（宪法学与行政法学专业论文）我国行政区间利益冲突的立法规制.pdf

摘要 改革开放以来，随着地方政府独立经济利益主体地位的不断强化，行政区之间利 益冲突的数量越来越多、冲突的形式也越来越多，严重破坏了我国市场经济建设，损 害了国家和人民的整体利益。行政区之间利益冲突的主导者是地方政府。以下几个因 素导致了行政区间利益冲突的产生，首先传统体制下形成的“行政经济区”在改革开 放后成为独立利益主体并不断得到强化，这是冲突产生的前提。中央和地方权力划分 的不规范性及地方政府财政权力的进一步加大为行政区间利益冲突提供了扩权空间和 经济基础，不科学的地方政府考绩制度是行政区间利益冲突产生的内在动力，政府和 企业的一体化，这是行政区间利益冲突产生的根源，相关法律的缺失则是行政区间利 益冲突产生的关键。 市场经济是法治经济，这就意味着政府对市场的干预应该沿着法治化的轨道前 进，也因此意味着对政府行为的干预应该采用法治化的方式。立法是对社会利益的分 配，完善的立法可以减少冲突的产生。因此本文主要探讨了如何利用立法来对行政区 间的利益冲突加以控制。 通过对立法功能的分析，指出我国现阶段由于利益主体的多样性和逐利行为的复 杂性，只有利用立法完善对权力的分配、约束地方政府才可能解决冲突，从理论上探 讨了利用立法解决冲突可行性。同时对西方国家已有的立法实践的分析，进一步论证 了利用立法解决冲突的可行性。 行政区之间的利益冲突由于成因复杂，因此单个法律无法达到控制的目的，必须 构建完善的法律体系。行政区间利益冲突的立法控制体系主要包括以下几部分内容： 首先为了达到中央和地方权力划分的规范化，提出要以法律化的权力划分方式替代长 期以来一直沿用的行政化的权力划分方式。其次要用宪法来控制政府的不当经济行为， 保护公民权利，维护全国统一市场的形成。第三针对目前最严重的行政性限制竞争行 为，在剖析了目前反行政垄断立法和执法的不足、分析了现在法学界的几种观点后提 出要尽快建立我国的竞争法。然后针对我国目前政府考绩制度的弊病提出要使政府考 绩法治化，将考绩的标准和考绩的程序以法律的形式固定，避免地方政府的努力“围 着上级领导的指示”。最后就利用行政程序法控制行政区间利益冲突作了论述 关键字：行政区间利益冲突，中央和地方关系，地方政府，立法 a b s t r a c t w i t ht h e i m p r o v e m e n to fl o c a lg o v e m m e n t se c o n o m ys t a t u s ，m o r e a n dm o r ec o n f l i c t sb e t w e e n d i f f e r e n ta d m i n i s t r a t i v es e c t i o n sh a db e e nt a k e np l a c e ds i n c ec h i n aa d o p tt h ep o l i c yo fo p e n i n go u t s i d e w o r l d i ti sh a r m f u lt ot h en a t i o n a lb e n e f i t s a n dh a db e e n d e s t r o y e ds e r i o u s l y o u rn o r m a le c o n o m y c o n s t r u c t i o ne n v i r o n m e n tw ec a nc o n c l u d et h a tt h eg o v e r n m e n t se s p e c i a l l yl o c a l g o v e r n m e n t sa r et h e p r i n c i p a lp a r to fc o n f l i c t s a c c o r d i n gt ot h i sa r t i c l e , t h e r ea r ef i v em a i nc a u s e sr e s u l ti nt h ei n t e r e s tc o n f l i c t s a m o n gd i f f e r e n ta d m i n i s t r a t i v es e c t i o n ：( 1 ) s i n c ec h i n aa d o p tt h ep o l i c yo fr e f o r m i n ga n do p e n i n gt ot h e o u t s h i d ew o r l d ，t h el o c a l g o v e r n m e n t b e c a m et h e i n d e p e n d e n c ee c o n o m yu n i t ，a n d t h e i n d e p e n d e n c e e c o n o m ys t a t u si ss _ r e n g t h e n i n gs t e pb ys t e p t h i si s t h ep r e c o n d i t i o no fc o n f l i c t sn g e n d e r i n