（国际关系专业论文）公共产品理论与公务出国管理改革探索.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所傲的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名- 攫企 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：塞墼拯导师签名 日期： 内容摘要 随着全球化的迅猛发展，人口的国际流动与迁移，对每一个国家都产生了 巨大的影响。各国政府都对本国公民的出入境制定了详细的法律和规定。 新中国成立以后，在借鉴前苏联出入境管理模式的基础上，我国建立了一 套公私分明，管理严密的出入境管理制度。这一计划经济色彩浓重的出入境管 理制度已经严重不适应社会主义市场经济体制建设的需要。建立起符合中国改 革开放需要、具有中国特色的公务出入境管理制度成为新时期外事管理的重要 命题。 因私出入境方面，在公安部出入境管理工作者和部分学者、行政管理者的 努力下，已经有了大幅度的改革。相比之下，因公出入境管理由于传统体制的 原因，改革相对滞后。实际上在其背后却能充分体现出中国出入境管理制度的 演变、发展，更能体现出中国改革开放的深入、国家经济政治发展的逐步推进。 公共产品理论是公共经济学中的核心概念。建立在该理论概念基础上的公 务出国管理体制研究对于分析中国外事管理与服务型政府的建设具有重要意 义。本文从公共产品理论和外事管理相结合的理论高度，以上海市外办的公务 出国管理情况为例，对中国的“因公出国管理”( 公务出国管理) 进行系统的整 理、研究和分析。 本文分为六个章节。第一章是引言部分。第二章是本文核心理论的阐述和 主要概念的梳理。第三章，对中国出国管理制度进行阐述，通过其背景、发展 和现状的研究、分析，在公共产品视角下总结出该制度目前的合理有效之处和 不符合时代的缺陷问题。第四章，分析日本的出入境管理制度，并与中国现行 模式进行比较，以期借鉴。第五章，本文将以上海市外办的公务出国管理情况 为案例，进一步从公共产品供给角度对中国公务出国管理制度进行深层次的理 论分析。第六章，尝试从公共产品理论角度提出中国公务出国管理制度发展、 变革的模式设计，提出可供探讨的改革方向。 关键词：公共产品理论外事管理公务出国管理改革 分类号：d 8 2 1 a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fg l o b a l i z a t i o n , t h em i g r a t i o no fl a r g ep o p u l a t i o n h a sa f f e c t e da l lt h ec o u n t r i e si nt h ew o r l d e v e r yg o v e r n m e n th a sm a d ed e t a i l e dl a w s a n dr e g u l a t i o n sr e g a r d i n gi t sc i t i z e n s e x i t - e n t r ya d m i n i s t r a t i o n a l o c e rt h ep e o p l e sr e p u b l i co f c h i n aw a sf o u n d e d ，t h eg o v e r n m e n te s t a b l i s h e d as e to fs t r i c tr e g u l a t i o n sb a s e do nt h es o v i e tu n i o n se x p e r i e n c e s ，w h i c ht r e a t s p u b l i ct r i p sa n dp r i v a t et r i p sd i f f e r e n t l y t h e s ep l a n n e de c o n o m y - s t y l e dr e g u l a t i o n s a r cn o tc o m p a t i b l ef o rt h ec u r r e n tm a r k e te c o n o m y i tb c o o m e sa l li m p o r t a n tt o p i ct o e s t a b l i s hn e wc h i n e s e - s t y l e dr e g u l a t i o n sf o rt h ed e m a n d so fr e f o r m a t i o nt or e g u l a t e t h eo n - d u t ye x i t - e n t r ya d m i n i s t r a t i o n 一 a st ot h ee x i t - e n t r ya d m i n i s t r a d o no np d v a t et r i p s , t h ee m p l o y e e si nt h ep u b l i c s e c u