（环境工程专业论文）松花江流域管理体制研究.pdf

北京化工大学硕士学位论文 松花江流域管理体制研究 摘要 松花江流域经济发展和人口增加给流域环境带来的压力越来越 大，沿岸人们对流域水质和水环境的要求也越来越严格，近来发生的 吉化爆炸事件也向人们拉起了警钟，必须要提高松花江水质和水环境 的管理效率，综合治理流域环境污染问题，协调好流域上下游、左右 岸、干支流的关系，对流域进行综合管理。 亚洲开发银行技术援助项目松花江流域水质和水污染控制管理 开展的总体目的就是为了改善松花江流域水质和水环境，从而改善公 众健康和自然资源状况。本论文选题来源于其子项目松花江流域水 质与水污染控制体制与法规机制，主要目的是通过改善流域管理体制 来加强流域综合管理效率和效果，以便促进流域经济发展和环境保护。 流域管理的最佳实现模式就是流域综合管理，也就是以流域为单 元，在政府、企业和公众等共同参与下，应用行政、市场、法律等手 段，对流域实行全面、协调、有计划、可持续的管理，促进流域公共 福利最大化。实现综合管理，就是实现公共福利最大化，只有建立综 合性的流域管理体制才能实现各相关群体之间的利益均衡。 流域管理体制是关于流域管理的组织机构、职责划分和管理制度 的总称。论文概述了国内外流域管理体制的经验和教训及研究进展， 并运用机构分析方法对松花江流域现行管理体制进行了分析，研究表 北京化工大学硕士学位论文 明松花江流域现行管理体制不能完全适应流域可持续发展、流域综合 治理和综合管理的要求，虽然“松辽模式”是一种比较成功的流域管理 模式，但是要适应流域可持续发展和流域综合管理的要求，还有许多 亟待改善的地方，流域综合管理涉及管理机构众多，各机构利益关系 多元化，难于协调，水资源和水环境主管部门职责重叠导致资源浪费， 松辽水资源保护局的双重领导难以发挥法定职能，水系保护领导小组 体现了综合的理念但有待完善。论文针对存在的这些问题提出了机构 完善的框架，加强松辽水系领导小组的管理职能，对水利和环保部门 在流域管理方面的职责进行清晰界定，并制定了阶段改革目标。 本文主要应用机构分析方法，从微观的机构职责、人员、执行效 率方面分析现行管理体制的问题及需要改善的地方，研究结果可以用 来指导松花江流域综合管理，这是本论文的创新点所在，而且对我国 流域综合管理理论研究和实践的发展也有重要的意义，并为我国流域 管理体制改革提供参考。 关键词：体制，松花江，流域管理，管理体制 北京化工大学硕士学位论文 s t u d yo nt h e 匝c h a n i s m o fs o n g h u ar i 、礓rb a s i nm a n a g e n 匝n t a b s t r a c t t h ei i n p a c tt oe n v i r o n m e mr e s u l t e df r o me c o n o m yd e v e l o p i m e n ti n s o n g h u am v e rb a s i na n dd 锄a l l df o r9 0 0 de n v i r o n m e n to fm ep e 叩l e l i v e di ns o n g h u a 砌v e rb a s i ni sb e c o r t l i n gm o r c 锄dm o r e ，a n dw e r c a l a m e db yt h eo u f b u r s te n v i r o 砌e n t a le v e n t so c c i l r r e dl a t e l yt h a ti ti s t i m et ot a k e i n t e g r a t e dm a n a g e m e n to n r i v e rb a s i nb y i m p r o v e m a n a g e n l c n te 衔c i e n c yo nw a t e rq u a l 时a n dw a t e re n v i r o n m e n tw i 也 h 锄o n i z i n gu p p e ra n dd o 啪料r e a c h e s ，1 e f ta n dr i 曲ts i d e ，s t e m 锄d b 啪c ho f ar i v e r t h eo b j c c to ft h ep 印c ri d o t c di n t h es y s t c mo fm e c h a m s ma n d s t a m eo ns o n 西1 u am v c rb a s i nw a t e rq u a l 酊a n dp o l l l l t i o nc o n 的l s u 巧e c t e dt o t h ep r o j e c to fw j t e rq u a l 时a n dp 0 1 1 u t i o nc o n 虹d lo n s o n g h u a 础v e rb a s i n s u p p o n e db yt h ea s i 柚d e v e l o p m e n tb a n k t h e p u 巾o s ei st oi m p r o v ew a