（环境工程专业论文）小城镇水污染治理设施建设期监管体系研究.pdf

中文摘要 摘要 小城镇在我国经济社会发展中居于重要的战略地位，随着城市化的推进和社会经 济的发展，小城镇水污染形势日趋严峻，对社会和生态环境的损害越来越大。特别是 随着小城镇水污染治理设施建成率的逐年提高，小城镇水污染治理设施建设过程中的 监管技术存在缺失的问题却日显突出，这制约了小城镇水污染治理工作的开展。为充 分发挥小城镇水污染治理设施的社会和环境效益，本文针对小城镇水污染治理设施的 建设前期( 规划、设计、施工等) 的监管技术进行研究，力求为各级政府、行业管理部 门及专业管理机构等提供水污染治理设施监管方面的技术参考，以保护小城镇水环 境，促进小城镇社会、经济、环境的可持续发展，因此该研究是必要的且具有现实意 义。 研究首先对我国小城镇的水环境问题及水污染治理设施现状进行分析，提出我国 小城镇水污染治理设施的建设率低，并且其建设和管理工作明显滞后于城镇化进程的 问题； 通过调研国内外水污染治理设施的监管体制及监管技术体系，分析了我国水污染 治理设施在监管体制、监管内容及监管模式等方面存在的不足，借鉴国外在小城镇水 污染治理设施监管方面的成功做法和经验，并结合我国小城镇的特点，提出了完善小 城镇水污染治理设施监管体制的建议； 对我国小城镇水污染治理设施监管内容中存在的问题进行分析，采用经验法构建 了建设期监管指标全集，包括规划、设计及施工三个阶段的各个方面内容，再通过专 家意见征询对指标进行筛选，确定了建设期监管指标体系；运用层次分析法确定各指 标的权重，权重的大小反映各指标对于监管目标的相对重要性，从而确定水污染治理 设施建设期的重点监管对象和薄弱环节，对政府部门实行监管具有一定的指导作用； 研究最后对水污染治理设施的监管模式进行研究，提出了针对小城镇水污染治理 设施的全过程专业化监管模式，提出建立专业管理机构，实现对小城镇水污染治理设 施从规划、设计、施工到投产运行的整个过程实行专业化监管，包括专业管理机构对 水污染治理设施的监管及政府部门对专业管理机构这两个层次的监管：同时运用冲量 过程模型判断施工阶段现有政府监管模式的有效性，进而提出改进后的施工阶段政府 监管模式。 关键词：小城镇，水污染治理设施，建设期，监管技术 重庆大学硕士学位论文 s m a l lt o w n sa r ea ti m p o r t a n ts t r a t e g i cp o s i t i o ni nc h i n a se c o n o m i c a n ds o c i a l d e v e l o p m e n t ，w i t ht h ea c c e l e r a t i o no f u r b a n i z a t i o na n dt h ed e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m i c s o c i e t y ，s m a l lt o w n sa r eb e c o m i n gm o r es e v e r ew a t e rp o l l u t i o ns i t u a t i o n ，w h i c hp r o d u c e s m o r ea n dm o r es e v e r ed a m a g ee f f e c to nt h es o c i a la n de c o l o g i c a le n v i r o n m e n t e s p e c i a l l y t h eb u i l tr a t eo fw a t e rp o l l u t i o nt r e a t m e n tf a c i l i t i e sh a si n c r e a s e dy e a rb yy e a r , h o w e v e r ，t h e w a t e rp o l l u t i o nt r e a t m e n tf a c i l i t i e si n t h e c o n s t r u c t i o np r o c e s si so u to fs u p e r v i s i o n t e c h n o l o g y ，w h i c hi sm o r eo b v i o u se v e r y d a ya n dr e s t r i c t e st h ew a t e rp o l l u t i o nc o n t r o lw o r k d e v e l o p m e n t i no r d e rt og i v ef u l lp l a yt os o c i a la n de n v i r o n m e n t a lb e n e f i t so ft h ew a t e r p o l l u t i o nt r e a t m e n t f a c i l i t i e si ns m a l lt o w n s ，t h ep a p e rm a k e sr e s e a r c ho ns u p e r v i s i o n t e c h n o l o g yo fw a t e rp o