g ；( 2 ) p o w e r p a r t i t i o n i nt h ea b s e n c eo fc o n s t i t u t i o n a l p r e s c r i p tb e t w e e nc e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t s e n l a r g e dl o c a lg o v e r n m e n t sp o w e ro fp u b l i ca d m i n i s t e r ，f i n a n c i a lp o w e ra n dl e g i s l a t i o np o w e r t h e ya l l s w e l l e dt h el o c a lg o v e r n m e n t sa b i l i r yo f i m e r v e n i n g t h em a r k e te c o n o m y ( 3 ) t h ea s s e s s m e n ts y s t e mf o rt h e l o c a lg o v e r n m e n ta t t a c hm o s ti m p o r t a n c et ot h ee c o n o m yt a r g e ti st h ei n h e r e n c em o t i v i t y ；( 4 ) e a t e r p d s e b e c a m et h et o o lo ft h eg o v e r n m e n ti nt h er e g i o nc o m p e t i t i o n ，g o v e r n m e n t si n t e r e s ti s b o n d i n gw i t ht h e e n t e r p r i s e si n t e r e s t t h e s et w or e a s o n sa r et h er o o t s t o c ko ft h ec o n f l i c t ( 5 ) a b s e n c eo fl a wt h a tc a l ls o l v e t h ec o n f l i c ta m o n gd i f f e r e n td i s t r i c t si sl i n c h p i n m a r k e te c o n o m yi sn o m o c r a c ye c o n o m y , i t sm e a n st h a tg o v e r n m e n tr e g u l a t em a r k e tm u s tu s el a wa n d f o l l o wt h ep r o p e rp r o c e d u r e i t sa l s om e a n st h a tw em u s tu s el a wt or e g u l a t eg o v e r n m e n t t og e n e r a l l y s p e a k i n g ，c o n s u m m a t el e g i s l a t i o n c a nd e c r e a s ec o n f l i c t sa b o v e m e n t i o n e de f f e c t i v e l yb e c a u s ei ti st h e d i s t r i b u t i o no fi n t e r e s t t h i sa r t i c l em a i nd i s c u s sh o wt oc o n t r o lt h ei n t e r e s tc o n f l i c t sa m o n gd i f f e r e n t a d m i n i s t r a t i v ed i s t r i c tt h r o u g h l e g i s l a t i o n b a s e do na n a l y s i so fp r e s e n to fs i t u a t i o nt h i sa r t i c l e p o i n to u tb e c a u s ec e n t r a lg o v e m m e n t ，l o c a l g o v e r n m e n t ，e n t e r p r i s e ，e c o n o m ym a n a g es e c t i o n ，p e o p l ea r ea l ld r i f t e di n t oc o n f l i c t sa n dt h e yu s ea l lk i n d s o f m e a n st os c r a b b l ef o rt h ei n t e r e s t l e g i s l a t i o ni st h em o s ti m p o r t a n ti n s t r u m e n t a l