t e rq u a l i 够o fs o n g h l ar i v e rb a s i na n de n h a n c e p u b l i ch e a l 1 ya n dn a n 聃lr e s o u r c ec o n d i t i o nb yr c f o 珊i n g 砌v e fb 嬲i n m a n a g e m e n t i n t e g m t c dm a n a g e m c n to n 砌v e rb a s i ni s t o i m p l e m e n te n t i r e l y 北京化工大学硕士学位论文 c o 仃e s p o n d e d ，p l a n n i n ga n ds u s t a i n a b l e 砌v e rb a s i nm a n a g e m e n ti no r d e r t om a x i m i z ec o m m o nw e l f a r e ，t a k i n gm er i v e rb a s i na saw h o l e ， t h e g o v c n l n l e n t a 1 1 d e n t e r p r i s e s a i l d p u b l i cp 撕i c i p 撕n g i n ， u s i n g a d 玎1 i n i s t r a t e da n dm a r k e t a b l ea i l d l e g a l i n s t m m e n t t o i i n p l e 玎n t i n t e 刚e dm a i l a g 锄e n ti st or e a l i z ec o l n o nw d f a r e ，趾dt oe s t a b l i s h i n t e g r a l 嗣f i v e rb a s i nm a n l a g e m e n tm e c h a n i s mi s t oa c h i e v eb e n e 矗t b e t w e e ns t a k e h o l d e r si nb a l a l l c e 砌v e rb a s i nm a l l a g e m e n tm e c h a n i s mi s a b o u tm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n ，如m e w o f k ，a n dr c s p o n s i b i h 哪 s u m m a d z e de x p e r i e n c ea n dl e s s o n so nr i v e rb 鹤i nm a n a g e m e n t i n s t i m t i o n ，a n da i l a l y z e dt h ep r o b l e mo fe x i s t i n gs 0 n g h u ad v e rb 硒i n m a n a g 锄e n ts ) ，s t e mb yf 糟m e w o f ka n a l y s i sm e ( h o d t h u sr e s u l t e di tw 船 n e c c s s a d rt op c r f e c ts o n g b u ar i v e rb 勰i nm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n f i n a l l y ， b r o u g h to u tf m m e _ w o r kf o rp e r f e c to 略a i i z a t i o n s t h ei n n o v a t i o ni s t o 锄a l y z er e s p o n s i b i l i t y ，p e r n n d ，i m p l e m e n t e m c i e n c yu s i n gt h em e t h o d so ff f a m e v 旧r ka n 邮i sm e l h o da n df i n do u t t 1 1 ep r o b l e m sa i l db f i n go u ts u g g e s t s 髓d 衄煳鼬e n t s 1 1 l er e 跚l tc 跹b e u s e df 研s o n g h u ar i v e rb a s i l lm a n a g e m e n t ，s u p p l e m 嘶t oi n t e g r a t e d m a n a g e m e n tt h e o r ya n dp r a c t i c e ，剜谴e n c et or e l b 枷n go fr i v c rb a s i n m a n a g e m e n t k e y w o r d s ：m e c h 砌s m ，s o n g h u ar i v c rb 船i n ，r i v e rb 舔i nm a n a g c m e n t ， 北京化工大学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指 导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引 用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰 写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体， 均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律 结果由本人承担。 