（环境工程专业论文）公路建设项目全程环境管理公众参与机制与方法研究.pdf

摘要 随着我国公路建设步伐的加快，公路建设项目的全程环境影响曰益突出。公 众参与作为环境保护的有效途径之一，对环境综合管理能力的提高、环境保护事 业的发展有着积极的作用。目前在我国公路建设项目环境管理中，公众参与在深 度与广度方面还显不足。因此，将公众参与引入公路建设项目全程环境管理，建 立切实可行的公众参与机制、完善公众参与的方式方法，将有助于提高公路建设 项目全程环境管理的有效性，实现公路建设项目的环境保护目标。 本研究通过分析公路建设项目全程环境影响及我国公众参与环境管理现状， 论述了建立公路建设项目全程环境管理公众参与机制的重要性与必要性；提出了 “公众参与手段”作为环境管理的第六个手段：构建了公路建设项目全程环境管 理公众参与机制；探讨了公路建设项目全程环境管理公众参与机制的三要素( 参 与者、组织者与工作程序) 的构成、内容与职能；对公路建设项目全程环境管理 公众参与的运行机制与保障机制的有效运行进行了较深入的研究：针对公路建设 和运营不同时期、不同阶段的具体情况，丰富了公众参与的内容，完善了公众参 与的方法。公路建设项目全程环境管理公众参与机制的建立与参与方法的完善， 对提高公路建设项目环境管理的有效性、加强我国公路环境保护事业的发展具有 积极的推动作用。 【关键词】：公路公众参与全程环境管理环境保护机制方法手段 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ea c c e l e r a t i n gd e v e l o p m e n to fd o m e s t i ch j g h w a yc o n s t r u c t i o n ，t h e a c c o r d a n te n v i r o n m e n t a li n n u e n c e t h r o u g h t h e h i g h w a yc o n s t n l c t i o np r o j e c t o u t s t a n d si n c r e a s i n g l y p u b l i cp a r t j c i p a t i o n ，a so n eo ft h ev a l i dm e t h o d s ，i sa c t i n g p o s i t i v e l yo ni n c r e a s i n gt h ec o m p r e h e n s i v ea b i l i t yo fe n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ta n d j m p r o v i n ge n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n to fd o m e s t i ch j 曲w a yo nt r a c t i o np r o j e c t s ，s t i l l w j t hs h o r t a g ea tw i d t ha sw e l la sd e p t h t 1 l e r e f b r e ，p u b l i cp a n i c i p a t i o ns h o u l db e a d o p t e di n t h ew c e m ( w h o l e - c o u r s ee n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n t ) o fh i g h w a y c o n s t l l l c t i o np r o j e c t ，f b l l o w e db yt h ee s t a b l i s h m e n to fap r a c t j c a la n df 色a s i b l ep u b l i c p a n i c i p a t i n gm e c h a n i s m ，a n d t h e p e e c t i o n o f w a y sa n dm e t h o d so fp u b l j c p a n i c i p a t i o n ，w h j c hw i l li m p m v et h ee 五f c c to ft h ew c e m 卸da c c o m p l i s ht h et a r g e t o fe n v i r o 砌e n t a lp r o t e c t i o nd u r i n gt h eh i g h w a yc o n s t m d i o n w i t ht h ea n a l y s i so nt h ee n v i m n m e n t a ii n n u e n c et h r o u g hh i g h w a yc o n s t n l c t i o n a n df h ed o m e s t j cs t a t u so fp u b l j c ，sp a r j c j p a t j n gj nt h ee n v j r o n m