i t ya b o u tt h ep a r t i t i o no f i n t e r e s t ，s o hi s n e c e s s a r yt o r e s o l v et h ec o n f l i c t s t h r o u g hl e g i s l a t i o n t h ew e s td e v e l o p e dc o u n t r i e s l e g i s l a t i o ne x p e r i e n c e sh a db e e n s e tu po u rg o o d e x a m p l e s c o n s i d e r i n g t h ec o m p l e x i t yo f t h ec a u s eo f a d m i n i s t r a t i v es e c t i o n sc o n f l i c t s ，i ti si m p o s s i b l et or e s o l v e t h ea l lc o n f l i c t sj u s tb yo n el a w i ti so u ro b l i g a t i o nt ob u i l du pc o n s u m m a t e l e g i s l a t i o ns y s t e m ，i n c l u d i n g ( 1 ) p o w e rp a r t i t i o ns t a n d a r d i z a t i o nb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e m m e n t st h r o u g t ll a w ，m a k et h ep o w e r p a r t i t i o nm o d ec h a n g e df r o ma d m i n i s t r a t i v ep a r t i t i o nm o d e t oj u r i s t i cp a r t i t i o nm o d e ( 2 ) t h r o u g hm o d i f y i n g c o n s t i t u t i o nt oc o n t r o lg o v e r n m e n tb e h a v i o g p r o t e c tc i v i lr i g h t s ，m a i n t e n a n c et h eu n i f o r mm a r k e ti nt h e n a t i o n ( 3 ) a f t e ra n a l y s et h es h o r t a g eo fl e g i s l a t i o na n dl a w - e x e c u t i o ni na n t i - a d m i n i s t r a t i v em o n o p o l ya n d s o m ej u r i s c o n s u l t sv i e w p o i n t sa b o u ta n t i - a d m i n i s t r a t i v em o n o p o l yi nt h ec h i n a , s u g g e s t e dt h a tw em u s t b u i l d u pc o m p e t i t i o n l a wt or e s t r a i nt h ea c to fa n t i - a d m i n i s t r a t i v e m o n o p o l y ；( 4 ) b u i l du p s c i e n t i f i c a s s e s s m e n ts y s t e mt oe v a l u a t et h el o c a lg o v e r n m e n t sa c h i e v e m e n t ，i ti so fg r e a tu s ef o rd e c r e a s i n gl o c a l g o v e r n m e n t sm o t i v a t i o nf o rp r o t e c t i n gl o c a lr e g i o n a li n t e r e s t ；( 5 1c o n s u m m a t ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e e s p e c i a la d m i n i s t r t a t i v eh e a r i n gp r o c e d u r et oc o n t r o it h ec o n f l i c t s k e yw o r d s ：t h ei n t e r e s tc o n f l i c ta m o n ga d m i n i s t r a t i v ed i s t r i c t ；r e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a lg o v e r n m e n t a n dl o c a lg o v e r n m e n t ；l o c a l g o v e r n m e n t ；l e g i s l a t i o n 原创性声明 本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。