（人口学专业论文）政府行为框架下参与式反贫困模式研究——以贵州为个案.pdf

摘要 当前，农业和农村发展中面临的突出问题仍然是农民尤其是贫困人口增收困 难，在实现城乡统筹、建立和谐社会和贯彻科学发展观的宏观背景下缓解甚至消 除绝对贫困便成为当务之急。在现有扶贫模式的效用都逐渐降低的状况下，要缓 解甚至消除绝对贫困必须在现有扶贫模式的基础上探索、提炼和推广新的模式， 这就是本学位论文选题的目的和意义所在。 本论文首先从政府行为框架下参与式反贫困模式产生的背景入手，它产生的 现实背景是现行主要扶贫模式的共同缺陷，即缺乏贫困人口的参与，使目标偏离、 扶贫资源漏出，导致扶贫效益难以再大幅度提高；理论背景是参与式发展和参与 式反贫困。正是在二者的共同作用下，政府行为框架下参与式反贫困模式才得以 产生并进入实践领域。在实践中，该模式有着其他扶贫模式无法比拟的优点；但 同时本模式在实践中还存在着有待解决的问题，应该借鉴典型个案的经验，还必 须克服推广中面临的障碍因素，所以有必要在现状基础上完善该模式。笔者从原 则构想、角色与功能定位、阶段划分和参与度的评估体系四个方面对政府行为框 架下参与式反贫困模式进行了完善和重拟。 本学位论文的创新之处在于对政府行为框架下参与式反贫困模式的全面认 识、完善和重拟。 关键词：参与式反贫困参与式发展理论反贫困 政府行为框架贫困人口参与 a b s t r a c t a t p r e s e n t ， t h a tf a r m e r s ，e s p e c i a l l yt h ep o o ra r ed i f f i c u l tt o i n c r e a s et h e i ri n c o m e si sp r o m i n e n ti nt h ed e v e l o p m e n to ft h ea g r i c u l t u r e a n dt h ec o u n t r y s i d e o nt h em a c r o s c o p i c b a c k g r o u n d o fr e a l i z i n g c i t y c o u n t r y ss i m u l t a n e o u sd e v e l o p m e n t ， s e t t i n gu p t h eh a r m o n i o u s s o c i e t ya n dp u t t i n gt h es c i e n t i f i cv i e wo fd e v e l o p m e n ti n t oe f f e c t ， a 1 1 e v i a t i n g ， e v e ne r a d i c a t i n gt h ea b s o l u t ep o v e r t yi sv e r yu r g e n t w h e n t h eu t i l i t yo ft h ee x i s t i n gh e l p p o v e r t yp a t t e r n sd e c r e a s e ss 工。呵1 y ，w e 舢s tp r o b e 、e 羔t r a c ta n de x t e n da n e wp a t t e r nf o ra 1 1 e v i a t i n g ，e y e n e r a d i c a t i n gt h ea b s o l u t ep o v e r t y ，w h i c hi st h ep u r p o s ea n di i l e a n i n go ft h e p a p e r t h ep a d e rf i r s tp r o c e e d sw i t ht h eb a c k g r o u n do ft h e p a t t e r no f p a r t i c i p a t o r yp o v e r t ye r a d i c a t i o ng u i d e db yg o v e r n m e n t t h er e a l i s t i c b a c k g r o u n do fi ti st h a tt h es 锄ed e f e c to ft h ee x i s t i n gh e l p p o v e r t y p a t t e r n s ，n 鲫e l yb e i n gs h o r to fp a r t i c i p a t i o no ft h ep o o r ，w h i c hc a u s e d t h ea i mt od e v i a t e ，r e s o u r c e so fh e l p p o v e r t yt ol e a ko u ta n dt h eb e n e f i t s o f h e l p p o v e r t yp a t t e r n sn o t t ob ei n c r e 8 s e dg r e 8 t l y a g a i n t h e t