e n t a lm a n a g e m e n t ， t h i sf e s e a r c hd i s c u s s e dt h ei m p o n a n c ea n dn e c e s s i t yo fe s t i b l i s h i n gt h ep u b l i c p a r t i c i p a t i n gm e c h a i l i s m i nt h ew c e mo f h i 曲w a yc o n s t m c t i o np r o j e c t ，a i l dp u t f 0 1 w a r dt h e “p u b l i cp a r t i c i p a t i n gm e t h o d ”a st h e6 mm e t h o di nt h ee n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n t i ta l s oc o n s t m c t e dt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i n gm e c h 锄i s mi nt h ew c e m o f h j g h w a yc o n s t r u c t i o np n o j e c t ，a n dd i s c u s s e dt h ec o m p o s i n g ，c o n t e n ta n df i i n c t i o no f t h a tm e c h a i l i s m sm p l ef a c t o r s ( p a r t i c i p a n t ，o 唱a n i z e r ，w o r “n gp r o c e d u r e ) a n dt h e t h e s i sa l s ot o o kam o r em o r o u g hr e s e a r c ho nt h ee f ：i e c t i v em a l l a g e m e n to fp u b l i c p a n i d p a t i o n so p e r a t i n gm e c h a n i s ma i i dg u a r a n t e e i n gm e c h a n i s m ，w h i c ha c ti nt h e w c e mo fh i g h w a yc o n s t r u c t i o np r o j e c t i nc o n n e c t i o nw i t ht h es i t u a t i o ni n d i f f 色r e n t p e r i o da n dc a s e so nd i f ：e e r e n ts t a g e so fh i g h w a yc o n s t m c t i o na n do p e r a t i o n ，t h e r e s e a r c he l l r i c h e dt h e n t e n ta i l dm e t h o d so fp u b l i cp a n i c i p a t i o n u n d o u b t e d l y ，i t w i l le n h a n c et h ee f f i c i e n c yo ft h ee n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n ta n di m p r o v et h e e n v i m n m e n t a lp r o t e c t i o no fd o m e s t i ch i g h w a yc o n s t r u c t i o nt os e tu pt h em e c h a n i c s a n dp e r f e c tm e t h o d sf o r t h ep u b l i cp a r t i c j p a t i o no fi h ew c e m k e y w o r d ：h i 曲w a y ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，w c e m ( w h o l e - c o u r s ee n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n t ) ，e n v i r o n m e n t a lp m t e c t i o n ，m e c h a n i s m ，m e t h o d ，m e a n 8 2 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。