r i t yd e p a r t m e n t , t o g e t h e rw i t hs o m es c h o l a r sa n da d m i n i s t r a t o r sh a v em a d eg r e a t a c h i e v e m e n t so nt h er e g u l a t i o n s o nt h ec o n t r a r y , b e c a u s eo ft h et r a d i t i o n a ls y s t e m ， t h er e f o r mo fo n d u t ye x i t e n t r ya d m i n i s t r a t i o ni ss t a g n a n t a c t u a l l yi tr e v e a l st h e u n d e r l y i n ge v o l u t i o na n dd e v e l o p m e n to fc h i n a se x i t - e n t r ya d m i n i s t r a t i o n ，a n d r e f l e c t st h ea d v a n c e so f c h i n a se c o n o m i ca n dp o l i t i c a lr e f o r ma n dd e v e l o p m e n t p u b l i cg o o d st h e o r yi st h ec o r ec o n c e p to fp u b l i ce c o n o m i c s i ti ss i g n i f i c a n tt o a n a l y z ec h i n a sa d m i n i s t r a t i o no ff o r e i g na f f a i r sa n dt h ec o n s t r u c t i o no fs e r v i c e g o v e r n m e n tb a s e d0 1 1t h er e s e a r c ho fo n - d u t yi n t e r n a t i o n a lt r a v e l sa c c o r d i n gt ot h i s t h e o r y t h i sa r t i c l ec o m b i n e st h ep u b l i cg o o d st h e o r ya n da d m i n i s t r a t i o no ff o r e i g n a f f a i r s ，a n ds y s t e m a t i c a l l yi n v e s t i g a t e sc h i n a s a d m i n i s t r a t i o n o f o n - d u t y i n t e m a t i o n a lt r a v e l s 。 1 1 1 i sa r t i c l ei sc o m p o s e do fs i xc h a p t e r s n 圮f i r s tc h a p t e ri s 蚰i m r o d u c t i o n 1 r i l cs e c o n dc h a p t e rd e s c r i b e st h eg o r et h e o r ya n dr e v i e w sm a j o rc o n c e p t s t 1 l et l l i r d c h a p t e re x p l a i n s c h i n a s r e g u l a t i o n so fe x i t - e n t r ya d m i n i s t r a t i o n ，a n a l y z e s i t s b a c k g r o u n d ，d e v e l o p m e n ta n dc u r r e n ts t a t u s ，a n ds u m m a r i z e si t sa d v a n t a g e sa n d d i s a d v a n t a g e s t h ef o u r t hc h a p t e ra n a l y z e st h ea d m i n i s t r a t i v er u l e so fi m m i g r a t i o n a n de m i g r a t i o ni nj a p a nc o m p a r e dt oi t sc o u n t e r p a r ti nc h i n af o rr e f e r e n c e n 坞f i f t h c h a p t e ri l l u s t r a t e st h ec a 8 eo fo n - d u t ye x i t - e n t r ya d m i n i s t r a t i o ni ns h a n g