浅析公共管理模式.doc

浅析公共管理模式1、 公共管理模式概述公共管理模式是指在公共管理过程中存在或可供选择的处理政府与市场关系的方式或政府与市场的分工方式，政府对公共管理模式的选择直接关系到政府对公共管理功能的定位以及政府对公共管理的参与程度和参与方法。有人就有管理，公共管理是自人类产生便存在的，只是作为一种理论的公共管理才在20实际产生，那相对于20世纪以前的公共管理也是存在公共管理模式的，即对公共事务的管理方式。自古至今，人类经历了古代城邦、封建社会、资本主义社会和新型工业化国家的统治历程，它们相对应的公共管理模式依据性质可分为“原始民主型”、“统治型”、“管理型”以及“服务型”。古代城邦的公共管理模式是“原始民主型”模式，这些城邦保持小国寡民的规模，拥有独立主权，实行自治，始终没有发展为统一专制的帝国。城邦”就是一个“公民集体”，公民成为城邦政治的核心力量，他们有较多机会直接参与城邦的公共事务，行使自身的政治权利，公民政治成为希腊城邦民主政治的突出特点。在古代希腊的许多城邦国家中，奴隶主民主政治广泛存在。在这种制度下，公民享有比较广泛的权利，他们享受国家的津贴，有权选举和被选举国家管理人员直至最高长官，可以广泛地参与国家大事。封建社会的公共管理模式是“统治型”模式。社会生产力的发展导致了私有制的产生和阶级的分化，掌握公共管理权力的一部分人利用自己手中的公共权力使自己在阶级分化中得以“胜出”，并最终将“原始民主型”政治国家攫取为维护本阶级利益、进行阶级统治和阶级压迫的统治工具。在这一时期，国家对社会的公共管理实质上是一种不平等的统治，是一种统治行政。它以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，以维护阶级统治为主要任务，以专制为运行体制基础，以统治者的任意专断为管理方式，突出的是政府的阶级统治功能。资本主义社会的公共管理模式是“管理型”模式。随着“统治型”公共管理走向极端，社会生产和社会生活的各个领域悄悄地酝酿和发生了一场生产方式的根本性变革：追求更高效率的资本主义生产方式的萌芽、发展和确立。为了给新的生产方式开辟道路，新兴集团开始通过启蒙运动的方式，将本阶级的价值诉求披上“公共性”的价值外衣，向社会宣扬自由、公正、平等、民主、博爱、效率的价值理念。为了实现“公共性”的价值目标，并对现代民主型公共管理进行了一系列的制度设计，其中最为重要的便是政治与行政二分理论(行政在此被作为执行国家意志的工具)、作为行政的工具的官僚制理论、以及倡导效率的科学管理理论。它以政府为中心，以经济效率等工具理性为主要价值取向，以为社会经济发展创造良好条件为主要任务，以民主、法治为运行体制基础，以法治为管理方式，它突出的是政府的管理功能。新兴工业国家的公共管理模式是“服务型”管理模式。基于政治行政二分、官僚制理论和科学管理原理之上的“管理型”公共管理虽然在一定程度上强调了公共管理的公共性本质，但它仍然将效率作为核心价值追求，强调管理技术和效率，强调程序和规则，忽视了被管理者的情感和需求，忽视了组织成员的创新精神。新公共管理运动提出将公民视为顾客，并给“顾客”以最满意服务，这给进一步思考公共管理模式的发展方向提供了启迪。相对于新公共管理，新公共服务要求应该将公共管理建立在公共利益的观念之上，并要求公共管理人员应该“为公民服务并确实全心全意为他们服务”。新公共服务认为，公共管理应该要在实现公共服务使命的基础上提高服务质量，强调公民理念，关注公民的愿望、要求和利益，重视公民参与和公共责任等。服务行政范式是随着人类社会从工业社会进入后工业社会而兴起的一种管理范式。它以有效促进公共利益的最大化为宗旨，以公民为本位或中心，以管理就是服务为理念，以人文关怀、民主、法治、公平、责任等价值为运行基础，以多元参与、合作共治为服务形式，它突出的是政府的公共服务功能，更能体现出政府的本质特征。