h e o r e t i c a lb a c k g r o u n do fi ti st h et h e o r yo fp a r t i c i p a t o r yd e v e l o p m e n t a n d p a r t i c i p a t o r yp o v e r t y e r a d i c a t i o n r e c i p r o c i t y o ft h et w o a b o v e m e n t i o n e dc a u s e dt h ep a t t e r no fp a r t i c i p a t o r yp o v e r t ye r a d i c a t i o n g u i d e db yg o v e r n m e n tt op r o d u c ea n dc o l ei n t ot h ep r a c t i c e i nt h ep r a c t i c e ， t h ep a t t e r nh a ss o ea d v a n t a g e st h a to t h e rp a t t e r n sc a n n o tc o m p a r ew i t h a tt h es 锄et i m e ，t h ep a t t e r nh a ss a m ep r o b l 鲫st ob es 0 1 v e da n du s e s e x p e r i e n c e so fs o m et y p i c a le x 唧1 e sa n dc o n q u e r si m p e d i e n tf a c t o r s d u r i n gi t sp u s h i n g s oi ti sn e c e s s a r yt op e r f e c tt h ep a t t e r no nt h e c u r r e n tb a s e t h ea u t h o rp e r f e c t sa n d r e b u i1 d st h ep a t t e r ni nf o u ra s p e c t s ， i n c l u d i n gp r i n c i p l e so fc o n c e i v e ，t h eo r i e n t a t i o no fr o l ea n df u n c t i o n ， t h ec o m p a r t m e n t a l i z a t i o no f p h a s e s 8 n dt h ee v a l u a t i o n s y s t e m f o r p a r t i c i p a t o r yd e g r e e a 1 l s i d e dr e c o g n i z i n g ，r e b u i l d i n ga n dp e r f e c t i n g t h ep a t t e r na r et h ep a p e r si n n o v a t i o n s k e y - o r d s ：p a r t i c i p a t o r yp o v e r t ye r a d i c a t i o n t h ep o o r t h e o r yo fp a r t i c i p a t o r yd e v e l o p m e n tp o v e r t ye r a d i c a t i o n g u i d e db yg o v e r 册e n t p a r t i c i p a t i o n 2 丽青 一、问题的提出 2 0 0 4 年5 月2 6 日，全球扶贫大会在上海召开，反贫困再次吸引世人的眼球a 中国1 9 7 8 年至2 0 0 3 年反贫困的成绩斐然，贫困人口从2 5 亿减至2 9 0 0 万。在 为这个成绩感到骄傲自豪的同时，我们发现，目前，中国扶贫工作出现了两个新 特点：一是随着中国财政扶贫资金投入的增加，中国消除贫困的速度反而明显放 缓，上个世纪8 0 年代我国每年减少贫困人口1 3 7 0 万人，到1 9 9 0 年代，每年减 少6 4 0 多万人，而进入新世纪的前4 年每年平均减少1 5 0 万人；二是贫困群体的 弱势地位更加明显，1 9 9 0 年代初，贫困农民的收入上限与一般农民之比是1 ：2 4 ， 而2 0 0 4 年该比例扩大到1 ：4 3 9 。“2 0 0 3 年，中国农村贫困人口无论是在绝对 数量还是在贫困发生率方面都比2 0 0 2 年高，这是中国官方首次公开承认贫困人 口反弹。贵州的贫困和反贫困也呈现出与全国相同的变化，贵州贫困现象较全国 平均水平严重。进入新世纪以来，贵州贫困人口占全国贫困人口总量1 0 9 6 左右， 贫困发生率高出全国贫困发生率7 个百分点左右；同时，2 0 0 0 年贫困人口为3 1 3 万，2 0 0 3 年贫困人口为2 8 9 8 万，减贫速度明显放缓；返贫现象严重，急功近 利的“短、平、快”式扶贫的缺陷开始显现。