l l u t i o n t r e a t m e n tf a c i l i t i e sp r e l i m i n a r yw o r ki nt h ep l a n n i n g ， d e s i g n i n ga n dc o n s t r u c t i o n ，s t r i v i n gt op r o v i d et e c h n i c a lr e f e r e n c eo f t h er e g u l a t o r ya s p e c t s o fw a t e rp o l l u t i o nt r e a t m e n tf a c i l i t i e sf o ra l ll e v e l so fg o v e m m e n t ，i n d u s t r ym a n a g e m e n t d e p a r t m e n t sa n ds u p e r v i s i n ga g e n c y ，t op r o t e c tt h ew a t e re n v i r o n m e n to fs m a l lt o w n s ，a n d t op r o m o t et h es o c i a l ，e c o n o m ya n de n v i r o n m e n ts u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fs m a l lt o w n s ， s ot h es t u d yi sn e c e s s a r ya n dh a v ep r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e f i r s to fa l l ，m a k i n ga n l y s i so fs m a l lt o w n sw a t e re n v i r o n m e n t a lp r o b l e m sa n dt h e c n i t e n ts i t u a t i o no fw a t e rp o l l u t i o nt r e a t m e n tf a c i l i t i e sa n dp r o p o s i n gt h ep r o b l e m t h a tt h e c o n s t l l j c t i o nr a t eo fw a s t e w a t e rt r e a t m e n tf a c i l i t i e s i ns m a l lt o w n si sl o w ,a n di t s c o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n tw o r kh a v el a g g e db e h i n di n t h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o n t h e n ，a n a l y z i n g t h er e g u l a t o r yr e g i m ea l l dt e c h n o l o g ys y s t e mo fw a t e rp o l l u t i o n t r e a t m e n tf a c i l i t i e sa th o m ea n da b r o a db yr e s e a r c h i ts u m m a r i z e dt h es h o r t c o m i n g si n d o m e s t i cr e g u l a t i o no fw a t e rp o l l u t i o nt r e a t m e n tf a c i l i t i e s ，f r o mt h er e g u l a t o r yr e g i m e ， r e g u l a t o r yc o n t e n ta n dr e g u l a t o r ym o d e l s ，a n d l e a r n e df r o mt h es u c c e s s f u lp r a c t i c e sa n d e x p e r i e n c e s o fa b r o a di nt h e r e g u l a t i o n o fs m a l lt o w n sw a t e rp o l l u t i o nt r e a t m e n t f a c i l i t i e s c o m b i n i n gw i t ht h ec h a r a c t e r i s t i c so fs m a l lt o w n si no u rc o u n t r y ，i tp u tf o r w a r d s u g g e s t i o n st op e r f e c tt h er e g u l a t o r ys y s t e mo fo u rc o u