（民商法学专业论文）土地征收中宅基地使用权补偿研究.pdf

桑寅：十地征收中宅基地使川权补偿研究 中文摘要 改革丌放以来，我陶的城i 订化过程中山现了农地过速非农化的现象，由此引发了一 系列的粮食、耕地以及失地农民保障的问题。然而城市化的速度并没有因保护农业用地 而有所降低，于是我国国土资源部出台了一项“城乡建设用地增减挂钩 政策( 下称增 减挂钩政策) ：将农村建设用地( 多数为宅基地) 复垦为耕地，用复垦的农村建设用地 换取城市建设用地指标，来满足高速城市化对土地的需求。增减挂钩政策的出发点是好 的，但是违背了事物普遍联系的规律，割裂了宅基地与农业用地之问的联系，将生产和 生活完全割裂开来，导致了农民生产和生活的不便。并且该政策没有透过现象看到事物 的本质，宅基地向城市建设用地的流转看上去是建设用地内部结构的调整，其本质却是 集体所有的土地向国有土地流转，并且以土地征收作为其流转方式。在我国土地征收制 度混乱，宅基地征收补偿没有系统规定的情况下，该政策的实施只能是弊大于利。宅基 地征收的频繁出现，宅基地征收补偿制度的欠缺导致了社会矛盾不断激化，一部分农民 利益受损，一部分城市居民不当得利，地方政府和土地丌发商更是从宅基地征收中渔利， 宅基地征收中利益分配违背了公平原则。本文从保障农民宅基地利益出发，指出要保障 农民在宅基地征收中的利益，核心是对农民宅基地权利的公平合理的补偿，即对农民宅 基地使用权进行公平合理的补偿。 全文一共分为四个部分： 第一部分，土地征收中宅基地使用权补偿制度的沿革。主要阐述了农村土地征收的 历史必然性，目前宅基地宅基地征收问题频繁出现的背景以及我国宅基地征收补偿法律 制度的沿革。 第二部分，土地征收中宅基地使用权补偿制度的问题。这一部分指出我国宅基地征 收补偿制度的主要问题在于立法对公处利益范界定模糊，并且由于宅基地的权利结构 不清晰，在很大程度上导致了我国宅基地征收补偿不合理。 第三部分，土地征收中宅蘩地杖利结构的完善。在土地征收中对于农民利益的保护， 从权利结构层面来看，不应该彻底的否认现自- 的集体土地所有权、赋予农民土地所有权， 应该是对集体土地所彳权进行改良。i f i j 后以对宅雎地使川杖进t 7 1 1 1 i 确的定性，确认农民 宅基地使用权的独立地位，让农k 能够依靠手l - 的宅肚地使刚十义1 5 l l l l l 来自集体或者国家 的违法征收行为。 扬州人学硕十学位论文三 第四部分，土地征收中宅基地使用权补偿制度的完善。主要研究了宅基地使用权独 立补偿的必要性和可行性，宅基地征收补偿应该以公平为补偿原财i 以公开交易市场的 价格为补偿标准，以宅基地所有权、宅基地使用权、房屋所有权为主要的补偿范围，对 宅基地使用权的补偿以产权胃换式补偿为主、货币补偿为辅而无本集体经济组钐l 成员 身份的产权人只能获得货币补偿。 关键词：土地征收集体土地所有权宅基地使用权土地征收补偿 a b s t r a c t s i n c et h er e f o r ma n d o p e n i n gu p ，c h i n a s f a s tu r b a n i z a t i o n p r o c e s sh a sm a d e n o n a g r i c u l t u r a l i z a t i o no ff a r m l a n dt os p e e d a sar e s u l t ，as e r i e so fp r o b l e m sh a db e e nr a i s e d ： t h el o s to fc u l t i v a t e dl a n d ，f o o dc r i s i s ，a n dt h ec o m p e n s a t i o nf o rl a n d l e s s f a r m e r s ，e t c c u r r e n t l y , t h es p e e do fu r b a n i z a t i o nd i d n ts l o wd o w nb yp e o p l e se f f o r to fp r o t e c t i n gt h e a g r i c u l t u r a ll a n d i nt h i ss i t u a t i o n ，t h em i n i s t r yo fl a n da n dr e s o u r c e so ft h ep e o p l e sr e p u b l i c l a u n c h e dan e w l i n k i n gt h ei n c r e a s ea n dd e c r e a s eo ft h el a n df o rc o n s t r u c t i o nu s ei nb o t h u r b a na n dr u r a la r e a s p o l i c y ( l i n k i n g p o l i c y ) ：“c h a n g et h er u r a lc o n s t r u c t i o nl a n d ( m o s t l y f a r m e r sh o m e s t e a d s ) b a c ki n t ot h ea r a b l el a n d ，a n