h a ib u r e a u o ff o r e i g na f f a i r s ，a n dm a k e sf h r t h c rt h e o r e t i c a la n a l y s i so nc h i n a so n - d u t y e x i t e n t r ya d m i n i s t r a t i o nf z o mt h ev i e wo fp u b l i cg o o d s i nt h es i x t hc h a p t e ra n a t t e m p ti sp r e s e n t e dt od e s i g nam o d e lf o rt h ed e v e l o p m e n t , e v o l u t i o na n dr e f o r mo f c h i n a so n - d u t ye x i t - e n t r ya d m i n i s t r a t i o n , a sap o s s i b l er e f o r md i r e c t i o n k e yw o r d s ：p u b l i cg o o d st h e o r y , f o r e i g na f f a i r sa d m i n i s t r a t i o n ，r e f o r mo f o n - d u t ye x i t - e n t r ya d m i n i s t r a t i o n c l a s s m c a t i o nn o ：d 8 2 1 2 第一章引言 第一节问题的由来 随着全球化的迅猛发展，世界各国在政治、经济、文化等领域的交流和合 作不断深入，人员交流亦与日益增。“国大于地，必有与立”。从全球化的角度 来看，人口的国际流动与迁移，对每一个国家都产生了巨大的影响，没有一个 国家能够游离于国际体系之外而获得发展。国际间人口流动涉及的国家越来越 多，几乎没有一个国家可以置身其外。正如戴维赫尔德指出的，“有一种全球 化形式比其他任何全球化形式都更为普遍，这种全球化形式就是人口迁移”。l 在当今世界经济全球化的趋势背景下，国际问人口的流动日趋频繁、流向 多元化、构成多样化，给各国社会安定、经济发展和相互关系带来很大的影响。 在人口国际流动中趋利避害，实现出入境人员的有序流动，是时代发展的要求， 也是各国政府面临的新任务。 各国政府都对本国公民和外国人出入境与之相关的事务行使管辖权，并都 制定了专门的法律和规定。这不仅是各国政府行使主权的体现，也是控制和调 节本国公民和外国公民出入本国国境及其在本国居留等相关活动的有效手段。2 改革开放二十多年来，中国对外开放程度不断加深、经济建设也飞速发展。 2 0 0 1 年1 2 月1 1 日，我国正式加入世界贸易组织，标志着我国对外开放进入了 新的历史阶段，中国逐渐熔入国际社会也必将成为不可逆转的历史大趋势。伴 随着中国的日益开放，中国越来越多的国民走出国门，走向世界。 新中国成立以后，在借鉴前苏联出入境管理模式的基础上，中国逐步建立 起了一套公私分明，管理严密的出入境管理制度。经过5 0 多年的实践，总的来 讲，这套管理制度为维护国家主权和安全，维护社会政治稳定和出入境正常秩 序，服务改革开放和经济建设作出了巨大贡献。随着新的形势发展，这一计划 经济色彩浓重的出入境管理制度已经严重不适应社会主义市场经济体制建设的 需要。建立起符合中国改革开放需要、具有中国特色的出入境管理制度成为新 时期外事管理的迫切命题。 由于历史原因和客观等原因，出入境管理制度一直都披着一层神秘的面纱。 因“私”出入境制度方面，已经有相当多的学者和行政管理者进行了较为充分 和有益的探讨。相比之下，中国出入境管理制度中的另一个重要组成部分，因 “公”出入境管理( 公务出国管理制度) 则显得更加神秘。因为各种客观及历 史原因，使得这项重要的外事管理工作不为大众了解。然而他与普通百姓的生 活却又有着紧密的联系。表面看起来，这项外事管理工作是相当事务性的工作， 实际上在他的背后却能充分体现出中国出入境管理制度的演变、发展，更能体 现出中国改革开放的深入、国家经济政治发展的逐步推进。 笔者作为外事工作岗位上一名工作人员，基于对工作的热爱和对因“公” 出入境制度的了解，在其他学者对出入境制度研究的基础上，试图对因“公” 出入境相关问题进行理论整理和系统分析。 第二节研究综述 我国现行的出入境管理是国家对中国公民出入境及与之相关的事务行使管 辖权的一种法律行为，是国家涉外管辖的一个组成部分，是出入境管理主管机 关对出入境活动实施的调节和控制，对维护国家主权、安全和利益，保障中国 公民的合法权益和基本人权，促进中国与各国的政治、经济、文化交往，具有 十分重要的意义。 人类自然享有旅行自由和迁徙自由的权利。1 9 4 8 年和1 9 6 6 年，联合国大 会先后通过了世界人权宣言、 公民及政府权利国际盟约，把公民的出入境 自由权利列为公民的基本权利之一，明确规定：“人人有权利离开任何国家，连 其本国在内，并有权归返其本国”。3 历史唯物主义认为，人口在世界各国的流 动，实际上是平衡全球生产力发展和适应商品交换需要的一种社会必然产物。