日期：基翌：i ! 曼 北京化工大学瓒学位论文 第一章松花江流域管理体制问题 在振兴东北老工业区的经济发展背景之下，松花江流域的环境压力必将越来 越大，生活水平的提高使得沿岸人们对流域水质和水环境的要求也越来越高，2 0 0 5 年发生的吉化爆炸事件及其他地区的环境突发事件也向人们拉起了警钟，要提高 水质和水环境的管理效率，协调好流域上v 卜游、左右岸、干支流的关系，对流域 进行统一管理。 1 1 研究课题的提出 解决松花江流域管理体制问题之所以变得如此的重要和紧追，从流域角度讲 主要有以下几点原因。 1 1 1 涉及管理机构众多难于1 办调且不利于流域污染综合治理 松花江流域是一个跨省( 区) 的河流，流域水环境污染治理牵涉到上下游、 左右岸、干支流、不同省份和地区的众多机构、企业、公众的利益，难于协调， 不能适应流域污染综合治理的要求。 以2 0 0 5 年11 月1 3 日发生的吉化爆炸事故污染事件为例，吉林省位于松花江 上游，上游的污染给下游的哈尔滨市各界群众生活和生产带来了很大的影响。吉 林与哈尔滨都在利用松花江的水，他们有责任共同保护松花江流域水资源和水环 境。据了解，哈尔滨9 0 的饮用水来自松花江，而吉林省饮用水基本不从松花江 取用。吉林处于松花江上游，为了发展地方经济，吉林省在第二松花江边建设了 不少化工企业，多年来对松花江造成了污染，却忽视了下游哈尔滨的饮用水安全 问题。为此，两省曾多次协商，由于牵涉到两省环保、水利、工业企业、用水公 众等机构和利益群体，最终也没能达成一个各方都满意的结果i l 】。松花江流域现 行的管理体制中省份之间和部门之间的协调机制还不健全，尽管有松辽水系保护 领导小组在协调省际水环境保护和污染防治工作的利益和纠纷，但是由于涉及到 众多的机构和群体，这种协调是非常困难的。 对于松花江流域的污染综合治理问题，污染防治的主管部门是环保部门，同 时涉及到水利、城建、发改委等众多的相关部门，尤其是环保和水利部门在水污 染防治中存在许多的职责重叠，导致了双方在执法过程中互相推诿，扯皮现象 染防治中存在许多的职责重叠，导致了双方在执法过程中互相推诿，扯皮现象， 北京化工大学硕士学位论文 大大降低了管理效率。目前还存许多阻碍综合治理顺利进行的管理问题：如涉及 流域管理的法律法规的冲突导致了执法部门的冲突，阻碍了综合治理；污染企业 受地方保护主义影响，不达标排放现象严重，末端治理和清洁生产等环保措施没 有得到有效应用；公众对污染事故和现象的监督和检举参与不足，自身利益的保 护意识不强等。 1 1 2 管理模式尽管比较成功但仍不能适应可持续发展的要求 松花江流域水管理采用的是松辽水系保护领导小组1 的管理模式，目前在我国 七大流域水资源保护工作中有效运行的一种模式，但是要适应流域可持续发展的 要求，还有需多亟待完善的地方。 ( 1 ) 松辽流域水资源保护局2 接受水利部门和环保部门的双重管理，导致了部 门之间的职能交叉和重叠，部门之间不协调，管理效果和效率低下。双重管理体 制下，水利部门管理水资源，环保部门管理水环境，这样人为割裂了水资源和水 环境之间的关系，割裂了水资源的生态属性和经济属性，割裂了水资源的开发利 用和水环境保护的内在联系；按行政区域进行管理人为地割裂了水资源的系统性 和整体性。本身水资源和水环境并不是截然不同的，是相互联系的，所有双重管 理导致了部门职责上的重复。 另外流域管理机构( 松辽水利委员会3 ) 的定位不明，流域管理机构是水利部 的下属单位，与环保部门的关系不明；环保部门的水环境保护规划与水利部门的 水资源保护规划关系不清；环保部门的水环境功能区划和水利部门的水域使用功 能区划关系不清；有一定重复的流域水环境质量监测工作( 水文站环境检测站不 重复) ；重复的水环境质量监测信息发布，水利部在水资源公报中也在发布 水质信息和排污总量，形成两种不同的政府声音。 ( 2 ) 环保、水利、建设、发改委等多部门管水和治水的体制以分权和制衡牺牲 了效率与效能。水资源的特性使得水资源和水环境的管理采用流域管理模式更加 有效。按照1 9 9 8 年水法规定，松花江流域是水系保护领导小组负责统一管理 ( 主要是水资源保护和跨省区水污染防治问题) ，流域内各级政府及部门参与管 理。从形式上看，这种管理体制是以流域统一管理为主，以部门管理和行政区域 管理为辅。但是实际上，这种流域管理体制变成了国家与地方条块分割，以河流 流经的各行政区域管理为主，各有关管理部门各自为政，形成多龙管水，多龙治 t 橙辽；摆橙花江和辽河流域。本文主要分析盼是捡花江流域， t 碗脚注、 3 冠辩注1 北京化工犬学硕士学位论文 水”的管理状况。