本论文中不包含任何未加明确注明的其他个人或集体已经公开 发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：看栅 细厂年厂月哆日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权 归属学校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及 申请专利等权利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接 相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：侈吁卿f 扣年厂月f ，日 导师签名 - 彳。砌年月，岁日 第一章绪论 2 0 世纪6 0 年代以来，随着全球经济的快速发展，人们的物质生活水平不断 提高，同时也给人们生存的环境产生了严重的破坏。由于资源日益枯竭，生态环 境遭受破坏，各种污染事故频繁发生，环境问题从地域性发展为全球性，现已成 为了一个世界性的危机，从而引起了世界各国的广泛关注。我国也没能例外，特 别是2 0 多年来我国经济建设突飞猛进，而环境问题也日益严重，植被减少、土 地退化、水质污染、生态平衡失调、生物多样性锐减等环境问题相当突出。保护 环境不仅是我国政府的职责和义务，也是全体人民的义务和责任。全民环保意识 的提高和公众对环境保护活动的积极参与，将有利于环境保护工作的具体落实， 也是贯彻环境保护的基本国策与实施可持续发展战略的重要体现。 第一节课题的背景 、我国公路建设概况 ( 一) 我国公路建设现状 公路是国民经济的重要基础设施，也是经济运行的命脉和改善人民生活的重 要条件。改革开放以来，我国公路建设事业蓬勃发展，公路总里程不断增长，汽 车保有量持续增加，公路在国民经济综合运输体系中的位置是愈来愈重要。“十 五”期间，我国交通发展各项目标和任务全面完成，实现了我国交通事业发展的 历史性跨越，至2 0 0 5 年底，我国公路总里程已达1 9 3 0 5 万公里，其中2 0 0 5 年 共建成公路5 9 9 万公里。我国公路建设历年累计总里程图详见图卜l 。 在我国公路建设事业中，高速公路的建设是有着极其重要的作用和意义的。 2 0 世纪8 0 年代，我国开始了高速公路建设，而大规模建设则是从2 0 世纪9 0 年 代后期开始的。“十五”期间，全国共建成高速公路2 4 7 万公里，是“八五”和 “九五”建成高速公路总和的1 5 倍。全国高速公路通车总里程先后跃上了2 万公里、3 万公里、4 万公里三个大台阶，到2 0 0 5 年底，总里程已达4 1 万公里， 居世界第二的位置。2 0 0 5 年新建高速公路6 7 1 7 公里。目前，东部地区基本形 成高速公路网，长江三角洲、珠江三角洲和京津冀地区形成较为完善的城际高速 公路网，国家高速公路网骨架正在逐步形成。我国高速公路建设历年累计总里程 图详见图卜2 。 2 5 0 1 5 0 l o o 1 9 8 81 9 8 91 9 9 01 9 9 l 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 41 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 81 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 l2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 4 5 0 8 0 4 0 0 8 0 3 5 0 8 0 3 0 0 8 0 2 5 0 8 0 2 0 0 8 0 1 5 0 8 0 1 0 0 8 0 5 0 8 0 8 0 图卜1全国公路建设历年累计总里程图 1 9 8 8 1 9 8 9 1 9 9 0 1 9 9 l 1 9 9 2 1 9 9 31 9 9 41 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 l2 0 0 22 0 0 32 0 0 d 2 0 0 5 图卜2 全国高速公路建设历年累计总里程图 2 ( 二) 我国公路规划现状 1 9 9 2 年，为适应我国快速发展的国民经济，交通部正式提出“五纵七横” 国道主干线规划，总长约3 5 万公里，由1 2 条国道主干线和公路主枢纽及信息 系统构成，是全国公路网的主骨架，主要路线都采用高速公路技术标准。经过十 几年集中力量优先实施，目前“五纵七横”国道主干线已建成了8 3 ，其中已建 成高速公路3 万公里。全部建成“五纵七横”国道主干线，我国整体的快速交通 通达能力将全面提高。 在党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标后，为适应全面建设小康社 会的发展目标，满足社会经济发展和交通运输远景需求，交通部根据国家现代化 发展的总体战略部署和公路交通现代化发展战略，在整合“五纵七横”国道主干 线及8 条西部大通道等国家干线路网的基础上，于2 0 0 4 年1 2 月制定并原则通过 了国家高速公路网规划。规划中确定在未来2 0 年到3 0 年，我国高速公路 网将连接起所有省会级城市、计划单列市、8 3 的5 0 万以上城镇人口大城市和 7 4 的2 0 万以上城镇人口中等城市。国家高速公路网采用放射线与纵横网格相结 合布局方案，由7 条首都放射线、9 条南北纵线和1 8 条东西横线组成，简称为 ”7 9 1 8 ”网，总规模约8 5 万公里，其中主线6 8 万公里，地区环线、联络线等其 他路线约1 7 万公里，详见图卜3 。