（国际关系专业论文）亚洲开发银行的环境治理及局限——以湄公河流域治理为例.pdf

摘要 湄公河是一条流经六个发展中国家的典型国际河流，本文以亚行在该流域的 具体环境治理行为作为案例研究，说明亚行作为以消除贫困为目标、以发展中国 家为治理对象的国际组织，如何进行环境治理以及在治理过程中面临何种困难。 亚行作为国际金融组织，其环境治理行为模式既有普通国际组织的共性，又 有其控制资本流动推行环境政策的特性。面对环境方面公共问题的兴起，亚行采 用可持续开发的概念，通过支持与引导有关国家或协调国际合作，促进湄公河流 域以及整个亚洲地区的环境治理。 但是亚行在促进对湄公河流域进行有效环境治理的同时，其治理行为本身因 为下述原因受到诸多局限。第一，因为湄公河流域各国对主权问题的关注程度限 制了亚行环境政策的执行。第二，流域各国利益、流域整体利益和亚行利益三者 间的错综复杂的关系使亚行作为国家间组织缺乏贯彻环境治理的权威性和强制 力。第三，亚行创建之初所秉承的政治中立理念本身与对湄公河流域进行环境治 理的需要相矛盾。第四，发展中国家的特殊性使流域各国出于优先发展经济的考 虑以及各自能力、愿意的差异都是阻碍亚行在湄公河流域进行更为有效治理的原 因。 亚行的责任就是加强自身能力建设，重视环境治理所涉及国家的特殊性，在 继续积极支持发展中国家的经济建设的同时将环境治理行之有效地进行下去。这 一点也同样适用于其他类似的国际组织。 关键词亚洲开发银行环境治理湄公河流域国际组织 a b s t r a c t m e k o n gr i v e ri sat y p i c a li n t e r n a t i o n a l r i v e rr u n n i n gt h r o u g hs i xd e v e l o p i n g c o u n t r i e s t h i st h e s i ss t u d i e dt h ee n v i r o n m e n t a lg o v e m a n c ea n dr e l a t e di s s u e sm a d e b ya s i a nd e v e l o p m e n tb a n k ( a d b ) w i t ht h ec a s eo fi t se n v i r o n m e n t a le f f o r ti n m e k o n gr i v e rb a s i n t h ea i m i st oe x p l a i nh o wa d b p u t se n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c e i n t op r a c t i c ea n dw h a tk i n do fl i m i t si ti sc o n f r o n t e dw i t hd u r i n gt h i sp r o c e s sw h i l e c o n t r i b u t i n gt o t h ea c c e l e r a t i o no ft h ep r o c e s so fe c o n o m i cd e v e l o p m e n to ft h e d e v e l o p i n gm e m b e rc o u n t r i e si nt h er e g i o n ，c o l l e c t i v e l ya n di n d i v i d u a l l y a sa ni n t e r n a t i o n a lf i n a n c i a lo r g a n i z a t i o n ，a d b se n v i r o n n a e n t a lg o v e m a n c e ( e g ) p a t t e r nh a st h ec o m m o n n e s sw i t ha n yo t h e ro r d i n a r yi n t e r n a t i o n a lo r g a n i z a t i o n ， a sw e l la st h es p e c i a l t yo fc o n t r o l l i n gt h ec a p i t a lf l o wt oc a r r yo u te n v i r o n m e n t a l p o l i c y , n o t i c i n gt h ee m e r g e n c eo fc o m m o ne n v i r o n m e n t a lp r o b l e m s ，a d ba d o p t e d t h en o t i o no fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，e n h m l c e dt h ee n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c ei n m e k o n gr i v e rb a s i no re v e nt h ew h o l ea