4 人的迁移，早在原始社会就以种自然现象而存在，自从国家产生之后，出入 境活动才成为一种社会现象并受法律的制约。迁徙自由是人成其为人的基本权 利之一，是一种几乎无需论证的自然权利，也是法治社会的基本规则之一。 建国五十多年来，随着中国社会主义现代化建设的不断发展和社会主义民 主法制的不断健全，中央政府先后制定了一系列出入境管理法规，逐渐建立了 具有中国特色的出入境管理体制。出入中国国境作为中国公民的一项正当权益， 始终受到了国家法律的保障，早在1 9 5 4 年中华人民共和国宪法第9 0 条第 2 款中就明文规定：“中华人民共和国公民有迁移自由。”在1 9 8 6 年开始施行的 中华入民共和国公民出境入境管理法第条明确规定“保障中国公民出入 中国国境的正当权利和利益”。 随着国家政治风云的变幻，国民经济的高速发展、改革开放的逐渐深入， 我国的出入境管理工作也经历了风风雨雨的考验，从最初的“从严审批、控制 出国”逐渐转变到现在的法制化、规范化、宽松化、科技化。 虽然中国出入境管理体制逐渐在随着时代的进步而发生变化，但是其核心 模式：“公”与“私”壁垒分明的出入境管理体制并没有发生根本性的变化。而 且在未来相当长的一段时间里，仍将以“公”“私”的形式并存。 4 理论方面，李军鹏的公共服务型政府和马国贤的 政府绩效管理对 服务型政府的阐述详实又细致。其它如公共经济学等许多书籍都对公共产 品理论进行了充分现实的研究。外事管理方面，王福春的外事管理学概论、 次国家政府与对外事务、外交学概论等书籍对外事管理进行了详实的描 述和分析。 实际操作层面上，因私出入境方面，随着出入境事务的日益活跃，公安部 出入境管理工作者和相当一部分学者、行政管理者已经做了大量的研究。从论 文到书籍、到各种刊物，从理论到实际操作，都对因私出入境管理方面作了详 实而又有价值的探讨、研究和建议。 通过搜索，国内有不少介绍出入境事务相关知识的书籍，如范振水的中 国护照、万振山主编的最新人员出入境全书( 全三卷) 、项谠的中外出入 境法律制度等书籍都对中国的出入境事宜进行了具体的描述。相关书籍虽多， 但基本上局限于事务性介绍和出国具体操作的方面，而且内容又相对滞后于整 个社会的实际发展。 在中国期刊网上( 1 9 9 4 - 吨0 0 6 ) ，从数量上来说，关于出入境方面的文章并 不多。内容上除了出国服务的文章介绍外，有少量关于出国管理体制方面的论 文，全部是从因私出入境方面着手，且大都集中于管理和服务的一般性描述。 从理论上看，出入境方面研究得比较详实的论文基本上都是从法律角度出发， 分析了现行的中国出入境体制，如出入境管理法律，政策与实践、我国出 入境管理法制化研究、中国出入境法立法问题探讨等。 上述书籍、著作和论文中多少都有对中国公务出国管理方面的介绍，基本 是简单介绍几笔。但是由于缺乏对实际因公出入境管理工作运作的了解，描写 部分显得并不完整，也缺乏相关的实际案例研究。目前，国内没有一部完整介 绍中国公务出国管理体制方面的书籍、著作、论文。 在国外，对于出入境事务的研究，也主要和移民问题、国家安全问题、国 籍问题结合在一起，主要是从法律、行政管理的角度出发。书籍有日本的国 籍、出入国和意法、出入国管理行政输。还有在法律。扩弓口这类专业 杂志中刊登的出入境方面的论文，如出入国管理行政五十年步伐等等。 综上所述，对于出入境制度的研究，大多数都局限在法律范畴中，从外事 管理角度的分析非常少。我国对于公务出国管理的专门研究更是不够，特别是 对公务出国管理的状况、发展和应采取的对策等的研究还相当薄弱。更没有从 理论的高度分析公务出国管理制度。作为一个外事工作人员，基于对因“公” 出入境管理体制的了解和本职工作的热爱，又鉴于公务出国管理在外事管理工 作中的实际重要性，笔者试图在其他学者研究的基础上，从实际工作出发，从 公共产品理论和外事管理的理论高度对“因公出入境管理制度”( 公务出国 管理) 进行系统的整理、研究和分析。 第三节本文的分析框架和研究方法 公务出国管理制度到底是什么；现状与制度的缺陷；随着时代的进步，中 国民主法制化建设的深化，公务出国管理将如何改革和完善，都是本文要整理 和分析的。本文将从公共产品理论和外事管理的理论高度，紧密结合实际工作， 分析归纳总结出具有中国特色的公务出国管理制度。 公务出国管理制度是中国出入境管理制度的重要组成部分，也是我国外事 工作中重要又具体的内容。作为外事工作的重点之一，如何有效管理，体现政 府效率，从合理、科学、规范的政府管理服务中体现出公务出国管理制度的现 实性、重要性以及未来的发展。归纳起来，第一，公务出国管理制度到底是什 么；第二，公务出国管理制度存在的合理性证明；第三，如果他是合理的，那 么该如何更好的管理。 通过分析公务出国管理制度来展现中国经济转型发展期的服务型政府的高 效率；反之有效率的政府又如何科学地、合理地、规范地推进具有中国特色的 公务出国管理制度的发展，从而实现中国出入境管理制度的现代化发展、和谐 有序的变革、健康协调的进步。本文的核心问题是“公务出国管理制度”和“服 务型政府的公共产品的有效供给”，通过两者之间的紧密联系，以及时代的烙印 和变迁所引发的矛盾、不和谐的问题，进行分析、研究和整合。