规划提出，交通行业在本世纪头2 0 年努 力实现新的跨越式发展目标：到2 0 1 0 年，公路交通紧张状况全面缓解，对国民 经济发展制约全面改善；到2 0 2 0 年，公路交通基本适应国民经济和社会发展需 要。实现这个规划将全面提高我国整体快速交通的通行能力，为我国全面实现小 康目标奠定重要的基础。1 。 2 0 0 6 年1 月1 5 日在北京召开的全国交通会议，提出了“十一五”交通发展 规划。规划指出，交通部在“十一五”期间将继续加快推进国家高速公路网建设， 为经济社会发展提供战略支撑。到2 0 1 0 年，将新建高速公路2 ：4 万公里，全国 高速公路总里程达6 5 万公里，基本建成国家高速公路网的骨架，“五纵七横” 国道主干线和西部开发省际通道全部建成。进一步完善公路路网，发挥路网整体 效率。全国公路总里程达2 3 0 万公里，五年增加3 8 万公里。另外，继续做好农 村公路规划、建设和管护工作，精心实施好农村公路“五年千亿元建设工程”，逐 步实现“村村通”的目标。 目前，我国公路建设正处在快速发展的时期，公路发展规划的前瞻性、科学 图卜3 国家高速公路网布局方案 性、有序性和指导性，为我国的社会经济全面和可持续发展创造了有力条件。 二、公路建设项目全程环境影响分析 公路是促进国民经济和社会发展的重要基础设施，对推动国民经济增长和社 会进步起着举足轻重的作用。但是随着公路的高速发展，公路建设项目对沿线及 一定区域内的环境污染与生态破坏问题也大量凸现出来。可以说公路建设项目的 全过程都对环境有影响，诸如耕地减少、植被破坏、水土流失等，而且有的影响 是不可逆转、无法恢复的。因此，公路建设所产生的环境问题已经越来越引起人 们的重视了。在本课题的研究中，把公路建设项目对环境的影响主要分为三个时 期进行分析，即项目建设前期环境预影响分析、项目建设期环境影响分析和项目 运营期环境影响分析，如图卜4 所示。 ( 一) 项目建设前期环境预影响分析 项目建设前期主要包括项目建议书阶段、项目可行性研究阶段和项目设计阶 段。在项目建设前期，拟建公路还没有对其沿线周围的环境产生实质性的污染与 破坏，但却是公路建设项目贯彻环境保护方针，实施环境保护工作很重要的一个 时期。因为公路建设项目一但正式立项，那么事实上，项目本身及其对沿线环境 项目建议书阶段 j 项目可行性研究阶段 l 项目设计阶段 l 项目施工准备阶段 l 项目施工阶段 j 项目竣工验收阶段 j 项目运营阶段i 叵图 了一旧) 匝匦卜圆 图卜4 公路建设项目全程环境影响 产生的污染与破坏也就基本确定了下来。公路建设项目对环境的影响是无法避免 的，而这种影响即使采取环境保护措施也只是会起到降低的作用。 公路建设项目在建设前期对其沿线及一定区域内的产生的环境预影响主要 有两个方面：一是对自然环境的影响( 包括环境污染和生态破坏) ，二是对社会 环境的影响。通过表卜l 可以看出，公路建设项目对环境造成的预影响是公路建 设和运营实际出现的全部环境影响的总的预测。这主要有以下几个方面： 1 生态破坏 ( 1 ) 选线( 选址) 不当产生的生态破坏。1 虽然无论公路建设项目如何选线，它都会对其沿线周围的环境造成不同程度 的影响，但是合理的选线却可以降低公路建设项目对环境的负面影响，因此公路 建设项目的选线是公路建设非常重要的一项决策工作。由于公路选线涉及面广、 影响因素多，因此，如选址不当将会加重影响和破坏沿线及一定区域内的环境， 这包括：不合理的占用土地，尤其是价值较高的土地，如耕地；对本可以避绕的 环境敏感点造成影响与破坏；不合理的深填高挖；选线可以避免的水土流失；对 自然保护区造成不合理的分割等。 ( 2 ) 永久性占用土地“1 与其他运输方式相比，公路交通里程长、节点多、分布广，对土地资源有密 表卜1公路建设项目建设前期对环境的预影响分析 预影响方面主要预影响内容备注 1 对土地( 耕地) 的永久占用；2 对地表植被的破妍： 生态 3 对动植物的干扰与阻隔；4 对生物多样性的影响；5 通过合理的选线与设计， 自然 破坏对水土流失的加剧：6 对自然保护区、景观的影响：7 可以降低影响，但不可避 环境 对沿线气温的影响。 免。 影响 通过环境影响评价和公差 环境1 噪声污染：2 大气污染；3 水污染；4 固体废弃物： 那个设计等措施影响可 污染5 振动污染：6 光污染： 降低，但不可避免。 社会环境 1 征地拆迁对居民的影响：2 沿线居住区的城镇化效应：通过相应的积极政策与措 3 对沿线学校、居住区等环境敏感点的影响：4 对沿线施，影响有一定减少，但 影响 居民身体健康的影响：5 对文物与景观的影响：不可避免。 不可分的依赖性。不论选线合理与否，公路建设项目对土地的占用则是肯定的， 且是永久性的、大量的占用。这不仅使得公路沿线原有的地表植被丧失殆尽；并 由于占用土地，还使得原来整体的生态环境被分隔，阻碍了物种之间的交流，更 甚者会造成生物多样性的减少。 2 环境污染 公路建设项目对环境造成的污染主要是由于建设期的建设活动和运营期的 车辆运行所引起的，包括水、大气、声、固体物等方面，同时引起的光污染和振 动污染也不容忽视。在项目建设的前期应认真分析这些重要的环境预影响，为后 面的科学决策及合理措施的采用奠定基础。 3 社会环境影响6 1 公路建设项目对社会环境带来的预影响也是多方面的，主要是征地拆迁、文 物景观以及对人其他方面的影响。