性工作。国家许多法律法规对行政机关的救助职责作了明确的规 定。如防震减灾法第三十三条规定：破坏性地震发生后，各级人民政府应当对 o 中华人民批和国残疾人保障法，1 9 9 0 年1 2 月2 8 日第七届全国人民代表大会常务委员会第十七次会泌通过。 。中华人民共和国消防法，1 9 9 8 年4 月2 9 日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过。 o 军人优待抚恤条例，2 0 0 4 年1 0 月1 日由国务院、中央军事委员会令第4 1 3 号发布实施。 。退伍义务兵安置条例，1 9 8 7 年1 2 月1 2 日由中华人民基和国国务院发布实施。 7 行政救助制度研究 地震灾区提供救助。人民警察法在有关人民警察义务的第二十一条明确规定： 人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵害或者处于其他危险情形，应当立即救助 和对公民的报警案件，应当及时查处以及人民警察应当积极参加抢险救灾社会公益 工作。由此，行政救助应当是国家行政职能的一个重要组成部分，是行政机关履行 其职责的一种法律行为。1 ( 4 ) 行政相对人的获益性 行政救助体现了现代法治国家对公民生存权利的保障。我国宪法第四十五 条的原则性规定表明了保障公民基本生存权是行政机关的职责和义务，公民从行政 机关获得救助是其权利。相关法律、法规对行政相对人的救助权利也作了明确的规 定，如国务院2 0 0 3 年9 月1 日实施的法律援助条例第二条：符合本条例规定的 公民，可以依照本条例获得法律咨词、代理、刑事辩护等无偿法律服务。该规定对 保障经济困难公民获得必要法律服务有重要意义。因此，行政相对人的获益性是行 政救助的重要性质。 ( 三) 行政救助的种类和内容 1 行政救助的种类 只有分类救助，才请使行政救助制度更具有操作性和实践性。正如民政部部长 李学举提出的那样，城市低保，要在规范管理、“应保尽保”的基础上，进一步完 善“分类救助”，研究提高吖氐保”标准和补差金额。因此，通过分类救助可以有 效地实现行政救助的目的。下而笔者尝试通过六种角度来划分行政救助的种类。 ( 】) 根据行政救助实施主体的不同，可以将行政救助分为行政机关救助和法律 法规授权组织救助两类。其中行政机关救助又可分为一般行政机关救助和专门行政 机关救助。一般行政机关救助是民政机关根据法定职责所进行的常规意义上的救助， 专门行政机关救助是指有关行政机关在特定的法律规定下所实施的对专门事项的救 助，如司法行政机关根据法律援助条例。的规定，进行的法律援助，教育行政机 关根据教育法。的规定对特困学生的救助，卫生行政机关根据突发公共卫生事 件应急条例。的规定对“s a r s ”等传染病人所进行的医疗救助等。 ( 2 ) 根据救助对象的不同，可将行政救助分为对灾民的救助、对军烈家属的救 助、对离退休人员的救助和对特定弱势人群的福利救助。其中福利救助又分为对儿 。中华人民共和国防震减灾法，1 9 9 7 年1 2 月2 9 日第八届全国、民代表人会常务委员会第二一l - j l 次会泌通过。 。法律援助条例，2 0 0 3 年7 月1 6 日国务院第1 5 次常务会议通过。 o 中华人民若和国教育法，1 9 9 5 年3 月1 8 曰第八届全国人民代表大会第三扶会议通过。 。突发公共卫生事件应急条例2 0 0 3 年5 月7 日国务院第7 次常务会议通过。 8 一、行政救助制度的基本理论 童的救助、对老人的救助、对妇女的救助、对特定病人的救助等。 ( 3 ) 根据受救助者的居所是否固定，可将行政救助分为流浪人员的救助和固定 居民的救助。其中前者又可分为城市流浪人员的救助和农村流浪人员的救助，而城 市流浪人员的救助适用救助管理办法。对于在农村流浪的乞讨人员，笔者认为， 按照宪法上的平等原则和非歧视原则，其救助也应该参照救助管理办法制定相 应法规予以救助，把农村流浪乞讨人员问题在农村就地解决。否则，无异于鼓励农 村流浪乞讨人员向城市发展。固定居所的居民救助主要是依据最低生活保障制度。 ( 4 ) 根据行政救助方式的不同，行政救助又可分为金钱救助，物质救助和与物 质相关权益的救助三种类型。 ( 5 ) 根据行政救助区域不同，可将行政救助分为中央行政救助和地方行政救助。 前者是指由国务院及其各部委面向全国实施的救助，后者是各级地方政府在自 己的行政区域内实施的救助。 ( 6 ) 根据行政救助的救助内容分为生活救助、扶贫救助、灾害救助、医疗救助、 就业救助、教育救助、紧急救助、住房救助和法律援助。 2 行政救助的内容 从目前我国有关行政救助的法律、法规的规定来看，行政救助的主要内容包括： ( 1 ) 生活救助 生活救助具体表现为：第一，补助。