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第一章： 行政组织的概述 第一节：组织与行政组织一、组织的涵义1.组织的内涵（西方）组织，英文为Organization，来源于器官（Organ），器官是自成系统的具有特定功能的细胞群。后来又逐渐演变为专门指人群而言，运用于社会管理之中。（中国）组织，在我国汉语中，组织的原始意义是编织的意思，即将丝麻织成布帛。如辽史食货志说：“国人树桑麻，习组织。”组织的现代定义：组织是为实现一致性目标,按一定原则所构建的相互协作并具有一定边界的社会群体(人群集合体)。构成要素:两个以上的人、 目标和特定的人际关系(2)组织的内涵一、组织是有目标的群体；(存在的前提)二、组织是按一定原则建立的三、组织需要分工和协作(组织的本质是相互协作的关系)四、每个组织都有自己的个性2.组织的分类(1)按性质：经济组织、政治组织、文化组织、群众组织与宗教组织； (2)按形成方式：正式组织与非正式组织.(3)按功能：以经济为导向的组织、以政治为导向的组织、整合组织与模型维持组织（ 塔克特.帕森斯)(4)按人员顺从度:强制型组织、功利型组织与正规组织。( 5)按利益受惠度:互助组织、服务组织、实惠组织与公益组织；（彼得.M.布劳） (6)按目标:互惠组织、工商组织与公共组织（7）按照权威-服从关系分为：强制-异化型、强制-算计型、强制-道德型、补偿-异化型、补偿-算计型、补偿-道德型、规范-异化型、规范-算计型、规范-道德型（埃甾欧尼）（8）按照组织本身具有特征分：简单结构组织、机械化组织、专业化组织、多分支组织、临时性组织（亨利.明茨伯格）（9）按照组织公共性分：公共组织、私人组织、半官方半私人组织（海尔.G.瑞尼）组织的特征：有共同的目标或利益；两人以上的人组成；内部进行分工协作；有运行规则；需要管理。在现代社会，影响一个国家社会经济发展的组织主要是三大类：企业、政府、非营利组织。企业是经济组织，其职能是实现经济效益最大化。政府拥有的是社会管理的职能，非营利组织实施的是社会服务的职能，政府和非营利组织均称为公共组织。（三）行政组织行政组织(广义)是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。行政组织（狭义）是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。例如，总统及其下属行政单位、议会制国家中对议会负责的内阁及其下属行政机关、社会主义国家中的中央政府及其下属机关。我们国家是国务院系统及各地方政府组织体系。3.组织的构成要素组织目标、机构设置、权责体系、制度规范、资金设备、技术、信息沟通、团体意识。4、组织的功能与作用从系统论的角度来看，任何一种社会组织大体都发挥三种功能： （1）“聚合”功能；(2)“转换”功能；(3)“释放”功能。具体来说，组织的功能和作用主要体现在：第一、组织能够创造一种新的合力，起着“人力放大”作用。第二、组织能够产生一种协同效应，提高组织工作的效率。 第三、组织能够满足人们的需要。二、行政组织1、行政的涵义广义的行政：是指社会组织对一定范围内的事物进行组织和管理活动。分为“公共行政”(public adminisitrationg公共部门的行政管理)和“私人行政”(private adminisitrationg 私人部门的行政管理）两者的最大差别是公共性和法治的程度。狭义的行政是指政府行政，指政府处理国家的公共事务。公共行政的公共性的体现：戴维.H.罗森布鲁姆公共行政学管理、政治和法律的途径(1)宪政服务(2)公共利益(3)公共服务(4)主权代理公共行政的西方传统根植于宪政主义（制宪民主）的思想方法，一方面强调对国家权力的制约（法治的价值取向），另一方面强调对公民自治的鼓励（民主的价值取向）。尼古拉斯亨利 公共行政与公共事务“三权分立”中的行政宪政原则下的制度安排行政法中的行政依法行政是行政活动获得正当性的基础国家干预的规模和范围的不断增长，行政机关的自由裁量权不断扩大；行政法的兴起，即承认行政扩张的事实，又限制其对权利的伤害。 宪政制度的传统强调自由竞争的市场经济，市民社会相对独立于政治国家，公民拥有独立于社会与政治权威之外的个体权利。 公共行政中的行政国家对公共事务的组织与管理2、行政组织的内涵Administrvtive Organization就动态而言，行政组织是为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义与狭义之分：广义：广义的行政组织泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、控制等功能的组织。不仅包括国家的政府系统，也包括国家的立法、司法机关和政党、企事业单位以及群众团体等其他社会组织内处理行政事务的组织狭义：狭义的行政组织指国家的政府系统。