公路建设项目都要涉及到征地、拆迁和再安置 的问题，而这直接影响相关居民的正常生活水平与生活条件和相关企事业单位的 正常工作与生产；而且，在公路的建设与运营期间产生的各项环境污染还可能会 危及沿线居民的身体健康。另外，如何使公路选线能够与沿线的文物与景观相协 调，这也是社会环境影响必须要考虑的内容。这些影响都是不可避免的，而且如 果处理不当，则不仅对相关居民和单位造成影响，还会对当地的社会稳定造成影 响。 ( 二) 项目建设期环境影响分析 公路建设项目的建设期包括项目施工准备阶段、项目施工阶段和项目竣工验 收阶段。项目建设期由于建设单位开始了具体的公路建设活动，则不可避免的要 对公路沿线及一定区域内的环境造成一定程度的污染与破坏。这一阶段如果不注 意对环境的保护，如施工组织设计不合理、取弃土场的位置与数量选择不合适、 施工机械与施工方法选择不当、施工管理不严等，都将会对环境造成大的影响， 甚至造成严重的破坏。公路项目建设期对环境的影响与破坏的主要内容见表卜2 所示。 表卜2公路建设项目建设期对环境的影响分析 影响方面主要影响内容备注 生态1 破坏植被：2 水土流失；3 破坏水体：4 对野生动物 自然 破坏的干扰：5 最观破坏 加强建设期的环 环境 境保护工作，可以 影响 环境 1 噪声污染；2 水污染；3 大气污染；4 固体废弃物； 减缓由于公路施 污染 工建设引起的各 1 征地拆迁及再安置：2 对现有交通的影响： 种环境问题。 社会环境影响 3 对沿线居民的影响： 由表卜2 可以看出，公路建设项目在建设期对沿线及一定区域内的环境造成 的污染与破坏是实质性的、全方位的，如对生态环境、声环境、水环境、大气环 境、社会环境等方面都有影响。这些环境影响主要表现在以下几个方面： 1 生态破坏 公路建设项目建设期的施工各个环节所产生的环境影响，不论是环境污染或 ， 资源破坏，都将直接或问接的影响自然生态系统的平衡，即造成生态破坏。这一 时期对生态造成的影响有： ( 1 ) 破坏植被，加剧水土流失 施工过程中因施工便道建设、清理现场、取料和弃料及路基修筑而必须占用 土地，甚至还需要大面积取土和大量填土、切挖山体等，这不但会破坏植被，还 会改变局部地貌，产生许多不稳定因素，如加剧水土流失，甚至可能发生山体滑 坡、崩塌和泥石流等。 ( 2 ) 损坏原有水资源 对于沿河而建的公路，或跨越河流、湖泊的桥梁等，由于弃渣侵占河道及施 工过程中产生的水土流失，不但会影响水流的过水断面，从而改变流量、流速等 水文状况，有可能引起区域性的洪涝灾害。而且还会导致附近水体的沉积物淤积 和水混浊，改变水生生物栖息环境。 ( 3 ) 影响原生态系统 公路施工可能影响到某些重要的生态系统，如湿地生态系统、热带雨林生态 系统、原始森林生态系统、自然保护区等。另外，施工噪声还可能对附近的野生 动物造成影响，严重的可能迫使其迁徙等。 2 环境污染 公路建设期对环境的污染主要体现为噪声污染、水环境污染、大气环境污染、 固体废弃物污染等，具体调查结果如图卜5 所示。 水污染大气污染噪声污染固体废弃物化学污染公共场所污染 图1 - 5 公路施工期主要环境问韪调查图 ( 1 ) 噪声污染 噪声污染的污染源主要来自于筑路机械的噪声、运输车辆的噪声、岩质边坡 爆破开挖的噪声以及其他施工噪声等。夜间施工将进一步加大对周围环境的噪声 污染。 ( 2 ) 水环境污染 公路施工期对水环境的污染主要有：施工营地的生活污水的排放及生活垃圾 对水体的影响；施工中产生的泥沙、废渣、废水及机械设备的废油排放对水体的 污染；拌和站、预制场等施工废水对水体的影响；施工物资( 如沥青、油料、化 学品等) 对水体的污染等”1 。 ( 3 ) 大气环境污染 公路施工场地( 包括施工路段、料场、拌合场及沿线运输道路等) ，由于大 拍 鲫 舫 坫 0 0 量土石方工程及其大量的运输车辆，往往尘土飞扬，使沿线地区大气环境受到严 重污染。另外公路施工期的沥青烟、碳氧化物( c 0 、c 0 。) 、氮氧化物( n o ，) 及施 工车辆排放的尾气等也对大气环境质量造成较大的影响。 ( 4 ) 固体废弃物污染 公路施工期间，要废弃大量的固体材料，如砂石料、石灰块、水泥块、粉煤 灰、沥青渣等，这些固体材料有相当一部分散落在施工场地周围，造成土壤或河 流污染。施工人员的生活垃圾也会对周围环境造成污染。 3 社会环境影响 ( 1 ) 拆迁再安置 拆迁再安置是施工准备阶段的主要工作内容之一。由于公路建设占用大量的 土地资源，引起沿线和局部区域内相关居民和企事业单位的拆迁与再安置；并将 导致沿线居民居住环境、生活方式与工作的改变，以及人均耕地的减少。 ( 2 ) 基础设施及资源的占用 在施工准备阶段的“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”及整个施 工过程中对沿线的通讯、水利排灌、电力等设施以及土地、矿产、旅游、文物等 资源都会产生干扰。另外在施工阶段，大量的工程车辆通过附近已有的公路，会 干扰原有公路的交通秩序。 ( 三) 项目运营期环境影响分析。1 公路建设项目在运营期间，由于大量车辆的通行而对沿线环境产生的影响已 经越来越不容忽视。这一期间对沿线环境产生的主要影响见表卜3 。