除了 文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发表或撰写过 的研究成果。参与同一工作的其他同志对本研究所做的任何贡献均已在论 文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：赳日期型：! ：多 本论文使用授权说明 本文完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论 文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：她 导师签名： 趔嗍丝耳 我国行政区间1 利益2 冲突的立法规制 导言 在经济持续快速增长的强力推动下，我国已经进入了城市化快速发展的阶段。在 长江三角洲、珠江三角洲和京津唐地区，已初步形成了城市带或大城市圈的空间架构。 伴随着城市化的快速发展，特别是在我国现行行政管理体制下，行政区间的利益冲突 和摩擦以空前的频率和规模产生。 2 这种冲突和摩擦至少带来以下四个方面的恶果：l 、在各地方政府追求辖区内经济 利益最大化动机的驱使下导致重复建设大量出现、资金浪费严重，为吸引投资盲目降 低税款数额、低价甚至无偿出让土地资源，致使国家财产流失严重，同时也使得经济 区内部缺乏整体战略，城市发展冲突。2 、各行政区之间严重的地方保护主义阻碍国内 统一大市场的形成，与w t o 的相关原则相饽。由地方保护主义而带来的地区之间的利 益冲突日益增多，且程度日趋加剧。3 、跨区域的大型公共工程由于缺乏各地区的合作 难以开展。4 、对环境污染的整治工作不能密切配合。这种新的行政区经济分割在市场 经济发展的背景下进一步地加剧了我国地区之间产业结构的不合理趋同，直接导致了 地区经济发展的严重内耗，间接上也对全国宏观经济的运行产生了不利的影响。归纳 而言，行政区间的利益冲突多由政府引起，政府取代企业成为地区竞争的主角。 2 0 0 1 年1 2 月，我国正式加入w t o 。这意味着我国政府的体制及运行方式都必须与 其规则相衔接。w t o 要求成员国必须实行市场经济体制，也就要求各市场主体必须在平 等的条件下展开竞争，实现全球范围内的公平竞争。而地方保护政策使得本国的市场 主体都没有达到平等的地步。w t o 致力于推进贸易的自由化，推进贸易、服务、生产要 素更加自由的跨国流动，要求各国积极参与国际分工，在世界经济范围内调整结构， 为本国经济的发展准确定位。而我们产业结构“大而全、小而全“的传统思维还有着 很强的市场。w t o 还要求国家治理的法治化，要求各成员方政府的行为方式、运作机制 必须是法治而非人治，政府必须受法律的约束和控制。w t o 规则约束的主要是政府而不 是企业和个人。这就要求政府必须按法治化的要求，调整政府行为理念和行为模式， 也因此使得限制政府权力，规范政府权力运行方式的法律制度显得尤为重要。 树立科学的发展观，是党的十六届三中全会的一项重要内容。“全面、协调、可 持续”是科学发展观的要义。地方政府人为将市场分割为块的行为，违背了全蕊发展 行政区间的利益冲突可以君多种主体之间产生，它既有可能在纵向的中央政府与地方政府、地方各级政府之间产 生。也有可能确+ 横向的各地政府之间产生。本文主要关注横向的行政区间利益冲突， 2 利益是一个古义很广泛的训语，它包括经济利益、政治利益、社会利益等等，在本文中特指经济利益。 的要求，只顾发展经济，忽视其它职能，违背了协调发展的要求，为发展经济不顾环 境又是对可持续发展观的违背。 w t o 的要求、科学的发展观的要求和现实的差距促使我去研究在我国行政区间的利 益冲突屡禁不止的原因以及如何利用法律去控制。本文主要以目前行政区间利益冲突 日益增多的现实情况为背景，将实证研究和理性分析有机结合，历史研究和比较研究 有机结合，从多学科，多视角探讨行政区间利益冲突的产生原因、控制手段等，并提 出了自己的观点：对行政区间的利益冲突必须以完善的法律体系来解决，要构建一个 以宪法为龙头，以规范中央和地方关系的法律、竞争法律、政府考绩法、行政程序法 为两翼的法律体系，方能从根本上解决问题。 第一章行政区间利益冲突的现状及存在的法律问题 在中央政府致力于推进以市场化为目标取向的经济体制改革，致力于促进社会整体 利益最大化的过程中，有股来自地方政府的阻力在不断妨碍中央政府改革目标的实 现，这种阻力的实施所带来的结果就是导致行政区间的利益冲突大量的增加。 第一节行政区间利益冲突的现状 行政区间的利益冲突开始于- 改革开放初期，对间的推移及体制改革的深入非但没有 使之销声匿迹反呈愈演愈烈之势。行政区间的利益冲突主要体现在以下四个方面： 由跨行政区的污染所引发的冲突。此类冲突的产生一般与地方政府的产业政策不合理、 对污染企业监管不力有关。