3、行政组织与行政机关、行政机构的关系行政机关是指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格，能以自己的名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位，是一级行政组织。行政机构是指构成国家行政机关的内部各单位，它是为行政机关行使行政权服务的，对外不能以自己的名义发布决定和命令，其行为的一切法律后果皆归属于其所属行政机关。行政机关是联结各行政机构的综合体。行政组织泛指行政机关、行政机构和行政部门。4、行政组织的特征：公共性、服务性、社会性、法制性、强制性等。5、行政组织的构成要素组织目标、机构设置、组织人员、规章制度、权责体系、财物设备、技术信息、团体意识6、行政组织的类型按法定管辖区域分:中央行政组织和地方行政组织按工作权限来分:一般权限机组织和专门权限组织按职能和作用分:决策机关、执行机关、监督机关、咨询机关和信息机关三、非政府组织（NGO或NPO）非政府组织,西方称第三部门”Third Sector Organization、非营利组织、公民社会、民间组织、社会中介组织、慈善机构等)。非政府组织(Non-Governmental Organization，简称NGO)一词最早见于1945年联合国宪章。NGO进入中国是在1995年第四届世界妇女大会在北京召开，按照国际惯例需要同期同地召开国际NGO论坛.多从事慈善、信息、社区服务、青少年和特殊人群的教育、老年人关照、学术研究、政府监督、文化发展、环境保护等工作。 NGO的定义，比较权威的是美国约翰一霍普金斯大学萨拉蒙教授提出的五特征法，即将具有以下五个特征的组织界定为NGO：1)组织性2)非政府性3)非营利性4)自治性 5)志愿性国内学者三种有代表性的NGO的定义第一种看法是最广义的，认为几乎所有非政府、非企业的社会组织都是非政府组织。第二种看法是最狭义的，它认为NGO是一种非营利的社会中介组织。第三种看法则认为NGO是依法建立的、非政府的、非营利性的、自主管理的、非党派性质的、并且具有一定志愿性质的、致力于解决各种社会问题的组织。非政府组织提供公共产品的优势(1)竞争性(2)自愿性(3)目标导向明确(4）灵活性（5）资源来源丰富非营利性.沟通性和低成本.非政府组织的主要作用(1)非政府组织能够深入民间，凝聚社会资本，构建自组织网络，提高治理绩效。(2)非政府组织可以有效沟通政府与社会，促进政府与社会的合作，是政府与社会互动的桥梁。(3)促进社会和谐。(4)有利于提高国家的国际竞争力。(5)有利于促进公民社会的发展。NGO的局限性在西方被称为志愿失灵”(voluntary failure)表现为:A.经费不足;B.志愿活动的狭隘性；C.志愿组织的家长作风；D.志愿组织的业余性 中国非政府组织发展面临的主要困境第一，中国NGO过分依赖和受制于政府 第二，NGO自身定位不合理、能力不足、资金缺乏第三，中国NGO管理的法律法规不完善，非政府组织发展的文化积淀不足 第四，NGO布局不合理、国际化程度不高四、行政组织（政府组织）在市场 经济中的职能1、宏观经济调控2、社会资源配置3、公共物品分配4、收入的再分配5、经济社会管制第二节 行政组织的研究途径及意义一、行政组织学研究途径行政组织学是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的科学。1.、政治学途径强调渐进主义的方法论专注于公共官僚（政府）机构的政治角色，以及行政官员与立法机构、司法机构和利益集团的相互关系；2、经济学途径强调绩效和市场化专注于公共官僚机构的自利行为和预算最大化；3、管理学途径侧重理性主义视角专注于公共官僚机构的组织行为组织结构、动机与激励、沟通与领导，以及组织变革与发展。二、为什么要学习行政组织学1、了解和掌握行政组织管理与运行的规律2、促进和提高行政组织的效率3、提升政府管理能力4、改革和完善我国的行政组织体制5、改善政府形象和增强政府的国际竞争力案例讨论：俄罗斯的官僚体制讨论问题1、俄罗斯的民主政治与官僚体制是怎样的关系？2、为什么俄罗斯的官僚体制20年来没有变化？决定因素是文化，还是制度？3、基于宪政主义的视角，如何才能改善官僚体制的绩效，更好地为人民服务？第二章 行政组织理论西方行政组织理论Administrative Organizational Theory发展四阶段:（1）古典行政组织理论(传统科学管理时期的行政组织理论)19世纪末至20世纪初（2）新行政公共组织理论(行为科学管理时期的行政组织理论)20世纪30-60年代（3）现代行政组织理论(系统科学管理时期的行政组织理论)20世纪60-80年代)（4）当代行政组织理论(行政组织理论的现代发展)20世纪80年代至今第一节 政治行政范式一、 政治行政二分伍德罗威尔逊行政学之研究，标志行政学的诞生，奠定了政治与行政二分的思想基础弗兰克J古德诺政治与行政，政治与政策有关，它是国家意志的表达，而行政与这些政策的执行有关伦纳德D怀特公共行政研究导论第一部行政学的教科书，指出政党政治不应该侵入公共行政；管理学本身会导致科学性研究；公共行政自身能够成为“价值中立”的科学；公共行政的使命是经济性和效率性。