dt h ei n c r e a s ea m o u n to ft h eu r b a n c o n s t r u c t i o nl a n ds h o u l dm a t c ht h ei n c r e a s ea m o u n to fa r a b l el a n d i nt h i sw a y , t h ed e m a n d o fl a n df o rr a p i du r b a n i z a t i o nc o u l db em e tw i t h o u tl o s i n gt o om u c ha r a b l el a n d a l t h o u g ht h e i n t e n t i o no ft h e l i n k i n gp o l i c y i sg o o d ，i t sa g a i n s tt h ew i d e s p r e a dr u l eo fc o n n e c t i o n ：i t d o e s n tc o n s i d e rt h ec o n n e c t i o nb e t w e e nt h eh o m e s t e a da n da g r i c u l t u r a ll a n d ，n o rb e t w e e nt h e l i v i n ga n dp r o d u c t i o n ，l e a d i n gt ot h ef a r m e r s i n c o n v e n i e n c eb o t ha tw o r ka n di no r d i n a r yl i f e f u r t h e r , t h ep o l i c yd o e s n ts e et h r o u g ht h ep h e n o m e n at ot h ee s s e n c e ：t h ec h a n g ef r o m h o m e s t e a d st oc o n s t r u c t i o nl a n di sn o to n l yt h ec h a n g eo fu s a g e ，b u ta l s ot h ec h a n g ei nt h e o w n e r s h i p - - f r o mt h ec o l l e c t i v eo w n e r s h i pt ot h es t a t eo w n e r s h i p a st h e r ea r en os y s t e m a t i c r u l e sa b o u tt h ec o l l e c t i o no fh o m e s t e a d sa n dt h ec o m p e n s a t i o nf o rt h ef a r m e r sw h ol o s tt h e i r l a n d ，s u c hp o l i c y sd i s a d v a n t a g e sl a r g e l yo v e r w e i g ht h ea d v a n t a g e s t h er e - d e v e l o p m e n to f t h eo r i g i n a lh o m e s t e a di ns u b u r b a na r e a sh a sb e c o m ep r o f i t a b l et ot h el o c a lg o v e r n m e n t sa n d r e a l - e s t a t ec o m p a n i e s ，w h i l el e a v e st h ef a r m e r sw i t hl i t t l eb e n e f i t a p p a r e n t l y , t h ed i s t r i b u t i o n o fb e n e f i t si nt h i sw a yi sn o tf a i r t h i sp a p e ra i m st op r o t e c tf a r m e r si n t e r e s ti nt h ep r o c e s so f u r b a n i z a t i o n ，a n ds u g g e s t ss e v e r a lw a y st oe n s u r et h a tt h ef a i rc o m p e n s a t i o ni sg i v e nt ot h e f a r m e r si ne x c h a n g ef o rt h e i rr i g h t sf o ru s i n gt h ep r o p e r t y t h i sp a p e rh a sf o u rp a r t s ： f i r s t l y , t h ep a p e rp r e s e n t st h ed e v e l o p m e n to ft h e l i n k i n gp o l i c y r e g a r d i n gt