与此同时，贵州经济发展缓慢，经 济水平处于全国末端，所以贵州反贫困的任务繁重而又艰巨。 在这样的背景下，我们有必要针对现阶段农村反贫困中存在的核心问题并在 现有扶贫模式的基础上探索、提炼和推广一种新的反贫困模式，这也是本论文选 题的目的和意义所在。4 二、研究视角 通过查阅资料和实地调研，笔者发现：反贫困绩效不稳定、速度减慢固然有 其客观原因，如宏观制度的制约、地理环境的影响等。究其根源，还在于忽视了 贫困人口的参与，因为贫困问题说到底是一个发展问题。发展主体的参与和发展 本身同样重要。正如学者于建蝾所说，在许多具有社会良知的知识精英提出的“三 农”问题解决方案里，我们看不到农民自己的力量，农民没有被放在农村社会发 展的主导地位。他通过调查深信，农民问题不出在农民。“回顾建国以来的历史， 邓蕾新经济增长方式催化扶贫政策调整南方周末，2 0 0 5 0 4 2 8 ，c 1 8 ； 4 本文的贫困仅指农村贫困 3 我们可以看到，每当党和政府自信并相信广大农民时，农民不仅回报以高度的政 治信任，更能发挥出巨大的创造力。州2 1 其实，只有贫困人口内心清楚，他们比 任何人都渴望永久地摆脱贫困，渴望获得发展的能力。因此，要实现贫困人口心 中的渴望，就应该让贫困人口最大限度地参与到发展中，就应实行“以人为本” 的发展观，这正是参与式发展理论的核心理念。本文的写作就是以参与式发展理 论为切入点来分析农村反贫困的现状及未来。 参与式发展理论的产生源于传统发展理论的不足，传统发展理论以现代化为 核心，而现代化主要是指在物质生产和制度变革两个方面按照西方模式来发展， 而将社会公平寄希望于涓流机制来维系。但2 0 世纪6 0 、7 0 年代的实践表明：在 传统发展理论指导下，国际发展出现了贫富悬殊、债务危机、环境与资源恶化、 社会动荡等问题，所以，经济的发展并不必然地带来社会的全面发展。因此，人 们不得不反思：发展的动力何在? 发展的主体是谁? 正是上述实践和反思促成了 新发展观的形成。新发展观即参与式发展，它被广泛地理解为在影响人民生活状 况的发展过程中和发展计划项目中，有关决策主体积极的、全面的介入的一种发 展方式。参与式发展包含不同群体、不同性别的发展，充分体现了“以人为本” 的理念。基于新发展观形成的理论即为参与式发展理论。 参与式发展理论自2 0 世纪9 0 年代引入中国后，逐步用于反贫困行动中。当 参与式发展理论应用于反贫困时即为参与式反贫困。参与式反贫困在四川、云南、 贵州的实践中都表现出了较强的生命力。因此，笔者认为：有必要在官方反贫困 中引入参与式发展理论的理念，大力倡导、完善和推广参与式反贫困。 三、研究内容与方法 本论文紧紧围绕政府行为框架下参与式反贫困模式展开。第一部分主要分析 该模式产生的现实背景和理论背景，现实背景是现有主要扶贫模式存在的共同缺 陷，即缺乏贫困人口的主动积极参与，使目标偏离、扶贫资源漏出，导致扶贫效 益难以再大幅度提高；理论背景是参与式发展与参与式反贫困的兴起。第二部分 主要分析政府行为框架下参与式反贫困模式的实践，在模式说明和相关对比分析 后总结出该模式的重大意义；在分析实践概况的基础上总结该模式在实残中取得 的成效和存在的问题；同时，还分析了典型个案中值得借鉴的经验以及该模式推 朔赵凌于建蝾- 学者最大的风险是说假话南方周末，2 0 0 4 0 2 3 0 第7 敝 4 广中的障碍因素，为该模式的完善奠定基础。第三部分在第二部分分析的基础上， 从原则构想、角色与功能定位、阶段划分以及参与度的评估体系四个方面对政府 行为框架下参与式反贫困模式进行了完善和重拟。 基于本论文的内容和结构，主要采用了以下四种方法：第一，文献综述法， 通过概括、总结相关文献，明确贫困、反贫困、参与式发展与参与式反贫困等与 本文相关的理论；明晰农村反贫困模式的缺陷和政府行为框架下参与式反贫困模 式的实践，为分析、得出结论做理论与实践的铺垫。第二，理论与第一手实践资 料、第二手实践资料相结合法，将查阅到的相关理论与调研中的相关内容有机结 合，并恰当使用第二手实践资料，以理论指导实践，又以实践丰富理论。第三， 案例分析法，通过对相关典型案例的剖析，为重拟政府行为框架下参与式反贫困 模式提供借鉴。第四，对比分析法，通过政府行为框架下参与式反贫困模式与以 往扶贫模式的对比分析，总结出该模式的重大意义。 四、数据来源 本文运用的数据主要源于中国扶贫信息网、中国扶贫基金会网、三农数据网、 人民网、金黔在线、贵州统计年鉴、贵州年鉴、中国统计年鉴、中国人 口统计年鉴、中国人口年鉴等。 第一部分政府行为框架下参与式反贫困模式产生的背景 本论文的主题是贫困与反贫困，是要重拟农村反贫困模式，所以在全文的开 始有必要明确贫困、反贫困与扶贫模式的基础性理论。 一、贫困、反贫困与扶贫模式的基础性理论 ( 一) 贫困的含义、类型及度量 1 、贫困的定义 贫困问题是一个广泛而又复杂的问题，而贫困本身又是一个历史的、动态的 和模糊的概念。从1 8 9 9 年朗特里第一次给贫困下定义到今天，不计其数的专家 学者从不同的角度给“贫困”下了数量众多的定义，至今仍然常被研究者引用的 较有影响的定义有： ( 1 ) 1 8 9 9 年朗特里的定义是：“如果一个家庭的总收入不足以维持家庭人 口最基本的生存活动要求，那么，这个家庭就基本上陷入了贫困之中”。 ( 2 ) 西奥多w 舒尔茨的定义是：“贫困是作为某一特定社会中特定家庭的 特征的一个复杂的社会经济状态。” ( 3 ) 阿玛蒂亚森的定义是：“所谓贫困，是指对人类基本能力和权利的剥 夺，而不仅仅是收入低下。”哪 丽中国学者对贫困的界定始于2 0 世纪8 0 年代末9 0 年代初，从那时开始到 现在，比较有影响的定义有： ( 1 ) 国家统计局农调队认为：“贫困是个人或家庭依靠劳动所得和其他合法 收入不能维持其基本的生存需求。” ( 2 ) 林闽钢指出：“贫困是经济、社会、文化落后的总称，是由低收入造成 的基本物质、基本服务相对缺乏以及缺少发展机会和手段的一种状况。” ( 3 ) 康晓光的定义是：“贫困是一种生存状态，在这种生存状态中，人由于 长期不能合法地获得基本的物质生活条件和参与基本的社会活动的机会，以至于 不能维持一种个人生理和社会文化可以接受的社会水准。”m 从以上国内外专家学者对贫困的定义中我们可以看出：对贫困的认识经历了 仅从物质层面或经济意义即狭义上认识贫困、强调绝对贫困到从经济、社会、文 m 樊怀玉等贫困论贫困与反贫困的理论与实践北京：民族出版社2 嗽，p “ 州章春化、刘新平中田贫困与反贫困研究综述开发研究。l 吼0 5 ，”o ； 6 化、政治等多层面即广义上认识贫困、强调绝对贫困与相对贫困并存这样一个过 程；同时，他们是从宏观上界定贫困，是从学者、政府、机构的角度下定义，这 对反贫困事业必不可少。可同时我们应认识到，贫困及反贫困的对象是贫困人口， 反贫困事业离不开贫困人口的参与，所以，在对贫困的界定中也应该注重贫困人 口对贫困的认识，因为贫困人口对于贫困的认识与专家学者并不一致。“但对于 贫困农户来讲，除了现金收入和粮食外，他们对贫困的理解往往还涉及到其他方 面，诸如：心理方面的，如家庭困难没人看得起，劳动力方面的，如体 力差、经常生病、缺文化、缺技能等；物质方面的，如没有士地；社会服务 方面的，如水电路等基础设施差、上学费用高；另外还有家庭社会关系方面 的，如对于妻子来说，娘家和婆家都很穷，很难得到帮助，家里没有人或者亲戚 在政府部门供职因此缺乏社会关系。”“1 贫困人口对于贫困的认识更具体、 更全面，更有利于反贫困战略的正确选择，更能保证反贫困效益的持续性。正如 亚洲开发银行副行长彼特h 沙里温在亚洲开发银行与中国扶贫在“2 l 世 纪初中国扶贫战略国际研讨会”上的致辞中指出：“贫困是一种对个人财 产和机会的剥夺。这些衡量措施还应该考虑到一些重要的无形指标，如孱弱 的感觉、自由参与的缺乏。” 综上，笔者根据现有定义的长处和本论文写作的需要，认为：贫困是由于某 华人口的发展机会、发展权利被剥夺或自身不具备利用这些机会和权利的条件， 即不能有效、主动、积极地参与自己所处社区、自己家庭和本人的发展之中，进 而表现出经济收入低于维持基本生存水平、劳动力身体文化素质不高、家庭社会 关系稀少、心理需要不能完整地被满足、社会基本服务短缺这样一种因果循环过 程。具体而言，贫困的核心问题是贫困入口不能或没有有效地、主动地参与到发 展之中；具体表现在物质、劳动力、社会关系、心理和社会基本服务等多个方面； 其结果是贫困的核心问题与其具体表现互相影响，形成恶性循环的过程。 2 、贫困的类型 从以上对贫困的定义的分析中不难看出，定义者在对贫困做界定时所站的角 度不同，相应地形成了贫困类型的不同划分，主要有以下类型： ( 1 ) 二分法，即将贫困分为两种类型。 嗍郑宝华彦与性评估和扶贫战略的调整：来自贫困者的声音云南社会科学，2 0 0 3 ，0 3 ，p 6 3 7 根据不同的标准有以下划分： 第一。根据贫困的程度，贫困分为绝对贫困与相对贫困，这是贫困最基本、 最普遍的划分。绝对贫困又称生存贫困或温饱贫困，即“缺乏生活的必需品”嘲。 耐相对贫困则是指虽然解决了温饱问题，但不同社会成员和不同地区之间存在明 鼎的收入差异，低收入的个人、家庭或地区相对于社会而言，处于贫困状态。 第二，根据定义所涉及的范围，分为狭义贫困和广义贫困。狭义贫困是指贫 困的表现仅限于经济收入低下，而广义贫困是指贫困不仅有经济方面的表现，更 有政治、社会、文化等多方面的表现。 ( 2 ) 三分法，即将贫困分为三种类型。 三分法是在二分法的基础之上发展丽来的，较符合中国实际的是康晓光在他 的中国贫困与反贫困理论中指出的分类。他根据生活质量的决定因素把贫困 分为制度性贫困、区域性贫困和阶层性贫困。制度性贫困是指由社会制度( 如政 治权利分配制度、就业带度等) 决定的生活在不同社区、不同区域、不同群体和 不同个人之间的不平等分配所造成的某些社区、区域、群体或个人处于贫困状态； 区域性贫困是指在相同制度背景下，由于自然条件和社会发展而引发的贫困；阶 层性贫困是指在相同的制度背景和区域条件下，由于自身素质较差( 如文化程度 不高、劳动力少、缺少社会关系等) 而处于贫困状态。哪 根据前述对贫困内涵的认识，本文所针对的贫困属于绝对贫困、广义贫困， 而康晓光的三分法贝| j 并存于同一个空间、同一时间，所以本文的贫困也会涉及到 制度性贫困、区域性贫困和阶层性贫困。 3 、贫困的度量 贫困的度量包括确定贫困线的方法，用这些方法将贫困与非贫困区分开；还 包括贫困程度的测量指标，用这些指标明确贫困的广度、深度和强度。 