s i a na r e ab ys u p p o r t i n ga n ds t e e l i n gt h e r e l a t e ds t a t e sa n dc o o r d i n a t i n gi n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o n h o w e v e r t h ee n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c eo fa d bw a sl i m i t e di nm e k o n ga r e a f o rt h eb e l o wf o u rr e a s o n s f i r s to fa l l ，t h er i p a r i a nc o u n t r i e s c o n c e r no fs o v e r e i g n t y r e s t r i c t e dt h ee x e c u t i o no f e n v i r o n m e n tp o l i c y s e c o n d l y , r i p a r i a nc o u n t r i e s ，t h ew h o l e b a s i na r e aa n da d bh a dd i f f e r e n ta n dc o m p l i c a t e di n t e r e s t ，w h i c hl e dt oa d b sl a c k o fa u t h o r i t yt of o l l o we n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c eo u t t h i r d l y , t h ee n v i r o n m e n t a l g o v e r n a n c ei nm e k o n gr i v e rb a s i nb r e a c h e dt h ec o n c e p to fp o l i t i c a ln e u t r a l i t yt h a t a d bt o o kw h e ni tw a sf o u n d e d f o u r t h l y , b e c a u s eo ft h es a l i e n c ea sd e v e l o p i n g c o u n t r i e s ，t h er i p a r i a nc o u n t r i e sg i v ee c o n o m i cg r o w t hp r i o r i t ym a dh a v eag r e a t d i v e r s i t yi nc a p a c i t ya n dd e s i r ef o rs e e i n go u te n v i r o n m e n t a lp o l i c y , w h i c ha l s o b e c o m e st h eo b s t a c l et oi m p l e m e n tt h em o r ee f f e c t i v ee n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c e k e y w o r d s ：a s i a nd e v e l o p m e n tb a n l m e k o n gr i v e rb a s i n ，e n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c e i n t e r n a t i o n a lo r g a n i z a t i o n 2 引言 随着全球化程度的加深，各类全球性公共问题逐渐兴起，而环境领域的公 共问题就是全球公共问题的一个重要组成部分。由于环境问题并非为单个国家 或地区所面临，而且影响范围也不是人为的边界所能阻挡或控制的，所以解决 环境问题就需要整个国际社会共同努力进行管理或“治理”。本文以亚洲开发银 行在湄公河流域的环境治理作为具体案例，研究亚行作为国际金融组织所进行 的环境治理行为。 亚洲开发银行( a s i a nd e v e l o p m e n tb a n k ) 成立于1 9 6 6 年1 2 月，是致力于 减少亚太地区贫困的多边开发国际金融组织。成立时有3 1 个国家和地区参加， 现已扩大到6 0 个国家和地区( 其中区域内4 3 个、区域外1 7 个) 。1 亚行的贷款 以亚洲地区的发展中国家为主要对象，以完善基础设施为中心课题，以帮助发 展中国家消除贫困、促进经济增长为最大宗旨；4 0 年来，对亚洲各国取得国际 资金、推动本国经济发展，起到了不容否认的积极作用。从2 0 0 1 年8 月订立的 环境政策工作报告( 草稿) 与2 0 0 2 年1 1 月以来正式颁布的环境政策可以看 出2 ，亚行已经注意到了环境保护与消除贫困之间的密切联系，从而扩展和丰富 了自身作为国际组织在治理方面的作用。