ot h e c o m p e n s a t i o ng i v e nt ot h ef a r m e r si ne x c h a n g ef o rt h e i rr i g h t sf o ru s i n gt h ep r o p e r t y , i n c l u d i n gt h eh i s t o r i c a li n e v i t a b i l i t yo fr u r a ll a n de x p r o p r i a t i o n ，t h eb a c k g r o u n do ft h ev a r i e d 扬州人学硕十学何论文 4 一 p r o b l e m so c c u r r e dd u r i n gt h ec o l l e c t i o no f r u r a ll a n d ，a n dh o wt h ep o l i c yi sa d j u s t e d s e c o n d l y , t h ep a p e rp r e s e n t st h es y s t e m a t i cp r o b l e m so ft h e l i n k i n gp o l i c y i nm y o p i n i o n ，t h em a i np r o b l e mi st h a tt h es c o p eo fc o m p e n s a t i o nf o rl o s to fl a n di sv a g u e l y d e f i n e db yc u r r e n tl a w i na d d i t i o n ，t h eo w n e r s h i po fl a n di nc h i n ai sn o tc l e a r , w h i c ha l s o r e s u l t si nt h eu n f a i rc o m p e n s a t i o nf o rf a r m e r s t h i r d l y , t h ep a p e rs u g g e s t sh o wt h er i g h t sa n do b l i g a t i o n sa t t a c h e dt ot h el a n dc a nb e b e t t e rd e f i n e d b yl a w a l t h o u g h w es h o u l dn o t d e n yt h e r e a s o n a b l e n e s so fc u r r e n t r e o r g a n i z a t i o no fo w n e r s h i p ，i t sn e c e s s a r yt h a tf a r m e r s r i g h t so fu s i n gt h e i rh o m e s t e a dt ob e e m p h a s i z e d ，a n ds e p a r a t e df r o mt h e i rf i g h t so fo t h e rp r o p e r t i e s o n l yi ft h er i g h to f h o m e s t e a d si sc l e a r l yd e f i n e d ，t h ea d e q u a t ec o m p e n s a t i o na m o u n tc a nb ec o r r e c t l ya s s e s s e d a n dg i v e nt ot h ef a r m e r s l a s t l y , t h ep a p e rd i s c u s s e st h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo ft h ei m p l e m e n t a t i o nt h e c o m p e n s a t i o np o l i c y , i n c l u d i n g t h e p r i n c i p l e ，t h es c o p e ，a n dt h ew a y so fh o wt h e c o m p e n s a t i o np o l i c yc a nb ei m p l e m e n t e d k e y w o r d s ：l a n d c o l l e c t i o nc o l l e c t i v e o w n e r s h i p r i 曲t o f u s i n g h o m e s t e a d c o m p e n s a t i o nf o rl a n dc o l l e c t i o n 桑寅：十地征收中宅基地使川权补偿研究 1 土地征收中宅基地使用权补偿制度的沿革 1 1 土地征收问题的出现 1 1 1 农村土地征收的历史必然性 城市是人类文明的标志，是人们经济、政治和社会生活的中心。城市化的程度是衡 量一个国家和地区经济、社会、文化、科技水平的重要标志，也是衡量国家和地区社会 组织程度和管理水平的重要标志。