概括来说， 主要有以下几个方面： 1 生态干扰 ( 1 ) 廊道效应 表1 3 公路建设项目运营期对环境的影响分析 影响方面主要影响内容备注 生态1 廊道效应对野生动物的干扰；2 对沿线气温的干扰， 自然干扰形成“公路热浪带”： 环境 加强公路运营期 影响环境1 噪声污染；2 水污染：3 大气污染；4 固体废弃物； 的环境管理，可以 减少由于公路运 污染5 光污染；6 振动污染；7 化学危险品运输泄漏： 营、车辆通行产生 1 聚集效应：2 由于环境污染对沿线居民的身体健康影 的环境影响。 社会环境影响 响；3 对沿线居民、村庄产生阻隔效应： 公路是城市间、地区间连接的通道，但对生物( 尤其是对生活在地面上的动 物) 却是一道屏障，起着分割与阻隔的作用，即廊道效应。公路的分割将自然生 态环境切割成块、即生境岛屿化，使生长在其中的生物变的脆弱( 生物不能在更 大的范围内求偶与摄食) 。如果隔离延续若干世代后，则有可能产生生物物种内 分化，不利于生物多样性保护。1 。 ( 2 ) 迫近效应 公路的开通使沿线地区的人流和物流强度增加，同时也扩大了人类活动的范 围，使许多原来人类难以到达的或难以进入的地区变的可达和易于进入，这对自 然环境保护和珍稀资源的保护构成巨大的威胁。虽然迫近效应是公路对生态环境 的一种间接影响，但却可以成为导致生态资源破坏的原因之一。 ( 3 ) 小气候效应 公路表面裸露的沥青或者水泥路面热容量小，反射率较大，蒸发耗热几乎为 零：使得下垫面温度相对较高，且温度上升较快，灰尘和二氧化碳含量普遍较高， 从而形成一条“公路热浪带”，从而影响沿线局地小气候。 2 环境污染“” ( 1 ) 污染效应 公路交通排放的车辆废气、交通噪声、路面雨水径流及危险品运输的交通事故等， 对公路两侧环境质量造成严重影响。另外，公路沿线的服务区、停车场等地的生 活污水及生活垃圾等，也会影响其周围的环境质量。 ( 2 ) 干扰效应 振动污染不仅对建筑物特别是古旧建筑物的结构安全以及其中的居民和工 作人员的工作、日常生活产生很大的影响。还会干扰人们的正常生活，对人们的 身心健康带来严重的危害。另外还有光污染也会对沿线的居民产生干扰。虽然这 些污染一般不会对人造成直接的身体伤害，但它会使人感到极度不适和心烦，甚 至还会影响到人们的睡眠、休息和学习。 3 社会环境影响 ( 1 ) 聚集效应 当一条公路建成后，在沿公路走廊地带的区域，就会有新的工业、商业及民 用建筑的大量涌现及向一定区域的聚集，刺激了沿线一些区域的扩展。另外，公 路通行后，为沿线及附近的居民提供了方便，从而也促使了沿线的居民聚集。 ( 2 ) 阻隔效应 公路建成后，不但对沿线生物会产生廊道效应，还会对沿线居民产生阻隔效 应。也就是说，公路使得原路线上的村庄和单位被分割开，从而阻碍了相关民众 和单位的正常交流，影响了他们的正常生活和生产。 三、我国公路建设项目环境管理概况 公路建设项目环境管理是建设项目环境保护工作的重要组成部分，也是贯彻 环境保护政策、实现可持续发展战略方针的具体措施。而解决公路交通带来的环 境问题，除了依靠技术手段外，更需要加强项目的环境管理。从1 9 8 0 年颁布交通 部环境监测工作条例( 试行) 后，又相继颁布了交通建设项目环境保护管理 办法( 1 9 8 7 年、1 9 9 0 年、2 0 0 3 年) 、交通行业环境保护管理规定( 1 9 9 4 年) 、公路建设项目环境影响评价技术规范( 试行) ( 1 9 9 6 年) 、公路环 境保护设计规范( 1 9 9 8 年) 等法律法规，使我国的公路建设项目环境保护与环 境管理法制建设得到不断的加强。另外，我国有不少的专家与学者在研究公路建 设项目环境管理，为我国公路建设项目环境管理的相关方面都作出了贡献，如公 路建设项目环境影响评价方面、公路建设项目施工期环境管理方面、公路建设项 目社会环境评价方面、公路建设项目环境后评价方面等等。而2 0 0 6 年颁布的公 路建设环境影响评价规范( 修订) ，更使得我国的公路建设项目环境保护与环 境管理更上了一个新的台阶。 目前，我国公路交通仍处在一个十分重要的发展时期，而走资源节约型和环 境友好型发展之路，是我国公路交通全面协调可持续发展的必由之路。在实现交 通建设目标的同时，要确定相应的生态建设目标、重视工程质量，降低资源消耗， 美化和保护生态环境，实现公路交通与自然环境的和谐发展。对我国公路建设项 目，客观分析其建设前期、建设期和运营期对环境造成的影响，建立全程环境管 理体系，并根据项目所在区域的资源、环境条件，制定切实可行的全程环境管理 实施方案，这不仅是贯彻建立资源节约型社会的客观要求，也是我国公路建设自 身可持续发展的内在要求。 四、我国公众参与公路建设项目全程环境管理概况 ( 一) 公众参与公路建设项目全程环境管理现状 由公路建设项目全程对环境造成的影响可以看出，对公路建设项目进行全程 环境保护与环境管理的迫切性与必要性。公路建设项目全程环境管理，就是从项 目建设前期、项目建设期到项目运营期，对公路建设的全过程的环境保护工作进 行有效的组织与管理，并使相关的环境保护措施落实到实处。那么，在公路建设 项目全程环境管理中，如何有效的实施环境保护措施一直是人们关注的问题。而 且，环境管理还是一个复杂的系统工程，不仅需要资金和工程项目，更需要与之 相应的管理方法和技术方法。公众参与正是一种非常有效的环境管理途径与手 段，而且依靠群众保护环境是我国环境保护的一项重要的基础性工作。 