在这样一种认识的前提下，亚行着力 制定并实施相应的环境政策，取得了一定的成效。然而，与此同时，亚行继续 支持对环境产生严峻影响的基础建设，此矛盾状况的产生正是亚行在环境治理 中所受的局限所至。这就是本文写作与研究的出发点。 研究亚洲开发银行环境治理政策的价值在于，可以窥见其对发展中国家进 行环境治理以及在治理过程中所产生的局限性。通过此项研究，一方面以亚洲 开发银行作为切入点，试图加深对国际组织环境治理理论上的理解：另一方面， 亚行在环境治理方面的经验和教训可为其他同类国际组织更好地进行环境治理 提供具有借鉴意义的示范。 湄公河发源于中国的唐古拉山脉，流经中国、缅甸、柬埔寨、老挝、泰国 和越南，在越南南部注入南中国海，全长4 8 8 0 公里，流域总面积达8 1 1 万平 方公里3 ，为东南亚第一大河，世界第八大河，是我国和中南半岛最为重要的典 型国际河流，更是湄公河流域6500 万人生活环境的保障。2 0 世纪7 0 年代 以来，东亚、东南亚包括湄公河流域的国家虽然在经济上取得了快速发展，然 而同时面临越来越严峻的环境问题，环境逐渐变差，生物多样性逐渐减少，环 境的脆弱性也逐渐提升。4 所有的这些问题几乎都是由于人为开发的结果。例如 干流与支流的水坝建设给湄公河流域带来了严峻的负面影响。湄公河流域国家 虽然都是发展中国家，但其在自然资源开发和市场潜力等方面都受到不少发达 国家和国际组织的重视。这六个流域国家目前最关注的焦点就是如何发展本国 的经济，它们需要借助湄公河及其支流的几个水坝提供电力和灌溉用水，但与 此同时，修建大坝等行为直接影响了湄公河的生态环境、下游人民的生活和生 计，因为上游河流改道或淤泥的减少而引起的任何水流的严重变化都会对湄公 河三角洲的渔业和农业造成严重破坏。这就使得湄公河流域可持续开发成了一 个持续性的难题。亚行自2 0 世纪9 0 年代初就积极投入湄公河地区的开发。然 而在开发实践过程中，亚行和不少非政府组织都发现，伴随经济高速增长、人 民生活水平提高而来的还有大量的已经出现或潜在的环境问题。1 9 9 5 年1 0 月3 日，亚洲开发银行成为第一家采用经董事会同意的治理政策的多边开发银行。5 于是，环境治理成为了亚行日程表上最新的议题领域。值得肯定的是，亚行经 过这十年来的努力，在环境治理领域取得了一定的成果，然而，其在环境治理 过程中所面临的局限性成为亚行继续推进环境治理政策的障碍。 到目前为止，亚洲开发银行关于“善治”( g o o dg o v e r n a n c e ) 政策论述较 多6 ，但在环境治理方面并无详细、系统的阐述。国内外学术界对亚洲开发银行 的经济开发功能研究比较多，但并没有专门研究其环境治理的行为与政策。关 于国际组织治理行为模式的研究也还刚刚起步，多集中在国际组织参与全球治 理的可能性，以及联合国的治理行为研究。结合国际组织理论专门研究亚洲开 发银行的环境治理行为与政策，正是本文主要的贡献。本文第二个贡献在于研 究方法，以亚行在湄公河流域的环境治理努力作为案例研究。湄公河流域因其 显著的地缘优势和丰富的资源受到了国内外舆论界和学者的重视。而且，因为 湄公河流域六国均为发展中国家，所以研究亚行在该流域的环境治理对以后研 究国际组织与发展中国家的关系有借鉴意义。 澳大利亚湄公河资料中心对湄公河流域环境治理现状与未来进行了深入研 究7 ，国内云南大学亚洲国际河流中心不仅应国家战略要求研究湄公河国际合作 与开发利用、开发过程中的利益冲突与协调8 ，同时也开始研究澜沧江一湄公河 流域可持续发展9 。这些资料与文献是后来者研究湄公河流域环境治理的坚实基 础。 本文所设定的问题是，亚行与一般意义上的国际组织所进行的环境治理有 何一致性又有何特点? 亚行在贯彻环境政策的同时又支持会造成湄公河环境退 化和影响沿岸人民生计的基础建设，这种行为是否矛盾? 从中所折射出的环境 治理局限性产生的原因又是什么? 对于这些问题的回答或许会有某些启示意 义。 为了更好地回答上述三个问题，本文将分为三部分，第一部分主要研究环 境治理的实质以及国际组织在环境治理中一般具有哪些作用和局限。第二部分 将围绕湄公河流域的开发现状和亚行所进行的环境治理行为进行阐述，研究亚 行在湄公河流域的环境治理中所起的具体作用与问题。第三部分试图厘清亚行 在湄公河流域进行环境治理过程中受限的原因。 第一节环境治理中的国际组织：作用与局限 环境问题的跨国性赋予了国际组织参与环境治理的使命。国际组织对于单 位国家来说，更具有专业性和导向性，而且能够在全球、区域领域起协调各类 资源的作用，这是国际组织能有效进行环境治理的重要原因。然而，国家主权 对跨境治理的制约以及国际自制本身在功能上的缺陷，限制了国际组织更深入、 有效地进行环境治理。 一、环境治理的涵义 本文所探讨的环境是指自然环境。从自然环境与资源经济学的角度出发， 可以把环境定义为一个系统，它包括地球上有生命的物质与地表无生命的空气、 水及土壤等。在这一系统中，已形成许多生物圈或生态循环，圈内任何个体都 与其他个体直接或间接地联系在一起，并相互影响。自诩为“万物之灵”的人 类也概莫能外。从生物学的角度讲，环境系统通过本身永无止境的自我循环作 用，完全可以完成环境自净并维持生物圈的活力。但是一旦外力介入进来，不 仅会破坏原有的自律作用，也将进一步恶化自我循环与维持。