1 9 9 4 年世界银行的相关统计数据表明，+ “发达国家的 城市人口已经达到人口总数的8 0 左右，而在欠发达国家( 包括中国、印度等囤) ，城市 人口则在人口总数的2 0 以下，各国之间城市人口比例的差距与其经济发展的总体差距 是相对符合的”。城市化能够提高人民的生活水平，改善人们的生活质量，促进人的技 能和素质的提高，提高人类社会的整体发展水平，使人与人、人与自然和谐发展，因而 世界各国都为城市化而努力着。 纵观历史，城市化总是与土地问题紧密联系，在近代资本主义各国，城市化促发了 大规模的“圈地运动。早在1 5 世纪术叶至1 9 世纪中叶，西欧国家几乎都出现过新兴 的资产阶级和新封贵族通过使用暴力的方式剥夺农民土地的历史。工业化、城市化带来 了生产力的解放，社会的发展进步的同时，也导致了严重的社会问题大量的村庄消 失，农民流离失所，丧失了生存的保障以及谋生的出路，成为了城市化的牺牲品。这些 “圈地 运动在人类的历史上留下了既“壮丽”又“悲惨”的一页。 一个多世纪以后，当中国成为世界上城市化速度最快的国家的时候，同样的土地问 题也出现在我们的面前。我国城市化过程中出现的土地征收问题，与西方的“圈地”运 动在发生背景、发生的目的等问题上有诸多不同。但是中国的土地征收也是发生在城市 化、工业化的过程中，都直接导致了大批农民离丌了土地，成为出卖劳动力为生的劳动 者，因而有学者将中国的土地征收称为“中国式的圈地运动 。譬西方的“圈地”运动是 通过革命的方式，以惨重的代价换得城市的发展。我国是人民民主专政的社会主义国家， 在土地公有制的前提下，如何保障农民的利益，以最小的代价促进工业化、城市化，对 土地的征收、开发经营走一条符合中国国情的可持续发展的道路，是时代赋予我们的历 史使命。 mt l ! 界银行：1 9 9 4 年世界发腱报告，毛晓威等译，中冈财政绛济版f i 1 9 9 4 年版，第1 6 2 及以下。 曲潘痛玮：城市化进程中_ f j 地缸收法律6 d 题m 究人f 屯版朴2 0 0 9 印版。筘3 4 “。 扬州1 人学硕十学位论文垒 1 1 2 宅基地征收中矛盾不断激化 从2 0 世纪7 0 年代丌始，改革丌放使得我国经济发展迅速，掀起了工q 也化、城市化 和现代化的高潮。这一高潮导致我国国有建设用地供不应求，城市发展的口光自然就转 向了捌有更广阔土地的农村。限于宪法和土地管理法有关土地权利流转的限制规定，我 国各级政府丌始大量征收农村集体土地，以满足城市建设用地的需求。 我国根据土地的用途，将集体的土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中农业 地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等； 建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，主要包括农村村民住宅用地、乡镇企业用地、 乡( 镇) 村公共设施和公益事业用地等。在早期的城市扩张中，因为征收农村宅基地的 成本远远高于农业用地，所以地方政府一般会绕过宅基地，通过征收农业用地并将之转 化为非农建设用地的方式满足城市扩张的需求。农业用地的大量征收，导致我国耕地不 断减少，粮食问题越来越突出。近年来，国内外的所有研究结论都认为，中国的粮食缺 口将会越来越大，粮食问题将会成为制约中国经济发展的瓶颈。而目前粮食单产增长潜 力十分有限的前提下，保护耕地无疑成为了这一瓶颈的关键所在。国务院也在全国土 地利用总体规划纲要( 2 0 0 6 2 0 2 0 年) 中指出未来1 5 年土地利用的目标和任务的核 心是确保1 8 亿亩耕地红线。尽管国家和学界保护耕地的立场都十分峰定，尽管相关专 家们理论上都认为，限定了土地征收中公共利益的范围，我国的土地完全足够供给建设 用地，2 0 1 0 年我国的耕地统计数掘仍然表明，我国的耕地面积依然在步步逼近耕地红线， 城市的发展和耕地的保护之间的矛盾，到了一触即发的地步。就在这个时候国土资源部 的一项政策，似乎为各级政府找到了出路。 国土资源部( 下称国土部) 出台了一项“城乡建设用地增减挂钩”政策。按照国 土部文件，“增减挂钩”是指，“将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块( 即拆旧地 块) 和拟用于城镇建设的地块( 即建新地块) 等面积共同组成建新拆旧项目区，在保证 项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节 约集约利用建设用地，城乡用地柿局更合理的目标”。也就是，将农村建设用地指标与 城镇建设用地指标挂钩，如果农村通过整理复垦宅基地的方式增加了耕地，那么相应的 城镇也可增加等堤而积的城市建设用地。于是我国各省市的普遍做法就是在农村拆村并 居，将农民的宅巷地复幂，月j 增j j | l 的耕地，换取城镇建设用地指标。无数村庄币从中圉 。参见陶。卜资源部关十规地城镇矬改j f j 地增加农十4 矬砹f f j 地减少丰| l 挂钩试点t 作的意见( 困十资发 2 0 0 5 12 0 7 j ) 。 桑寅：十地征收中宅基地使用权补偿研究 三 广袤的土地上消失，无数农民正在“被上楼”，农民被迫从自家的宅基地搬到公寓式的 楼房中居住。 