n t r y s w a t e rp o l l u t i o nt r e a t m e n t f a c i l i t i e s a g a i n ，a n a l y z i n gt h ee x i s t i n gp r o b l e m so fr e g u l a t o r y c o n t e n ti no u rw a t e rp o l l u t i o n t r e a t m e n tf a c i l i t i e s i tb u i l tt h er e g u l a t o r yi n d e x e ss y s t e mo ft h ec o n s t r u c t i o np r o c e s sb yt h e e m p i r i c a lm e t h o d ，a n ds e l e c t e dt h ei n d e xt h r o u g ht h ew a y so fo b t a i n i n ge x p e r ta d v i c e ；i t d e t e r m i n e dt h ei n d e xw e i g h to r d e rb ya n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s s ，w h i c hr e f l e c t st h ek e y t a r g e t st ob em o n i t o r e da n dw e a k n e s s e so ft h ew a t e rp o l l u t i o nt r e a t m e n t f a c i l i t i e si nt h e 重庆大学硕士学位论文 c o n s t r u c t i o n f i n a l l y ，s t u d y i n gt h es u p e r v i s i o nm o d e lo fw a s t e w a t e rt r e a t m e n tf a c i l i t i e s o fs m a l l t o w n s i tu s e dt h es p e c i a l i z e ds u p e r v i s i o nm o d e lt os m a l lt o w n sw a t e rp o l l u t i o nt r e a t m e n t f a c i l i t i e sf o rt h ew h o l e r e g u l a t o r yp r o c e s s ，f r o mp l a n n i n g ，d e s i g n ，c o n s t r u c t i o na n db e i n gp u t i n t op r o d u c t i o no p e r a t i o n t oj u d g et h ee f f e c t i v e n e s so fe x i s t i n gg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n m o d e lo fc o n s t r u c t i o ns t a g eb yi m p u l s ep r o c e s sm o d e l ，a tt h e nb u i l d i n ga ni m p r o v e d g o v e r n m e n tr e g u l a t i o nm o d e li nt h ec o n s t r u c t i o np r o c e s s k e yw o r d s ：s m a l lt o w n s ，w a t e rp o l l u t i o nt r e a t m e n tf a c i l i t i e s ，c o n s t r u c t i o np e r i o d ， s u p e r v i s i o nt e c h n i q u e s i v 1 绪论 l绪论 1 1 课题的背景和意义 小城镇建设在我国农村经济和社会发展中占有举足轻重的地位，是新农村建 设的轴心，代表着农村经济和社会发展的方向。近年来，随着我国国民经济的不 断发展和国家政策的导向，我国小城镇经济迅速发展，大力加强小城镇的建设和 发展已成为今后一段时期城市化发展的主要目标之一。国民经济与社会发展第十 一个五年规划纲要肯定了“发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径”，着重强 调现阶段的主要任务是促进城镇化健康发展，并坚持大中小城市a n d , 城镇协调发 展、提高城镇综合承载能力【l 】。 随着城市化的推进及社会、经济的发展，我国小城镇水污染形势日趋严峻， 对生态环境的损害越来越大，据统计，我国9 0 以上小城镇的水环境均受到不同 程度的污染，7 8 的城镇河段不宜用作饮用水源，5 0 的城镇地下水受到污染，工 业较发达的城镇附近的水域污染则更加突出【2 】。因此，小城镇水污染治理和流域水 环境保护工作逐渐受到国家的重视。