因此，人类发展 一旦超过自然环境本身的承受能力和更新能力，就对环境造成破坏，自然资源 的过度耗用、生态平衡的打破、环境污染、生物多样性的减少等等，都是环境 问题的表现。而环境问题在国际关系上最难解决的部分，便是需要依赖目前的 国家间组成的机制架构，透过国际合作加以解决，即以国际组织来拟订共同策 略，解决人类共同面临的问题。 随着环境等全球公共问题的兴起，单个国家已无法应付这些跨越国界的议 题领域。全球治理意味着在国家解决全球问题的能力相应下降的同时，通过以 合作为原则的国际管理和国际组织深化国际合作。1 0 全球环境治理即是其中一 例。环境问题的弥散性与超国界性和国家的狭隘与政府能力的不足促使国际社 会将环境问题作为一整体来加咀治理，实现所谓的“全球环境治理”。 全球治理在涉及环境政治方面有三种不同的观点： 首先是以奥兰扬( o r a ny o u n g ) 为首的学者认为全球治理仍基本是国家 间的现象“，即使有非政府组织参与治理过程，基本上也只是被看成提升国家 间治理模式有效性的一个因素。这类观点最为保守，而且在实践上与机制理论 有所不同。 其次以詹姆斯罗西瑙( j a m e sr o s e n a u ) 为首的学者认为1 2 ，全球环境治 理是指与全球化相联系的治理实践。同时，权威范围可以上至国际组织或其他 跨国机制，也可以下至当地组织。这种观点主要关注全球政治中权威的类型， 但同时也聚焦于全球环境政治的联系。拉蒙特翰姆普尔( l a m o n th e m l ： e 1 ) 在 6 其环境治理：全球的挑战书中更加发展了这一观点b ，他认为全球环境 治理的兴起是因为国家在空间范围上的狭隘不足以应对环境变化，国家在有效 应对这类变化上时显得过大或过小，因此治理实践需要向区域或全球层面转移。 最后，保尔瓦普纳( p a u lw a p n e r ) 和罗内里普齐茨( r o n n i el i p s c h u t s ) 比詹姆斯罗西瑙和拉蒙特翰姆普尔更加关注治理的跨国性质。“对于里普 齐茨来说，不断兴起的治理进程并没有固定的空间，治理的场所是真正跨国的， 而且会依据不同的议题采用各式不同的组织形式。但是，他没有注意到这些不 断兴起的全球或区域治理模式只是伴随国家体系成长、补充国家体系的治理过 程。当然持此第三类观点的学者也认为非政府组织的兴起在环境领域的治理实 践中变得越来越重要。这体现了一种非国家中心化的理论倾向。 从上述三种观点可以发现，学者们对于环境的跨国治理意见一致，但是就 治理主体产生了分歧。全球环境治理这一概念的提出是对国际社会无政府状态 的回应和对传统主权概念的超越。由于全球生态环境问题的复杂性和政府作用 的局限性，除国家政府外的其他社会组织机构在全球性环境问题和生态风险的 解决中将发挥独特作用。人们越来越意识到，应当将地球看作是一个相互依赖 的完整的生态系统。大部分学者认为，环境问题最终只有通过跨越边界的协商、 跨越国界的环境组织机构、有效的国际条约与协定等这样一些全球性治理方式 才能有效地加以解决。 二、国际组织在环境治理方面的作用 环境保护需要世界各国的共同努力，因此必须有适当的国际机构来协调各 国的行动。联合国环境规划署在促进国际环境合作方面的重要作用，就是一个 很好的例证。随着环境问题和国际环境关系的发展变化，国际组织的协调作用 将越来越重要。在不可能有超国家机构存在的情况下，广泛的国际协调和合作 是应对全球性环境问题的唯一途径，1 5 而各种各样的国际组织正可以在协调方 面起到极为重要的作用，是国际合作的基本媒体。并且，环境保护涉及面极为 广泛，所有的国际组织都与之有或多或少的关系。普遍性国际组织如联合国自 不待言，即使是专业性国际组织，如世界卫生组织、世界银行、亚洲开发银行 等等，其工作领域也不可能与环境保护没有关系，参与国际环境治理实际上也 是它们的分内之事。 国际组织在国际社会和国际关系发展的过程中一直扮演积极行为的角色。 面对新的国际形势，国际关系中的每个行为体都会面临相应的调适过程，国际 组织也不例外。如上所述，在环境问题不断显现出重要性和紧迫性的今天，相 关国际组织逐渐扩展自己的功能和责任，开始思考如何通过国家间的合作促进 全球生态环境保护问题上的认同和协调一致的行动。 一般来说，国际组织在环境治理中的有效性是指国际组织对国际行为体的 行为发生了影响，有助于这些行为体依据该机制所包含的规则、规范行事。国 际组织有众多功能，比如它们帮助各国就特定的主题定期开会、通过协商、制 订条约进行合作，以及促进信息共享、政策决定、提供会议场所等。因为单位 国家是当| i 国际关系领域的最主要的行为体，因此国际组织对有关国家进行帮 助与支持是有效进行环境治理的关键途径，同时，国际组织又能够有效地协调 国际合作。 ( 一) 帮助与支持有关国家 首先，国际组织通过进行大范围和更深入客观的调查研究、提供技术支持 以及为相关国家的环境治理相关人员进行培训，比单位国家更具有专业性地参 与环境治理。 1 调查研究 由于环境问题的特别复杂性、牵连广泛性和经常存在的科学不确定性，针 对各种环境问题的环境治理政策必须以多方面的科学研究成果为依据，包括对 环境问题生成机制及其影响的评价、有关自然科学问题的分析和论证、与其他 重要社会问题的联系等等。因为此类调查研究工作量大、涉及面广，个别国家 是无力承担的。当然，国际组织本身也不可能直接从事具体的调查研究工作。 