如2 0 0 1 年底嘉兴市居民沉船筑坝，封堵嘉兴和苏州之间的 界河，导致航运受阻、河道被堵的事件发生的缘由就是上游的苏，i 1 对污染严重的印染企 业监管不力，嘉兴百姓四处反映却得不到有效解决后采取的自救行为。1 行政垄断的 冲突。行政垄断是行政区问利益冲突的主要表现形式，其数量之多、危害之大，已经令 人触目惊心。它将全国统一市场分割为块，严重影响了商品、资源、资金、人才的流动。 根据法国学者庞什( s a n d r ap o n c e , ；- ) 的研究，“1 9 8 7 1 9 9 7 年间，各省人民购买本省 产品的比例已经上升到了4 6 ，省际间的附隔，以隐含的关税率来看，由3 5 上升到 了4 6 ，由此观之中国省际m 的壁垒比许多国家对外贸易的壁垒还要高”。具体事例 如9 8 年6 月上海出台了对桑塔纳轿车的地方保护政策，为应对上海的地方保护主义， 湖北省于1 9 9 9 年1 0 月出台了回敬上海市的报复性政策，规定凡在湖北购买桑塔纳轿车 律征收7 万元的“特困企业解困基金”。招商引资中的恶胜竞争带来的冲突。通 过引进资本带动本地区经济快速发展，已经成为了地方政府的共识。许多地方政府为了 暴兴民间“零点行动”栽都市快报2 0 0 1 年1 lm2 3 2 转引自郑毓硗李崇高：中国地方分割的效率损失裁中国社会科学2 0 0 3 年1 月第2 3j i ! 引进外资纷纷降低自己的土地出让费用，对于税收的减免已经突破了“两免三减半”的 底线，很多地方开始执行“五免五减半”，“十免十减半”的政策也有出现。为争夺因 商务成本过高而流失的投资，上海实行了“1 7 3 计划”，将嘉定、松江、青浦这三个郊 区总共1 7 3 平方公里的土地划为“商务成本盆地”，在土地、用工、税收等方面实行 系列的优惠政策，意图拦截流失的投资，试图将上海打造为中国最大的制造业基地。1 短 期来看，此政策会为将资金吸引到上海地区起到一定的作用，为了应对上海的“1 7 3 计 划”，浙江和江苏提出了更优惠的条件来争夺资金，导致行政区间以产业的名义开展恶 性竞争，土地、税收等资源大量流失。到最后受损失的只能是国家。重复建设导致行 政区间利益冲突更加激烈。目前2 3 个省、区、市建有整车生产线，在全国1 2 3 家整车 厂中，产量在5 万辆以上的仅有1 8 家，绝大多数产量在l 万辆以上。2 重复建设浪费了 大量的人力、物力和财力。重复建设也使得每个企业的市场占有率下降，为了保护本地 区企业在竞争中的优势地位，地方政府只能采取保护主义，这使得行政区间的利益冲突 进一步加剧。 第二节行政区间利益冲突中存在的法律问题 分析以上几个事例，不难发现法律在解决这些问题上都存在不同程度的盲点：环境 问题是典型的“外部性问题”，需要政府的干预，环境保护是政府的法定职责因此法律 规定“县级以上地方政府环境保护主管部i 3 负有监管的法定职责”。对于跨行政区的环 境污染，环境保护法要求各地方政府配合解决跨行政区的污染问题，但是却缺乏对 地方政府不配合环境治理时的制裁措施，对地方政府的行为约束不力，使得地方政府对 可能导致下游地区环境污染的行为放任甚至纵容。对公民的人身、财产权的侵害是由污 染企业的作为行为和政府怠于对环境进行监管的不作为行为共同造成的，由此可见，公 民的损失应该由政府和企业共同承担赔偿责任，特别是当企业无力单独承担赔偿责任 时。但是对于政府的不作为行为受害公民能否要求国家赔偿由于在国家赔偿法中没 有明确规定，导致现在法学理论界对这个问题存在争议。也使法院对案件的判决呈现出 不同，无法起到保护公民权利的作用。 当下，不但行政垄断的范围从产品市场扩大到了资本市场、劳动力市场等要素市场， 而且行政垄断的手段和方式也更加多样、更加隐蔽。大量的行政垄断是以政策、决定等 规章以下的文件的形式出现的。这些以发布政策、决定等方式出现的行政垄断，属于行 政法意义上的“抽象行政行为”，按照行政诉讼法的规定，对抽象行政行为无法提 。2 0 0 2 年1 0 月上海市政府根姑“中心城匾似规繁荣繁华郊区体现实力水i f ”的要求，分别出台了上海试点园b 改善投资环境的实施意见( 沪府办 2 0 0 2 t 2 号) 午【i 关于进一步改善l 簿投资环境的若十意见( 沪府办 2 0 0 2 77 3 号) 文件。2 0 0 3 年5 月中“磊青松”二区t je 海市财税局、房地产资源管理局、外资委、t 商局、物价局等六部 门签订了关于推进落实试点厦区降低商务成本政燕备忘录至此“1 7 3 ”计划正式启动。 2 我国第三次重复建设及其六人表现专家涣其危害与治理载经济日报2 0 0 3 年】1 月2 2 日 3 起行政诉讼，决定了此类行政垄断的受害者失去了司法救济的机会。更何况，由于在现 实生活中地方法院在经费、人员的任命等方面都以来于地方，也使得法院在审理案件中 出现“司法的地方保护主义”倾向。 对于利用降低土地出让金、税收等来争夺投资实可以认为是政府间的一种“倾销” 行为，为争夺资源倾销自己的税收、土地等资源。这种倾销行为破坏了竞争规则，也给 权力的腐败提供了机会。企业的倾销行为可以引用反不正当竞争法第十三条的规定， “经营者不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品”通过司法途径去解 决，那么政府的“倾销”行为，又有什么法律可以适用呢? 