尽管在2 0 0 2 年新的水法出台后，流域管理实行“流域管理与 区域管理相结合的管理体制”，有了改善的地方，但是这个规定在实践中难以真正 落实流域管理制度，导致管理效果不显著，影响了水法对正义价值的追求【2 】。 f 3 1 按行政区域设立管理机构无法避免地方保护主义。无论是水资源管理部 门，还是水污染防治管理部门，都是隶属于地方人民政府。地方人民政府出于对 地方利益的保护，在进行流域管理决策的时候必然趋利避害。在水量分配上，干 旱季节，上游往往大量拦截水量，造成下游河流水量剧减，甚至断流；洪期则泻 洪以确保上游利益，结果造成下游洪灾不断。在开发利用上，上游对辖区内的河 流过度开发利用，直接影响下游的开发利用。在污染物排放上，仅追求本辖区内 的水质，出境水质往往已达不到水环境质量标准 3 1 。 1 1 3 流域综合管理的趋势要求建立健全综合的流域管理体制 流域系统本身是一个完整的系统，但是长期以来，流域管理中地区分割和部 门分割问题非常突出，加剧了流域资源退化和生态环境恶化，只有建立综合管理 体错4 对松花江实行综合管理才能缓解并逐步解决跨部门和跨地区利益冲突的问 题。 松花江流域跨三个省( 区) ，有松辽水利委员会，松辽水系保护领导小组， 松辽流域水资源保护局，各省( 区) 的水利和环保部门等从事流域水资源与水环 境管理的机构，如何提高流域管理的有效性，积极推进松花江流域综合管理工作 将是松花江流域可持续发展面临的重大挑战。 流域综合管理就是以流域管理科学为指导，对流域内的资源全面实现有计划、 可持续的开发利用与管理，以协调流域内各相关方的利益，不断维护和改善生态 环境质量，逐步提高居民生活水平，最终达到流域可持续发展的目标。要实现松 花江流域可持续发展的目标，就要求以流域为单元，研究流域中人与自然的关系， 人类不仅要开发利用水资源，还要保护和防治水环境污染。流域管理体制就是要 在水资源管理( 水资源开发，水量调度，水工程建设) ，水环境管理( 水污染防 治实施的管理，水质管理，污染物排放管理，排污费、超标排污费的征收、使用 管理) ，水务管理，水害防治等方面综合考虑，设计出利于流域可持续发展的框 架。 综上所述，松花江流域管理中由于涉及相关管理机构众多，工作协调困难， 松辽水系领导小组虽然统一负责流域水资源保护和水污染防治，但是其法律权限 有限，并不具备综合管理的能力，必须要完善现有的管理体制才能适应流域可持 续发展的要求。 北京化工大学硕士学位论文 1 2 课题研究的意义 流域综合治理和综合管理都是以流域为单元，实现流域与经济协调发展的最 佳途径，这已经成为各国政府和科学界的共识。国际上许多国家在流域综合治理 和管理方面进行了许多的尝试，其中不乏成功的典范，如澳大利亚墨累达令流域 治理，英国泰晤士河综合治理、美国的田纳西河流域治理等，对我国的流域管理 有宝贵的借鉴作用。 我国现行流域管理采取流域管理和行政区域管理相结合的方式，这难免会产 生部门之间的职能交叉，各利益相关群体利益不均衡的现象，影响流域管理效率。 研究松花江流域管理体制，提出完善现行体制的建议，对我国流域综合管理的理 论和实践发展具有非常重要的意义。 首先，可以用来指导松花江流域综合管理。本课题来源于亚行技援项目松 花江流域水质及水污染控制管理，管理体制是项目的一个研究方面，本论文的 研究成果可以用来指导完善松花江流域管理体制。 其次，促进了我国流域综合管理理论研究和实践的发展。在我国，流域综合 管理还没有被普遍接受和认同，真正使流域综合管理成为一个学科发展并实质性 地指导流域管理还处在起步阶段，进行这个方面的研究无疑对完善流域综合管理 理论和加快实践具有重要意义。松花江流域管理体制研究融入了综合管理的理论， 促进了我国的流域综合管理理论和实践的发展。 最后，为我国流域管理体制改革提供参考。我国的流域管理体制在不断地创 新和发展，而且各大流域具体情况不同，并不能照搬松花江流域管理模式，但是 可以作为流域管理体制改革的参考。 4 北京化工大学硕士学位论文 第二章研究的基础理论及其方法 流域管理简单的说就是管理流域这个自然一社会一经济系统，从管理的客体 分为流域水资源管理、水环境管理、社会管理、经济管理等方面，管理要建立相 关的机构，就形成了流域管理体制。在研究流域管理体制过程中，融入了管理学、 环境管理学、公共管理等理论和机构分析、利益相关群体分析、系统分析等方法。 2 1 基础理论 2 1 1 管理学 管理是人类组织社会活动的一个最基本手段。无论进行任何社会活动，都离 不开管理。人们通过管理的各项职能活动计划、组织、指挥、协调和控制，才 能组织起来，把管理范围内的各种资源如人力、物力和财力、时间和空间等充分 的利用和调动起来，使之用最小的消耗，获取最大的效益，为达到某种预期的目 标而行动。众所周知，管理有许多特殊的领域，例如，行政管理、经济管理、企 业管理，以及各种行业、部门和过程的管理。 环境管理和流域管理都是管理学的特殊领域，都是人参与了自然环境和天然 水循环的过程中产生的，他们具有管理学的共性，也有各自的特性。在本论文研 究过程中融入了管理学的原理、方法、手段。 2 1 2 环境管理学 环境管理学是管理学的一个分支，它融入了环境保护的理念，以实现国家的 可持续发展战略为根本目标，研究政府及有关机构根据国家有关法律、法规、运 用一切手段调控人类社会经济活动与环境关系的基本理论、方法及其规律的科学。 