（宪法学与行政法学专业论文）行政给付救济研究.pdf

1 内容提要 本文在提倡服务政府、构建和谐社会的大背景下，从给付行政、服务 行政模式的角度将行政给付救济作为研究对象。本文共分四个部分。 第一部分，阐述了行政给付的基本理论。 首先对行政给付概念作了定义。所谓行政给付， 即行政主体为保障个 人和组织的生存权和受益权， 维持和促进国家与社会的稳定和发展， 依照 法律规定和相关政策向个人和组织， 尤其是出现生存困难并符合法定保障 条件的个人和组织，提供物质、安全、环境、精神等各方面保障的行政活 动。 其次，在此概念上基础，对行政给付与给付行政、行政给付与社会保 障两组概念进行了比较。认为，给付行政往往是被当作一种行政理念、行 政模式， 而行政给付是种行政行为或者行政活动、 在法律具体层面上具有 可操作性。社会保障概念往往代表的是国家通过国民收入分配和再分配， 依法对社会成员的基本生活权利给予保障而建立的一套安全制度； 而行政 给付更多的是从法律角度来理解， 尤其是行政法的角度， 它是行政活动的 重要组成部分。 社会保障的项目与行政给付的内容上有很大的交叉， 但不 是完全同一的，行政给付不包括作为社会保障组成部分的社会私力救助。 再次，对行政给付的特征进行了描述。行政给付的主体是行政主体， 是以行政主体的职能为前提的。 行政给付具有授益性， 行政给付体现了行 政主体职权与职责的统一性， 既是行政主体的职权， 又是行政主体的职责 和义务， 特别是在服务行政的背景下， 行政给付更是行政主体的积极义务。 然后，将行政给付进行分类。按照对象资格是否确定，行政给付可以 分为不特定给付与特定给付； 按受益人获得给付的同时是否自身具有金钱 给付义务角度，行政给付分为有有偿给付和无偿给付；按照给付内容，行 政给付可以分为供给性给付、 保障性给付和资助性给付；按行政主体是否 负有积极作为义务，行政给付分为作为给付和不作为给付。 最后， 探讨了完善行政给付救济的意义， 认为完善行政给付救济是实 现社会公平的重要途径， 是建设服务政府的内在需求， 是构建和谐社会的 必然要求，也是人道主义精神的直接体现。 第二个部分， 介绍和讨论了国外行政给付方面的一些经验。 这个部分 2 分别从司法救济与司法外救济两个方面进行的探讨。 司法救济上， 分别谈到了以英国、 美国为代表的普通法系模式和以日 本、法国、德国为代表的大陆法系模式。英国采用的公法救济方法，这些 方法混合了传统的私法救济方法和纯粹的公法救济方法， 其中典型的用于 行政给付的救济上的方法主要包括强制令、禁制令、宣告令，以及损害赔 偿等；而美国则以其宪法为依据，由法院进行司法审查。日本的司法救济 主要是确认诉讼，法国是撤消诉讼，德国是给付诉讼。 司法外救济上， 提到了在英国在给付争议上的裁判所制度，美国的社 会保障金申请裁决过程，以及日本的苦情处理制度。 第三部分， 分析了我国行政给付救济中存在的问题。 主要表现在提起 行政复议或诉讼的主体资格比较严格， 行政诉讼受案范围比较窄， 以及行 政复议与行政诉讼不完全配套的问题上。 第四部分，是对健全和完善我国的行政给付救济的一些构想。首先， 认为可以扩大行政诉讼受案范围， 不应只针对现有的具体行政行为， 其他 公共服务手段如果侵害了公民权利， 行政诉讼应该也对其予以调整。 其次， 要完善行政给付诉讼制度。 将财产给付之外的其他给付类型， 以及以准行 政行为、 行政事实行为为表现形式的给付行为纳入给付诉讼的范围， 共同 构成一个完整的给付诉讼。再次，主张建立公益诉讼制度。在原告资格上 不以利益相关人为限，公益诉讼的原告应包括公民个人、 公益团体及相关 的国家机关（如检察院） 。此外，还要完善行政给付的补偿和赔偿制度， 行政相对人因行政机关应该给付却没有给付而遭受损失的， 国家应当予以 赔偿。 最后， 要完善我国的信访制度， 以更好地监督行政主体履行其义务。 关键词：关键词： 行政给付 行政给付救济 社会保障 行政复议 行政诉讼 1 abstract based on the government to promote services and build a harmonious society in the backdrop, payments from the executive, administrative services will be the mode of payment perspective as a relief study. this paper is divided into four parts. the first part, explained the basic theory of executive pay. first of all the so-called executive pay, that is, the main security for individuals and organizations to survive and beneficial to maintain and promote national and social stability and development, in accordance with the law and relevant policies to individuals and organizations, in particular the emerging difficulties and survive compliance with the statutory guarantee for individuals and organizations to provide material and security, the environment, security, and other areas of administrative activities. secondly, on the basis of this concept, the benefits and administrative payments, the payment of social security and the concept of the two groups were compared. that the payment is often used as an administrative concept, the pattern, and political benefits is the kind of administrative acts or activities, the legal level of specific operational. social security concept has often represented the country through the redistribution of national income distribution and, in accordance with the law on the basic livelihood of the members of society to protect the rights and the establishment of a security system, and the benefit is more from a legal perspective, especially the chief law perspective, it is important administrative activities of the component. social security projects and the contents of the payments have great crossover, but not entirely the same, the payment does not include social security as an integral part of the community of