基于这个核心， 本文主要解决两个问题：首先，在中国市场经济的重要转型时期，体制改革的 关键时刻，外事工作的重点之一公务出国管理制度如何变革如何完善，承 担何种角色，才能更有效地体现中国政府的高效率、现代化发展；其次，现代 化服务型政府又如何更好地建设中国出入境管理制度的重要组成部分公务 出国管理制度，让其更好地适应市场经济体制的发展，提高效率。因此，本文 的分析框架也将围绕这两个问题展开。 本文分为六个章节。第一章是本文的引言，提出本文的问题。第二章是本 文核心理论的阐述和主要概念的梳理。基本理论是公共产品理论、政府效率以 及外事管理理论。联系基本理论梳理了中国公务出国管理中的主要概念。第三 章，对中国出国管理制度进行阐述，通过其背景、发展和现状的研究、分析， 在公共产品视角下总结出该制度目前的合理有效之处和不符合时代的缺陷问 题。第四章，分析日本的出入境管理制度，并与中国现行模式进行比较，以期 借鉴。第五章，本文将以上海市外办的公务出国管理情况为案例，进一步从公 6 共产品供给角度对中国公务出国管理制度进行深层次的理论分析。第六章，在 前几章的基础上，将尝试从公共产品理论角度提出中国公务出国管理制度发展、 变革的模式设计，最后对全文进行回顾总结，提出可供探讨的改革方向。 本文主要采用制度内容分析、规范研究和案例调查等研究方法，兼理论、 实践与政策并重。在论文撰写过程中，收集相关文献资料，主要包括相关中外 文专著、期刊、论文、电子资料库、中外文网络资料、报纸相关报道、电子书 籍等资料，并加以阅读和综合分析，最后加以整理，在掌握已有研究的基础上， 提出自己的看法和立论。 第二章本文的主要理论和基本概念 第一节公共产品理论概述 一、公共产品的涵义 所谓公共产品是指由政府或其他公共部门提供的用于满足全体社会成员共 同需求的产品和服务。汝言主编的社会科学新词典( 1 9 8 8 年版) 中对公共 产品的定义是：“指一种提供给某个消费者使用而旁人不必另付代价亦可同时得 到享用的商品或服务。”公共产品是一种特殊的商品，它不同于私人产品，是政 府向公众提供的各种服务的总称。它包括的范围很广，诸如国防安全、外交外 事、基本法律制度研究、基础研究、基本医疗、基础教育、社会保障、环境保 护、人口控制等等，都是政府向公众提供的服务。 公共产品是根据英文“p u b l i eg o o d s ”一词翻译过来的，常见的中文译法有 许多种，如公用品、公共物品、公有物品等。“公共物品”这一概念最早由兰度 尔( e r l i n d a h l ) 于1 9 1 9 年提出的。1 9 5 4 年，萨缪尔森在1 1 月号的经 济学和统计学评论上发表了公共支出的纯理论一文，首次提出了“公共 产品”的明确定义。他认为公共产品的特征；任何人消费这种物品不会导致他 人对该物品消费的减少。5 萨缪尔森认为，由于市场失灵的存在，市场经济中存 在着不完全竞争、外部效应等生产或消费无效率的情况，必须通过政府干预， 由政府提供公共产品以调节经济运行。因而，政府提供公共产品与公共服务具 有效率、平等和稳定三个重要作用。 西方经济学家认为，公共产品的本质特征决定了政府提供的必要性。公共 产品的基本特征是非排他性、非竞争性和外部性。公共产品是正外部性的极端 情况，一个人对一种物品的消费( 享受) 并不会减少其他人对这种物品的消费； 同时具有排他性，即要排除任何人享受是不可能的，即使可以也要花费很大的 成本。6 理论界把公共产品分成纯公共产品与准公共产品，准公共产品一般也称 为混合产品。在现实社会中，纯粹的公共产品是非常稀少的。政府提供的产品 中更多的是具有公共产品部分特征的产品，7 即所谓混合产品或广义的准公共产 品居多。准公共产品具有非排他性和非竞争性特点的不充分性，兼具了纯公共 产品和私人产品的性质，但从总体上说，其偏重于公共性。 本文指的公共产品不仅指公共物品，也包括公共服务。公共服务是公共产 品的一种形式，它是指为社会公众提供基本的、范围广泛的、非盈利性的服务。 “公共服务”概念最早是由1 9 世纪后半叶的德国学者瓦格纳( a d o l f h e i n r i e h g o t t h i l f w a g n e r ) 提出的。1 9 1 2 年法国公法学者莱昂狄骥明确提出“公 s 共服务”概念并将其作为现代公法制度的基础。狄骥这样来定义公共服务：“对 一项公共服务可以给出如下定义：任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、 而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非 通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”5 政府的职责是行使公共权力、满足社会公共需要、提供公共产品与公共服 务、对全社会实行公共管理与社会管理。提供公共产品是政府的天职。1 9 9 7 年 世界发展报告认为，政府的职能是提供公共产品与公共服务，包括“提供纯粹 的公共物品”即基本公共产品，如国防、法律与秩序、财产所有权、宏观经济 管理、公共医疗卫生、基础教育、环境保护、社会保险和社会福利等等；还要 提供混合公共产品，如基础设施和公用事业发展等等。9 政府公共职能就是满足社会公共需求、提供公共产品。