长期影响实践性影响：城市管理的议会经理制智识性影响：价值与事实二分，卢瑟H古立克和林德尔厄威克20世纪40年代开始受到严厉批评，“行政”的事物与“政治”的事物实际上是很难分离的面对学术界的批判，公共行政的研究又回到了政治科学的范畴二、 作为统治阶级的官僚组织1、加塔诺莫斯卡 统治阶级在所有的社会中，存在的政府，亦即“统治阶级”，或称为“握有公共权力的人”，总是少数。并且在其治下的大众，常常缺乏机会参与政治，他们只能唯命是从，称之为“被统治阶级”。政府形态可以分为两类：一是封建的（feudal），另一类是官僚的。避免“官僚专制主义”需要代表系统的节制。2、罗伯特米歇尔斯 “寡头统治铁律”探索官僚组织的起源不应将分析的视角局限在国家，而应从组织的角度入手。各种社会或政治活动，无论其组织在其开始时如何民主化及大众化，到后来一定会被少数领袖分子操纵，而失去原有的民主性质和精神。三、官僚制“理想类型”1、官僚制理想类型马克斯韦伯和罗伯特K默顿2、实践中的官僚制托斯坦凡勃伦提出“训练造成的无能”约翰杜威提出“职业精神病”3、公共官僚制尼古拉斯亨利指出：公共官僚制是一部装置，民主大众与知识精英的结合部，用于调和官僚制与民主制之间的张力4、代议官僚制萨缪尔克里斯洛夫和戴维H罗森布鲁姆代议制在官僚结构中可以存在（1）按人员的代议制（2）按行政组织的代议制（3）公民参与的代议制四、走向后官僚制沃伦本尼斯在未来的组织指出， 在未来2025年间（即19871992年），我们将为现存的官僚制送终，以便迎接更适合20世纪工业化需要的新社会制度的诞生。1、现代工业社会对官僚制的威胁来：（1）急剧的和难以预料的变化；（2）传统的组织形式已经无法容纳组织规模的不断增长；（3）现代技术的复杂性需要多样化和高度专业化的人才；（4）构成管理行为的哲学观点已发生了根本性的变化。2、杰伊M沙夫里茨：公共行政学经典未来组织所面临的核心问题问题官僚制的解决方式20世纪的新情况一体化问题：怎样使个人需要与组织目标一致没有问题就不需要解决。个人被视为简单的和被动的工具。忽视了“人格”与角色之间的张力。人类科学的出现以及对复杂人性的理解；向上的追求；人文和民主精神。社会影响问题：权力的分配，以及权力和权威的来源尽管明显地依赖于法理的权力，但是隐含着强制权力的使用。任何情况下，胜任、强制和法规之间的复杂关系都是紊乱的、含糊的以及变迁的。管理权与所有权的分离，工会与普通教育的兴起，权威统治的负面和无意的影响。协作问题：形成控制冲突的机制以“等级规则”来解决级别之间的冲突，以“协调规则”来解决同级之间的冲突，强调“效忠”。专业化和职业化增加了相互依存的需要。个人或万能者的领导很难适应领导情境的复杂性。适应问题：妥当地回应环境引起的变化环境稳定、简单和可预见，例行公事，以任意的、偶然的方式适应变化，不预计各种后果。组织的外部环境更加动荡，难以预见，技术变革以史无前例的速率进行着。“新生”问题：成长与衰退假设未来是确定的，与过去基本相同。技术、任务、人力、原材料、社会规范和价值、企业和社会目标的急剧变化，所有这些都使得修正过程成为人们经常关注的事物。3、麦克尔巴泽雷：突破官僚制从官僚制到后官僚制的范式变迁官僚制范式后官僚制范式公共利益公民认为有价值的结果效率质量和价值行政生产控制遵守规范明确职能、权力和结构确定任务、服务、顾客和成果价格调整创造价值履行职责培养责任心，加强工作关系遵守规范和程序理解并运用规范，找出并解决问题，不断改进过程行政管理制度服务与控制的分离，支持遵守规范，扩大顾客选择范围，鼓励集体行动，提供激励，衡量并分析结果，增加反馈信息4、各国在后官僚制时代的实践：(1) 在政府组织中进行分权，将责任转移至较低一级的政府部门；(2) 重新审视政府应该做什么，应该付出什么，哪里是政府应该付出却没有付出的，哪里是既没有去做又没有付出的；(3) 消减公共服务的规模，实行公共活动的民营化和公司化；(4) 寻求更大净收益的公共服务提供途径；(5) 顾客取向的，包括为公共服务提供明晰的质量标准；(6) 实行标杆管理和绩效评估；(7) 开展简化规制、降低成本的改革。5、奥斯本和盖布勒的企业家政府理论1992年两人合著改革政府-企业精神如何改造公营部门提出了“政府企业化”的管理模式，这是用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神以及企业中广泛运用的科学管理方法，改革政府的公共管理部门，重塑政府形象，从而对传统官僚体制进行改革。