也可以简单地说，环境管理就是管理人类行为和资源所采取的一系列措施或手段。 本文对流域管理体制的研究最终目的当然是保护流域水资源和水环境，促进 流域可持续发展，具体任务就要管理企业，公众行为，防止生产和生活活动对流 域水质和水环境造成破坏。 北京化工大学硕士学位论立 2 1 3 公共管理 公共管理，简单地说，就是研究政府组织或部门的管理问题，包括机构组成、 活动程序、管理原则等管理组织和体制。公共管理也可以拓展到其他如非政府公 共机构和公益企业和事业单位的管理问题【4 8 l ，这涉及的是流域体制的构建问题。 流域的管理也可以说是公共管理的一种形式，要通过政府的支持，企业的实 行，公众的支持和市场化运作来进行。政府的支持表现在法律法规的制定，优惠 政策制定，经济手段的利用等等。企业通过实行清洁生产，污染物排放的管理规 则，加强生产全过程控制。公众要积极参与到流域污染控制，对政府和企业的行 为进行监督，及时反馈环境问题和生态影响的信息，参与到流域管理的决策和管 理中来。 2 2 研究方法 2 1 21 利益相关群体分析法 利益相关群体在企业发展过程中，对企业生产经营活动能产生重大影响的团 体或个人。这个团体或个人既可能是公司内部的( 员工、股东、经营者等) ，也可 能是公司外部的( 供应商、竞争对手等) ，多数情况下，企业利益相关群体包括所 有者、股东、管理者、经营者、银行和其他债权人、供应商、员工、工会、竞争 对手、购买者、顾客、广告商、媒体、公众利益群体、管制者、地方及国家政府 等【3 8 】。 从哲学意义上讲，利益是人们社会生活中的一种基本关系内容，是一定的客 体对主体需要的满足。可以说有人的产生就有了利益，在原始公有制社会初期， 人们往往只具有物质利益和防卫野兽入侵的厉害关系，利益内容简单目的单一； 而到了原始社会后期，分工出现利益开始分立和多元化，个人利益、家庭利益、 公共利益等，人们从自身利益出发发展社会关系，在开发自然资源上表现为以满 足自身利益为目的。到了现代社会由于经济发展，交流增多，利益统一成为了发 展趋势。尤其在自然资源方面，人口增长和经济发展、环境污染造成了自然资源 北京化工大学硕士学位论文 短缺，比如人们对“水资源是公共产品”产生共识，其开发、利用、保护涉及到许 多的利益相关群体，任何一方的活动都要权衡总体和个体的利益，以及其然资源 本身的承载能力。如何在发展经济的同时保护水资源和水环境，并且使流域各相 关群体利益均衡或最大化，流域机构不管是作为权利机构或者是管理机构，都承 担了咖调和平衡这些利益的责任【3 5 】。 利益相关群体理论最初被提出是用在企业管理中，关于企业管理的目标有两 种不同的观点：股东至上理论和利益相关群体理论。第一种观点认为股东是真正 的所有者，经理是为股东服务的；第二种观点认为公司有多个利益相关群体，公 司决策被描述为多个利益相关群体的合力的结剿3 6 1 。随着经济的发展，知识经济 的来临，人们开始质疑股东中心论，股东的出资不仅来自股东，而且来自企业的 员工、供应商、债权人和顾客，这些主体提供的不是物质资本，而是一种特殊的 人力资本，由此公司治理逐渐由股东中心论转向利益相关群体理论【3 7 ，4 ”。 流域管理的决策和执行过程涉及到政府、企业、公众等利益相关群体的利益， 松花江流域管理体制研究中充分考虑到这些相关群体的利益，除了政府在管理中 处于主导地位之外，企业和公众的参与也是必不可少的，参与投资、参与决策、 参与反馈，这样才能完成“自上而下，自下而上”的管理，是管理渠道畅通，管理 决策合理并且促进流域管理中利益相关群体利益最大化，实现流域综合管理。 2 2 2 系统分析方法 系统分析是一种决策辅助技术。它采用系统方法对所研究的问题提出各种可 行方案或策略，进行定性和定量分析、评价和协调，帮助决策者提高对所研究的 系统分析是为了解决人类活动和社会系统中不断涌现出的许多复杂难题而发展起 来的一种以人为中心、服务于管理决策的科学和理论。经过约半个世纪的实践和 发展，系统分析不仅在世界许多国家的不同层次、不同领域内的政策研究中获得 了广泛应用，也成为了各类组织管理系统中的一个重要活动内容。 流域管理中决策是非常重要的，决策的正确与否直接关系到各利益相关群体 的利益是否能够最大化，是否有利于流域的可持续发展，现行管理体制进行改革 的方案设计和选择，都利用了系统分析方法，但是由于时间限制，制作了定性的 分析。 北京化工大学硕士学位论文 2 2 3 机构分析方法 机构分析法是政治制度研究方法之一，侧重于研究制度的机构和政府、国家、 议会各种委员会和内阁组织的机构、组成等【39 1 。从本质上讲这种方法是形式主义 的静态的分析方法，它不能真实准确地反映丰富生动的社会政治生活，使政治研 究停留于机构和制度层面，不能深刻地揭示机构和制度形成和变化的原因。后来 威慑的机构分析法及控制论分析法，提出大机构或大团体的决策过程不是以独立 理性行为人假设模式运行的，其中包含了对政策选择造成严重影响的各种利益考 虑i 椰】。流域管理机构可以是权力机构、管理机构、协调机构，关键是法律赋予其 流域管理权力、流域规划的职责、及监督实施的权力。衡量流域机构管理效率和 效果的方法之一就是机构分析法。 