由民政部门依法对社会上生活困难的人给 予的经济帮助。如对农村无劳动能力的公民发放的优待金，对城镇无劳动能力人员 发放的救济金等。第二，抚恤。对特定死者的家属、伤残人员给予的物质帮助形式， 它含有慰问性质。如2 0 0 6 年1 月1 日施行的公务员法第七十七条规定，国家建 立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮 助和补偿。公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲、因公 死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待。第三，最低生活保障。是指 国家发给收入低于一定水平的困难家庭，用以维持最低生活标准的费用。根据国务 院1 9 9 9 年发布的城市居民最低生活保障条例( 国务院第2 7 1 号令) 规定：持有 非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生 活标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。“2 3 第四，国家承担 社会保险金的那一部分。社会保险金是公民根据法律规定，在其年老、疾病、失业 和出现法定事由时，由国家发给本人用以承担养老、医疗、维持家庭生活等必要支 行政救助制度研究 出的费用。如国务院失业保险条例第五条的规定，失业保险金的构成包括财政 补贴。“” ( 2 ) 医疗救助 医疗救助，指给予被救助人以与物质有关的权益的物质帮助形式，如对优抚对 象在他们医疗卫生方面给予的救助。“”艾滋病防治条例。第四十六条：县级以上 地方人民政府应当对生活困难并符合社会救助条件的艾滋病病毒感染者、艾滋病病 人及其家属给予生活救助。突发公共卫生事件应急条例第四十三条规定：县级以 上各级人民政府应当提供必要资金，保障因突发事件致病、致残的人员得到及时、 有效的救治。卫生部对公立医院开办的特需医疗服务进行干预和调控，并列入探索 解决百姓“看病贵、看病难”的措施之一。并且要求地方建立“惠民医院”或“惠 民病房”，主要为参加合作医疗的农民、城市下岗职工、失业人员、低保人员、进 城务工人员及老人、儿童服务。对平价医院实行预算式全额管理，收入上缴，支出 由政府核拔。 ( 3 ) 住房救助 住房救助，指给予被救助人以与物质有关的权益的物质帮助形式，如对优抚对 象在他们住房方面给予救助。此外，政府增加经济适用房住房面积，以提供给需要 获得住房救助的被救助人。此外还有对军队离退休干部的安置，对复员、转业、退 伍军人的安排。退伍义务兵安置条例第八条规定，退伍义务兵原是农业户口的， 由当地退伍军人安置机构按下列规定安置：对确无住房或严重缺房而自建和靠集体 帮助又确有困难的，应当按照国家规定安排一定数量的建筑材料和经费帮助解决。 ( 4 ) 就业救助 就业救助，指给予被救助人以与物质有关的权益的物质帮助形式，如对优抚对 象在他们就业方面给予救助。劳动权是实现生存权的一般手段，劳动作为公民的一 项基本权利。劳动权在公民各项权利中占有重要地位，通常被认为是一切民主自由 权利的基础和劳动者借以生存的基本权利。劳动权得不到保障，劳动者的其他权利 就难以实现。所以，退伍义务兵安置条例第八条规定，退伍义务兵原是农业户口 的，由当地退伍军人安置机构按下列规定安置：在服役期间荣立二等功( 含二等功) 以上的，应当安排工作。此外，在就、救助方面，国家应当考虑把针对国企下岗失 o 失业保险条例，】9 9 8 年1 2 月1 6e l 国务院第1 1 次常务会议通过。 。艾瀚病防治条例，2 0 0 6 年1 月1 8 日国务院第1 2 2 次常务会殴通过。 o 在卫生部召开的2 0 0 6 年全国卫生工作会议匕，卫生部部长高强对于危重病人和需要救助的病人，要坚持先 救治后结算的原则，绝不允许见死不救的讲话。w w w v o o y o oc o m l i s t js h t m i 2 0 0 6 - 4 2 9 1 0 、行政救助制度的基本理论 业人员的促进就业措施上升为法律，如通过把小额贷款、税费减免等措施制定成法 律，形成一种促进就业的长效机制。 ( 5 ) 教育救助 教育救助，指给予被救助人以与物质有关的权益的物质帮助形式，如对优抚对 象在他们教育方面给予救助。“”教育发展权是生存权的必然要求。生存权的设立解 决了适者生存、不适者也生存的问题。但是生存权中并无限制适者生存得更好的平 均因素。生存权可以确定生存的最低标准，而它却不反对社会强者对社会适应的更 高追求。生存权中的发展权内涵是指事前的生存权保障，它要求劳动者享有受教育 权等发展权，以减少在起点上个人与社会差距拉