笔者认为，这次范围颇广的农民拆村并居运动有以下几点后果：首先，“增减挂钩” 政策的出台是从土地整理的角度出发考虑的，但其实施却是违背了土地整必! 的基本原 则。“农村土地整理主要是通过对罔、水、路、林、村等进行综合整治，来增加有效的 耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件的同时也改善了农村的生态环境。理论上 说土地整理可以取得经济效益、，土念环境效益、社会效益、景观效益以及综合效益”。 然而，在河北廊坊，2 0 0 6 年被评为河北省生态文明村的董家务村，如今却成为了一片废 墟，大片新修的村居在铲车下倒塌，刚修好的“村村通”水泥路被铲平；其次，在这次的 “被上楼”运动中，忽略了农民的意志，对农民的财产权，宅基地使用权完全忽略，宅 基地使用权的独立地位完全被抹杀，有违物权法保护私有财产的意思。我们可以看到在 江苏省邳州市坝头村更是出现了有村民被拆迁队打伤，后又被村干部拉到湖边要求立即 签字，否则沉湖的场面；第三，宅基地的补偿严重不合理。在强迫农民上楼并大规模取 消自然村后，宅基地的增值收益，被权力和资本“合谋”拿走。尽管相关的文件规定要妥 善补偿和安置农民，所得土地收益要返还农村，“要用于农村和基础设施建设”。但在有 些地方，政府拿走宅基地利益的同时，甚至还要求农民交钱住楼房。在江苏省邳州市坝 头村，村庄被整体拆迁，当地建设了数十栋密集的农民公寓，要村民补差价购买。因补 偿款购买不起足额面积楼房，坝头村3 5 岁女子徐传玲在2 0 0 9 年1 0 月自杀：第三，农 民被置换到公寓式楼房居住后，该房屋产权不明，有的地方的农民只拿到房产证，没有 土地使用证。还有在一些农村的新民居中，楼层和地理位置较好的对外出售，剩下的再 分配给农民居住。对于此，有很多的人不禁质疑，到底打着“新民居”工程的拆迁安置 房，到底有多少是真f 用来安置农民的，政府和丌发商在“新民居中又获得了多少利 益? ；最后，农民居住到楼上后，从事农业生产几乎成为不可能。失去宅基地的农民， 面临着生活、生产方式转变，并且对于长期从事农业生产的农民来说，生活成本增加更 是成为最现实问题。 我国在保护耕地的同时，为了满足城市建设用地的需求，从一味的征收农村土地转 向了利用土地整理的方式，集约使用农村土地。土地征收中既要确保耕地，又要保证建 设j f j 地的蔼；要，这是对的，但是这样的政策，却忽略了另外一个原则保障农民的利 涂承航：山东浙城“一川圳除”村序载新京报2 0 1 0 年l l ，丁3i l 。 2 李i j y f ：农村f i 地毫篁删中闻十i ：会版朴2 0 0 8 年版，第1 31 j j ：。 扬州人学硕十学彳奇：论文墨 益，这个最根本的原则被忽略了。“增减挂钩政策表面i - 是将宅基地退宅还耕，是农 村集体内部的土地整理，但总量看上少的是农民的土地使用权、房屋所有权、集体土地 所有权，多的是城市建设用地使用权、国家土地所有权，经济利益发生了不可逆转的单 向流动，其本质上仍然足宅基地的征收问题。在我国土地征收补偿制度不完善，宅基地 上房屋拆迁补偿没有专门的立法的情况下，这样的政策不能从根本上解决高速城市化带 来的土地问题，反而出现了更多的社会问题。除了上述的“城乡建设用地挂钩”政策， 近年来，随着城市扩张以及我囤城市地价、房价在近年内的飙升，对于地方政府和丌发 商而言，城市近郊的宅基地征收也从原来费时、费力、不赚钱的行为也变成有利可图的 行为。目前无论是在城市近郊还是在某些偏远的山村，都频繁的出现了宅基地的征收， 宅基地问题在现代变得尤为的重要。到底宅基地可不可以征收，房屋可不可以拆，拆了 以后怎样赔偿，怎么安置农民以后的生产和生活，这些都需要我们仔细的研究和法律更 加细致的规定。 1 2 宅基地征收补偿法律制度沿革 新中国成立后，伴随着我国民主与法制的进步，我国的宅基地征收补偿法律制度也 在不断的发展，经历了以下几个阶段： 1 2 1 宅基地征收补偿制度的初建 建国后，最早提到土地征收的是1 9 5 0 年6 月中央人民政府政务院颁布的铁路留 用办法和中央人民政府政务院“关于铁路留用土地办法的几点解释”以及1 9 5 0 年 1 1 月中央人民政府政务院通过并公布执行的城市郊区土地改革条例。随后中央人民 政府更是应现实的需要，在1 9 5 3 年1 2 月通过了国家建设征用土地办法( 简称办 法) ，这是我国第一部比较系统的土地征收行政法规。该办法直到1 9 8 2 年5 月j 才被全国人大常务委员批准的国家建设征用土地条例取代。办法在房屋的拆迁 上秉承着少拆或者不拆房屋的原则，对被征土地上的附着物按公平合理的代价予以补 偿。在这一时期的土地征收和房屋拆迂中，我们可以看到国家对于人民生活基础的土地 和房屋表示谨慎的态度，在征收中强调公平合理的补偿原则，虽然这不是出于对个人所 有权的保护和尊重，而是出于政治方面的需要。此外办法中还规定，征用城市市区 内的房屋地基，如果房犀和幕地同属一人，则基地部分，不另补偿；如果分属两人，则 根据地堪所有人的生活情况酌情补偿；市区内没有收益的空地，可以无偿征用。由 二在 这一时期，宅桀地归个人所有，宅基地使用权和宅基地所有权并未发生分离，当土地所 桑寅：十地征收中宅基地使川权补偿研究 9 一 有权和房屋所有权不属于同一人时，国家对宅基地所有权是有补偿的。 1 2 2 宅基地征收补偿制度的调整 十一届三中全会以后，邓小平同志提出要“以经济建设为中心”，刚民经济强势增 长，建没用地的需求大幅度增长。