水污染治理设施是小城镇基础设施的重要组 成部分，然而是否能够将水污染治理设施建设、运行及管理好，将直接关系到水 污染治理情况，进而关系到流域、区域水环境质量及居民的居住、工作环境的改 善【3 】o 近十年来，我国城镇污水治理设施建设进度大大加快。截至2 0 1 0 年6 月底， 全国城镇累计建成污水处理厂2 3 8 9 座，城镇污水处理能力达1 1 5 亿立方米日【4 】， 有效地削减了水污染排放，为缓解水环境压力、遏制流域水环境恶化起到了重要 作用。然而与此同时，我国小城镇和农村的水污染治理设施的建设还相对滞后， 包括建制镇和集镇在内的镇区污水处理率较低。 目前，我国小城镇水污染治理工作的开展与小城镇的发展水平及国家的战略 需求不相适应，其中一个主要原因是我国至今未将小城镇水污染治理工作纳入系 统科学的管理体系，而小城镇水污染治理在政策、法规、管理、技术、标准等诸 多方面的缺失，又反过来制约了治理工作的开展，同时也影响了我国经济、社会 和人文的进步。考虑到我国在今后相当长历史时期内小城镇发展的重要战略意义 及目前小城镇水污染治理方面未形成系统管理体系的局面，因此需尽快将小城镇 水污染治理纳入有机、有序和科学的管理体系，对其水污染治理设施进行监管技 术研究。同时国家“十一五”将小城镇水污染治理设施的监管提到了较重要的地 位，并设置国家水体污染控制与治理科技重大专项，其中“小城镇水污染治理规 划、监管和技术标准研究”专题中的“小城镇水污染治理设施运行与监管模式” 子专题( 编号2 0 0 9 z x 0 7 3 1 8 0 0 6 0 6 ) 对小城镇水污染治理设施监管技术进行研究。 重庆大学硕士学位论文 随着小城镇水污染治理设施市场化的推进，进行监管技术的研究必将提到重 要议事日程，监管技术是小城镇水污染治理工作实施的基础、依据与支撑，建立 与小城镇水污染治理设施相适应的监管技术将成为小城镇水污染治理设施监管研 究中的首要问题。同时小城镇水污染治理设施是环境基础设施，其工程质量的好 坏直接影响小城镇经济的发展和人民的生活质量，国务院办公厅为此向各地各部 门发出通知，要求加强城市基础设施工程质量的管理，通知中特别强调“要严格 执行建设程序，严格把好建设前期工作的质量关”f 2 ”6 】。近年来，国家加大了对 以小城镇水污染治理设施为重点的环境基础设施建设的投入，这对于缓解水污染 改善水环境，发挥了重要作用f 1 7 1 。但由于小城镇的经济、技术等条件的限制，导 致一些地方基础设施的建设存在监管职能不明晰、监管体制不完善等问题。因此， 加强小城镇水污染治理设施建设期的监管，发挥政府监管职能及效能，以保证其 工程质量，不仅关系到公共财政资金投入的效益，而且直接影响到小城镇的生态 环境及可持续发展。在这一背景下，如何采取有效措施，切实加强小城镇水污染 治理设施建设期的监管工作是值得思考和亟待解决的问题。 本课题通过对国内外水污染治理设施监管现状进行研究，明确了国外监管体 制的优点及我国监管体制存在的问题，有利于改进我国监管体制，促进监管效能。 通过系统研究小城镇水污染治理设施建设期的监管目标、监管对象及监管内容， 构建小城镇水污染治理设施建设期的监管指标体系，通过层次分析法确定各指标 权重，明确各阶段中的监管重点对象及薄弱环节，同时有效地指导政府的监管工 作：同时提出工程质量政府监管模式，明确监管职能及监管行为，提高政府对水 污染治理设施工程质量的监管效能，以保证水污染治理设施前期的工程质量，促 进其高效运行。通过构建小城镇水污染治理实施监管技术体系，为我国建设主管 部门推进小城镇水污染治理工作提供必要的管理与技术支撑。同时，在学术上， 对小城镇水污染治理设施进行监管技术研究的较少；在实践中，我国小城镇水污 染治理设施监管技术还处于发展的初级阶段，缺乏法律及政策等方面的有效支撑。 因此，开展小城镇水污染治理设施监管技术研究的需求十分迫切，不仅具有学术 的价值，也能为工程实践提供理论依据。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 在目前国外学者对监管的研究中，对公用事业的政府监管进行研究的较多， 而针对水污染治理设施专门进行政府监管研究的较少。 对监管的研究，始于英语国家( 主要是英国和美国) 从经济学和法学角度进行 的研究【5 】。英文的“r e g u l a t i o n ”或“r e g u l a t o r yc o n s t r a i n t ”，在中文中有“监管”、 l 绪论 “管制 和“规制”三种通常的译法。监管一般是指在市场失灵的情况下政府对 参与市场交易的各市场主体的行为进行的直接干预。也可以广义地理解为政府对 人类生产活动和生活方式的直接干预，涉及市场和政府的关系、个人自由与政府 权力等基本问题【】。经济学家们将其借用于政府对市场经济活动实施的管理，称 作政府监管或政府管制，是政府所实施的一种与宏观调控相对应的、对微观经济 主体直接管理和节制的行政行为【8 】。但是在对其概念的理解上，学者们的表述存在 差异：卡恩认为监管的实质是政府命令对竞争的明显取代，通过政府的直接规定 如价格决定、服务条件及质量规定以及在合理条件下服务客户时应尽义务的规定 等，以企图维护良好的经济绩效 9 - 1o 】。