政府改革十原则（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争性政府：把竞争机制引入提供服务中去；（4）具有使命感的政府：改变按章办事；（5）讲究效果的政府：讲效果而不是按投入拨款；（6）受顾客驱使的政府:满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要；（7）有事业心的政府：有收益而不浪费；（8）有预见力的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革第二节、理性权变范式一、 泰勒的科学管理泰勒的科学管理理念集中体现在其1911年的著作科学管理原理。科学管理原理同样可以运用于公共部门：首先，寻求最佳工作方法和系统控制的思想非常符合行政组织中的等级制、过程和惯例；其次，标准化任务和按其操作的工人也与传统的行政模式相吻合；最后，运用时间尺度进行绩效测量的做法在庞大的官僚制组织及其分支中也非常普遍。莫里斯库克：将科学管理中追求的效率视为行政组织回应民众需求目标的工具。换言之，在民主政治的运作中，民众期望一定水平之上的服务品质以及符合民众需求的政治责任，从而使效率受到政府部门的重视。为此，库克对行政部门的建议包括任用一流的人才、发展科学的工作程序以及多方面激励员工等一系列主张。 二、 法约尔的一般管理916年出版了工业管理与一般管理一书，试图通过行政管理原则的建构来实现组织管理活动的理性化。对于组织而言，有两种行为类型是最重要的，即协作与专门化。为指导协调行为而产生的准则主要包括:（1）等级原则；（2）指令单一原则；（3）控制范围原则；（4）特例原则。专门化关注的是如何把各种行为分配给组织的各个职位，以及如何使这些职位最有效地组成工作单位或部门。这些指导性原则首先包括部门化原则；其次，还包括流水线作业原则。三、韦伯的科层体制韦伯认为任何组织都是以权威为基础,靠权威来维持的.合法的权威分为三种:（1）传统型权威Taditional authority其基础是先例和惯例,是以不可侵犯的古老传统和行使权力者的正统地位为依据.（2）魅力型权威Charismatic authority是以人们对个人的超凡能力,英雄行为等的崇拜和信仰为基础.（3）法理型(法定或合理型)权威Legal-retional authority其基础是依法建立的各种组织规则,来自法律和社会契约,由选举产生.基于法理权威的官僚制（科层体制），具有如下的行政特征:（1） 参加者之间固定的劳动分工（2） 职员的等级制（3） 指导行为的一系列规章（4） 公私财产和权力的分离（5） 基于技术资格的人员选择（6） 对参加者而言的职位聘用韦伯强调似乎相互矛盾的两个方面。一方面是法理形式为上下级职员提供了更稳定的和更可预料的管理结构。另一方面，与其他类型的行政体系比较，法理结构使下级职员拥有相对多的独立性和处理权。四、西蒙的管理行为组织的存在不仅简化了决策，而且也支持参加者做出必须做的决策。 价值前提与事实前提构成了决策的基本要素。有限理性：通过提供完整的子目标、稳定的预期、必要的信息、所需的设备、日常行为纲要以及决策的制度约束，组织为个体参加者提供了“特定”的环境。这就是所谓的“有限理性”的理念，它包含了组织研究的理性途径的关键要素目标的具体化和结构的形式化。价值前提越是精确具体，对决策的影响就越大，因为具体的目标可以区分出可接受的和不可接受的选择。形式化的结构对理性决策的支持，不仅通过把责任分配到每个参与者头上来实现，而且还为他们提供了各种处理问题必需的手段和工具，诸如资源、信息和设备。五、组织的权变理论保罗R劳伦斯和杰W洛奇1967年在其组织与环境一书中，率先提出了理性权变的组织观念。他们认为环境的不确定性对组织结构和行为的影响很大。组织与环境的适应至少发生在两个层次上，一个层次是组织子单位的结构特性都应当和与其相关的特定环境相适应，另一个层次是组织的分化和整合模式应当与其所处的外在环境相适应。杰R加尔布雷思进一步建构了组织的权变理论。他认为该理论的前提假设有两个，一个是不存在最佳的组织方式，另一个是任何组织方式之间都不等效。事实上，组织的权变理论还有第三个假设，即最佳的组织方式有赖于组织的环境特征。第三节交易制度范式一、 交易成本模型奥利弗E威廉姆森 交易成本经济学企业边界：交易成本经济学从有效缔约和比较组织的视角来处理企业和市场的组织问题不同于大多数经济学家，威廉姆森所关注的是交易成本而不是生产，从而他将一个新概念引入了组织理论之中。将交易成本纳入组织的层级制度，就可以通过直接的监督、审计以及其他控制机制来监控组织行为。由于组织行为受到雇佣契约的限制，因此，层级制度有助于降低交易成本，或者至少有助于控制交易成本。威廉姆森不认为交易成本模型可以解释所有的组织现象，由于所考察现象的复杂性，交易成本理论往往与其他的组织理论一起使用。二、制度结构模型1、菲利普塞尔兹尼克：组织的制度化是指一个价值中立的过程，从不稳定的、组织松散的或有限的技术活动中产生出有序的、稳定的和社会的整体模型。