为了适应新的形势，国务院于1 9 8 2 年5 月公布国 家建设征收土地条例。紧接着，我国在1 9 8 6 年制定的土地管理法中，将条例 中的相关征收补偿规定上升为法律，对于土地的补偿以被征地年产值为补偿基数，并且 对补偿加以限制。在宅基地权利方面，1 9 8 2 年1 2 月全国人民代表大会颁钮的中华人 民共和国宪法( 简称宪法) 规定“城市的土地属于国家所有，农民的宅基地、自留 地也归属于集体所有”，在无声无息中，私有土地在我国彻底消失，土地公有制度确立。 并且宪法第l o 条第三款还规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对 土地实行征收”，作为土地征收的宪法依据。从这一时期的立法我们可以看出，我国的 土地征收立法更多关注的是如何保护国家利益，并且在这一时期形成的农村土地权利制 度使得农村集体和农民权利的模糊，这些对农民的合法财产保护都是不利的。我国土地 征收相关立法中在财产征收程序、征收补偿标准、征收补偿范围、征收补偿方式、征收 救济机制等具体制度上的忽视和缺失体现出国家对个人财产保护的轻视，这样的法律制 度的设计，为我国以后的宅基地征收补偿等一系列的征收行为埋下了隐患。 1 2 3 宅基地征收补偿制度的发展 中国土地使用权有偿出让的历史，从1 9 8 7 年深圳市政府以定向投标的方式出让中 国第一块土地使用权开始。从此人们对土地所蕴含的巨大的价值有了一定的了解，加上 城市的迅速扩张，中国土地市场的建立以及国家对于城市建设用地使用权一级市场的垄 断，这所有的一切都导致了中国出现了一场以政府为主导的中国式的“圈地”运动。中 国的“圈地 运动产生了一系列的社会问题，最主要的是土地利益分配不合理，部分农 民的利益受到损失，土地资源配置混乱，耕地面积锐减。在这样的情况下，1 9 9 8 年我国 对土地管理法进行了修订，以期解决上述问题。但事实上，土地的矛盾并没有得到 缓解。在这一时期，人们对农村的土地已经丌始关注，并注意保护。对农村的宅基地的 征收的规定，我国一直是参照2 0 0 1 年6 月颁布的城市房屋拆迁条例。当然，也有少 数城市专门就征用集体土地及房屋的拆迁补偿安置出台专门办法，如南宁市征用集体 土地及房屋补偿安置办法( 试用) 、青岛市征删集体二l 地房屋拆辽补偿杆ij ：姚定、杭 州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例、宁波市城市建设征川集体所有上地房屋拆 迁管理条例等。这些地方性的条例认识到宅蟮地征收和房屋拆迁问题的承偻性，做出 扬州人学硕+ 学位论文 业 了相关的专门规定，这是值得肯定的。但是财产征收是对财产权最为严厉的约束，需要 更高位阶，更具有普遍约束力的法律对其进行规制。在这个时期，农业用地征收较为频 繁，宅基地征收相对少点，现实的需要和宅基地征收法律制度的缺失之f h j 的矛盾已经出 现。 1 2 4 宅基地征收补偿制度的变革 2 0 0 4 年的宪法修正案，第一次写上了“公民的合法的私有财产不受侵犯”，2 0 0 7 年 3 月的中华人民共和国物权法( 下称物权法) 更是对土地所有权和土地使用权给 予了重大的关注，并且对土地征收进行了规定。如物权法第4 2 条规定：“征收集体 所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费等 费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合 法权益”。“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收 人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。这些规定预示着 财产的征收和征用已经受到各方面的关注，中国的土地征收和征用将逐步走向完善。同 时，我们也要认识到这些只是一些原则性的规定，土地的征收和征用，房屋的拆迁补偿， 需要更具体，更细致的规定。2 0 11 年1 月2 l 同，国有土地上房屋征收与补偿条例( 下 称新拆迁条例) 颁布，该条例虽然是对国有土地上的房屋拆迁做出的相关规定，但是其 中关于公共利益的界定，关于被拆迁入的一些有关程序上的规定，关于相关国家机关在 此过程中权力和义务的规定，对宅基地的征收补偿有二定的借鉴意义。 1 3 小结 由于近年来城市扩张，城市地价、房价的飙升，城市近郊的宅基地增值直接导致了 宅基地征收行为的增多。而“城乡建设用地挂钩 政策更是将宅基地征收扩张到了那些 远离城市的农村。宅基地征收行为的频繁发生，直接影响着农民的生产和生活。目前我 国对宅基地征收的法律制度，基本上是参照城市房屋拆迁的规定。国家所有的土地上的 房屋拆迁和农村集体所有的宅基地征收、房屋的拆迁，无论从权利的归属，还是土地的 管理体制方面，都有着明显的区别，参照城市房屋拆迁条例明显是不符合现实需要的。 现实中宅基地征收行为的频繁发生和宅基地征收补偿法律制度的缺失之| 日j 的矛盾进一 步激化，直接影响着农民的利益。我h 需要仃! 砭加系统的，更。每层次的法律，规范宅基 地的征收及补偿，切实的保障农民的利益。 