维斯卡西( v i s c u s i ) 等学者认为，政府监管是 政府以制裁手段，对个人或组织的自由决策的一种强制性限制，是以限制经济主 体的决策为目的而运用这种强制力【】。史普博( s p u l b e r ) 认为，政府监管是行政机构 制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业或消费者供需政策的一般规则或 特殊行为【1 2 】。日本学者金泽良雄认为，政府规制是在以市场机制为基础的经济体 制下，以矫正、改善市场机制内在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体活动 的行为【1 3 】。另一日本学者植草益把政府监管限定在限制行为上，认为政府监管是 在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正、改善市场机制内在的问题( 广义 “市场失灵”) 为目的，政府干预和干涉经济主体( 特别是企业) 活动的行为【1 4 】。根 据国外学者对监管的定义可知，政府监管包括监管主体( 政府) 、监管对象( 基础设 施或公共事业企业) 及监管内容( 对企业的某些行为进行控制) 等三个基本要素。 1 2 2 国内研究现状 在目前国内的学术研究中，直接以水污染治理设施作为监管对象进行研究的 较为薄弱，不仅是有关的论著少，而且也很少涉及对该概念的讨论和阐述，仅有 较少的一些经济学家对公用事业的政府监管进行讨论，同时对政府监管中取得的 经验及遇到的问题进行的讨论很少，缺乏水污染治理设施的政府监管。就笔者掌 握的资料看，目前国内对于监管的研究主要有以下一些成果。 中国经济学家成思危指出：“监管是政府运用控制权通过行政机构和行政法规 对市场进行干预，以求达到纠正市场失灵，提高经济效率的目的”【1 5 】。王俊豪认 为，管制“是政府通过一定的管制政策和措施，建立一种类似于竞争机制的刺激 机制，以限制垄断性企业的经济决策”；同时政府规制是一种特殊的公共产品，其 主体是政府，客体是各类经济主体，实现监管的主要依据和手段是政府制定的各 项规则和制度i m l 8 】。余晖则对监管给出了比较通俗的解释，即监管是指政府的许 多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为依据，以大量颁布法律、法规、 规章及裁决等为手段，对微观经济主体的不完全公正的市场交易行为进行直接的 控制和干预【l9 】。 重庆大学硕士学位论文 国内在基础设施市场化方面进行监管研究的起步相对较晚，9 0 年代以来国家 推广b o t 等多种方式进行招商引资后，学者才开始对这方面进行研究，对市场化 中的政府监管行为进行研究的较多的是北京天则经济研究所，例如张曙光指出， 政府的监管通过制定和实施有效的法规，不仅可以对市场的运行施加影响，而且 可以促进竞争和发展创新及防止垄断权力的滥用，进而使市场的运行更有效率【2 0 】： 而曹远征指出对于与基础设施相关的市政公共行业，所谓政府监管是指政府建立 相应的法律法规，通过有关监管部门采取措施要求接受监管的企业履行规定的义 务，同时也赋予或保障这些企业拥有相应的权利【2 l 】。王俊豪从基础设施的经济特 性对政府管制进行分析研究，系统总结了监管经济学，通过介绍国外对电力、电 信和自来水等基础设施的管制理论与实践，提出了对我国此类产业改革的建议， 如政企分离是规范政府监管的前提，法律制度是监管的基本准则等，但却没有对 我国经过改革后的政府监管职能发生的变化及监管中存在的问题进行深入讨论 2 2 。2 3 】。中国社会科学院监管问题研究专家张昕竹对污水处理行业的政府监管行为 进行了探讨，分析了现有监管体制存在的问题及监管改革的法律框架等，提出了 有针对性的政策建议1 2 4 】。此外，各地政府为了推动市政公用事业的市场化，也纷 纷地开展了该方面政府职能改革的研究，如深圳2 0 0 3 年3 月出台的深圳市公用 事业特许经营办法；北京2 0 0 3 年1 0 月实施的北京市城市基础设施特许经营办 法等，上海也在先行试点的基础上展开了此方面的研究。 通过国内外研究现状可以看出，尽管目前各个行业对政府监管还没有形成统 一的认识，但其基本内涵是一致的。即监管是指具有合法监管权利的机构，依照 法律法规对被监管者实行的一系列的监督管理的行为。由此可以看出，监管包括 三个要素：监管主体，指具有合法监管权利的政府机构；监管对象，指污水 处理事业中的各类市场主体，即在污水处理市场中经营的企业或个人，一般认为， 监管对象并不是企业或个人本身，而是指企业或个人在污水处理事业中的经营行 为；监管行为，是指监管主体在对监管对象进行监管的过程中依法作出的各种 行为。 总的说来目前国内外关于监管的研究，已有的研究成果多限于法学或经济学， 前者侧重对基础设施的相关立法进行中外比较，后者则倾向于从经济学角度对政 府监管行为进行研究，侧重经济性监管，然而从体制、标准的角度对政府监管的 关注不足。从目前对我国基础设施政府监管的研究情况看，对现状及存在问题进 行研究的较多，而对有关监管体制、监管内容及监管模式方面的研究较少。从研 究时序看，国内关于政府监管的书籍和文章多落后于基础设施的建设，因此很难 适应新出现的问题和应对与解决这一迫切的实践需求。 4 1绪论 1 3 课题研究内容及技术路线 1 3 1 研究内容 本课题将对水污染治理设施的监管按照其监管内容，分为建设期和运营期两 个阶段分别进行研究，本文针对水污染治理设施的建设期进行研究，本文所指建 设期主要包括规划、设计及施工阶段。 