保罗J狄马乔和沃尔特W鲍威尔：组织存在于其他类似组织所构成的“场”中。组织场是指由主要的供应商、资源和产品的消费者、管制机构以及其他生产类似产品或提供类似服务的组织集合在一起，而构成的为人们所承认的一种制度生活领域。根据这个视角，同一组织场内的组织逐渐趋向同构。制度结构模型认为，组织是各种资源的结合体。它们具有一定的目的，并在相当时期内持续存在。一定程度上讲，组织是以层级体制的方式来协调的。三、社会功能模型帕森斯认为，所有的社会体系都是由四个基本功能构成的，它们是：（1） 适应功能，即获得充足的资源。（2） 目标达成，即目标的确定和实施。（3） 整合功能，即在体系的子部门中维持团结或协调。（4） 模式维持，即创造、保持和传播该体系独特的文化和价值观。依据所承担的社会功能，组织可以相应地划分为四个类别：（1） 对应于适应功能，从事经济生产的组织，特别指那些商业公司。（2） 对应于目标达成，为完成政治目标的组织，特别指政府机构。（3） 发挥整合功能的综合性组织，特别指政党、公检法以及社会调控组织。（4） 维持模式的组织，特别指教育、文化和宗教组织。除了对组织进行了分类，帕森斯还区分了组织结构的三个层次。最低层次是技术体系，技术层次之上是管理体系，最高层次是制度体系。四、社会冲突模型社会冲突的理论可以直接追溯到马克思的著作，尽管一些冲突论的学者将韦伯作为早期的先驱，因为他认识到组织是统治的体系。社会冲突模型不仅强调参加者利益的不同，而且也强调参加者价值观的冲突。第四节系统生态范式一、 系统控制模型罗伯特L司温斯1974年在其管理的组织系统：设计、规划和执行一书中，强调运作、控制和决策中心及其相互间流程的重要性，即将组织视为控制系统。决策中心将目标或行为的准则传递到控制中心（流程3），控制中心把自己的程序运用到操作层次（流程4），在那里将原材料转化为产品和服务（流程5和流程6）。控制中心还要监测产出，将其质量或数量与决策中心确立的标准进行比较（流程7）。第二个反馈回路（流程8），它表明系统外界（例如顾客）对系统产品和服务的反应可能会导致组织进行目标的调整。二、种群生态模型种群生态模型认为，环境选择不同的组织使其生存下来的基础是组织形式和环境特征之间的相容性。1、唐纳德坎贝尔1969年在一般系统：一般系统研究协会年鉴上发表的社会文化系统中的变异与选择性保留一文中指出，进化分析一般强调三个过程，它们是：差异的产生、对某些特征的选择以及对那些形式的保留。种群生态模型的基本假设是环境因素选择那些最适合环境的组织特征。2、霍华德E奥尔德里克和杰弗瑞费夫1976年在社会学年度评论上发表的组织的环境一文中所指出的那样，自然选择模型并不假定组织必定朝更复杂、更好的方向变化，组织只是朝更适宜于环境的方向变化。由此得出，绝大多数的组织变迁都不是既有组织相对于环境的部分适应或变化，而是一种类型的组织被另一种类型的组织取代。三、资源依赖模型加里L韦姆斯利和梅耶N扎德1973年在其公共组织的政治经济学一书中，提出了资源依赖的政治经济学模型。不同于种群生态模型强调的是选择，资源依赖模型强调的却是适应，即组织提高生存机会的努力。资源依赖方法主要着重单个组织，从组织优势来考察环境。获取资源的需要决定了组织对其外在单位的依赖性，资源的重要性和稀缺性则决定了资源依赖模型的性质和范围。资源依赖模型认为，组织在决定其命运时被视为是积极的，而不是消极的。组织的参加者，特别是管理人员，审视着相关的环境，寻求机遇和挑战，力图达成最佳的交易，避免代价昂贵的纠纷。资源依赖模型的基本前提决策是由组织内部做出。具体来讲，这些决策是在组织内部的政治背景下做出的，决策的目的是处理组织面临的环境条件。不是每个可能的行动都能在组织内部无约束地行使出来。资源依赖模型强调内部权力配置在决定进行何种选择时的重要性。案例讨论：官僚体制的经济学1. 政治行政关系是一种委托代理关系吗？2. 上述的官僚体制改革的理论范式是如何建立的？ 3. 就中国而言，是党政合一还是党政分开更有助于官僚体制的改革？第三章 政治制度框架第一节宪政制度一、宪法的古典概念1、古希腊早期的宪政主义（constitutionalism）基于两种表现形式：希腊语的“国本”和拉丁语的“宪法”。希腊语“国本”的意思是指事实上的国家。古希腊的政治学不是具体法律推理的基础，也不把自然法当作法律的手段，而只是对实存事实的哲学解释。古希腊人对国家的定义从来都不是法律的，而是政治的。这意味着宪法法律只具有规范意义，不具有强制性或制裁力。柏拉图认为，立宪（宪法）政府只是“次优的”，而非“最优的”。最优的政府是不受法律限制的政府，是由“哲学王”实行的专制政体，但这只是一个理想。2、古罗马西塞罗在论共和一书中精辟地指出，作为自然法的宪法法律与上帝的心灵一样古老，它在世界上有国家之前就已经存在了。因此，任何国家都不得制定减损自然法的有约束力的法律。就西塞罗而言，最高控制权力归罗马人民，而实际权力归元老院。