桑寅：十地征收中宅基地使川权补偿研究 2 土地征收中宅基地使用权补偿制度的问题 我国在土地征收和房屋拆迁立法上采取的是分敞的立法模式，其相关内容被分散地 规定在宪法和其他不同位阶的法律法规中，如宪法、物权法、土地管理法、土 地管理法实施条例、国有土地上房屋征收与补偿条例、城市房地产管理法、国土 资源听证规定、征用土地公告办法等。由于不同法律的立法目的与立法重点具有很 大的差异性，土地征收制度难以在各类法律法规中得到系统、详细的规定。加之土地征 收、房屋拆迁的制度本身又极具复杂性，因而我国目自i 这种分散的立法模式导致现有的 土地征收立法缺乏完整统一的法律体系，存在很多的法律空白，且现有法律位阶低，立 法技术较为落后。农村土地征收方面的问题集中在公共利益的目的，农村的土地权利制 度、公平合理的补偿以及正当的法律程序四个方面。对公共利益范围界定模糊，导致土 地征收权的滥用；中国农村土地权利的归属混乱以及补偿的原则、范围和方式的不合理， 导致土地征收过程中社会财富分配不公平：土地征收程序的混乱，土地征收裁决机制不 健全，土地征收补偿司法救济程序缺欠等导致了我国土地征收中农民的意志被忽略，权 利被忽视。本文结合新拆迁条例对公共利益作简要的分析，文章的重点在于对宅基地权 利制度以及在此权利制度上的补偿，对土地征收中的程序问题不做论述。 2 1 公共利益范围界定模糊 2 1 1 公共利益的重要性 中国的历史与现实是人多地少，有限的农村土地首先要用于解决十三亿人的吃饭问 题，耕地保护刻不容缓。于是就出现了上文提到的“增减挂钩政策”，用农村宅基地满 足城市建设用地的需求。这样的政策不仪没有缓解土地矛盾，反而出现了更多的社会问 题，这是由宅基地的性质和功能决定的。首先，我幽的农村宅基地承载的不仅仅是生活 功能，还与以户为单位的农业生产息息相关，征收宅基地很可能导致农业生产的不便； 其次，在中国四荒地不多而人口卸不断增长的自，j 提下，农村宅基地多是从农用二e 地分割 出来，农村宅基地的供应在过去、现在和可预见的将来鄙f 3 不上需求的增长。于是就可 能出现，农用地转化为宅基地，宅丛地又转化为城市处没川地的恶性循环，最终影响蹩 个民族的生存和发展。所以u j 使土地足农村集体经济组l 纵j 听乍r ，幽家也d , f i 皂允r f ：农村集 体经济组织任意改变农村土地的j 途。从我【司口l j ，j 宅丛地实现的功能来看，农村宅基地 扬州人学硕十学何论文 旦 向城市建设用地转换，只能通过土地征收的方式，以公共利益需要为唯一的理由。由此 可见，公共利益在土地征收制度中的重要性。 2 1 2 公共利益的立法模式 纵观世界各国和地区关于财产征收中公共利益的立法规定，有三种模式： 第一种是概括式立法。这种立法模式只是延续了宪法规范中关于征收公共利益的原 则性规定，并没有对公共利益的具体范围予以明确，典型代表是美国、法国的立法。美 国宪法第五修j 下案规定“任何人未经正当法律程序不得被剥夺生命、自由或财产，私人 财产权非经公平补偿不得加以征收作为公共使用”。美国对公共利益的解释是比较宽泛 的，公共利益可以是政府征用用以公用或给一般公众使用，而且还包括在征收财产由多 数私人使用、公众仅间接受益但排除完全私人使用的情况。由此可见，在美国，在概括 式的立法模式下，对公共利益的理解是通过丰富的司法判例阐释着的。同样，法国也是 概括式的立法，法国人权宣言第1 7 条规定：“当公共需要所必须时，可以剥夺财产”。 在实践中，“法国是以公私财产的划分来界定公共利益的需要，儿能产生公产增值的法 律效果的需要，均视为公共利益的需要，反之则违反了公共利益的目的”。“法国1 9 7 7 年颁布了公用征收法典，且在卫生健康、社会行动、文体、经济、城市规划等方面的立 法中对公共需要的范围分别作了特别规定”。此外，法国行政法院通过审查公用征收的 目的是否符合公共利益的需要，形成了许多有关公共利益的判例，这些判例对于明确公 共利益的范围起了重要作用。我囤在2 0 11 年1 月2 1 同国有土地上房屋征收与补偿条 例颁布之前，对公共利益的立法也属于此类。如宪法第l o 条第3 款规定：“国家 为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿 。土地 管理法第2 条第4 款规定：“困家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或 者征用并给予补偿”。物权法第4 2 条第1 款规定：“为了公共利益的需要，依照法律 规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。但是 与美国和法国不同的是，我国没有对公共利益审查的司法程序，从公共利益的提出到征 收决定的做出都是政府单方面的决策，其他的主体无法参与其中发表意见。对公共利益 的概括式立法模式，使得我国政府的征地权滥用情况严重，问题颇多。 第二种是列举式立法。这种立法方式“穷尽性 地列举舰定了所有属于公共利益的 事项，除此之外并没有再设“兜底。 ，e ”条款作为补充，典耻代表足n 本的立法。“r 本 。牟轩：中、法十地征用n p 堑t - t 较训究救行政汀：学川究1 9 9 9 年笫2j 调。 口i 。鲁扬：法困行政法，中幽政法人学版钆1 9 8 8 i 版第3 7 2 贝。 桑寅：十地征收中宅基地使川权补偿研究旦 的土地收用法第3 条列举了3 5 项共4 9 种可予以行政征用的具有公共利益性的事业。 另外，关于取得公共用地的特别措施法、都市计划法第6 9 条、住宅地区改良法 第1 6 条等也对公共利益做m 了具体规定”。