我国小城镇水污染治理设施建设现状调查研究 在全面了解全国小城镇自然、社会和水环境保护资料的基础上，调查江苏南 京、常熟、无锡、苏州、重庆涪陵、长寿等地的小城镇，收集各类小城镇水污染 治理设施规划、设计、建设方面及污水处理的的现状资料，并对我国小城镇水污 染治理设施的监管技术需求进行分析，为后续研究的开展提供支撑依据。 国内外监管资料的查阅和收集 通过查阅和收集国内外水污染治理设施的监管资料，借鉴国外发达国家在小 城镇水污染治理设施监管方面的经验和成功做法，结合我国小城镇的实际情况， 分析监管中存在的不足，提出我国小城镇水污染治理设施政府监管体制。 小城镇水污染治理设施建设期指标体系的研究 针对我国小城镇水污染治理设施的规划、设计及施工等各个阶段，通过构建 监管指标体系，力求通过指标体系全面地反映出水污染治理设施的监管中存在的 问题，同时采用层次分析法对各指标的重要性进行分析和排序，确定指标权重， 明确对各阶段进行监管时需要把握的重点对象和薄弱环节，同时对各指标作出说 明及提出相应的建议；针对各指标权重排序，对权重值高者进行重点研究。 小城镇水污染治理建设期监管模式的研究 提出对小城镇水污染治理设施进行全过程专业化监管，对整个建设过程实施 专业化监管；运用冲量过程模型对现有的工程质量政府监管模式的有效性进行判 断，对其进行改进并构建有效的政府监管模式，通过规范各个责任主体的职能及 行为，促进政府对建设期的有效监管，形成小城镇水污染治理设施监管的方法及 技术体系。 1 3 2 技术路线 主要研究方法包括文献收集、实地调研、专家评判和理论分析等研究方法。 通过收集整理我国污水处理现状及国内外水污染治理设施建设情况，其中对重庆 市和常熟市进行了重点了解；收集整理国内外水污染治理设施的政府监管现状资 料及水污染治理设施建设过程的政府监管模式。 首先，通过对国外不同社会制度下的不同类型国家或不同地区的水污染治理 设施政府监管现状进行分析总结，探讨国外政府监管发展的一般规律，吸取国外 水污染治理设施政府监管的教训，借鉴其成功做法和经验。 重庆大学硕士学位论文 其次，在收集资料的基础上，对水污染治理设施的各阶段进行监管指标构建， 建立了水污染治理设施规划、设计及施工阶段的指标初始集，采用指标筛选技术 遴选出了适合本次要求的评价指标集，设计专家意见征询表对5 0 位不同行业的专 家进行征询，主要涉及住建厅、污水行业主管部门( 排水处、水务局) 及污水处理厂、 环保公司等行业，各行业专家分别占到2 0 最终确定了指标体系。在进行指标分 析和指标遴选及对指标进行赋权研究时，采用的是特尔斐( d e l p h i ) 专家群决策方法， 同时采用层次分析法对进行指标的权重计算。 实地调研( 重庆和常熟) ：在重庆市对污水处理厂进行实地调研，在江苏地区( 南 京、常熟、无锡、苏州及宜兴等地) 主要是在相关部门的陪同下进行参观调研。 2 小城镇发展中的水环境问题 2 小城镇发展中的水环境问题 2 1 我国小城镇发展概况 2 1 1 小城镇定义及分类 一般来讲，小城镇概念有两个层次的意义，第一个层次是指除设市城市以外 的建制镇，包括县城；另一个层次是指除第一个层次外，还包括以乡政府驻地为 主体的集镇；由于后一层次强调了小城镇发展的动态性和乡村性，因此是目前我 国小城镇理论与实践领域更为普遍的观点【2 7 】：本文中小城镇主要是指行政建制 “镇”( 包括县城) 或“乡”的“镇区 部分，其基本主体是建制镇( 含县城镇) 。“镇 区”即行政建制“镇”的政府机关和公共服务机构及其相应配套设施的所在地【2 8 】。 改革开放以来，我国的城镇化进展迅速，已成为世界上拥有小城镇最多的国 家，在不断扩大城镇化进程的过程中，小城镇的发展趋势正逐渐从数量的增长向 规模扩大转化，小城镇当前发展的重点是扩大规模和提高质量1 2 9 】。据民政部统计 数据，从1 9 8 8 年到2 0 0 7 年，国内的建制镇从1 0 ，6 0 9 个增加到1 9 ，2 4 9 个，乡从4 5 ，3 9 3 个减少到1 5 ，1 2 0 个，建制镇和乡镇总数由5 6 ，0 0 2 个减少到3 4 ，3 6 9 个【3 0 】，即建制镇 数量正逐渐增加，同时乡数量逐渐减少，乡镇总数逐渐减少，但乡镇的平均规模 却在扩大；就建制镇而言，绝大多数的非农业人口或城镇人口都在逐年增加。但 小城镇这种从数量增长向规模扩大转化的发展方式仅刚刚开始，就目前的情况看， 我国小城镇的规模仍然普遍较小；根据有关调研统计，我国大部分小城镇镇区人 口规模为2 5 0 0 1 0 ，0 0 0 人，平均人口规模在8 3 0 0 人左右，其中很多建制镇的非农 业人口在2 0 0 0 人以下【2 9 】，根据相应的用水量指标推算，大多数建制镇的污水量为 1 0 0 0 - - - , 2 0 0 0 m 3 d t m 。 按小城镇人口规模划分 不同国家和地区对小城镇人口规模划分标准相差很大，我国是根据常住人口 来确定；小城镇人口规模可划分为大、中、小三个等级，1 万人以下为小城镇，1 3 万人为中型城镇，3 万人以上为大型城镇【3 2 】。 按小城镇经济发展水平划分 经济发展水平是个动态指标，一般以人均年收入作为衡量标准【3 3 】。