确定贫困线的方法也如同贫困定义一样层出不穷，由于本论文采用官方数 据，在此仅对官方确定贫困线的方法做一个简要介绍。首先综合国际、国内最低 限度的营养标准，中国采用2 1 0 0 大卡热量作为中国农村贫困人口的必须营养标 准；其次，用最低收入农户的食品消费清单和食品价格确定达到人体最低营养标 准所需的最低食物支出作为食物贫困线；再次，假设靠牺牲基本食物需求获得 删j o h n e 削e y s o c i o l o g y 1 9 9 0b yp 瑚b c c 删j l n c ，p 2 4 3 ； 册縻晓光中国贫困与反贫困理论。南宁；广西人民出版杜，1 9 蛄1 2 ，p 8 9 8 的非食品需求是维持生存和正常活动必不可少的，也是最少的，并根据回归方法 计算出收入正好等于食品贫困线的人口的非食物支出( 包括最低的衣着、住房、 燃料、交通等必需的非食品支出费用) 作为非食品贫困线。最后，用食品贫困线 的6 0 9 6 与非食品贫困线的4 0 9 6 相加即可得出一定时期内中国农村人口的绝对贫困 线。嘲 通过贫困线将贫困与非贫困、贫困人口与非贫困人口区分开，要理解贫困的 程度则还需要借助于以下指标： ( 1 ) 贫困发生率。它是贫困人口与全部人口之比，它的基本特点是不考虑 贫困线以下人口的收入差异及分布，重在测定贫困人口的广度。这个数值越大， 说明在总人口变化不大的情况下，贫困人口越多。减少贫困人口、降低贫困发生 率是反贫困政策与行动的总体目标。 ( 2 ) 贫困深度指数。它是每个贫困人口的纯收入与贫困线差距的总和与达 到贫困线收入的总和的比率。它主要用来说明贫困人口的实际收入与贫困线之间 的差距，该指数越高，则贫困程度越高，贫困人口的收入水平偏离贫困线越远； 反之，则贫困程度越低，偏离程度越低；如果为零，则贫困基本被消除。从扶贫 的宗旨来说更应关注那些贫困深度指数较大的地区或家庭，这样可以缩小扶贫范 围，实现扶贫重点的转移，即由平均分配扶贫资源给贫困地区或贫困家庭转移到 集中力量解决贫困深度指数较大的贫困地区或贫困家庭。 ( 3 ) 贫困强度指数。它用来表示贫困人口收入的分布情况，该指数越大， 则表明贫困人口内部收入差异越大，扶贫难度也越大。反之，该指数越小，则表 明贫困人口收入分布相对平等，扶贫难度越小。 ( 二) 反贫困的基本含义 存在贫困现象和贫困问题，就必然存在反贫困。反贫困概念在国际上主要有 三种表述：p o v e r t yr e d u c t i o n ( 减少贫困人口) 、p o v e r t ya l l e v i a t i o n ( 减 轻贫困程度) 和p o v e r t ye r a d i c a t i o n ( 消除贫困) ，三种表述传递着不同的基 本含义。本文所写的贫困是指绝对贫困，而绝对贫困可以消除。所以，本论文涉 及的反贫困主要是指通过一系列的反贫困措施、方法减少贫困人口、减轻贫困程 度，最终达到消除贫困的结果，是上述三种含义的统一。 嘲樊怀玉等贫困论贫困与反贫困的理论与实践北京；民族出版社2 0 0 2 0 9 p 6 2 9 贫困的消除依赖于贫困人口的减少、贫困程度的减轻，而减少贫困人口、减 轻贫困程度又依赖于扶贫模式。 ( 三) 扶贫模式的定义与分类 扶贫模式是指反贫困参与者运用一定的生产要素和资源，利用一定的方法和 手段作用于贫困人口或贫困区域，使其脱贫致富的方式、方法和措施的总称。现 有主要扶贫模式根据不同的标准有不同的分类。 表l l ：扶贫模式的分类标准与类别 分类标准 类别 外来参与者作用于贫困人口、贫困区 域的方式 谁处于主导地位 投入要素的不同 脱贫地域 投入资源的分配对象 救济式扶贫和开发式扶贫 政府主导型扶贫、企业主导型扶贫、民间组织主导型 扶贫、发达地区主导型扶贫 小额信贷扶贫、物质扶贫、教育文化( 智力) 扶贫 就地扶贫、异地扶贫 区域( 社区) 扶贫、直接扶贫到户 ，挟贫模式种类繁多，在实际运用中，其选择的基本依据是贫困产生的原因。 “与贫困的斗争要从认识它的起因开始”，嘲同理，要重拟农村新的反贫困模 式，必须首先了解现行主要模式及其它们的优缺点以及存在的共同缺陷。 二、现实背景贵州农村主要扶贫模式及其评析 上述所概括出的扶贫模式可以说在贵州的扶贫实践中都使用过或正在使用。 为了本学位论文写作的需要，在此仅选择贵州扶贫中主要使用的扶贫模式。辩证 地认识这些扶贫模式韵两面性是重拟新的反贫困模式的重要依据。 ( 一) 政府主导型扶贫模式 无论是在扶贫的哪一个阶段，政府都居于主导地位。 政府主导型扶贫模式的存在有其历史必然性，一是因为中国传统的“官本位” 思想的残留，在这种思想指导下，在官和民之间谁为根本上不言而喻是官。在中 国官方文件中，大多数使用的是“扶贫”词而不是“反贫困”一词，“扶贫” 聊世界银行( 绽) 陈胜华等( 译) 贫困与对策( 1 9 9 2 年减缓贫困手册) 北京：经济管理出版社1 9 9 6 1 l “前言”p l ： 1 0 本身就意味着一种以强对弱的关系，一种“仁慈”的本意：二是因为计划经济的 影响，在计划经济体制下，小到食品的分配都由政府做出计划并实施，更何况是 扶贫这一巨大工程；三是扶贫的巨大性、长期性、艰巨性和社会性，扶贫的巨大 性表现在贫困人口数量多、分布广，扶贫所需资金庞大；长期性表现在贫困人口 风险抵御能力弱，极易返贫，返贫后又需重新脱贫；艰巨性表现在多年扶贫后剩 下的贫困人口都是“难啃的硬骨头”，一般的方式、方法难以使其脱贫；社会性 是指扶贫所带来的社会效益远大于它所带来的经济效益，至少在短期内是这样。 