它们的作用主要是对调查研究项目的主持和协调，将具体的工作予以分解，交 由成员国家、专门研究单位或者有关专家进行，最后再综合形成总的研究报告。 2 提供技术支持。国际组织通过提供技术、信息与专家可以为成员国、尤 其是那些消极的国家提供增加合作的动力。对一个国家来说，不参与有关国际 组织就无法得到这些技术支持、信息共享和专家意见，或要为之付出高昂代价。 3 相关人员的培训。国际组织对跨国环境问题往往掌握更为全面的资料， 同时具有相对丰富的治理经验和人力优势。目前，单位国家仍旧是国际关系的 主要行为体，是环境治理的主体，因此，国际组织为单位国家的相关人员进行 环境治理方面的培训，就能使治理更加有效。 其次，国际组织在督促单位国家接受国际环境标准和实施环境治理方面具 有较强的导向性。国际组织作为“社会代理人”和“社会环境”，在推进世界规范 秩序中有着自己的认同与利益，国家的代表在国际组织内部能逐步社会化从而 对自身利益有新的理解。因此，国际组织可以独立地影响国家行为。同时，国 际组织能够采用倡导标准和规则等方式来影响国家的行为，采用说服、社会影 响和模仿等途径使参与国接受这些标准和规则。”通过带动行为体内部的革新， 国际组织在合法化过程中能使外部原则内在化，对国内制度和有关制度提出变 革要求，从而导致相应的转变。而且在某一特定问题领域内国际组织可以促使 参与者对要解决的问题的性质产生新的认识，找到新的解决办法，并且对它们 自身的利益重新界定，保证国家间的互动持续下去。只要国家相信它们可以继 续从组织内部的合作中获益，它们就不会退出或违反协议。国际组织引导国家 对自身利益进行认识、界定和期望，有效地在国家层面拓展环境价值观和推行 环境治理。 ( 二) 协调国际合作 国际组织在全球、区域层面上具有协调性，以下述形式促进国际合作与协 作： 1 提供信息交流的渠道或论坛 环境问题极端复杂，环境保护关系到各国的切身利益，涉及的领域和范围 极为广泛。各国的环境保护行动不可能完全一致，各国际组织，除了联合国以 及一些区域综合性国际组织外，也各有其专业领域。为了协调国际社会的环境 保护行动，在国与国之间，各国际组织之间，以及所有与环境保护有关的社会 团体和个人之间进行信息交流是非常必要的。国际组织由于其联系的广泛性， 正是收集和传播环境保护信息的有效机构。而且，信息交流和沟通渠道的畅通 将有助于国际组织继续加深国家间的相关合作。新自由制度主义认为，通过降 低获取其他国家能力与合作意愿信息的成本，国际机制保证在无政府状态下的 国家合作不被他国所利用。国际机制本身可以要求国家提供关于它们遵守协议 的信息，体系内的其它成员也能获得这种信息。这种信息能够减少对其它国家 承诺的可靠性的怀疑，也有助于增进国家对合作成果的期望。因此，作为国际 组织的作用之一就是为成员进行讨论以及合作等行为提供论坛或场所。1 7 2 提供展示空间促进国家间的合作 国际组织提供了一个场所，让国家在此提高作为合作者的声誉。假如一国 决定在这一个领域里合作，其他国家就会相信在其他能使其真正获益的问题上 更会真诚合作。 国际组织在民族国家力量逐渐衰落的全球治理中已经越来越有影响力。事实 上，冷战后缺乏一个愿意并且能够领导新型国际秩序的大国，这种状况将大家的 目光引向国际组织及其为解决全球和区域问题而倡导的共同解决方案中的作用。 但在环境领域，由于相关条约缺乏强制性，现存全球环境机制的相对薄弱性，以 及国际机制在实施环境项目和政策时遇到的困难，国际组织具有一定的缺陷性。 国际组织需要进行更多的改进，才能对解决全球问题以及参与全球治理产生举足 轻重的影响。下文将对国际组织在环境治理方面所受的局限进行分析。 三、国际组织在环境治理方面的局限 ( 一) 跨境治理受到国家主权的限制 对于国际组织进行环境治理来说，主权是有效应对跨国环境问题的主要( 基 础性) 障碍。首先，从国家行使管理权力的角度看，全球性问题突破了主权国 家疆界的限制，模糊了内外事务的界限，这必然会威胁到主权国家原有的统治 能力。从环境治理角度来说，国家对疆域内的自然界及其资源有着当然的主权， 环境保护与资源利用完全属于主权范围之内的事务，然而，环境污染的扩散性 和跨疆域性则侵蚀了他国的环境，必须要求环境污染涉及的所有国家共同努力 解决问题，国际组织从中起协调作用、制定有关环保法规等。这种协调行为和 法规制定如果与单位国家的国家利益不相符合的时候，国家主权就产生了与国 际组织环境治理行为的矛盾，甚至产生抵触。 其次，从国际组织本身的跨国特性来看，世界性、区域性的国际组织对国 家主权产生“侵蚀”，部分对主权问题较为敏感的国家就会对这种“侵蚀”产生 回应。随着经济全球化的迅猛发展，国际经济组织数量和种类日益增多，作用 日益增强。在现代的世界经济格局中，已经出现了一系列重要的跨国政治机构和 国际组织，如世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织、欧共体及欧洲联 盟、亚太经济合作组织、亚洲开发银行、非洲开发银行等世界性、区域性组织 大量涌现，对国家主权产生了冲击和影响。国际组织对国家主权的损害与威胁 可以分为两类：一是国际组织对国家主权的“硬碰撞”。其特点是国际组织采取 的限制国家主权的行动与措施并不事先征得东道国的同意。例如：联合国安理会 决定在伊拉克设立“禁飞区”，对利比亚实施空中禁运，授权美国建立多国部队 到海地“恢复民主”。