“服务型”公共管理强调采用私人部门的质量管理思想实现公共部分的公共服务使命，关注提高服务质量和产出价值，强调公民参与和公共责任制。二、流行公共管理模式随着20实际管理实践和理论的发展，基于韦伯式的官僚制管理模式的弊端日益显露，并引起人们的重视。虽然官僚制模式在规章制度的准确性、稳定性、严厉性和可靠性等方面优于其他形式，但它的等级结构、非人格化、专业分工等因素使他难以实现人性化，从而最终影响效率的提高。为克服韦伯理论的官僚制模式以上的弊端，西方学者提出了一些新的模式，其中影响最为广泛的就是所谓新公共管理模式。根据美国著名学者彼得斯的分类，将新公共管理模式分为以下四类：企业家政府模式、参与政府模式、灵活政府模式、放松政府管制模式。（1） 企业家政府模式企业家政府模式又叫市场模式，它认为企业家政府有以下特点：企业家政府是起催化作用的政府，为社会各项事务提供服务；企业家政府是社区拥有的政府；企业家政府是竞争性的政府；企业家政府是有使命感的政府；企业家政府是讲究结果的政府；企业家政府是受顾客驱使的政府；企业家政府是有事业心的政府；企业家政府是预见的政府；企业家政府是分权的政府；企业家政府是以市场为导向的政府。可以看出，它把政府看作是市场的一部分，具有市场的性质。它主张在政府整个管理过程中引进市场因素，以实现高效率、高质量的运行。1. 引入市场机制奥在他的改革政府一书中将竞争分为公对私、私对私、公对公的竞争，因此政府无论是对外管理运行中还是在内部管理运行中都是存在竞争的，而且这竞争是有效的。竞争能提高效率，使投入少产出多，既能提高政府办事效率，又能节省财政支出；竞争能打破垄断，对社会上“顾客”的需求做出反应；对于内部人员来说，通过竞争能提高士气和自尊心。2. 采用合同制采用合同制是将竞争机制引入公共服务领域的常见途径，它通过合同出租、公私合作、用者付费制等形式来实现。合同出租是将政府垄断的公共产品生产提供权转让，转让方是政府主管部门，受转让方是内部行政组织、公营事业、社区组织、私人企业等，将公共服务“准市场化”、“非垄断化”。公私合作是特殊的合同出租，因为它规定了受转让方和转让内容，它通过政府特许或其他形式吸引中标的私营部门参与基础设施建设或提供某项服务。用者付费制起源于美国。3. 按照市场游戏规则制定公共政策主张将职能下放给许多具有企业理念的公共部门，公共政策的制定以市场信息为基准，又具有企业家素质的公共部门领导根据自己的分析来制定。而在实际工作中，政府领导层不想放松控制，造成理论与实践的矛盾。4. 实行合同聘用制和建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度将政府工作人员当作企业员工一样，打破了终身雇佣制的管理方法，打破了“大锅饭”式的工资分配制度，以此来调动积极性，提高工作效率。5. 以公众为中心，围绕公共需求转传统中政府通过制定政策来规范公众行为，此处视公众为“消费者”，遵循一切为人民服务。（2） 参与政府模式参与政府模式主要涉及组织内部层级关系的调整，它认为传统科层官僚制的组织机构和管理方式是影响效率发挥的主要障碍。它的政治主张如下：主张分权，放权于基层，吸收被排斥在过程之外的基层团体、政治力量；放权于服务对象；共同协商，吸收基层公务员、社会团体以及公众共商大计。反映了政府重视并激励公民参与公共管理的价值观念，在决策上、体制上、管理上加强内部参与管理。在具体措施上，有以下具体内容：减少政府层次，缩小上下级沟通距离；建立各种委员会式机构，改自上而下的集权式决策方向为自下而上的参与决策方式，将公众吸收于决策过程中；实施以团队为单位的评估与奖惩，团队意识，提高政府整体质量。