大致分为 经济发达小城镇、较发达小城镇和欠发达小城镇；经济发达小城镇是指经济状况 好、基础设施完备的建制镇或集镇，一般人均年收入在4 5 0 0 元；较发达小城镇是 指经济状况较好、有一定基础设施或具备一定发展潜力的建制镇或集镇，人均年 收入一般为2 5 0 0 - 4 5 0 0 元；欠发达小城镇是指经济状况差、基础设施不完备的建 制镇或集镇，人均年收入一般低于2 5 0 0 元；不同经济发展水平的小城镇在基础 重庆大学硕士学位论文 设施建设标准和收费水平等方面会表现出一定的差异性。经济发达地区一般分布 在东部沿海城镇密集地区，经济较发达和欠发达地区主要分布在西部地区。 按小城镇空间形态分类 我国小城镇从空间形态上可分为两大类：一类是城乡一体、以连片发展的“城 镇密集区 ，主要集中在东部沿海地区；另一类是城乡界限分明，以完整独立形态 存在的小城镇【3 4 1 。这类小城镇可分成三种情况：一是与城市关系密切的周边地区 小城镇；二是经济发达、具有带状发展趋势地区的小城镇，具有明显的交通和区 位优势，发展潜力大；三是远离城市独立发展的小城镇，大多数经济较落后。 2 1 2 小城镇对我国经济发展的促进作用 到2 0 1 0 年底，我国小城镇得到前所未有的发展，成为繁荣农村经济、转移农 村劳动力和提供公共服务的重要载体。小城镇和乡镇企业的崛起，促进了我国城 市化的进程【3 5 】，并对转移我国农业剩余劳动力、解决人口结构性矛盾、协调城乡 关系、缩小城乡差别、提高农村生活质量、普及现代生活方式及提高农民素质等 起到关键作用。 从区域经济发展的角度上看，小城镇的特殊作用不容忽视，小城镇在我国经 济社会发展中居于重要的战略地位，是城市功能的延伸，既是一定范围内的政治 中心，又是工业发展、农村经济和社会活动中心；小城镇处在城乡交汇点，是一 种承上启下，兼有城乡两种特点的基层城镇【3 6 】；一方面大城市的先进技术、生产 资料、资金以及工业制品通过小城镇向整个区域扩散，带动整个区域经济的发展； 另一方面各地的资源也通过小城镇流动到大城市。小城镇建设在我国农村经济和 社会发展中占有举足轻重的地位，在某些方面发挥着大中城市不能替代的独特作 用【3 7 】。小城镇的全面建设，代表着农村经济和社会发展的方向，能统筹城乡经济 的发展，促进县域经济的繁荣和持续发展【3 8 】，同时有利于促进农村农业产业化和 工业化的发展，加快县域产业结构的调整和优化及促进县域经济的可持续发展。 2 2 小城镇污水处理现状 2 2 1 小城镇污水处理现状 随着经济的快速发展，城镇人口的增多和人民生活水平的提高，污水排放量 日益增大，以建制镇建成区为例，按人均日生活用水量1 2 0 l ( 全国县城人均日生活 用水量为1 2 2 6 5 l ) 和8 0 的折污系数计，年污水排放量为4 9 亿t ；而绝大部分污 水未经处理直接排入周围水体，部分地区河流污染严重，造成人畜饮水困难，城 镇水体和自然景观也遭到严重破坏；例如，三峡库区有1 0 0 多个小城镇，每年有 近2 0 亿t 生活污水和8 亿t 的工业废水未经适当处理就排入长江及其次级河流， 致使地表水水质日益恶化【3 9 】。 2 小城镇发展中的水环境问题 2 0 1 0 年一季度，全国城镇污水处理厂运行负荷率7 6 7 ，较去年同期提高 4 5 ；累计处理污水7 4 4 亿m 3 ，削减化学需氧量( c o d ) 总量2 0 9 7 2 万t ，同比增 长2 2 ；平均c o d 浓度削减量达到2 8 2 m g l 。3 6 个大中城市城镇污水处理厂平均 运行负荷率为8 2 5 1 ，比全国平均水平高6 ；累计处理污水2 9 3 亿m 3 ，同比增 长1 3 t 4 0 l ；而小城镇的污水处理工程则还处于起步阶段，污水处理率不足1 t 4 t 1 。 目前小城镇的排水体制多为雨污合流制，现状排水管网覆盖率仅为4 0 6 0 ： 中西部经济较发达地区和欠发达地区的许多小城镇目前仅有明渠或简单排水渠 道，无系统排污管渠；东部沿海地区仍有不少建制镇无系统排污管渠，大多数小 城镇无集中污水处理厂，而排水体系基本上都是由自然沟或泄洪渠、农田灌溉渠 等发展而成，大部分污水就进排入各沟渠进入附近农田【4 2 州】。 我国大中城市用水量虽然比较大，但其所处理的污水量也较大，而小城镇与 大城市进行比较，虽然其污水排放量不大，但小城镇数目众多，且布局分散，同 时随着未来小城镇的快速发展，生活污水和工业废水的排放量将会数倍、甚至数 十倍的增加，势必加剧水环境的恶化。日趋严重的水污染不仅降低了水体的使用 功能，而且造成许多供水水源的污染，进一步加剧了水污染问题，而小城镇和大 城市在水系上是相通的，如果小城镇的污水治理工作做不好，即使大城市的污水 处理率达到很高的水平，水环境质量也不会有明显改善【4 2 】，而小城镇的水污染治 理是水污染防治的关键，因此，要改善我国水环境污染的状况，实现可持续发展 的目标，就必须对小城镇的污水处理引起足够的重视。 2 2 2 水污染治理设施现状 近年来，随着我国城市化进程的加快，中小城镇得到了快速发展，我国城镇 污水治理和流域水环境保护工作逐渐受到国家的重视，来自住房城乡建设部的最 新统计显示，截至2 0 1 0 年3 月底，全国设市城市、县及部分重点城镇共建污水处 理厂2 1 5 7 座，处理能力达1 0 9 亿m v d ，在建城镇污水处理项目1 9 4 9 个，设计能 力约5 5 0 0 万r n 3 d 。