罗马人对宪政最伟大的贡献是他们对公法与私法的明确区分，这无疑构成了“保护个人权利，反对政府侵犯”的宪政核心。二、宪政的近代崛起近代宪法所确立的基本原则都具有明显的反封建特征：1、个人主义：（individualism）是近代宪法观念的基础，人是最基本的，一切政治性价值的根源都立足于个人。一切人生而自由、独立以及平等，并享有某些与生俱来的权力，国家（政府）是为了人民和社会的共同福利、保障以及安全而设立的。2、人民主权：（主权在民）（popular sovereignty），对于国家和社会事务的最终决定权归属于作为个人集合体的人民。为了保障主权原则的实现，卢梭还阐述了两条重要的规则。一个是主权的不可转让性，另一个是主权的不可分割性。3、法律上平等：法律对于所有的人，无论是施行保护或处罚都是一样的，在法律面前，所有的公民都是平等的。尊重个人的基本权利：按照社会契约的政治理论，个人权利是先于任何形式的国家而存在的。成立政府就是要保障人民的这些权利，近代宪法都把人权保障放在了突出的位置上。4、限制国家权力：国家是为了保护人权而设立的，这一根本目的决定了国家权力的有限性。不仅作为整体的国家权力应受到限制，因为政府天生便具有侵犯人民权利的倾向；而且权力本身也应分立、互相制约与平衡，以便防止权力的专断和侵犯公民自由。宪政的现代建构以1918年第一次世界大战结束为界，近代宪法理论的核心是论证建立资本主义制度的合理性，现代宪法的各种理论则是以如何完善资本主义制度、如何防范国家权力的滥用为核心的。多样化的宪法理论可以分为两大流派：一个是民主理论，另一个是宪政理论。现代宪法的宪政理论否认民主制度是防止专制统治的最佳途径；为了保护人类的价值和尊严，最有效的方式不是动员民众的积极参与，而是为政府的行为设定宪法性的界限；宪政理论强调法治；宪政理论强调的是代议和司法机构的至高无上的地位。2、民主与宪政相结合的新体制是最理想的政治制度，一些实行民主制度的国家很大程度上接受了宪政理论所揭示的原则。一方面为公民广泛的政治参与提供保障，另一方面也通过各种制度化的途径限制国家政府的权力。3、对于现代民主政治来讲，制定一部宪法并不是目标，而实现宪政才是现代民主政治的目的所在。4、宪政主义存在两种不同的国家观：一种是主权至上的国家主义，另一种是权利至上的法治主义。这两种不同的国家观构成了宪政主义的双重性（两面性）关于人的价值和尊严的道德信念是民主理论的基础，给予个人高度的自治权，使他们能够参与社会和国家的管理，包括对他们自己的管理；最宝贵的权利就是选举权；言论与结社自由是国家与个人关系的核心。第二节政府制度一、内阁制度1、英国内阁制内阁制政府发源于英国，第二次世界大战后，被世界许多国家采用。在很大程度上讲，英国可以说是内阁制的发源地。组成：英国的第一个正规内阁是1721年成立的。按照惯例，内阁由下议院中席位最多的政党组成。每次大选后，英王照例授权多数党领袖组阁，并根据他或她提出的名单任命内阁成员。首相组阁时，执政党内各派的重要领袖人物都被邀入阁担任重要职务。除首相外，内阁成员包括财政大臣、外交大臣、国防大臣、内政大臣、大法官、枢密院长以及掌玺大臣。职能：1918年政府机构委员会的报告列举了内阁的主要职能，它们包括：（1）对提交议会的政策做出最后决定；（2）按照议会通过的政策，行使最高的行政管理权；（3）随时协调和划定各行政部门的权力。内阁下设内阁办公厅和内阁委员会。前者由内阁秘书处、中央统计局和史料处组成；后者是协助内阁工作的附属机构，分为两类：一类是常设委员会，另一类是解决特殊问题的临时委员会。首相是内阁的权力中心，也是行政首脑。依据英国的惯例，首相由在大选中获得下院多数议席的政党或政党联盟的领袖担任。然而，形式上则是由君主指定的。除此之外，首相必须是议员。自1902年以来，首相由下院议员担任已成惯例。主要特征：（1）强调议会至上；（2）内阁多由议会中占据多数席位的一个政党或构成多数席位的政党联盟推选构成；（3）国家元首的“虚位；（4）内阁总揽行政权力；（5）政府对议会负责，接受议员的质询和监督。2、德国内阁制度德国的内阁制始于魏玛宪法时期。魏玛宪法确认的内阁制强调以总理为主导，同时重视阁员共同讨论重大事务的合作精神。二战后，基本法继续强化了总理的地位，规定整个政府的内外政策和施政措施都是由总理个人向议员负责，而非政府全体负责。内阁的组成上，通常以总理为首，包括总理指定的副总理（兼任部长）、各部部长、总理府国务秘书、新闻国务秘书以及根据需要任命的相关人士。内阁下设十个直属委员会，包括联邦安全委员会、经济委员会、财政委员会、农业和粮食委员会、地区规划与城市建设委员会、环境问题委员会、欧洲政策委员会、联邦政府和联邦行政机构改革委员会等。3、日本内阁制度日本内阁制始建于1855年，当时是按天皇赦令组成的。由于天皇是实权元首，因此，不存在真正意义上的责任内阁制。二战后，日本宪法才使天皇权力架空，实行由首相执掌政府大权的内阁制。首相由国会产生，在国会中占多数议席的政党或政党联盟领袖充任首相。