正是以上三个原因使政府不得不在扶贫中担当重任，同时也取得了不错的成 绩。但随着贫困人口的分布由“大聚居、小分散”演变为“大分散、小聚居”时， 再由政府在扶贫的宏微观方面担当“主角”势必增加成本，降低效率。同时，长 期以来，以政府为主导，贫困人口已习惯于依赖政府，形成了“等靠要”的思想。 笔者在做“贫困母亲”调查时，发现好几位贫困母亲在我们调查结束时叮嘱到： 一定向政府反映反映我的情况! 她们这种想法可以理解，但如果这种想法再传给 下一代贫困人口，扶贫难度将大大增加。所以，将贫困人口作为真正的主体推到 反贫困的前台重阵将是历史的必然选择。 ( 二) 开发式扶贫模式 开发式扶贫模式的产生主要源于救济式扶贫模式的不足，由“输血式”变为 “造血式”是中国扶贫模式的重大变革，它是各个地方政府扶贫的基础模式、核 涨式，也是具有宏观意义和战略意义的扶贫模式。 开发式扶贫模式是借助政府投入的政策、资金等要素促进贫困地区的经济发 展，以此提高贫困人口的收入，改善生产生活条件，减轻或消除贫困。目前，制 定的贫困区域发展计划或规划、为贫困地区提供基础设施、扶持贫困地区发展初 等教育、对贫困地区实行优惠政策、提供优惠贷款等都属于开发式扶贫模式。 开发式扶贫模式一改救济式扶贫模式的简单供给为提升贫困人口的发展能 力、改善贫困人口的发展环境，所以，实行开发式扶贫模式有利于充分发挥扶贫 投入要素的作用，提高扶贫的效率和效果。从1 9 8 6 年至今，贵州的主导型模式 即为开发式扶贫模式，在这一模式的指导下，贵州扶贫取得了极大的成就，农村 贫困人口和贫困发生率从1 9 8 6 年到2 0 0 3 年分别由1 5 0 0 万降至2 9 0 万、5 7 降至 8 7 4 。当然，取得上述成绩不能都归功于开发式扶贫模式，但它作为贵州扶贫 中的主导模式、核心模式，取得这样的成绩功不可没。 在看到开发式扶贫模式的优点与带来成绩的同时，我们应该注意到，开发式 扶贫模式在经过十多年的强势作用后边际效益越来越低，这说明该模式已不能很 好地适应贫困现状。首先，该模式的扶贫对象是贫困区域而不是贫困人口，一个 现实是：贫困人口可能不在贫困区域内，2 0 0 0 年全国贫困县覆盖的贫困人口占 贫困人口总数的5 3 ；贫困区域内也有非贫困人口，这些非贫困人口常常是贫困 社区的“精英”，他们更易得到低成本甚至是不花成本的扶贫资源，这就使扶贫 资源产生了“漏出”，资源利用率大打折扣，扶贫目标发生偏离，扶贫效率难以 进一步提高。其次，开发式扶贫模式的初衷是提升贫困人口的发展能力，改善他 们的发展环境，在实践中却违背了初衷，因为政府及其职能部门在该模式中扮演 着主要角色，他们经常是基于行政目的、采用行政手段、行政方式来开展扶贫话 动，体现了项目的短期行为和长官意志，至于贫困人口本身的发展却不是其首选， 将贫困人口作为被动接受主体而忽略他们的意愿。最后，这种模式模糊了反贫困 活动中几个主要问题：如究竟谁是主体? 决策机制是否科学合理和有效? 谁来监 督反贫困效果? ( 三) 小额信贷扶贫模式 资金缺乏既是贫困的结果，又是贫困的原因，因此，资金在扶贫中有着十分 重要的作用。同时，与财政投资和社会捐赠相比，小额信贷是种更有效、更公 。平、更可持续的资金来源。相应地，小额信贷扶贫模式就成为一种较为常用的扶 贫模式。 小额信贷扶贫模式源于2 0 世纪6 0 年代末期，在国外已有相当成功的案例， 并形成了比较规范的操作，积累了相应的经验。1 9 9 4 年，中国社会科学院农村 发展研究所“扶贫经济合作社”课题组，借鉴盂加拉国“乡村银行”经验，在河 北易县进行实验，开创了中国小额信贷扶贫的先例。贵州在“八七”扶贫攻坚阶 段就开始狠抓小额信贷到户：2 0 0 3 年7 月，省委九届三次全委扩大会做出了关 于加大新阶段扶贫开发力度的决定( 以下简称决定) ，该决定对信贷扶 贫尤其是小额信贷到户作了相关规定，并针对信贷扶贫的实际情况，省扶贫办和 省农业银行联合制定了小额扶贫到户贷款管理暂行办法，对小额信贷的条件、 原则、程序、管理和监督等都作了明确的规定。 小额信贷扶贫模式在实践中一是能够有效调动贫困农户的积极性，项目成功 率高，扶贫效益好；二是农户整借零还，还贷率高；三是资金周转快，实现了流 动使用：四是有利于提高农户的生产经营能力；五是利息由少到多，扶贫资金可 以实现持续周转。总之，从尽快解决绝对贫困农户温饱问题和提高现有各类扶贫 资金的使用效益来看，广泛推广该模式不失为一种良好的选择。 这种模式虽然部分地克服了不能激励贫困人口这一缺点，但在实践中，选择 项目一般仅从贫困农户自身的利益出发，所以难以改变贫困环境；并且，小额信 贷在局部被截留，在个别地方还存在着以贷抵费的现象；最后，由于小额信贷的 取得有一系列限制措旅，如贵州省扶贫资金管理办法规定：“省、地( 州、 市) 配套资金应达到国家扶贫资金总量的3 0 9 6 。