private relief. again, the payment of the characteristics described. executive pay is the main administrative body, is the main administrative functions as the prerequisite. granting the payment of benefits, the main benefit of the administrative functions and duties of the unity, is the main terms of reference, is the main duties and obligations. chief executive pay is the main terms of the 2 obligations or duties, especially in the context of administrative services, the payment is the subject of positive obligations. then, the payment will be classified. determine whether the object in accordance with the qualifications, the payment can be divided into non-specific and specific benefit payments; be paid by the beneficiaries at the same time it has its own money obligation perspective, the benefit is paid into paid and unpaid payments; accordance with the payment, the payment can be divided into supply of payment, security and the financing of the payment of benefits; by the administrative body for active duty, the pay and benefits divided into as a benefit. finally, the payment of a perfect sense of relief that improve the payment relief is the realization of social justice in an important way, the government is building the intrinsic demand is to build a harmonious society will inevitably demand is the direct embodiment of the spirit of humanitarianism. the second part，the presentation and discussion of the benefits of overseas experience. from this part，discussion of the judiciary and judicial relief from the relief of two aspects. judicial relief, were mentioned to the united kingdom, the united states representative of the common law model, and japan, france, germany, as the representative of civil law model. relief law adopted in the united kingdom, the traditional methods of mixing private relief methods and pure relief law, a typical payment for the relief on the way include an injunction, an injunction, declaration orders, and damages such as and the united states with the constitution as the basis, by the court for a judicial review. japan is the main judicial relief confirmation proceedings, france is the withdrawal of litigation, and litigation germany is paid. extra-judicial relief, referred to the controversy in the united kingdom in the payment of referee system, the united states social security payments for awards process, as well as the plight of japanese intelligence handling system. the third part of our administrative relief payments in question. primarily is against administrative reconsideration or litigation main stricter eligibility, administrative proceedings by the relatively narrow scope of administrative 3 reconsideration and administrative proceedings and not fully supporting the issue. part iv is to improve and perfect chinas administrative payment relief some ideas. first of all, that can expand the scope of the administrative proceedings, should not only target the specific administrative acts, other public services means if a violation of the civil rights of its administrative litigation should also be adjusted. second, we must improve the system of payments proceedings. property other than the benefit payment types, as well as quasi-administrative actions, the fact manifested in the form of the payment of benefits into the scope of the proceedings, together constitute the complete payment litigation. again, advocates the establishment of public interest litigation