现代政府是提供公 共服务与公共产品的政府；政府活动的主要目的是为社会全体公民提供充足而 优质的公共产品，为社会提供公平公正的公共服务。 公共行政的主体是以国家行政机关为主的公共管理组织，包括中央政府和 地方各级政府。公共行政的客体即公共行政的对象是公共事务。政府的公共产 品或公共服务体系构成政府所管理公共事务的范围。政府公共产品体系由如下 几方面构成：经济类公共产品。包括国民经济发展战略与中长期指导性规划、 技术开发与资源开发规划、财政政策与收入分配政策等等。政治类公共产品。 包括外事、国防、公安、海关、国家机关管理等。社会类公共产品。包括社 会保障、社会福利、环境保护等。科技、教育与文化类公共产品。如教育战 略与教育法规、义务教育、科技发展战略等等。- o 二、公共产品的有效供给与政府效率 从某种意义上说，正是由于公共产品的需求才导致了政府的产生。“公共 供给即政府给社会提供的公共产品或公共服务。 公共产品的诸多性质决定了其必须由政府来提供。有效的政府能充分满足 社会公共需要，而无效与失效的政府则不能充分满足社会公共需要。甚至有效 率的政府本身也被视为一种公共产品。那么政府如何有效率地提供公共产品 呢? 当今，从美国、英国、法国、德国，到日本、印度、新加坡，无论发达国 家，还是发展中国家都进行着政府改革，“政府改革”已经成为时尚词汇。而改 革目标都不约而同地集中在政府效率上。在我国，中共的十六大也提出建设廉 洁高效政府的改革目标。效率到底有何魔力，致使各国政府苦苦寻觅呢? 人类活动是一种有目的的行为。效率( e f f i c i e n c y ) 并非自然界存在的，而 是人们社会活动中创造的管理概念。在经济和社会管理中，效率是指人活动的 9 有效性，即人们获得的效果与投入的各种资源的比较。 所谓政府效率是指政府在进行社会经济管理活动中对人、财、物的消耗与 其所得的社会经济效益的比率，简单地说，就是政府的投入与产出的比率。这 种产出效益包括制度效益。政府效率体现在：不在于管得最少的政府才是好政 府，而是管得最有效率( 市场运作效率和政府自身运作效率) 的政府才是好政 府。政府追求效率是因为高效率的政府可以用现有的公共资源办更多的事，同 时也意味着他们将更少有官僚主义和腐败，更容易获得人民信任。 政府效率是政府治理的核心问题，也是政府体制改革和政府职能转变及政 府发展的出发点和归宿，政府变革的目标是为了追求一个有效率的政府。政府 的改革主要是追求三种效率：组织效率、职能效率和政治效率。理想的效率政 府是组织效率、职能效率和政治效率都处于最大化状态的政府。如果在某个方 面没有最大化，其他方面的效率也将随之难以达到最大化。口 从政府效率概念的界定上，我们可以发现：政府的任务首先是提供公共产 品和服务；其次是该公共产品和服务必须符合顾客需要，亦即政府合理适度的 提供，既不能过量提供也不能少量提供；最后是政府应能够持续提供公共产品 和服务，亦即经济性。因此，提高政府效率就是追求整体有限资源的有效配置。 政府的职能要适时、适地、适度、适用，要能够满足持续有效提供商质量的公 共产品和公共服务需要。 实现公共服务的最佳供给和公共资源的有效配置，追求公共利益，也就是 实现帕累托最优( p a r e t o e f f i c i e n c y ) 。“帕累托最优”是以意大利经济学家帕累 托命名的，最通俗的解释就是在资源配置过程中，经济活动的各个方面，不但 没有任何一方受到损害，而且社会福利要尽可能实现最大化，社会发展要达到 最佳状态。帕累托最优是一种理想状态。是公平与效率的“理想王国”。政府 管理以追求“三e ”( e c o n o m y 、e f f i c i e n c y 、e f f e c t i v e ) 即经济、效率和效益为 目标，更加重视政府活动的效率和质量，更加重视实际的结果。政府改革的目 的是追求效率，最终目标是实现“帕累托最优”。 当代政府的主要职能是满足社会公共需求、为全社会提供充足优质的公共 产品与公共服务。所以，当代政府模式的基本定位是公共服务型政府。具体来 说，当代政府应该是公共政府、有限政府和服务型政府，应该是法治政府、责 任政府和电子政府。这样的政府才是最效率的政府，才是最能有效地提供公共 产品和公共服务。 l o 第二节基本概念的梳理 在出入境管理中，有许多比较特殊的概念和定义。在这一节中必须着重对 这些比较具体的概念进行系统的阐述和整理。 一、出入境概念的界定 研究出入境管理制度，首先必须弄清楚出入境的概念。“出入境”是指一国 公民出于某种目的跨越本国或他国国( 境) 界的活动。一般表现为三种形态： 一是一国的国内公民离开本国前往其他国家，或从目的地国返回本国；二是一 国的国外侨民自侨居国返回本国或再次回返侨居国；三是外国公民从其国籍国 或其他国家进入另一国家领土或离去。前两者均属于本国公民出入境，后者即 是通常所说的外国人出入境。从离开的国家来说，是出境。从进入的国家来说， 就是入境。从途径的第三国来说，则是过境。” 简而言之，出入境包括两个方面，即本国公民的出入境和外国公民的出入 境。那么对中国而言，就是中国公民的出入境和外国公民的出入中国国境。本 文所围绕的核心、研究重点是中国公民的出入中国国境。 