二是国际组织对国家主权的“软侵蚀”，其特点是有关主 权国家将部分主权权利持久转让给国际组织，或甘心让国际组织在该国暂时行 使主权权利。亚洲开发银行在环境治理方面对成员国主权的“干涉”主要就是 这一种软性侵蚀。国际组织越来越广泛地介入或影响世界、地区或某个国家的 经济事务。 简而言之，国际组织的跨国环境治理从不同程度上影响国家主权的完整性， 国家作为主权的实体，在国家主权与国际组织行为发生抵触时，国家对国际组 织的政策会采取相应的反对态度或不作为，从而限制了国际组织解决环境问题 的效力。另外，从国际组织进行环境治理的作用过程来看，接受环境治理的国 家、政府的能力与意愿相当重要。虽然国际组织制定了尽可能完善的环境治理 政策，但是在当今国家仍然是最主要行为体的世界中，还是需要通过国家层面 进行具体实旌。如果国家因为对于主权的敏感而拒绝治理和合作，那么国际组 织只能望环境政策而兴叹。 ( 二) 功能缺陷限制环境政策实施 从利益角度来看，在国际社会无政府状态下，相关各国产生利益分歧，使 得所参与的国际组织的权威性受到一定限制。首先，治理过程中的集体行动困 境和搭便车行为使得国际组织的治理政策不能得到很好的实施贯彻。肯尼思哗 尔兹( k e n n e t hn w a l t z ) 在其国际政治理论一书中就明确阐述了无政府 状态中集体行动难以实现的原因。”其一是不遵守国际规则的国家挫伤实施环 境政策的国家的积极性。比如，一些国家继续在河流里倾倒垃圾，对那些不再 向河流倾倒垃圾的国家来说就会觉得不甚公平。其二是一个组织内所有国家都 可以从公共产品或设施中获益，而无论它们是否做过有利的事情。因此，期望 他国付出代价的想法使得很少有国家愿意自己付出代价。历史经验也告诉我们， 国际组织的各缔约国在实施协定或协议时为了本国的利益往往以维护国家主权 为由拒绝提供具体信息，或提供虚假信息或拒绝采取相应措施。国际组织在进 行治理和国际合作的过程中还经常会面临搭便车问题的困扰。因为环境保护是 一种提供公共品的行为，假设一个主权国家为全球或区域环境保护做出了一定 的努力，其他国家也随之无偿享有了被改善的环境。结果是，这个努力改善环 境的国家所付出的成本大于它所取得的收益，而其他无所作为的国家在零成本 的情况下纷纷获得收益。这就进而导致所有国家都有很强的“搭便车”心理， 都希望能从别的国家的努力中得到好处，都不愿付出治理环境的成本。其次， 国家片面追求本国利益的最大化而不顾公共利益，使相关国际组织无法贯彻实 施环境治理政策。英国科学家加雷特哈1 。( g a r r e t th a r d i n ) 在1 9 6 8 年的时候 发表公用地的悲剧( t h et r a g e d yo f t h ec o m m o n s ) ，描述了理性地追求最大 化利益的个体行为如何导致公共利益受损的恶果。1 9 如今，哈丁的“公用地的 悲剧”成为了人们描述全球环境困境的代名词。一方面，追求自身利益最大化 的个体行为，最终并没有导致整个社会利益的最优结果；另一方面，当存在社 会共同利益的时候，个体可能不会采取合作性的集体行动去实现这些共同利益。 这就是个体理性行为的总合导致的集体非理性的问题。2 0 无论是出于机会主义、 搭便车心态还是片面追求自己的利益，都会导致环境治理的不作为或环境问题 的恶化。 国际组织在进行环境治理时很难做到“权责明确”，因而削弱了自己的权威。 所谓的“权”是指全球环境系统属于全人类共有，既属于发达国家地属于发展 中国家；“责”是指南北双方对全球环境恶化的责任不同，工业化国家是全球环 境恶化的主要责任者，发展中国家是次要的责任者，因此，发达国家在全球环 境治理中应承担主要的责任。但实际情况是，发达国家出于自身利益的考虑，在全 球环境治理问题上有时态度强硬，要求发展中国家承担相同的责任，这种状况 使现有的全球环境治理机制在关键时候或在涉及到关键问题时就不能有效地运 转。 国际组织缺少强制国家执行环境政策的权威。因为国际组织只是松散的组 织，没有国家那样的强制力，因此进行环境治理需要成员国的自觉行为。因此， 当国家不配合进行环境治理时，国际组织就会有较强的无力感。 这三个原因都不同程度地造成国际组织在全球或区域层面上权威性的缺 失。 除了因成员国利益差异而导致国际组织权威性缺失之外，在国际组织本身 的组织层面上，组织理念和机制发展所要求的功能之间的矛盾会限制该组织在 治理领域的有效作为。首先，相较于主权国家，国际组织的权能有限。每一个 国际组织在其成立之初都会明确界定其活动范围、其法定的功能和责任、以及 宗旨和权力。“从国际法角度来看，国际组织不仅有明示权能也有隐含权能。 但是，因为隐含权能具有不确定性、易被滥用性和争议性，所以即使把隐含权 能尽量扩大后，国际组织的功能仍然是有限的，无法和国家的权能相比。2 2 国 际组织是由国内发展迥异的成员国组成，不像国家行为体那样具有权威性。 其次，在环境问题上，国家与国家之间对于治理概念以及环境治理必要性 的看法不尽相同，在国际组织内部形成统一的环境治理的理念也有困难。根据 大卫汉弗莱( d a v i dh u m p h r e y ) 的观点”，环境治理需要对环境价值观的认 同，尤其需要和其他价值观( 如经济价值观) 相联系的环境价值观，因为这决 定了治理机制的成功与否。