又可以通过什么机构去解决 呢? 政府主导的重复建设浪费了大量的资金和资源这些损失目前主要由国家承担，但 是，对重复建设的决策者，却没有得到有效的制裁。虽然刑法规定，对于滥用权力 导致国家集体利益遭受重大损失的国家机关工作人员要承担相应的刑事责任，但在现实 中却少见此类案件。人们往往将它视为“改革的学费”，缺乏法律的约束，使得“改革 的学费”一交再交。 有专家将我国行政区的特征概括为这样一句话，那就是“在政治上与中央保持一致 在经济e 却体现为“诸侯经济”1 这种“诸侯经济”已经严重危害了我国区域经济一体化 的形成，妨碍了全国统一大市场的形成。2 0 0 1 年1 2 月，中国加入w t o ，要求我国对其 他国家必须实行“非歧视性原则”。非歧视性原则包括“最惠国待遇”原则和一“国民待 遇”原则，其中“国民待遇”要求我国必须使进口产品与本国产品处于同等竞争条件下， 使外国人持有的知识产权与本国人持有的知识产权受到同样的保护。反思我国的现状， 我们现在甚至连国内不同区域的的市场主体都无法达到平等。 第二章行政区间利益冲突的特征和产生原因 第一节行政区间利益冲突的特征 根据社会学的观点，冲突是人与人、群体与群体之间激烈对立的社会互动方式和过 程。冲突是人们之间的一种直接的反对关系。行政区间利益冲突既具有冲突的一般特征， 也有其特殊的地方。其特殊性主要体现在以下三个方面：( 一) 引发行政区间利益冲突 的主体地位的特殊性：行政区间利益冲突一般是由行政主体实施非法干预市场经济而造 成的。因此，引发冲突的主体多是行政主体，确切的蜕就是各地方政府及其所属部j j ， 主要指县级以上地方政府及其所属的各行政管理部门，包括行业管理部门，职能管理部 门和综合管理部门。行政区间利益冲突的引发主体是非市场主体，从政治、经济、法律 角度看，一般是具有行政管理职能的、非营利性的公法人。( 二) 引发行政区间利益冲 蝎克瑜：走向市场经济一中国行政区与经济醚的关系及兵整台 ：海：复垦大学出版社2 0 0 0 年版第3 l 贞 突的行为的隐蔽性：行为的隐蔽性在于导致行政区间利益冲突发生的行为往往并不是直 接针对其它的行政区做出的。一般是通过对本行政区域内企业的保护、对投资者制定优 惠政策而形成的。特别是行政垄断常常以管理和维护市场秩序为借口，以保护公民的健 康、安全为借口来实施，用合法的形式掩盖非法目的，手段更为隐蔽。由于其是运用宏 观经济调控权力对本行政区内的经济进行调整，因此也使得现有法律很难对它进行有效 的制裁。( 三) 行政区间利益冲突带来的严重社会危害性：与其他类型的冲突相比，行 政区间的利益冲突具有更严重的社会危害性。由于实施主体是行政机关，引起行政区间 利益冲突的行为具有强制性的特点，比如行政垄断，在行政强制的条件下，行政相对入 根本无法进行选择。其次，行政区间利益冲突牵涉的范围广，影响的对象多，一旦发生 后果十分严重。 由这三个特征，可以归纳出行政区间的利益冲突的定义：它是由行政主体为保护本 地区的利益，利用被赋予的管理社会的公权力实施非法干预市场经济行为而引起的冲 突。 第二节行政区间利益冲突产生的原因 只有找准了行政区间利益冲突产生的原因，才能开出有效的遏制行政区问利益冲突 的“药方”。行政区间利益冲突的成因非常复杂：既有历史原因，也有现实原因；既有 经济原因，也有政治原因：既有观念原因，也有制度原因；因此就必须在众多的原因中， 找出主要原因。以下五个是导致行政区间利益冲突的最根本的原因 一、行政区与经济区的耦合 行政区是“国家基于政治统治和行政管理的需要将其所辖国土依据一定的法律，按 照一定的原则进行划分后的行政区域管理系统。属于一个国家上层建筑范畴。”1 行政区 的主导功能和本质特征应该是服务于国家的政治统治。它的边界相对稳定。而经济区是 一个由经济中心、经济腹地和经济网络等要素构成的区域共同体，它的形成是一个自发 的过程，经济区的边界会随着时间推移、社会变迁、经济发展而不断发生变化，很难和 行政区的边界重合在一起。 传统的社会主义者都相信在国家和社会的关系上，国家有能力把整个社会管理起 来。列宁曾说过“把全体公民变成一个大辛迪加，即整个国家的工作人员和职员。 整个社会将变成一个管理处。成为一个劳动平等、报酬平等的工厂”2 建国以后，我国 仿效前苏联，实行高度集权的计划经济体制。政府不仅是唯一的政治主体也几乎是唯一 的经济主体。中央政府承担着全面管理全国范围内的国民经济运行的职能和使命，各地 方政府在中央的安排下承担管理本行政区域内经济运行的职能。在这种计划经济体制 崩克瑜：走向市场经济一一中国，于政区。绛济区的差系及其整舍复旦大学出版社2 0 0 0 年版第2 8 页 2 列宁：列宁选集第三卷第2 5 5 负和第3 5 8 兵 下，各行政区承担了本不该由自己承担的经济运行内涵，而且将经济运行的范围限定在 自己的辖区内，人为地将行政区与经济区结合在一起，导致了“行政经济区”l _ 也就 是人们常说的“块块经济”一的形成。由于传统体制下的中央计划有极大的权威，再加 上统收统支的财政体制，地方政府所拥有的经济权限十分有限，也没有能力和其他行政 区域争夺资源。这时候的地方政府尚不具备一级独立利益主体的地位，行政区经济的运 行也严格遵循着行政组织的纵向分工原则，横向联系、横向竞争极不发达。