首相既是内阁的首长，又是内阁的代表。他负责组织内阁，任免内阁大臣，主持内阁会议，决定政府政策措施，指挥监督政府各部门工作，指挥和调动陆海空，裁定大臣之间的争议，签署各大臣提出的法律草案和政令，中止各行政部门不当的命令和处分，批准对大臣的起诉，宣布紧急状态等。内阁通常由首相和20名以内的大臣组成。大臣分两类：一类称为“各省大臣”，他们分掌12个行政省；另一类称为“国务大臣”，他们兼任一些重要的厅和委员会的长官。内阁下属五个直属机构：（1）内阁官房；（2）内阁法制局；（3）国防会议；（4）人事院；（5）会计检查院。二、总统制度1、美国总统制总统下设总统府，属总统幕僚机构，主要机构包括：（1）白宫办公厅（2）国家安全委员会（3）行政管理与预算局（4）国内事务委员会。美国总统在行使职权时受到来自国会和联邦法院的制衡。国会可以通过削减总统的预算来修改政府的政策；通过制定多种法律限定总统的行为；以2/3的多数推翻总统对国会立法的否决；可以不同意总统任命的部长、联邦法院法官以及其他行政官员；甚至还可以弹劾总统本人等。联邦法院对总统的制衡集中表现为它拥有司法审查权，可以宣布总统的行政命令违宪。总统制具有以下几种主要特征：首先，总统独立于国会之外；其次，总统同时兼任国家元首和政府首脑，通常也负责统率全国武装力量；再次，政府与国会相分离；最后，行政部门与总统是幕僚关系，其成员由总统任免，受其领导并向其汇报工作，并且政治上不对国会负连带责任。与内阁制度相比，总统制的优点在于其稳定性及责任的明确，即永远有一个总统在位领导；而缺点则在于总统和国会之间有可能发生僵局，阻碍正常政治决策的进行。三、半总统制度半总统制是一种介于总统制和内阁制之间，兼有两种政府制度特点的中间类型。发端于法国第五共和国时期，是在戴高乐领导下于1958年确立的。总统的权力作为国家权力的中心，总统一般拥有非常广泛的权力。国家元首；军队统帅；任命总理；根据总理的提议任免政府其他成员；任命国家的文职和军职人员；与总理和两院议长磋商后，可以宣布解散国民议会；拥有一定的立法权；有权签署内阁会议决定的行政命令；可将法律草案在必要时提交公民投票。总统还是“司法独立的保证人”，担任最高司法会议主席，任命最高司法会议成员，并主持该委员会；在同最高司法会议协商后行使赦免权。最后，总统还享有宣布紧急状态的非常权。法国总理作为行政首脑领导政府活动。2、总理的权力总理享有宪法赋予的一系列权力。包括向总统建议任免政府成员，并可任免除总统外的所有文职和军职人员；指导政府的活动，协调各部的关系；代表政府向议会提出施政纲领或发表政策声明，并向议会承担责任；总统在解散国民议会或行使宪法规定的宣布紧急状态的权力时，必须征询总理的意见，总理以政府的名义宣布戒严令；代表政府享有立法创议权和修宪建议权；对国防负责，领导国防部，负责组织国防并兼任国防委员会副主席，必要时代替总统主持最高国防会议和国防委员会；政府享有广泛的条例制定权和命令发布权。总统任命产生的总理，总理主要依靠总统而存在，总理实际上只是总统的“大管家”。总统和总理的关系为：前者决定大政方针，后者负责具体的行政事务。半总统制下的总统权力往往要大于一般总统制下的总统权力。由总理、国务部长、部长和各个职能部门组成的行政机构并不直接对总统负责，而是对议会负责，这又使半总统制具有了一些议会制政府的特点。四、委员会制度瑞士是目前世界上唯一长期实行委员会制政府制度的国家。1、行政组织联邦行政委员会瑞士的最高国家行政机关是一个实行合议制的行政组织，称为联邦行政委员会，由七名行政委员组成，在联邦议会两院联席会议上选出。凡具有当选为众议员资格的公民，都可以被选为行政委员。 联邦行政委员会设公共经济部、外交部、内政部、财政部、司法和警察部、军政部，以及运输交通与能源部。七个委员各掌管一个部。七人中每年由联邦议会两院联席会议选举一人为总统，另一人为副总统。总统和副总统任期一年，不得于次年连任。实际上，七名委员轮流担任总统和副总统。总统作为联邦行政委员会的代表对外代表国家，履行一些礼仪上的国事行为，没有任何其他特殊的权力，其职权和地位同其他行政委员是平等的。行政委员会是一个合议制的机构，任期为四年，可连选连任。行政委员会每星期开会一次，开会时由总统担任主席。开会法定人数为委员四人，一切问题由委员们平等地进行讨论，以出席委员会过半数票通过决定，即最低票数为三票。在赞成和反对双方票数相同时，总统所投的票算为两票。联邦行政委员会作为联邦议会的执行机关，有权发布各种命令，包括一般行政命令、受联邦议会委托制定的法规性命令，以及在非常时期根据联邦议会事先概括授权而发布的紧急命令。行政委员会和联邦议会的关系联邦议会制定的法律和法令，除重大事项如指挥军队由联邦议会直接执行外，都由行政委员会执行。联邦的法律和法令，委托由各州执行的，行政委员会就具体执行情况，对各州政府实行监督。联邦行政委员会从属于联邦议会，只能接受联邦议会的控制和监督，而不能与之对抗，无权解散议会，但议会也不能在任期届满前罢免行政委员会。