当然，全球环境治理并不是以所有社会行为体利益 一致为前提的成功实践，相反这是一个充满争论的政治过程，这些争论涉及谁 拥有权威性和合法性来要求国家、跨国公司、非政府组织和个人遵守其规则， 谁将通过特定规则的制定和落实而获得利益或蒙受损失。对于政府间国际组织 来说，成员是拥有限制国际组织独立行为能力的主权国家，各成员国对本国国 家利益计算的不同使其对治理的对象以及方式的选择产生不同的观念，这些治 理价值观上的差异就使得国际组织在国家层面上受到一定限制。 尽管国际组织在参与环境治理方面受到诸多限制，但是从整体趋势来看， 因为市场、贸易的全球化以及国际体系中其他结构性交革都将导致权力的分散 和更为复杂的全球治理体系，国际组织在未来几十年内将变得越来越重要。正 是因为推动环境治理的主导性力量与经济全球化相关联，2 4 所以需要亚洲开发 银行这样的国际金融组织参与全球或区域环境治理。 第二节湄公河流域的开发与亚行的环境治理 湄公河流域因其丰富的资源而招致沿岸各国和相关国际组织进行开发利 用，然而在开发过程中面临严峻的环境问题。亚行作为湄公河流域开发中举足 轻重的国际组织，在该流域环境领域的治理作用值得我们关注。 一、湄公河流域的开发与环境问题的产生 ( 一) 湄公河开发的背景 表1 湄公河流域简图 湄公河开发由来已久，早 在1 8 9 3 年法国殖民主义者在中 南半岛建立法属印度支那殖民地 后，英法殖民者为争夺东南亚的 势力范围和控制中国西南地区的 贸易主导权，寻找通往中国内陆 的通道，就开始在湄公河进行探 险。下湄公河流域的四国( 即缅 甸、泰国、柬埔寨和越南) 独立 后，也开始着手进行湄公河开发。 1 9 5 0 年四国建立了湄公河咨询 ( 顾问) 委员会，将航运作为湄 公河的有限开发项目。1 9 5 4 年1 2 月根据日内瓦公约，越南、老 挝和柬埔寨三国在巴黎签订了湄 公河航行制度的条约，并根据条 约成立了湄公河委员会以代替 1 9 5 0 年设立的湄公河咨询委员 会，委员会职能扩大为开发航运 和水资源利用、调节冲突等。但是，由于当时这一地区处于动荡之中，各国的 合作意愿并不强烈，也没有国际组织参与协调开发，因此，该委员会基本上没 有发挥多大作用。 1 9 7 8 年越南入侵柬埔寨后，在亚太经社理事会的帮助下，推出湄公河委员 会，成员包括越南、缅甸、泰国和柬埔寨，由联合国开发计划署提供资金，主 要任务是重新组织和调整湄公河委员会，提出新的任务和开发项目，与有关国 家政府进行协调，为工作计划和开发项目筹措资金，围绕多种形式的援助、农 业开发、流域管理和新出现的环境问题展开工作。但1 9 8 2 年后由于经费和流域 国家内部存在的问题，临时委员会的工作减少了，大部分计划项目也停顿下来。 1 9 8 8 年以后随着缅甸政局的稳定、柬埔寨问题的和平解决、中国与越南和 老挝关系的正常化，中南半岛区域内逐渐实现和平发展，湄公河沿岸各国以经 济为中心推动地区合作。一些国际组织和非沿岸国家也共同参与这一地区的经 济合作。特别是1 9 9 2 年，亚洲开发银行率先倡导大湄公河次区域经济合作，成 为主导这一时期的澜沧江湄公河合作开发的重要角色。至1 9 9 5 年，柬、老、 泰、越成立了新的湄公河委员会( m e k o n g r i v e r c o m m i s s i o n ，m r c ) ，”并签署了湄 公河流域可持续发展合作协定。于是，多年停滞不前的澜沧江湄公河次区 域合作开发又有了新的发展。 ( 二) 湄公河开发现状以及亚行参与开发过程 湄公河流域除泰国、中国经济比较发达外，其他四个国家均属转型经济， 基础设施落后，发展资金匮乏。即使比较发达的泰国，其流域内的经济发展水 平和全国水平相比，差距也很大，因此整个流域还处于低开发状态。湄公河流 域六国主要在农业灌溉用水、电力开发用水、旅游、航运以及沿岸工业等方面 进行开发。同时，流域内也进行一些合作项目。但是，总的来看，还存在这样 一些问题： ( 1 ) 由于该流域内各国都是发展中国家，缺乏足够的开发资金与技术。因此 湄公河开发需要国际组织或机构在资金与技术上的捐助和帮助，通常这些捐助 都是有条件的，湄公河流域的开发目标要满足捐助者的意愿或利益，这在某种 程度上将会影响全流域的整体利益或整体开发的综合目标。 ( 2 ) 湄公河流域内已有的合作机制并不健全。流域内特别是下湄公河虽自 5 0 年代起就成立了流域协调委员会。就环境领域而言，由于干旱、建坝和过度 捕鱼是湄公河所面i 临的三大威胁，1 9 9 5 年的湄公河协定确立了环境保护的原则。 现在湄委会的工作计划包括建立区域的环境影响评价程序，并结合国家的环境 评价防止和仲裁跨境矛盾。但总体而言，至今还没有形成包括流域内全部六个 国家的全流域综合管理机构。同时，由于长期的历史原因和各国的政治体制、 社会经济、环境利益及价值观等方面的差异，各国相互间的猜疑依旧存在，各 国间难以实现密切合作。再者，在已有的合作行动中，各国开发目标缺乏必要 的联系、沟通与合作，从而形成该流域内合作开发环境上的混乱。 ( 3 ) 作为目前流域内专门从事水资源管理的湄公河委员会的协调管理权力 有限。