近几年来，我国已经越来越重视公众参与在建设项目环境保护中的作用了， 并且为了提高公众参与的积极性，不断的对相关的法律法规进行完善。中华人 民共和国环境保护法( 1 9 8 9 年) 中第六条规定，一切单位和个人都有保护环境 的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这明确了公众 的参与权、监督权。2 0 0 3 年，我国颁布的中华人民共和国环境影响评价法， 已经将公众参与纳入建设项目的环境影响评价中，作为建设项目在立项阶段或前 期准备工作中的一项重要工作。十六届五中全会通过的“十一五”规划中，就切 实加强环境保护方面，明确指出：强化环境监管体系：鼓励公众参与和社会监督， 要进一步扩大公众的知情权。对涉及公众环境权益的政策和立法建议、规划与建 设项目，要充分听取公众和社会的意见。2 0 0 5 年1 2 月，在国务院常务会议中通 过的国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定中也同样指出：在当前 和今后的环境保护工作中，要鼓励公众参与、规范环境信息的发布；同时明确要 建立对污染受害者的法律援助机制。这不仅为环境保护工作明确了方向，更体现 出以人为本的思想，体现出当和国家对保障公众环境权益的重视和对弱势群体的 关爱。 2 0 0 6 年3 月1 8 目，国家环保局正式颁布了环境影响评价公众参与暂行办 法，将公众参与环境影响评价工作制度化，为公众参与环境监督提供法律依据， 并建立畅通的渠道，这将有利于调动公众保护环境的积极性，推动政府决策的民 主化、科学化。暂行办法的实施将达到预防潜在的环境隐患和风险，减少因 新建项目和发展规划不当造成的损失和环境纠纷，建设资源节约和环境友好型社 会的目的。另外，暂行办法第一次明确规定了公众参与环境影响评价的权利、 途径、方式、范围，它将有效保障公众的环境知情权和参与权。这是国务院各部 门中第一部具体规定公众依法参与公共事务管理的部门规章，也是我国环境保护 领域第一部从国家层面上规定公众参与的规范性文件，具有十分重大的意义，它 是我国环境保护领域公众参与制度建设的一个新的里程碑。 2 0 0 6 年初，国内公布了首个环保指数中国公众环保民生指数。中国公 众环保民生指数是指中国城乡居民在日常生活中根据直接经验或其它渠道获得 的对于环境保护的感受和印象，以及对不同生活空间环保现状的评价以及参与程 度。2 0 0 5 年的中国公众环保指数为6 8 0 5 分( 以百分制计) 。根据该指数可以得 知，中国公众对环境保护的关注很高，公众的环保意识和环保知识水平都有了一 定程度的提高，但主动性差、参与性不强。更值得注意的是，绝大多数公众一旦 遇到具体的环境问题不知道应该如何参与。这一指数还反映出环保问题已经在公 众中引起了普遍的重视，但在全面、正确地确立公众环保意识的进程中，对公众 进行环保教育及给予公众参与的平台是很重要的。 ( 二) 公众参与公路建设项目全程环境管理的重要性 公众是可持续发展的行为执行者和最终受益者，公众参与公路建设项目全程 环境管理，并作为一种建设方与受影响方双向交流的重要手段，它的重要性主要 体现在以下几个方面： 1 优化规划方案，完善规划内容 公路建设项目建设前期中的公众参与，使得社会各个利益主体均参与到前期 工作中来，这不但可获知公众对项目的各种看法和意见，还有利于促使公路规划 与决策过程中调查的深入、实现对公路建设项目选址的合理布局和土地利用方式 的优化配置，弥补规划专家在规划过程中难以发现的规划问题，完善规划内容。 2 确认环境问题，提高环保针对性 由于公路建设项目所引起的环境问题呈现分期性、多样性、复杂性，因此在 环境管理过程中，把个别重要的环境问题忽略掉可能性就越大。而公众参与环境 管理，对辨析某些模糊的环境资源或特定要素是非常有用的，尤其是直接受影响 人群，他们的感受是直接的，也是较敏感的，往往会意识到某些重大环境问题和 环境影响，有利于环境管理工作的进行，从而提高环境保护工作的有效性。 3 妥善解决矛盾，维护人民利益 公众是环保措施实施后直接受影响的人群，他们会对这些措施的可行性提出 有益的看法。公众参与公路建设项目全程环境管理，可以加强建设方与相关群众 的联系与交流，有利于环境问题的和平解决，化解有关环境问题的这种社会矛盾， 维护社会稳定。 4 全程环境监督，保障环境权益 公众参与公路建设项目全程环境管理，能够有效的对相关单位进行全程监 督，即针对相关单位污染环境、侵犯公众环境权益的违法行为，也针对环境行政 管理机关不履行其环境管理义务或不当履行造成损害公众环境权益的行为，具体 落实公众的环境权益。 ( 三) 我国公众参与公路建设项目全程环境管理的不足 尽管我国一直在研究如何在公路建设项目环境管理工作中让公众积极参与 进来，并不断进行这些实践，但是我国公众参与公路建设项目环境管理还有一些 不完善的地方。 1 公众未能全程参与，自身环境权益未能得到保障 环境影响评价法与环境影响评价公众参与暂行办法中规定公众参与 环境影响评价的“最早阶段”，是规划部门或开发建设单位在环境影响报告书报 批前的公布报告书草案的规定，这也是涉及公众参与环境影响评价程序的具体规 定。但事实上，公众参与公路建设项目环境管理的参与不仅指项目环评中的公众 参与，还包括公众在建设项目实施之前和环境政策、规划制定中的参与，以及施 工过程中和竣工营运后的参与。但是我国目前还没有公众参与公路建设项目全程 环境管理建立有效的机制。