o 。法律制度本身具有稳定性，而社会的变化 却是r 新月异，这样的立法模式， 艮容易产生法律漏洞，在我国很难适用。 第三种是列举兼概括式立法。这种立法方式以列举式为主，概括式作为补充。通过 列举明确规定属于公共利益的各类事项，而后再采用概括的方式设定“兜底性条款用 以补充列举规定的事项，弥补列举式立法可能产生的漏洞，典型代表是德国及我国台湾 地区的立法。“台湾地区在：- i - 地法和土地征收条例中对公共利益明确限定为公一 益目的，并规定公益目的土地的征收范围包括：( 1 ) 国防事业；( 2 ) 交通事业；( 3 ) 公用事业；( 4 ) 水利事业；( 5 ) 公共卫生及环境保护事业；( 6 ) 政府机关、地方自治及 其他公共建筑；( 7 ) 教育、学术及文化事业；( 8 ) 社会福利事业；( 9 ) 国营事业；( 1 0 ) 其他依法须征收土地之事业”。我国2 0 1 1 年1 月的国有土地上房屋征收与补偿条例 ( 下称新拆迁条例) 亦采用此种模式。 2 1 3 对新拆迁条例中公共利益条款的评价 新拆迁条例规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需 要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：( 一) 国防和外交的需要；( 二) 由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要； ( 三) 由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、 文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；( 四) 由政府组织实施的保障性安 居工程建设的需要；( 五) 由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基 础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；( 六) 法律、行政法规规定的其他公共利益 的需要。国有土地上房屋征收与补偿条例的颁布经过了两次公丌征求意见，公共利 益界定一直是争议的焦点。新的拆迁条例首次对公共利益进行了明确的界定，虽然该条 例是规定了国有土地上的房屋的拆迁补偿，但其在公共利益的界定上，和农村宅基地征 收没有太大的区别，值得研究和借鉴。条例在某些规定上还有了较大的调整，如关 于土地审批阶段公共利益的审查程序在条例第9 条舰定，保障性安居工程建设和旧城区 改建这两部分涉及拆迁占相当大的部分，要经过地方人大审议通过，这是我国立法上以 民意机构限制政府行为，制约政府权力的体现，意义深远。条例对i i 收f i 的合法性争议 杨圭竺顺：i l 夺行政法通论，中冈法制版十i1 9 9 8 年版第4 7 2 贝。 雪刘义忠、米松岭：行湾虏尾拆辽的：法、补偿j 冲突斛决机：| j l | 皲北京i i 政学院：撤2 0 1 0 年笫5 期。 扬州1 人学硕十学位论文 旦 的救济机制也在第1 4 条规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服 的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。这些关于公共利益的规定较 之原来的拆迁条例都有了长足的进步。 从和台湾地区对公共利益相关条文比较巾，我们并没有发现太大的差别，而对于控 制政府的征地权发面的效果来看，却是差别颇大。我国目前存在着很多的问题。如界定 “公共利益”目的权利大部分在地方政府，政府如何把握? 地方人大的对重大项目的审 批权是等政府报上来就通过，还是经过充分讨论有区别地批准或不批准，会不会流于形 式? 法院对于公共利益的争议，能不能秉公裁决? 制定国民经济和社会发展规划、土地 利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，有没有程序方面的 保障? 这些问题都确实存在着，影响着条例的实施。 公共利益界定本身是一个世界性难题，纵观各国，合理的界定方式，都是在有明确 的法律的规定下，由众多的司法判例对其补充，使其更加完整。我国对于公共利益的规 定都处于起步阶段，立法、司法以及行政机构的协作、制约也要不断的在实践中接受考 验，从而不断的找出问题，解决问题，更好的处理在土地征收、房屋拆迁中各方主体的 利益，维护社会的稳定和发展。 2 2 宅基地权利结构不清晰 在财产征收中，财产权利是国家对被征收主体进行补偿的前提和基础。我国农村的 宅基地权利结构的混乱必将影响各个权利主体的利益。 2 2 1 宅基地使用权资源配置混乱 我国的宅基地使用权分配制度上实行一户一宅原则，农民以户为单位申请宅基地， 且一户只能享有一处宅基地的使用权。很显然在一个家庭中，夫妻双方，有一方不是集 体经济组织成员的，不能享有宅基地使用权。然而，当宅基地被征收后，被置换出的房 屋却没有土地使用权和房屋所有权的价值区分，如果这时要分割财产，该如何的处理? 法律没有规定。不具备村民资格的人由于继承是否能享有宅基地使用权，这对于在宅基 地征收中是否能获得土地使用权的补偿，或者置换成住宅，有着重要的影响。宅基地征 收可是根据地方特色因地制宜，但是对于此处