流域管理机构分析法则是传统机构分析法基础上发展而来，不仅仅分析机构 组成，同时分析机构的职责、利益、机构人员、任务、运行经费以便研究机构决 策、管理、监督的运行效果和管理效率，见图2 1 。因为只有法律赋予机构管理 职责、机构人员、任务，管理机构才能依法行事，更好地履行流域管理的权力。 图2 1 流域管理机构分析框架 f j g 2 - lf r a i i l 明，o r kf o rr i v e rb a s i i lm 吼a g 锄肌io r g 啪i z a t i o n ( 1 ) 机构职能 国家的政府机构职能是由相关法律和政府文件赋予的，同时这些职能也是设 北京化工大学硕士学位论文 置该机构的重要依据。由于中国法律和政府文件有时比较笼统，文字描述不具体， 而且有不同的理解，这样一些机构的职能难免会产生交叉、重叠和冲突，导致管 理混乱。而且管理机构在执行法定或规定的职责时，由于考虑到自身机构的利益 而不能秉公执法，或者做出其它不合乎法律职责的决策。 f 2 1 机构利益 不同的机构有不同的利益。机构也像人一样，他们的行动决策是在比较行动 所产生的效益和所需要的成本后做出的。如果当一个行动所获得的效益大于所需 要的成本时，他们就会采取这个行动决策。机构的利益也是由这个管理机构的主 要领导做出的，由于领导并不能事必躬亲，他们在做决策的时候也就不能集思广 益，往往体现自己的一种判蝌“。 ( 3 ) 机构人员 机构人员具体执行机构职责。如果机构人员不够，不能完成其职责。反之， 如果人员过剩，就会降低工作效率。因此一个机构应该维持一定数量的人员。不 同的机构具有不同的职责，对人员素质和技术的要求也不一样，机构的工作效率 也要受其影响。 f 舢经费预算 经费是实现机构职责的先决条件。如果没有经费，机构人员就不会有工资和 工资经费，影响雇员的生活和工作。经费应与机构职责和工作量有机的结合起来， 否则机构职责和工作就不能完成。 松花江是一个跨省区的流域，根据水法和水污染防治法的规定，松 花江实行流域管理和区域管理结合的方式。这必然牵涉到流域上下游、左右岸、 不同省份的参与流域管理的各部门( 水利、环保、发改委、财政、建设、国土、 农业、林业) 和各利益相关群体【3 5 l 【3 q f 3 3 】如地方政府、企业、公众等。管理决策、 管理活动的过程和结果影响到做决策的机构、相关的政府和部门的利益、受环境 影响的公众，造成环境影响的企业等相关方面。流域方面的管理机构和法律的职 责就是应该协调和平衡这些各利益相关者之间的责、权、利，并从法律上确认， 以保证有法必依、执法必严。 一个较完善的流域管理制度能够使各机构良好运行，推动流域管理有效运营， 实现人力资源和物力资源的优化配置。论文采用机构分析方法分析现行松花江流 域机构运行的效率，引入了利益相关者模式【”，4 1 1 来分析企业，政府，公众在流域 管理中的作用。 2 3 技术路线 北京化工大学硕士学位论文 画一、蕈1 匡叠垂圃 基础理论研究 韶经卜 国内流域管理 发展研究 i 发展现状总结 “ 匕 j 技术实现及应 i 用研究 j 分析得出松花江流域管理中存在 的问题 l 运用流域综合管理原理分析，得出 解决的方案 图2 - 2 技术路线图 r g 2 - 2t e c h i q u er o u c e 1 0 北京化工大学硕士学位论文 第三章流域管理体制概述 流域通俗地说就是个河流湖泊的集水区。这个区域以水为媒介，由水、土壤、 大气、生物等自然要素和人口、社会、经济等人文要素相互关联、相互作用而共 同构成了自然一社会一经济系统。这个系统是处在一定区域的一个整体，具有一 定的层次性，而且具有开放性、耗散性、非稳定性和非线形的特点；它由不同层 次和不同要素组成，各要素通过社会、经济和自然再生产相互制约、交织而组成 流域的结构，发挥自然、社会、经济功能，如图3 1 。 图3 - l 流域功能图【4 l _ 毡3 - 1 f 岫甜o f f i v e rb a 8 抽 流域管理的产生如图3 2 所示，自然状况下的流域水资源按照自然规律运动； 当人从流域中取水、向流域排水的过程中，由于水资源短缺，水环境污染等导致 了合理配置水资源、节约水资源、保护水环境、污染综合治理等流域水资源管理 和水环境管理以及流域管理体制的问题【3 】。 。 丙_ 渗漏蒸发 北京化工大 硕士摹k 岩5 ；纠 型l 佩 匝丕铲 嵫 il 主亟南扛 墩 下渗l1 主盟址 回归 图3 2 水循环图嘲 f i 酗- 2w a t e rc ”l e 流域的管理体制问题是流域可持续发展研究的一个重要方向。一个科学、合 理的流域管理体制，能对流域的开发、利用和保护活动进行有效管理，提高流域 管理工作的效率，在一定程度上弥补因流域管理法制不健全和管理技术手段落后 而存在的不足。 3 1 流域管理体制 流域管理体制在本文中界定为流域管理机构的设置、管理权限的分配、职责 范围的划分以及机构运行和协调的机制。管理机构的设置和职权范围的划分是管 理体制的核心问题【5 1 ，通过立法来确认机构的职权和职责，管理的对象、主体和 手段。各国流域管理机构的职能经历了从单一职能到综合职能的转变，这样才能 符合流域的整体性要求，对流域实行统管理，否则就割裂了流域的统一性。 