其中，省配套1 5 ，地( 州、市) 配套1 0 ，县配套5 。贫困县当地经济实体和其它经济组织承办的种植业、 养殖业、农副产品加工业和一般工业项目，自有资金不得低于项目投资的 2 0 ”，这样一些政策实际上是贫困县和贫困人口不能够达到的，所以，小额 信贷在实践操作中极易被非贫困人口挪用。 ( 四) 就地扶贫模式 就地扶贫模式是在不脱离贫困人口原居住环境基础上开展扶贫活动的一种 扶贫模式。 虽然贵州省贫困人口主要集中于深山区、石山区、高寒山区、地方病多发区 和少数民族聚集区，呈现出很强的地缘性特征，但真正需要进行异地扶贫的贫困 人口仅为4 6 万，“”只占全省贫困人口的1 5 。因为异地扶贫涉及到诸多问题， 所以一般只在“一方水土养不活方人”的环境下才实施异地扶贫，这也从反面 衬托出就地扶贫模式的广泛适用性。 由于就地扶贫模式仅仅是基于脱贫区域而产生的一种扶贫模式，所以其可资 性和开放性不强。 ( 五) 区域扶贫模式 区域扶贫模式实际上是广义性扶贫，即将扶贫对象定义为贫困区域。 中国长期以来扶贫对象都为贫困县，1 9 8 6 年，国务院扶贫领导小组办公室用 农业部县级农村收入数据首次制定了贫困县标准，1 9 9 4 年制定国家八七扶贫 肿i 田仁碧抓好扶贫这项“民心工程”访贵州省扶贫办主任周培荣，金黔在线如坚匿鼬盟酞魍) ， 2 0 0 30 9 2 3 l 1 3 玻肇计划时，中央政府重新调整了国定贫困县的标准。随着扶贫开发进入：! 世纪，国务院又于2 0 0 2 年年初在中西部2 卜个省( 区、市) 的少数民族地区、革 命老区、边疆地区和特困区确定了5 9 2 个县作为新阶段国家扶贫开发工作重点 县。“”贵州一直以来都严格按照中央制定的标准大力扶持贫困县。从1 9 8 6 年到 2 0 。n 年，中央共投入到贵州的各类扶贫资金为1 2 7 4 4 亿元，年均近8 5 亿元； 丽近年来每年省里给非贫困县的小额信贷借款仅为3 0 0 0 万左右，由此司见扶贫 的重点为贫困县。 在贫困大面积且连片存在时，区域性扶贫模式必然成为首选。但现在贫困的 分布日益零星，无论是在地理上还是在行政上都呈现出分散化的特征。所以，以 区域为扶贫对象，必然应缩小区域的范围以适应变化，一般由县缩小到村。2 0 0 3 年7 月出台的关于加大新阶段扶贫开发力度的决定中指出：新阶段扶贫开发 工作要“以一类重点扶贫乡( 镇) 、村为重点，以贫困人口为主要对象，以解决 温饱问题和抑制返贫为主要目标，集中扶持，整村推进”，2 0 0 5 年中央也将“整 村推进”作为扶贫的战略之。故扶贫对象由大区域转变为小区域，再由小区域 转变为贫困人口是发展的必然趋势。 ( 六) 成绩总结 贵州扶贫不仅仅只采用了上述模式，且每一个模式都没有单独使用，而是形 成了一个扶贫模式体系。在这一模式体系的指导下，贵州反贫困取得了如下成绩： l 、贫困人口大幅度减少，贫困发生率不断降低。自1 9 8 6 年以来，贫困人 口由1 5 0 0 万人减至1 9 9 3 年的j 0 0 0 万人，2 0 0 0 年降到3 1 3 万人，2 0 0 2 年减兔 3 1 0 万人，2 0 0 3 年减到2 9 0 万人。贫困人口占农村人口的比例由1 9 8 5 年的5 7 峨 下降到1 9 9 3 年的3 4 3 6 、2 0 0 0 年的9 7 4 、2 0 0 2 年的9 4 5 ，2 0 0 3 年的8 7 4 。 国连贫困县先后达到并越过温饱线。1 9 9 1 年全国贫困深度指数和强度指数分别 为；2 9 9 6 、1 1 9 ，而贵州分别为5 7 5 、2 0 3 ；1 9 9 6 年全国的贫困深度指数为 1 1 7 ，贫困强度指数为o 5 6 ，贵州分别为1 2 4 i j 6 、0 2 5 ，“2 1 贵州在这两个指 数的好转方面明显快于全国平均水平。 2 、贵州贫困地区人民群众生活水平不断提高。1 9 9 3 年，全省贫困县农民人 图家新启动一批扶贫开发县中华工商时报，2 0 0 2 0 2 1 0 ，转引自中华工商时报豫缯舨 i 要拦出生蕉垡坦量璺曲； ”3 世界银行中国战胜农村贫困北京：中国财政经济出版社2 0 0 2 0 4 ，转引自中国扶贫信息鸭 型翌幽e 蝴塑瘿盐魁乳心； 1 4 均纯收入为3 3 5 元，人均占有粮食2 4 5 千克；到了2 0 0 0 年，对应数据分别为1 2 3 7 元、3 7 7 千克，比2 0 0 0 年净增9 0 2 元、1 3 2 千克，“”年均增长分别为1 7 7 、5 0 5 。 3 、贫困地区基础设旌得到了加强。从1 9 9 1 年开始到2 0 0 0 年底，利用以工 代赈资金和财政资金，整治了一批坡耕地，累计完成坡改梯面积5 3 0 余万亩，实 施水土保持和小流域治理面积1 0 3 5 5 平方千米，新增农田灌溉面积8 6 万亩，人 均耕地面积o 8 8 亩，配套建设“三小”水利工程4 5 3 万个，解决了3 3 1 2 8 万 人的饮水困难，4 8 个贫困县先后修建县乡公路8 9 1 9 千米，新增了1 5 个乡镇通 公路，1 7 8 个乡镇通程控电话。“” 4 、贫田地区的经济发展后劲有所增强。