在国际社会，出入国境和出入国是一个含义，不存在实质性区别，出入境 在其他国家即指出入国境。然而在我国，出入境一词有着较为广泛的含义。出 入境和出入国的含义既有着一致的一面，又有着差异的面。由于特殊的历史 原因，我国是目前世界上仅有的具有“一国两制”、“两岸四地”两个独特的社 会政治制度和经济制度现象的主权国家。在广义上说，中国公民的出入境实际 上包括出入中国国界、也包含着往来港澳、以及来往于台湾与大陆之间的边界。 出入境在现阶段就有广义和狭义的两种解释和使用，具体含义要依其所指 的内容来确定。一般来说，出入境的概念包括两个方面：一是指中国公民出于 某种需要，经中国政府批准，持用合法证件出入中国国境；二是指外国人出于 某种事由，经中国政府许可，持用合法证件进出或通过中国国境。 出入境，就是一国公民出入本国国境的行为。确切地说，是指公民经过本 国政府主管机关的批准和前往国家或地区的许可，持规定的有效证件和签证， 通过对外开放或者指定e l 岸，从本国出境进入其他国家或地区，或者从其他国 家或地区返回本国领土的活动。” 从出入境性质看，出入境还分为因“公”出入境和因“私”出入境。因公 出入境是受一国政府各级机构的派遣。办理一定的公共事务。因私出入境则完 全出于家庭或个人的私事需要。 二、出入境管理 人的迁移，早在原始社会就以一种自然现象而存在了，自从国家产生以后， 出入境活动才成为一种社会现象并受法律的制约。在现代民族国家出现之前， 人口的迁移和流动显然不受国家主权和国民权的约束。当世界大部分地区建立 现代民族国家之后，现代国家的主权和公民认同越来越突出，各个现代民族国 家便创建了一套复杂、严密的主权和公民权法律体系与管理机制，严格限制人 口在国家之间的随意迁移和任意流动。 国境的地理限制是历史形成的，具有客观性，但人作为社会主体，其活动 受意志的支配，追求幸福、利益，向往自由是其出入境行为的目的。与国家一 样，个人的交往也会引发和活跃国际关系。各国公民依法有序的迁移和流动有 助于维护人类迁徙自由的权利和国际社会的稳定。 出入境管理制度是国际社会对人员出入境活动实施调节、控制、指导和管 理而普遍实行的一种法律制度。世界各国通过建立这种法律制度，体现本国的 主权，维护本国的安全和利益，保障公民迁移自由的基本人权。 主权是一个国家的绝对的和永久的权力。”无论是让布丹的国家主权理 论中关于“主权就是一国固有的处理其国内、国际事务而不受他国干预或者限 制的最高权力，对外具有独立性、对内具有最高性”的定义，还是卢梭的人民 主权理论中关于“一切权力完全属于作为单一整体的人民”、“人民是权力的主 体”的思想，1 6 都意味着主权不可分割是不容置疑的最高国家原则。出入境管 理事务涉及国家的主权。主权的统一要求出入境管理事务必须由中央政府直接 管辖，具有高度专属性、集权性。世界各国，无论是单一制国家还是联邦制国 家，均把出入境管理归属中央政府直管，实行垂直领导。 公民出入境管理是指国家主管机关依照国家有关法律对公民出境、入境进 行有效的调整和监督。实行管理旨在保障公民合法权益，维护出入境秩序，维 护国家主权、安全和利益，促进国际交往。出入境管理是一项政策性、涉外性、 专业性、机密性、时空性较强的工作，涉及广大出入境人员的切身利益和人民 群众的生产关系，关系到国家形象。依照宪法和出入境管理法律、法规的规定， 出入境管理基本原则是：维护国家主权、安全和利益，保障中外公民合法权益， 遵守国际条约，方便往来。 国家主权是国家的最重要属性，是国际法中一个最基本的准则。任何一个 独立的主权国家都有对其领域内的一切人和物实施管辖的权力。一从理论上说， “迁徙自由是一项人权，定居自由则是一项国家的权利，因为它是经由公民意 志的民主程序而合法化的”。” 在出入境管理领域，维护国家主权主要体现在：首先是本国公民出入境审 批。公民的跨国界交流，不仅与其自身利益密切相关，而且与国家安全和利益 息息相关。出于维护国家安全和利益的需要，中国公民出入境活动必须首先取 1 2 得中国政府的批准，不符合法定条件的不准其出入境。其次是依法处置出入境 违法行为。任何公民如果实施了违反出入境管理法律、法规的行为，政府有权 依照主权原则对违法者实施司法管辖，这也是司法主权的重要体现。坚持国家 主权原则，不仅是维护各国安全、尊严和平等的前提，而且也是维持国际出入 境秩序的客观需要。 三、护照 出境是指一国公民依法持有合法有效的护照、证件从国家规定的口岸离开 其国籍国或居住国，前往其他国家或地区。出境是每一个公民的权利，同时， 出境也是一个主权国家进行外事管理和行政管理的重要方面。 讲到出入境管理制度。首先要谈谈出入境证件护照。2 0 0 7 年1 月1 日 施行的中华人民共和国护照法第1 条规定：为了规范中华人民共和国护照 的申请、签发和管理，保障中华人民共和国公民出入中华人民共和国国境的权 益，促进对外交往，制定本法。护照制度是出入境管理制度的重要组成部分， 完善护照制度是完善出入境管理制度的重要内容。 关于护照的概念，至今并未形成一个统一的说法。从护照演变的历史来看， 护照原本是一种通行证件。护照者，出门旅行保平安之执照也。唐宋时期的护 照( 过所、公验) 大都有这样一句话：“恐所在关津守捉不练行由，伏乞公验( 过 所) ，以为凭据。”1 8 7 3 年，美国护照指南指出：“最好的安全通行证就是从 美国国务院获得一张护照。”