（3） 灵活政府模式灵活政府模式主要涉及政府组织与雇员关系的调整，针对科层官僚制带来的政府僵化弊端，它强调不断创新组织结构，已建立灵活创新的政府。在组织上建立临时性机构，如工作委员会、工作小组、项目小组等，来完成日常事务或特别任务，任务完成后解散；在人事上实施短期的或临时雇（聘）佣制，待任务完成后解雇；在权力上根据地缘管理原则下放权力，提高组织的灵活性和多样性。（4） 放松政府管制模式放松政府管制模式主要涉及政府与公务员、政府与公众关系的调整。一方面，在传统行政组织中，公务员受到严密组织和繁琐规章的双重束缚，影响其自身潜能、创造力和积极性的发挥，导致工作效率低下，从而影响社会整体利益；另一方面，政策制定的制度繁琐、程序繁杂、成本过高，造成政府的官僚主义和腐败，加重公众负担和政府与公众对立。放松政府管制模式要求“规制缓和”，对于公务员，放松规制，废除规章、程序，突破把决策作为政治家特权的传统做法，使公务员有更多权变决策机会和执行规章制度的灵活性，最大限度地发挥其积极性和能动性；对于公众，减少程序、手续，获得政府的简便、快捷服务，较好协调政府与各方的利益关系。三、中国公共管理模式及发展我国政府在20世纪70年代以前也进行过多次机构改革，主要是与计划经济体制下政府机构规模膨胀过快，超过财政承受能力；1978年开始进行的改革与市场化进程有关，尤其是90年代以来，与我国的经济转型有必然的关系；1998年，新一轮的国务院改革开始，这次指导思想仍主要是公共行政的传统准则，即及集权性的韦伯式的官僚体制的基本准则，尚缺少西方各国流行的新模式。在国外新公共管理模式很受欢迎，并为大多数国家的公共部门争先采用。但我国正处在经济计划体制向市场经济体制转轨时期，并不适合新公共管理模式的照搬，主要从以下两点说明：首先，新公共管理模式以发达的市场机制为基础。新公共管理模式提倡的市场化改革方案，是以西方国家成熟的市场机制和发育比较完全的场行为主体为前提的。而我国的市场经济正处于起步阶段，市场机制不健全，市场主体发育不良，非政府组织也尚嫌稚嫩，这都必然成为我们借鉴新公共管理模式的限制条件。其次，新公共管理假定政府面临的是管理绩效的困境而非政府行为规范化和法治化的问题。新公共管理理论甚至认为，改革面临的问题是在过度规范化、法制化和过多控制的情形下，如何提升政府的管理能力和管理绩效。与此不同，中国的公共管理可以说面临着双重困境，一方面是政府行为法治化不足，行政权力缺乏制约，行政侵权、非法行政现象严重，人治色彩、家长制作风普遍;另一方面表现为政府管理能力不足以及由此而来的管理绩效问题。因此，这两点差异性决定了我们不能简单地照搬西方新公共管理模式，必须立足于我国政府管理中面临的政府行为非规范化、低法治化以及政府管理能力和管理绩效的不理想状况，来正确借鉴西方国家政府改革的有益经验。在实践中，新型的公共管理改革也取得了巨大成效，政府规模缩小，财政危机有所缓解，政府管理和生产公共服务的能力普遍提升，政府的信任危机得到改善。新公共管理作为成功的改革典范，具有重要的借鉴价值。从整体来说，我们可以学习新公共管理模式的以下理念：强调管理的政治性质，公共管理者应该清醒地认识其所处的政治环境，积极参与政治或政策领域；公共服务生产的市场化，提供了一个增强政府公共服务生产能力的有效模式，即在政府公共服务生产处于困境时，利用社会力量和资源提高公共服务供给水平的有益尝试；确立“顾客”观念的价值导向，“顾客”观念的确立，使得顾客的满意度成为评价政府绩效的一个重要指标，这样一种评价指标有利于切实提高政府的服务意识；发挥企业家型领导者的作用，公共部门的领导人应具备企业家素质，能够以公共目标为导向，积极创新，对公共资源和私人资源进行有效整合，充分发挥两者的优势，以公共资源促进私人