：。 2 公路建设项目环境全程管理公众参与机制还未建立 刚刚颁布的环境影响评价公众参与暂行办法，将公众参与引入环境影响 评价工作并制度化，是我国环境保护领域公众参与制度建设的一个新的里程碑。 但是，该办法只是针对建设项目环境影响评价阶段公众参与的指导性文件。 目前，还没有建立公路建设项目全程环境管理公众参与制度，且相应的信息公开、 听证、诉讼、赔偿等也未建立。 3 公路建设项目环境全程管理公众参与的方式方法还不完善 让公众参与环境保护与环境管理，有效的监督全程管理，还必须有完善的参 与程序、参与方式和参与方法。但是，目前我国在信息公开性、透明性，参与方 式的多样性及从参与方法的可操作性上都还不完善。这大大影响了公众参与环境 保护的积极性和参与的有效性，使公众环境保护的理想和实际行动不对称，无法 将公众参与原则之“参与”落到实处。 4 公路建设项目环境全程管理公众参与的保障机制还需健全 为了使公众积极主动的参与公路建设项目全程环境管理，公众参与的保障措 施的必不可少的。缺乏相应的公众参与保障机制，将严重影响公众参与的实际效 果，使得公众参与在实践中存在一定的局限性。目前，我国公众参与的保障机制 还有很多不完善的地方，如没有专门针对公众参与公路建设项目全程环境管理的 环境权、知情权、参与权等的法律保障，而且在公众环境意识教育、信息公开、 宣传、舆论、救济措施、赔偿措施等方面的手段运用还都比较有限。这直接导致 的后果是公众参与意识不强，环境保护意识薄弱，公众不知道自己拥有多少环境 权益，也不知道如何运用法律手段来保护自己的环境权。 第二节课题的提出 一、提出课题 由上一节的论述可知，我国现正处在公路交通建设的高峰期，建设任务相当 繁重。同时，交通行业又是资源占用型和能源消耗型的行业，且对沿线的环境产 生不容忽视的污染与破坏，沿线环境保护监督管理难度很大。如何能在公路建设 的全过程中实现最大限度的保护、最小程度的影响公路沿线原有生态环境，最低 限度的干扰与影响沿线居民与企事业单位，从而实现公路交通的可持续发展，则 是现在各建设单位与环境保护部门共同面i 临的问题。但以有限的政府力量去监管 数量庞大的公路建设项目，显然力不从心。 另一方面，公众参与作为环境保护的有效途径之一，在环境保护工作中所起 到的积极作用已经引起国家的广泛关注。在中华人民共和国环境保护法、中 华人民共和国环境影响评价法、环境影响评价公众参与暂行办法等法律法规 中，国家通过对公众参与环境保护的法律地位与权利的确定，来积极推动公众参 与环境保护的积极性与主动性，从而更有效的发挥公众在具体环境保护工作中的 积极促进作用。因此，把公众参与引入到公路建设项目的环境管理工作中，在保 障公众应有的法律权益的同时，还可以集中他们的智慧与力量，为环境决策提供 更多的依据，从而提高公路建设项目环境管理的有效性，进而达到人与自然的和 谐相处。 但目前，我国公路建设项目环境管理中，只在项目建设前期引入了公众参与， 做的比较充分的也只是在可行性研究阶段的环境影响评价工作中。2 0 0 6 年3 月 1 8 日国家颁布环境影响评价公众参与暂行办法“，对公众参与环境影响评 价的时间、程序、方式、方法等都做了明确的规定，使得公众参与环境影响评价 得到进一步的规范。但是从整个公路建设项目来看，建设前期的公众参与在广度 和深度方面还显不足。在很多情况下，政府机构、建设单位及其他相关机构不能 做到及时提供相关环境信息、协调公众参与过程及利用公众的反馈信息；而且， 公众也不清楚他们在环境决策方面的权利及如何使用这些权利。另外，在项目建 设期和运营期的公众参与均未进行，没有公众参与环境管理；公路建设项目全程 环境管理公众参与机制尚未建立。 因此，公众参与既是一种有效的环境管理手段，也是公路建设项目全程环境 保护工作的切实需要，建立公路建设项目全程环境管理公众参与机制并对具体实 施方法进行研究是十分必要与重要的。如果能够把公众参与机制贯彻到公路建设 环境保护的全过程中，使公众成为公路环境保护的一支基本力量，不但是提高公 路建设项目环境管理有效性的重要途径，也会对交通运输发展的全面性、协调性 和可持续性起到必要的促进作用：同时这也是本研究课题被提出的意义所在。 二、研究课题 ( 一) 研究的内容 虽然已经肯定了公众参与对公路建设项目环境保护的积极作用，但我国还未 建立起公路建设项目全程环境管理公众参与机制。因此，本研究课题从我国公众 参与环境保护现状出发，充分结合公路建设项目环境影响与环境管理的现实需 要，构建公路建设项目全程环境管理公众参与机制。其主要研究内容有： 1 根据我国公众参与环境保护与环境管理现状，从公众参与的理论依据、法 律依据和实践依据出发，提出公众参与手段为我国环境管理的第六个基本手段。 2 根据公路建设项目各阶段的建设特点与可能出现的环境问题，对各阶段的 公众参与环境管理进行分析，从要素、运行与保障有机结合出发，构建公路建设 项目全程环境管理公众参与机制。 3 结合我国建设项目环境管理公众参与方法，对公路建设项目全程环境管理 公众参与机制提出切实可行的公众参与方法。 ( 二) 论文的框架 本研究课题是在公众参与环境保护的理论、法律与实践的基础上、在环境管 理的理论与现实基础上、在公路建设项目环境保护现实需要的基础上建立起来 的，因此所涉及的知识具有一定的广度与深度。为了本研究课题的顺利展开与完 成，论文的研究思路与论文