因此，在传 统体制下，尽管经济建设已经以行政区为单位展开，但是行政区间的冲突并不明显。 1 9 7 9 年我国开始进行举世瞩目的经济体制改革。改革的主要内容包括财政、金融、 税收、价格和外贸体制等等。基本的思路就是简政放权，将中央的权力下放到地方或企 业。在国家一地方财政分配体制调整! 下，各级地方政府管理地方经济的职能和权限明 显扩大。由此，地方政府拥有了作为独立的利益主 体所需要的物质基础和管理权力。另一方面，伴随着中央政府向地方政府下放经济管理 权限，中央也相应地把各个地区社会经济发展责任进一步分摊给地方政府。在这种情况 下，地区就成为地方政府一切经济活动的圈子。地方政府长期潜在的利益要求公开化、 明确化和合法化，并导致了以行政区域为界限的区域经济利益格局的形成，也使各级地 方政府成为经济学中所流的谋取自身利益最大化的“理性人”。各级政府工作全面转向 “以经济建设为中心”，政府也由公共行政管理机构转变为最大的经济利益主体。本已 耦合的“行政经济区”在获得权力后成了一把“双刃剑”。一方面对地方利益的追求极 大的刺激了地方经济的发展，推动地方政府进行制度创新，逐步改善了我国的政治经济 环境。另一方面在中国现存的地方政府考核制度和官员考绩制度下，经济建设成就与地 方政府手中的权力成j 下比，经济越发达，地方政府拥有的各种权力也越大，同时也和官 员的政治前途成正比，经济的发展蕴涵着极大的政治利益。因此，以行政区划为堑展开 的对区域内有限的发展资源、有限的发展机会和有限的发展空间的争夺战也就在地方政 府地方政府体系内全面展开，也因此而导致了行政区间的利益冲突不断发生。 表一：国家汲取能力在1 9 5 2 - - 1 9 8 9 年间的变化3 时间ii i 1 9 5 7 - 1 9 6 6o 3 50 4 0 1 9 6 7 - 1 9 7 70 3 30 4 l 19 7 8 一1 9 8 90 2 50 4 5 这个 龇念是肇东帅范夫学行政区列研究中心主任，博卜生学! f j 刘| 曹德教授提 h 的。见中国行政区划的理论j 盛跣 上海：华东师范大学“l 版礼2 0 0 2 年：n 版第1 2 页 2 改革开放以来我国共经l 力r 以下几次财政体制的改革：8 0 年实 ”划分收支、分级包干”的预算管埋体制，8 2 年透新 改为”总额圩成比例包f 4 的包十办法，1 9 8 5 年实行划分税种，核定收支，分级包干”的预算管理体制8 8 年熹| 亍 包括“收八递增包十、”总额分成”、“总额分成加增长分成”、” 解递增包干”、”定额j + 解”和”定额补助”等式种， ； 式的财政包干制度，9 4 年开始采取“分税制”的财政体制， 3 这个表格是经济学家l 绍光根据中国统计年鉴制作的，载于丁绍光：分权的底限北京：中国计划出版社第 4 3 页 6 i 指政府财政收入占国民收入的比重，包括中央和地方财政收入的总和 1 i 指地方政府收入占中央和地方总的财政收入中的比重 比较这两组数据可以发现在总的财政收入占国民收入比重逐年下降的情况下，地方 财政收入在总的财政收入中的比重却逐年上升，这都为地方权力的扩大提供了物质基 础。 表二：中央和地方财政支出。隋况及比重一览表2 时间绝对数( 亿元)比重( ) 地方中央地方中央 - 1 9 5 3 1 9 6 21 5 4 4 72 0 1 44 35 7 1 9 6 3 - 1 9 7 22 0 9 5 9 63 0 9 8 4 84 06 0 1 9 7 3 一1 9 8 24 9 3 7 3 75 1 5 9 3 74 95 l 1 9 8 3 1 9 9 21 5 9 1 5 5 89 1 2 9 7 06 43 6 19 9 2 - 2 0 0 05 1 7 5 86 72 2 5 4 3 4 37 03 0 从这张表格可以看出地方财政支出随着时间的推移在全国总支出中所占的比重不 断上升，由于本表格中中央和地方的财政支出均为本级财政支出，因此也可以反映中央 和地方实际财政能力的变迁。 二、不规范的中央和地方分权方式 我国进行的体制改革的基本思路是简政放权，将原来高度集中的中央权力下放到地 方或企业中去。这对于促进地方和企业发挥其主观能动性起到了很大的作用。一般来说， 在规范成熟的市场经济条件下，中央和地方权力划分应遵循以下三个步骤：首先合理确 定中央和地方各自的事权一即“各级政府基于不同的职能而应享有的处理社会公共事务 和经济事务的权力”5 ，然后根据事权来合理划分财权一即“各级政府组织各种财政收入， 安排各种财政支出的权力”1 ，最后通过法律程序对以上关系进行规范，使之成为中央和 地方都必须遵循的规范。 新中国历史上的多次权力划分都是以政策形式出现的，缺乏宪政基础。3 属于行政化 的权力划分方式权力划分带有很大的随意性。不可否认，行政分权制使地方政府成为 中国经济发展的原动力，但是地方政府行为短期化、地方保护主义、“诸侯经济”等也 同样是这个体制的产物。由于中央和地方权力划分的主动权掌握在中央政府手中，地方 拥有权力多少取决于中央愿意放多少权和地方能争多少权。中央政府中缺乏地方利益代 表耆，地方利益有时很难得到体现。在这种情况下，由于地方政府对自己所拥有权力的 不确定导致地方政府在使用权力时的短视性、盲目性和过量性，这种单一制下权力划分 。中央和地方蚶政支出均为奉级盘。 ； 2 本表恨据2 0 0 1 年中国统汁年5 - 制作。