从古到今，中国和外国都把护照的护身和通行安全 作用说得透彻明白。1 8 护照的内涵从最初起就是护身护行之执照。没有证件的 旅行是不安全的旅行。没有证件，无法证明旅行者的身份。 随着社会的发展和国际间交往的扩大，各国普遍接受了一种具有共同性质 和功能的出入国证件形式护照，英文是p a s s p o r t ，意为“口岸通行证”。 所谓护照，通常是指一国政府依法颁发给本国公民出入本国国境和在外国 旅行、居留所使用的合法身份证件和国籍证明，以便其持有者及时取得外国主 管当局、本国外交代表机关以及领事机关的协助和保护。2 0 0 7 年1 月施行的中 华人民共和国护照法第2 条明确规定了：“中华人民共和国护照是中华人民共 和国公民出入国境和在国外证明国籍和身份的证件”。 综观各国的法律规定和实践，护照概念也有所差异。例如1 9 8 2 年实施的日 本出入国管理暨难民认定法规定：护照，系指经日本政府承认之外国政府，或 国际机构所发给之护照及其他证明文件( 包括日本驻外领事馆所发给之航行证 明书) 。1 9 1 9 6 5 年经济合作与发展组织理事会文件和国际民用航空条款等国际公约都 一致认为“护照通常对一切国家都应有效”。世界各国出于平等互利的原则，在 对等互惠的基础上，都相互承认对方国家公民持用护照的合法性与有效性。加一 本合法有效的护照，可以通用于世界各国。 护照是国家文件，是国家或政府的财产。国家对持照人承担了义务和责任。 持照人旅行遇到危险或麻烦，国家当予以保护。根据国际法和国际惯例，各国 对入出、过境本国的外国公民也承担了国际责任，给与持照人通行的便利和必 要的保护。持照人出国旅行，各国军政机关或证件查验机关第一时间、第一眼 看到的派遣国颁发的国家文件就是护照。当持照人旅途遇到困难时，出示的国 家文件也是护照。 护照是神圣的。护照的颁发、使用与承认，体现着国家主权原则。护照是 主权国家依法颁发给前往国外从事外交活动、公务活动、旅行或居留的本国公 民的身份证件，它要求各国军政机关或有关人员对其持有者予以通行的便利和 必要的协助与保护。国际社会对护照的承认，实际上是对主权国家的承认，而 非对其持有者的承认。各国对持照人所持的护照的态度，通常被视为对其持有 者所属国家的态度。 护照是国家财产，护照的颁发、管理和处置权在国家。护照是法定证件， 其持有者必须遵守有关护照的使用、保护、缴销等项规定，发照机关有权收回 或吊销自己所颁发的护照。外国政府除因司法，公共秩序等特殊原因外，不应 扣留或没收他国公民的护照。任何组织或者个人不得伪造、变造、转让、故意 损毁或者非法扣押护照。 世界各国颁发的护照类别繁多，主要有：外交护照、公务护照、官员护照、 普通护照、特别护照、海员护照、团体护照和临时护照，以及联合国和各国政 府颁发的有关替代护照的旅行证件、身份证件等。大多数国家颁发三种护照： 外交护照、公务护照和普通护照；个别国家如英国只发一种护照；也有的国家 发四、五种护照，如美国、法国和加拿大等。 我国目前颁发的护照有外交护照、公务护照和普通护照，其中颁发的公务 护照又分为公务护照和公务普通护照。香港和澳门回归中国之后，香港和澳门 特别行政区还对在本地区的中国公民颁发特别行政区护照。一部护照史就是一 部社会进步史。建国五十多年来，护照的颁发，出入境管理规定的变化值得深 思。 第三节外事管理与公务出国管理 、外事管理 就目前查阅的文献来看，直接研究政府效率的论文不多，比较多的是论述 1 , 4 行政管理效率、行政效率等。行政效率不仅体现在实效、速度、理想的产出投 入比率上，“更重要的是体现在社会效益上”；行政效率是“数量和质量的统一， 价值和功效的统”。2 1 所谓行政管理效率，就是在圆满完成行政机关的使命与 任务以及既定目标的基础上，投入的工作量与获得的工作效果之比。 外事管理不同于涉外企业管理，是一种带宏观性质的行政管理，是国家整 个行政管理工作的重要组成部分，涉及外交、经济、文化和司法等各个方面。 外事管理学熔外交学和行政管理学于一炉，是外交学和行政管理学相结合而成 的新兴边缘学科。外事管理学的研究对象就是一国的对外交往事务，简称外事， 也叫涉外事务。它根据外事工作的性质和特点，研究管辖办理涉外事务的理论、 原则、制度、政策和方针以及各种方法技巧，并从中找出规律性的东西。2 外事与外交的基本要求是样的，同属国家的涉外工作，只是规格不同而 已。外事工作和外交工作一样，授权有限，外事无小事。 外事管理就是“国家行政机关对涉外事务进行管理。建立和保持正常的对 外关系。它包括外交活动管理，对外经济贸易活动的管理、对外文化交流的管 理以及国际旅游活动的管理。外事管理是社会主义国家行政管理的重要方面， 对于其他方面的管理，有重要影响。”2 3 外事管理是根据外事的内部属性和外部 环境，管辖办理外事的方针、政策、原则、制度等行政事务的总称，是“外事 的重要组成部分；是外交、外事、一切涉外工作健康发展的重要保证”。” 给外事管理下一个简明的定义，外事管理是一种具宏观性质的行政管理， 是对包括外交在内的一切涉外行政事务的管辖和处理。外事管理有自己的目标、 原则、规范、主体、客体和手段。外事行政管理的任务、职责范围和活动方式， 由宪法、法律和有关行政命令规定。 从行政管理学的角度，