1 9 9 5 年新成立的湄委会( m r c ) 被赋予了相当的权力，但从协定中 第3 5 条“由政府解决”的规定，2 6 说明湄委会并无充分的裁决权，其各国代表 的权力有限；而且，湄委会虽然被称之为专门的国际河流管理的国际性机构， 它的运行费用的产生与分担并未在协定中得到规定”，似乎都依赖于外来 捐助，这必将影响其作为一个国际组织的独立性。 ( 4 ) 流域内尚未形成统一完善的全流域规划。虽然1 9 9 5 年的协定的第 2 条和第2 6 条都规定湄委会将对流域进行开发规划和提出水资源利用和流域 间分流规划( 包括划定干湿季时间框架，确定和维持各水文站径流水位，确定 干季干流多余水量的准则等) ”，但至今这些规划和标准仍未产生效力，而流 域内的合作开发项目已纷纷展开，互不协调，因此，这些项目是否符合整体开 发的要求不得而知。 因为湄公河流域自主开发存在以上种种问题，自2 0 世纪9 0 年代以来，澜 沧江湄公河流域国际区域合作以及开发进程引起了国际社会的广泛关注。 亚洲开发银行大湄公河次区域合作项目( g r e a tm e k o n gs u b r e g i o n c o o p e r a t i o n ，简称g m s ) 自1 9 9 2 年起开始实施，经过初期规划、项目选择， 现已进入项目实施阶段。亚洲开发银行大湄公河次区域合作范围涉及7 个合作 领域，即：交通、能源、电讯、环境、旅游、人力资源开发以及贸易与投资。 该合作机制分为两个层次，其一是部长级会议，自1 9 9 2 年起每年一次，至今己 举行过1 0 次。其二是司局级高官会议和各领域的论坛( 交通、能源、电讯) 和 工作组会议( 环境、旅游、贸易与投资) ，每年分别举行会议，并向部长级会议 报告。2 9 亚洲开发银行的“大湄公河次区域合作项目”已取得实质性进展。自1 9 9 2 年至2 0 0 5 年底，亚洲开发银行为湄公河流域国家的基础设施建设累计提供贷款 7 7 亿美元，帮助融资2 3 亿美元，已经在运输和能源领域完成了9 个项目。9 年多来，亚洲开发银行还向大湄公河次区域开发项目提供了3 2 个、累计2 5 0 0 万美元的技术援助。3 0 亚行除向湄公河开发项目提供技术援助外，还利用自身 的影响和担保作用，呼吁西方发达国家尤其是私人投资者为这些备选项目提供 融资。湄公河沿岸各国政府也十分重视亚洲开发银行大湄公河次区域合作项目。 目前亚洲开发银行大湄公河次区域合作的重点是加强次区域的基础设施建设和 有关贸易投资政策等软环境建设。亚行组织实施的这一“大湄公河次区域合作 项目”，地域影响范围涉及中国的大西南及广东地区，以及整个泰国、缅甸、老 挝、束埔寨和越南，对湄公河流域的社会、经济和环境的影响是广泛而深远的。 ( 三) 开发过程导致的环境问题 湄公河流域在流域内各国和一些相关国际组织的推动下经济上取得了较大 发展。然而，湄公河流域在水能开发、旅游航运、农业、矿产开发和沿岸植被 等方面出现了严峻的环境问题。 水能开发造成了湄公河流域较大的生态问题。它对环境的不利作用主要表 现为水库淹没、移民搬迁和工程施工对水生生态系统、陆生生态系统和土地利 用的影响。例如，在澜沧江和上湄公河地段拓宽航道以及沿湄公河兴建的各类 水坝都可能对下游渔业造成一定损害。因为浅滩是鱼类产卵的地方，浅滩水量 减少，海水倒灌，生活在下游的鱼类只能到上游去产卵。特别是柬埔寨境内洞 里萨湖每年可捕鱼1 0 万吨，提供该国蛋白质消耗量的8 0 ，与该国人民的生活 直接相关，因此下游国家对这个问题十分敏感。亚行于1 9 9 4 年开始参与支持的 老挝南屯新波大坝( t h en a mt h e u n h i n b o u nd a m ) 就是典型案例。”该项目是 用来帮助老挝向毗邻的泰国出口电力，以促进老挝国内经济发展。作为该项目 6 0 资金的借贷者，亚行在项目实施前进行过相应的环境评估，认为这座大坝 不会对环境产生不良效应，因为水库面积相当小，所蓄水的总量远低于该流段 一个星期的平均流量，对整条湄公河的流量不会产生负面效应。亚行实际上是 将这个项目作为合作开发的典范。然而，根据国际河流网和澳大利亚湄公河资 料中心的调查，这座水坝事实上给当地环境带来了巨大的改变。首先，无论水 库面积的大小如何，在旱季水坝需要蓄水，会使上游的水量急剧减少，而在雨 季，水坝则需要将水排到下游，那么下游的水量会急剧增加，水量的骤增骤减 不仅使河岸易受侵蚀，改变河流的生态条件，而且因为下游国家无法预知水量 的变化而加剧上下游国家之间的争端；其次，水坝对下游渔业的负面作用更为 严峻。因为水坝人为地改变河流的自然流速，引起水质的下降。如果水质有了 变化，从生态上来说，建造大坝会破坏湄公河内鱼类的洄游以及河水内营养物 质的缺失，从而破坏鱼类的繁衍规律，使下游渔业的收入减少。而湄公河下游 国家的人民，尤其是像柬埔寨这样国民多以捕鱼为生的国家所受损失更是巨大。 这里列举的仅是部分环境影响，必然还存在其他尚未评估的环境方面负面效应。 而南屯新波大坝仅仅是老挝或者说整个湄公河流域众多有争议的项目之一，同 样的问题存在于其他相似的水电项目之中。 旅游、航运开发也会破坏环境和当地的生态平衡。不科学的旅游活动对资 源造成破坏主要是：( 1 ) 兴建过多、不合理的旅游设施会破坏生态环境；( 2 ) 旅游垃圾难以处理，有的从长期来看无法分解和销蚀：( 3 ) 废物排放污染水体 和环境等方面。同时，通航后航行船只上垃圾、油污泄漏污染沿岸生态环境和 下游水质，引起下游国家的不满。 农业开发、农业