在6 5 5 个设市城市中，已有5 6 0 个城市建有污水处理厂，累计 建成污水处理厂1 4 1 5 座，形成污水处理能力9 4 3 5 万m 3 d ，有效地削减了水污染 排放，为缓解水环境压力、遏制流域水环境恶化作出了重要贡献。然而尽管城镇 污水处理厂建设和污水处理能力保持了持续高速增长的态势，但是，我国小城镇 的污水治理仍然相对滞后，水污染治理设施缺口很大，其建设总体上严重滞后于 城镇化进程，无法满足居民的日常生活的需要。根据住房和城乡建设部的数据显 示，仍有9 5 个设市城市没有建成污水处理厂，占全国设市城市总数的1 7 ，超过 6 0 的县城还没有建成污水处理厂，同时由于管网不配套、设计规模不合理、运 行经费不足等原因，造成5 9 座城镇污水处理厂负荷率不到3 0 ，造成设施的闲置 浪费。 9 重庆大学硕士学位论文 “十一五 期间，地方各级人民政府积极落实国家部署，不断加大水污染治 理设施的建设力度，使得设施建设超额完成了“十一五”专项规划的要求，与此 同时，我国仍存在污水配套管网建设相对滞后、设施建设不平衡、部分处理设施 不能满足环保新要求、设施建设和运营资金不足、监管不到位等问题，而现阶段 我国小城镇污水处理规模较小，多在百吨到千吨，技术相对落后，建设资金来源 不足，水污染治理设施不配套，同时在人员、技术力量、维修保障能力上都很有 限。同时由于以前并没有形成小城镇水污染治理技术的大量需求，缺乏专门针对 小城镇的水污染治理技术及设备，使得小城镇在水污染治理面临很多技术困难。 缺少实用性技术使小城镇水污染治理的投资和运行费用偏高，一方面地方政府无 力解决水污染治理设施巨大的建设资金缺口，从而使得设施的建设存在巨大筹资 压力，另一方面造成即使建成也不能保证运行，或是已建成设施也存在运营效率 低下的现象。 随着城镇的快速发展，污水的数量和污染程度都越来越大，2 0 1 2 年5 月国务 院办公厅印发的“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划，要求 为进一步做好城镇污水处理工作，应在“十一五”取得积极成效的基础上，不断 加大资金投入力度，日益完善监督约束机制，加快推进水污染治理设施建设、运 营水平；要求到2 0 1 5 年，污水处理率进一步提高，城市污水处理率达到8 5 ( 直辖 市、省会城市和计划单列市城区实现污水全部收集和处理，地级市8 5 ，县级市 7 0 ) ，县城污水处理率平均达到7 0 ，建制镇污水处理率平均达到3 0 1 3 9 ，因此， 应结合小城镇在服务人口、集中程度、水污染源分布及污染特征、可支配资源等 方面的特点，加快小城镇水污染治理设施的建设。 2 3 小城镇水污染治理设施的监管制度现状 2 3 1 环境影响评价制度 环境影响评价制度在我国作为经济建设活动所必须遵守的一项独立的法律制 度，对经济建设的全面规划、工业发展的合理布局、新污染源的严格控制和老污 染源的强化治理等均有着十分重要的意义【a 5 】。水污染治理设施在新建、改建及扩 建之前需开展环境影响评价工作，对水污染治理设施在建设、运营过程中可能对 环境产生的影响进行分析、预测，并对此提出污染控制措施，从而保证大气、水、 声、固废、生态等各环境要素不受到污染。 环境影响评价制度是我国环境管理的八项制度之一，环保法中早对其进行 了明确规定，且有专门的环境影响评价法对其提出具体的要求。条文规则的 制订使得环境影响评价制度的执行有明确的法律依据，近年来，随着我国市场经 济的快速发展，建设项目大量增多，一方面国家鼓励并给予建设单位许多优惠条 1 0 2 小城镇发展中的水环境问题 件，使得一些建设单位重经济效益，而轻环境保护；另一方面，政府意识到环境 污染的重要性，在大力鼓励经济发展的同时对建设项目的环保要求逐渐加强，要 求建设项目进行环境影响评价，以求将项目对环境的不良影响降到最低，避免企 业走“先污染，后治理”的老路，据全国环境统计公报数据显示，我国建设 项目环境影响评价制度的执行率逐年增加，如表2 1 所示，但通过对我国多个省市 的环境影响评价执行情况的调查表明，其执行情况远远不如公报上的数据那样乐 观，许多地区建设项目环评的执行率总体上较低，与国家的要求和经济社会健康 发展的要求还有较大的差距。在水污染治理设施的环境影响评价的实际执行过程 中存在一些问题。 表2 1环境影响评价制度执行率 t a b l e 2 1e x e c u t i o nr a t eo fe n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e m 数据来源：全国环境统计公报，国家环保总局。 首先，环境影响评价是在项目建设之前，预测评价项目对环境的影响程度， 为合理布局、选择最小污染和最大经济效益的生产工艺及经济适用的环保设施等 提供依据，通过提出污染防治措施将项目对环境的影响降至最低，因此，它在整 个工程项目中占有十分重要的地位【一7 】。水污染治理设施对污染物进行集中处理， 具有削减污染物排放量的正效应，对于控制水环境污染和实现污水资源化起到了 至关重要的作用，但是另一方面，水污染治理设施本身也是排污单位，特别是当 水污染治理设施的建设、运营不满足环保要求时，造成污染物的超标排放时，水 重庆大学硕士学位论文 污染治理设施即成为污染