原始数据见2 0 0 1 年中囝统计年鍪簿2 5 8 页 3 刘剑文主编：财税法敦程北帛：法律出版社l 9 9 7 年出版第3 8 虹 刘剑立主编：财悦法教程北京洼律出版社1 9 9 7 年出版第3 9 页 5 即使舟改革开放以后。中失邱地有的分权电是如此。比如财政体制、固定资产投资审批权等的改革都是以政策的肜 式出现的。 7 的随意性给中央和地方关系规范化带来了很大的阻碍。因为中央可以视国家的政治、经 济和其它方面的发展需要，在任何时候改变或调整现有的权力格局：而地方政府也可以 在某些权力的“灰色地带”一即没有明确规定的地带寻找扩权的机会，使中央和地方 的权力范围总是处于不断变动和互为消长的过程当中。地方职权范围的不明确使得地方 在利用权力保护本地区利益、侵犯其他地区利益时少了几分顾忌，因为“一切有权力的 人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限 的地方才休止。” 对分权的内容和方式没有法律的严格规定使得地方政府对有利于自己的权力拼命 争取，而对不利于自己的责任却尽可能的推诿，造成中央政府对地方甚至整个国家经济 宏观上的失控。除此之外，对分权后的地方政府缺乏必要的监督也加剧了地方政府权力 的滥用。当中央将权力划分给地方时，却没有要求地方政府承担相应的责任，没有以法 律的形式明确中央对地方的考核机制。在中央对地方缺乏监督和考核机制的情况下，地 方政府表现出不愿对自己的行为负责，或是不愿在预期的经济活动中考虑责任后果的现 象。没有一套健全的责任约束和考核机制，当地方政府的一些问题暴露出来后，中央难 以追究地方的责任。权力的划分、调整，对权力行使过程中发生的争议没有一个法定的 程序，不但导致权力划分时的随意性，也使得中央和地方、省与省之间对具体职责、权 限划分发生争论时，没有一个规范、稳定的法律途径予以解决。 三、政企不分 前面提到地方政府在改革开放后成为了独立的利益主体。地方政府成为利益主体 “包含了两层意思：一是地方利益，二是地方与企业合一的利益”2 。改革开放以前，许 多企业隶属于中央，其经营管理以及计划任务也是由中央和各部委制定的。改革开放以 后，中央将这部分权力下放，本意是希望企业能拥有自主经营的权力，真正成为市场经 济中的主体，但这些权力许多却被地方政府截留了，地方政府取代中央政府成为了本行 政区域内企业的管理者。于是企业和地方政府捆绑在一起，企业利益与政府利益密切挂 钩，企业的经济利益可以转化为政府的政治利益。在一些经济不发达地区，某个企业的 上缴利税就占整个地区财政收入的1 3 甚至更多3 ，在追求地方利益最大化、地方政府利 益最大化、地方政府官员利益最大化的前提下，保护本地企业就成了地方政府的理性行 为。地方政府必然视本地企业为自己的“子民”，在一些政策上采取倾斜。由此而来的 地方政府的经济行为就带有“准企业行为”的色彩。这种行为的正面效应是地方政府给 予企业种种支持，推动企业的发展；负面效应是为了维护企业利益，地方政府以企业经 营者的身份十预企业的具体事务，削弱其自主权，并在外部给企业以行政保护。1 目前我 1 盂德斯鸠：论往的精神i 册张雁源泽北京：商务印书馆1 9 9 7 年版第1 5 4 页 2 沈立人：地方政府的经济职能和终济行为南京：江并人民出版社1 9 9 8 年出版第i 5 7 贰 。如山西运城市的海鑫钠j 最高时期e 缴运城市的利税占整个远城市财政收入的2 3 以e 。上海证券报2 0 0 3 年3 月2 6 口 1 2 l 世纪经济报道2 0 0 3 年3 月2 5u 报道，从中国人民银行运城中心支行获得的一份贷款统计报告显示截止 2 0 0 3 年2 月1 7f ，拇鑫铡铁青艰公i 寸的对运城地区金融机构的未还贷款达2 8 6 2 亿元，接近整个海鑫集团的牟酃资 8 国地方政府已经成为了地区间竞争的主角，企业只是充当地方政府用于竞争的工具，导 致本该由企业主导的地区间的竞争演化为一种有政府主导的行政竞争，使企业无法发育 成真正独立的市场经济主体。很多企业只能又主动回到地方政府的保护伞中以便使自己 在不规范的市场竞争中保持有利地位。 四、考绩制度的不合理导向 随着时代的变迁，对政府行为的评价标准也在发生着改变。改革开放以来，在“以 经济建设为中心”的思想引导下，地方政府一个重要的行政目标就是要保护本地区的社 会稳定，提高居民收入水平。与此相适应对政府的考核也主要看其是否有效的促进了经 济的发展。而几千年来积淀在人们文化心理结构中的本位主义和“父母官”意识，使人 们在对政府及其公务人员的行政绩效予以评价时，更为看重他们是否为本地区谋取了更 多的利益。不仅群众对本地政府评价的出发点是本地区的经济发展、福利水平等，上级 政府的考核标准也同样局限于地方政府为本地创造的财富。因而本地区的经济增长率就 成为对地方官员评价的首要指标。群众和上级政府的考核倾向都迫使地方政府将工作重 点放在发展本地区的经济上，不但导致地方政府官员在工作中侧重刺激本地区的现期经 济发展，追求短期内的财政收入和经济增长，也使得地方政府过于强调本地区利益，缺 乏经济发展的全局观念，由此引发行政区间的种种矛盾。“诸侯经济”看起来是由行政 区划问题而生，实际与中央对地方政府设立的考核体系有关。目前我国对地方政府的考 绩主要是g d p 、招商引