3 2 流域管理的对象 根据国内外流域机构的现有职能及客观需要，流域管理的对象主要有：( 1 ) 流 域综合规划管理；( 2 ) 流域水资源的调配与调节( 水量管理) ；( 3 ) 流域河道及湖 泊、河口、滩涂管理；( 4 ) 流域水资源保护管理( 水质管理) ；( 5 ) 流域防洪管理； ( 6 ) 水土保持管理；( 7 ) 水资源的综合开发利用管理；( 8 ) 控制性水工程管理；( 9 ) 水价和水资源费的确定和调整；( 1 0 ) 水利国有资产的监管；( 11 ) 水事纠纷；( 1 2 ) 水行政处罚；( 1 3 ) 水环境管理等方面嘲。 北京化工大学硕士学位论文 3 3 流域管理的主体 流域管理的主体主要是：流域管理的组织体系，包括国家机构与区域机构： 流域管理中的职责、职能及权限划分，流域统一管理中的相互配合和衔接；流域 机构的地位和作用，包括由各方代表( 政府、企业、公众) 参加的“流域水资源委 员会”、专职的流域水行政主管部门和地方水行政主管部门，这也是本论文讨论的 重点 6 】。 3 4 流域管理的手段 流域管理的手段主要有：( 1 ) 法律手段，包括依法制定行政法规和相关政策、 执法主体和执法方式、司法与保障；( 2 ) 行政手段，包括流域规划、协调、监督、 管理、服务、处罚等：( 3 ) 经济手段，包括工程立项与审批、国家用于流域重点 骨干工程拨款的使用管理、水价水费和水资源费的调整和管理、投资比例分摊政 策的制定和落实、行政事业性收费等【6 】。 3 5 流域管理的模式 研究表明大多数国家水管理体制都是分级制，国家级、区域级( 省政府、州 政府、地区水务等) 、流域级、地方级别的管理。 3 5 1 国家屡面一集成和分散管理 在国家层面，管理机构的设置侧重于全国的水管理，归纳起来主要有集成和 分散两种，集成就是水管理职能集中于专门机构或指定的部门，分散则是不同部 门分别承担不同的职能，根据部门的不同将水管理分为5 种模式【7 】。 环保部门管理下的集成管理模式( 如法国、德国) ，以环保局为主体集中 管理水资源和水环境【8 1 。 水利部管理下的集成管理模式( 如前苏联和荷兰) ，以水利部为主体集中 管理水资源和水环境。 普通分散管理模式( 如加拿大、日本，英国) ，英国的水管理由政府的有 北京化工大学硕士学位论文 关部门分别承担；在加拿大，环境、渔业、海洋和农业部等联邦政府部门都设有 专门的水管理机构；在日本环境厅负责环境用水与水环境保护工作，林水产省主 管农田水利，厚生省主管生活用水，通商省主管工业用水和水利发电，建设省主 管防洪和水土保持。 部长级别的集成分散管理模式，如在以色列，农业部长负责全国水资源的 管理工作，农业部领导“国家水委会”，对全国水资源的保护与开发利用进行统一 管理。 高级别的集成分散管理模式( 如澳大利亚和印度) ，成立国家水资源管理 委员会全面负责水资源和水环境管理工作1 9 1 。 3 5 2 区域层面一以州或区为单位管理 在区域层面，许多国家按区域( 或州) 来管理水资源和水环境，主要有三种 模式用。 ( 1 ) 纯政府行为管理区域水环境，区域政府部门具有独立的立法与管理职责， 美国与澳大利亚，以及英国的苏格兰与北爱尔兰，加拿大阿尔伯塔省均采用这一 模式。美国2 0 世纪8 0 年代初削弱了流域水资源管理委员会的作用，加强了各州 政府对水资源的管理权限。各州以流域为单位划分自然资源区，由州政府的自然 资源委员会统一管理，负责管理自然资源区水土保持、防洪、灌溉、供水、地下 水保护、固体废弃物处理、污水排放，以及森林、草地、娱乐和生态资源【9 】o ( 2 ) 公共事业部门负责管理区域水环境，公共事业部门负责水环境管理方案 的选择与事实，如荷兰模式。 ( 3 ) 区域水环境管理企业运作模式，典型例子包括英国英格兰及威尔士地区 的国家控股的纯企业性的水务公司与加拿大萨斯喀彻温省成立的萨斯喀彻温水公 司。英国政府根据1 9 6 3 年、1 9 7 4 年和1 9 8 9 年对水资源法进行了修正，将英 格兰和威尔士划分为1 0 个区域性水管理局，综合管理辖区内的水资源管理、污染 控制、渔业、防洪、水土恢复与保持等问题，改变了水资源管理和水污染控制上 的相互交叉和推诿的混乱局面，取得了显著的成效。 3 5 _ 3 流域层面一流域综合管理 在流域层面，欧美发达国家经历了先污染后治理的过程，大规模的水资源开 发导致流域水质恶化，致使人们开始注意流域治理，并且加强工业污染控制和水 资源的保护。时至今日，大多数西方发达国家已经建立起了适合本国国情的较为 4 北京化工大学硕士学位论文 完善的流域管理体制，管理也由单纯的水污染综合防治，水生态环境的恢复转变 为可持续性的流域水资源一环境一生态的综合管理。 ( 1 1 流域综合管理概念和内涵 流域综合管理以流域为单元，在政府、企业和公众等共同参与下，应用行政、 市场、法律等手段，对流域实行全面、协调，有计划、可持续的管理，促进流域 公共福利最大化【5 l l 】。 流域综合管理的内涵：以流域为单元；用综合的观点：流域自然生态 系统和社会一经济系统的综合，部门间的综合，政府间的综合，政府、企业、公 众观点的综合，学科的综合，发展与保护的综合；统筹兼顾的协调、协商； 动态发展的过程；应用行政、市场、法律手段；“自上雨下”、“自下而上” 相结合的综合性管理【1 2 l 。 ( 2 ) 流域综合管理的发展历秘s 1 3 ，1 4 1 。 流域综合管理是在人们经历了水资源紧张，水环境污染等流域环境问题之后， 在保护水资源和水环境和治理污染的实践中不断总结出来的管理理念，经历了三 个转变过程： 单一目标资源开发多目标资源开发转变 由防洪涝灾害、发展航运、灌溉水利工程到水资源的综合利用和开发，最大 限度地开发利用水资源。 流域资源开发开发与环境保护并重 随着环境污染问题日益加剧，流域管理的内容由综合开发向流域开发与环境 保护并重转变，仅限于流域治理。 流域治理流域综合管理 “可持续发展”强调应用系统的观点和综合的观点来解决环境和发展的问题， 流域可持续发展的出路就在于从单一的流域污染治理转变为实施流域综合管理。 ( 3 ) 流域综合管理的目标和任务 流域综合管理以促进流域可持续发展，实现流域公共福利最大化为目标。 那么实现这个目标就要维护流域环境健康；建立流域管理机构；制定和实施 流域规划；建立与完善流域管理的法律与法规；建立有效的市场调控手段；建立 完整的流域监测系统和信息共享机制；组织流域减灾、防灾工作；鼓励广泛参与， 提高全民意测1 4 ，15 1 。 北京化工大学硕士学位论文 第四章国内外实践及其研究进展 在许多的发达国家的流域治理了先污染后治理的环境保护过程，才取得了目 前的成果，有许多值得我国借鉴的经验和教训。 4 1 国外流域管理体制 在国外，流域管理通常是以河流流域为单元，按流域而不是按行政区进行管 理，建立流域管理机构，全面地解决一切有关水问题及其相关的生态问题，如法 国、美国、英国和澳大利亚等国。流域管理机构简捷、有效、权利大，有独特的 运行机制，例如：田纳西河流域包括美国7 个州，联邦政府采用立法形式，成立 田纳西河流域管理局，负责经营管理整个流域地区的有关经济事务，各州不得干 涉，这就打破了地方行政区划界限，有利于对整个流域的水利工程和环境治理进 行统筹安排。 4 1 1 流域管理体制类型及值得借鉴的地方 早在2 0 世纪3 0 年代，美国就建立了田纳西河流域管理局；随后，欧洲莱茵 河沿线国家、法国、澳大利亚、英国等发达国家，也在一些重要的流域组建不同 类型的流域管理机构，注重从全流域角度对水资源利用、航道整治、水污染控制 等进行统一协调与管理，并取得显著成效。 由于各国自然、社会和经济条件的差异性，流域管理机构主要分为3 种类型， 见。表4 1 。 表4 - l 三种流域管理类型的机构比较【l s l 7 】 t a b l e4 1c ( 朋p a r eo f 恤傥m 眦a 鲍n e n tm o d d l 5 ，1 7 6 北京化工大学硕士学位论文 7 北京化工大学硕士学位论文 许多研究表明这些机构在流域管理方面具有值得我国借鉴的共同特点： ( 1 1 以流域为整体管理。目前，美国、法国、加拿大等发达国家都通过组建 流域管理机构，进行流域统一管理。 f 2 ) 流域管理机构具有政府行政机构和经济实体的双重性质。如美国田纳西 河流域管理局就既具有政府的某些权力，又具有企业的灵活性和主动性。 ( 3 ) 流域管理机构具有广泛的管理权力。这种权力是通过流域管理立法保障 的或者是所在州政府共同协商达成的共同意愿。迄今为止，各发达国家大多制定 了全流域的法律，赋予流域管理机构广泛的权力，对揠个流域事务进行全面规划 和管理。 ( 4 ) 国家在政策和经济上的扶持。流域管理机构成立之初得到了国家在政策 上和经济上的扶持。如在田纳西流域管理局发展的早期，联邦政府除了拨款外， 还给予了大量的优惠政策，如免税和低税收待遇，为其迅速发展提供了有利条件。 ( 5 ) 公众参与。许多国家在流域管理中相当注重管理的科学性。流域决策中 争取相关专业的专家意见，这些专家也是流域管理机构的组成成员。重视各利 益相关群体的参与，在流域管理机构的成员中吸收了许多居民、用水者、社会组 织代表【i o 1 7 ，1 8 1 。 ( 6 ) 强有力的法律保障。许多国家都制定了流域法，来通过法定的程序确定了 流域管理机构的权利和性质，职能，使其在执法的时候具有很强的法律说服力。 流域管理体制由于与组织机构设置、职能、人员编排有关，所以要受到各个 国家的国家结构、法律体系和行政体制等影响，存在一定的差异，但是由于流域 的气候状况，水文情况，自然资源，土地等方面的相似性，不同流域管理有互相 借鉴的地方。 4 1 2 流域管理局美国田纳西河流域管理局( t v a ) 【1 9 ，2 0 】 田纳西河是美国东南部密西西比河地跨7 个州的二级支流。田纳西河流域自 然资源的全面综合开发和管理开始于1 9 3 3 年美国国会“田纳西流域管理局法”上 授予的田纳西流域管理局( 简称t 、，a ) 成立之初。经过多年的实践，田纳西流域 的开发和管理取得了辉煌的成就，从根本上改变了田纳西流域落后的面貌，n ，a 的管理也因此成为流域管理的一个独特和成功的范例而为世界所瞩目。 北京化工大学硕士学位论文 ( 1 ) 田纳西流流域管理局运行机制的特点 t v a 是既享有政府权力、又具有私人企业的灵活性和主动性的机构，运行机 制分为三级。 l 联邦政府，州政府l 田纳西河流域管理局 t v a 董事会地区资源管理理事 ( 三人组成，流域权力部门)( 2 0 名成员，7 名州代表及其他包括1 、，a 电 力系统配电商的代表，防洪、航运、游览