对于国家的大政方针和政府政策，主要由联邦议会决定，联邦行政委员会只负责贯彻执行。五、国务院制度国务院政府制度是指中国最高国家行政机关国务院由全国人民代表大会产生并对其负责，受其监督的政府制度。1954年颁布的宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关。国务院由总理、副总理若干人、各部部长、各委员会主任和秘书长组成，实行集体领导的原则，通过国务院全体会议和常务会议进行工作，对全国人民代表大会负责并向其报告工作。中国国务院政府制度具有以下两个方面的主要特征：首先，国务院从属于全国人民代表大会，这种从属关系体现在：（1）国务院由全国人民代表大会组织产生；（2）国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；（3）国务院受全国人民代表大会的监督。其次，国务院实行民主集中制基础上的总理负责制，旨在吸收“合议制”与“首长制”的长处，在重视民主讨论的同时又强调总理拥有最后的决定权。 第三节 立法制度一、立法机关的演进洛克在“契约论”的基础上，提出了他的分权学说，即国家的权力应当分为立法权、执行权和对外权。立法权是一个国家中的最高权力，是不可转让的、不可更换的以及不可侵犯的，这种权力属于议会。孟德斯鸠发展了洛克的分权学说，他认为每一个国家都有三种权力：立法权、行政权和司法权，这三种权力应分别由三个不同的部门掌握；立法权所实行的代议制是由人民来行使的，行政权应当掌握在国王手中，司法权则由法院行使；这三个部门应当互相牵制，以权力制约权力，从而防止权力的滥用，保障公民的自由。1、英国立法制度学者们一般都认为，现代议会制度发端于英国。撒克逊人统治的后期就成立了“贤人会议”；诺曼底人入侵英国后，威廉一世把贤人会议改组为大会议；1215年，英王约翰迫于大封建主和大贵族的压力，颁布了自由大宪章，确认大会议由僧侣、贵族和贫民组成；1689年和1701年议会先后通过了权利法案和王位继承法，确认议会是最高立法机关，标志着议会制在英国的首次确立；19世纪，英国议会分别在1832年、1867年和1884年经过3次改革之后，逐步形成了具有完整体系的责任内阁制。1911年和1949年的议会法，加强了平民院的立法权威，强化了它的权力，使得英国的议会制度更具特色。2、美国立法制度根据1787年美国宪法，美国最高立法机关是联邦国会。国会实行两院制，由参议院和众议院组成。美国宪法把立法权明确地交给国会，不再提各州的主权、独立和自由高于一切，同时规定了国会两院的组成和两院议员应当具备的资格、议院的选举，以及国会的议事程序和规则。1913年，国会通过了第17条宪法修正案，把参议员由各州议会间接选举改为由选民直接选出，每州两人，任期两年，每年改选1/3。美国众议员由选民直接选举产生，但长期以来一直是按各州的人口比例分配席位，每3万人中选出1名众议员，每州至少1名众议员。1929年通过的议席分配法案，将议员人数固定为435人。众议员任期两年，届满时全部改选。美国各州的议会是州的立法机关，除内布拉斯加州实行一院制外，其他各州都实行两院制。州议会的首要职能是，依照联邦宪法和州宪法规定的权限，来制定本州的法律。3、法国立法制度法国的议会制度不仅建立较晚，而且也不稳定。自1789年国民议会起，至1958年第五共和国宪法公布止，变更达20次之多。1875年的第三共和国宪法规定，法国实行共和制，国会为两院制，上议院称为“参议院”，下议院称为“众议院”，两院和总统都有提案权。1946年颁布的第四共和国宪法，规定国会实行两院制，下议院称为国民议会，议员由人民不分性别直接普选产生，任期五年，任满全部改选；上议院称为共和国参议院，议员由各省及其他选举会间接选举产生，每三年改选半数；两院合称为国会，但法律议定权专属下议院，上议院只能对下议院通过的法案提出意见，供下议院参考；内阁只对下议院负责；下议院有单独否决信任案的权力。1958年，戴高乐政府通过了第五共和国宪法，规定国会仍采行两院制，下议院称为“国民议会”，议员由人民直接选举产生，上议院称为“参议院”，议员由人民间接选举产生，恢复了第三共和国的两院同等立法权。4、日本立法制度1868年，日本爆发了明治维新运动。下层武士和中小资产阶级掀起了“自由民权”运动，成立了民选议会，争取政治权利。1881年，在反对派的强大压力下，天皇颁布了十年内召开“民选议会”的诏书。1890年，根据明治宪法大日本帝国宪法，成立了帝国议会。天皇独揽统治大权，由贵族院和众议院组成的帝国议会只能“协助”天皇行使立法权，国会通过的法律必须经过根据宪法成立的天皇咨询机构枢密院的审议和天皇的批准才能生效；天皇及其政府可以不经过国会创制法律；国家预算提案权属于政府而不属于国会；内阁不对国会和国民负责，只对天皇负责；天皇有权召集和解散国会，提出和裁定法案。1946年宪法。在日本，国会是国家