到2 0 0 3 年底，5 0 个扶贫开发重点 县的g d p 总值为4 4 3 亿元，人均g d p 为2 0 6 6 元；财政收入2 4 亿元，人均财政收 入1 1 2 元。1 9 9 3 年4 8 个贫困县g d p 总值为1 1 6 1 0 亿元，财政收入为8 2 5 亿元。 g d p 、财政收入总量分别增加了2 8 1 6 、1 9 0 9 9 6 。虽然贫困县的构成有所变化， 但作为反贫困的重点对象，前后作为整体的贫困县在反映反贫困成绩时仍具有可 比性。 5 、贵州贫困地区的文化教育、卫生落后状况得到了改善。贵州省学龄儿童 入学率由】9 9 3 年的9 3 7 8 上升到2 0 0 0 年的9 8 以上，同期，电视人口覆盖率由 6 6 2 上升到8 1 ，广播覆盖率由5 8 4 4 上升到7 6 2 4 ，有医疗点的村由5 6 6 上升到的8 1 0 8 。“o 总之，贵州省经过五个阶段的扶贫工作，反贫困取得了实实在在的成效。 ( 七) 问题总结 取得成绩的同时，贵州反贫困还存在着诸多问题。 1 、所剩贫困人口数量多、贫困人口居住区域条件恶劣、扶贫难度越来越大。 如2 0 0 2 年底全省绝对贫困人口仍有3 1 0 3 l 万，农村低收入( 人均年纯收入6 2 5 8 6 5 元) 人口达5 4 0 1 2 万，二者合计占全省总人口的2 2 9 。经过前二十多年的 扶贫开发，贵州所剩贫困人口大多居住在石山区、深山区、高寒山区和少数民族 聚居区，自然环境条件和生态环境条件都十分艰苦，所需投入量大，都是难“啃” 的硬骨头；同时，在这些区域如果主要依靠外部力量的发展，当外部力量撤除时， 崔筱青贵州省扶贫工作纪实。金黔在线妲譬幽业) 2 2 0 4 ； 廖建伟贵州省当前扶贫开发形势依然严峻三农数据两( 堡盟世堑塾q 坠2 ；蛆基垒) ，2 0 0 3 0 7 2 2 l 【 廖建伟贵州省当前扶贫开发形势依然严螋三农数据网世塑鲢塑麴越翊阻塑) ，2 0 0 3 0 7 - 2 2 b 缏替翁重新返贫。据贵州省扶贫办统计，贵州省正常年景返贫率在l o 左右，一 遇灾年可达1 5 2 0 “”。 2 、形成“等靠要”心理。现有主要扶贫模式虽然强调“造血”，但没有调动 戡育效调动贫困人口参与的积极性，导致贫困人口认为政府出钱、出物和办事是 当然的事情，形成一种“等靠要”的贫困文化。贫困文化一旦形成，便成为一种 “贫困中的贫困”，极大地阻碍了扶贫模式效益的发挥。 3 、县域瞄准战略下扶贫目标的偏离。大部分扶贫资金都以县为单位使用， 很多优惠政策也仅针对贫困县。而事实是：贫困县有非贫困人口，贫困县之外有 贫困人口，例如，2 0 0 0 年贵州贫困县的贫困人口占全省贫困人口的7 3 2 。非贫 困县中的贫困人口与贫困县的贫困人口相比，得不到数额相等的扶贫资金；而贫 困县的非贫困人口却大量地占用扶贫资源。近年省里每年给3 2 个非贫困县3 0 0 0 万元左右的小额信贷借款，平均每个县不到l o o 万元，年末还需还本付息；而单 中央对贵州贫困县的各类扶持资金年均8 5 亿元。因此，某些非贫困县与贫困县 相比甚至还落后一些，扶贫目标发生了偏离。 4 、扶贫资金使用效率低。根据长期做扶贫工作的权威人士估算，大约有4 0 的扶贫资金没有用于扶贫，而有的学者估算扶贫资金的漏出已超过5 0 9 6 ，甚至高 达7 0 以上。“7 1 具体而言，主要表现在以下三个方面：一是非贫困人口对扶贫资 金的占用，如贫困县的非贫困人口；二是权力阶层对资金的挪用，资金跟项目走， 审批时间长，过程不透明，极易滋生腐败；三是非扶贫项目对资金的占用，某些 政府官员出于政绩的考虑，帮富不帮穷。同时，资金的拼盘政策将真正的贫困人 口排除在外i 条块分割的资金管理使资金在使用方面的“集中使用，重点突破” 体现得不充分。 5 、以政府为主导，没有有效地吸引多方力量参与，导致扶贫资源紧张。虽 然中国农村扶贫开发纲要( 2 0 0 l 2 0 1 0 年) 明确提出，要创造条件吸引非政 府组织、企业参与扶贫，但并没有制定相应具体的、完善的激励措施。而国际社 会的实践经验表明，民间组织、个人等在农村扶贫领域的许多作用都是无法替代 的，政府与民间组织、个人的密切合作是缓解贫困的有效途径。 搠中国西南世界银行扶贫项目贵州办公室少数民族地区综音扶贫开发贵阳：贵州人民出版社t2 0 0 1 1 0 p 2 0 ： 1 1 力辛秋水走文化扶贫之路论文化扶贫与贫困文化，福建论坛( 人文杜科版) ，2 0 0 1 0 3 ，p 1 6 ； 1 6 6 、现有主要扶贫模式的边际效益越来越低。 图1 1 个别年份贫困人口变化趋势单位：万人 图1 2 个别年份贫困发生率变化趋势单位： 备注：本表中的贫困发生翠是贫困人口与农村人口的比例 资料来源：中国扶贫信息网、中国人口年鉴 ( 1 9 踟年) 、中国人口统计年鉴( 1 9 9 4 年) 、贵州统 计年鉴 ( 2 0 0 l 、2 0 0 3 、2 0 0 4 年) 。 贵州无论是从贫困人口还是从贫困发生率的下降来看，其速度明显减缓；全 国也呈现出相同的变化( 见前言) 。每一种扶贫模式都有其适用的条件、环境， 当环境发生变化时，其效用必然降低。 7 、扶贫主体中贫困人口与市场的缺位。一位参与式发展项目中的工作者说 到：“平等和尊重