system. the plaintiff does not eligible to stakeholders of artificial constraints, the plaintiff should be public interest litigation, including private citizens, public interest groups and the relevant state organs (such as the peoples procuratorates).in addition, we should improve the payment of compensation and compensation system, according to the right, we need relief; damage, there should be compensation principle, the relative should be paid by the executive has not suffered the loss of pay, the state should be compensated. finally, we must improve our countrys petition system, in order to better supervise the main discharge its obligations. key words: administrative pay administrative payments relief social security administrative reconsideration administrative litigation 1 目 录 绪 论 . 1 （一）问题的提出 . 1 （二）国内外研究现状 . 1 （三）研究方法 . 2 一、行政给付的基本理论 . 3 （一）行政给付的内涵 . 3 （二）行政给付与相关概念的比较 . 4 行政给付与给付行政 . 4 行政给付与社会保障 . 5 （三）行政给付的特征 . 7 （四）行政给付的分类 . 8 不特定给付与特定给付 . 8 有偿给付和无偿给付 . 9 供给性给付、保障性给付和资助性给付 . 10 作为给付与不作为给付 . 11 （五）完善行政给付救济的意义 . 12 实现社会公平的重要途径 . 12 建设服务型政府的内在需求 . 13 构建和谐社会的必然要求 . 13 人道主义精神的直接体现 . 14 二、国外行政给付救济经验 . 15 （一）司法救济 . 15 1普通法系国家模式 . 15 2 2大陆法系国家模式 . 17 （二）司法外救济 . 19 1英国行政裁判所制度 . 19 2美国的社会保障金申请裁决过程 . 21 3日本的苦情处理制度 . 23 三、我国行政给付救济存在的问题 . 23 （一）提起行政复议或诉讼的主体资格比较严格 . 23 （二）行政诉讼受案范围比较窄 . 24 （三）行政复议与行政诉讼不完全配套给争议的解决带来不便 . 24 四、健全和完善的行政给付救济 . 25 （一）扩大行政诉讼受案范围 . 25 （二）完善行政给付的诉讼制度 . 26 （三）建立公益诉讼制度 . 28 （四）完善行政给付的补偿和赔偿制度 . 29 （五）完善信访制度 . 30 结 语 . 32 参考文献 . 33 致 谢 . 35 1 绪 论 （一）（一）问题的提出问题的提出 国家和行政在模式和目标取向上经历了曲折而漫长的演变和完善过 程。在价值取向上、行政方式上、权力走向上与行政模式上等都发生着变 化：从传统机制中的秩序、公益、效率等，转变为权利、服务、公平等； 从命令与管理，转变为执法与服务；从集权、专权，转变为还权、分权、 限权；从国家行政转向公共行政，等等。在这个过程中，各种理念和学说 也经历了相当大的转变， 从国家放任主义到国家干涉主义， 从最小最弱国 家到积极国家、福利国家甚至全面国家，从保护型国家到生产型国家，从 国家高于个人到个人高于国家，从秩序行政、规制行政、侵害行政到给付 行政、服务行政、福利行政。现代给付行政模式下的行政给付不再是国家 与政府对人民的恩赐， 而是人民基于社会契约理论、 公权利理论和服务政 府理念所享有的权利。 行政给付的权利基础也从传统理论中的极窄的生存 权提升为普遍性的生存权和受益权， 这使得权利要求不断增强， 政府给付 义务范围的不断扩展。 我国的行政给付并没有专门的法律规范进行规定， 只是散见于在社会 保障方面的法律法规中， 且社会保障法本身也是不统一的。 由于行政给付 救济相关的制度在我国并不健全， 这导致很多现实中因行政给付而产生的 争议得不到解决， 公民的权利得不到有效地保障。 出于维护社会公平正义、 建立服务型政府、构筑和谐社会的目的，如何发展行政给付理论、健全和 完善行政给付救济， 对于处于转型时期的我国而言有着重要的理论意义和 现实意义。 （二）（二）国内外研究现状国内外研究现状 在国外，行政给付救济的研究与实践已有很大的发展。在法国，从狄 骥的宪法论开始既已出现了“给付行政”理论的雏形，狄骥认为： “这 种公共权力绝不能因为它的起源而被认为合法， 而只能因为它依照法律规 则所作的服务而被认为合法。 ” 1日本 60 年代中期至 70 年代初期对给付行 1 法莱昂狄骥： 宪法论 ，钱克新译，北京：商务印书馆出版，1962 年版，序言第 8 页。 2 政的研究达到高峰， 现在给付行政已成为日本行政法学上极其重要的概念 和学术研究领域。 2按照日本学界通说，给付行政是指通过公共设施、公 共企业等进行的社会经济、 文化性服务的提供， 通过社会保障公共扶助等 进行的生活保护、保障，以及资金的支付、助成等，即通过授益性活动， 积极地提高、增进国民福利的行政活动。 3美国关于行政给付已经详细地 规定于社会保障法中。西方发达国家各自根据自己不同的历史和经验 探索出了适合自己的行政给付方面的救济制度，由于行政法发展较为充 分， 因而各自对其行政给付救济的研究也比较充分， 且在具体运行中得到 了很好的实践。 从 80 年代到 90 年代中期，面对西方“福利国家”普遍陷入困境的情 景， 国内的一批学者先后展开了对西方福利国家危机的思考和探讨。 与之 相关的是，社会保障法的发展，但是由于其起步较晚，社会保障法的理论 和制度并不完善。 作为社会保障法律关系中最基本关系的给付关系， 必然 又联系到行政法的内容。 而我国对行政给付的研究主要在各行政法论著中， 但是就行政给付而 作的专门性研究还比较少。 专著方面比较有代表性是柳砚涛教授的 行政 给付研究 ，对行政给付做了系统的论述；论文方面，有 1994 年郭润生发 表的论给付行政法 ，2006 年柳砚涛、刘宏渭发表的行政给付中的行 政行为 ，2007 年雷娟发表的行政给付制度探究 ，等等。然而单就行 政给付的救济进行讨论的就更少了。 （三）（三）研究方法研究方法 本文基于我国提倡建设服务政府和构建和谐社会的大背景下， 从给付 行政、 服务行政模式的角度对行政给付救济进行研究。 在前人研究成果的 基础上， 以马克思主义的辩证主义和历史唯物主义为指导， 采用实证分析 与经验分析相结合、 定性分析与定量分析相结合的研究方法， 借鉴国外社 会保障与行政给付救济机制设计的成功经验以及争议解决方法等， 探索如 何健全和完善我国的行政给付救济。 2 参见杨建顺： 日本行政法通论 ，北京：中国法制出版社 1998 年版，第 324 -325 页。 3 同上注，第 329 页。 3 一、行政给付的基本理论 （一）行政给付的内涵（一）行政给付的内涵 我国学术界的主流观点认为行政给付等同于行政物质帮助或者行政 救助。比较代表性的有： “行政给付又称行政物质帮助。 它是指行政机关对公民在年老、 疾病 或丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，依照有关法律、法规的规定， 赋予其一定的物质权益或者与物质有关的权益的具体行政行为。 ” 4 “行政给付， 又称行政救助或行政物质帮助， 是指行政主体基于法定 职责或服务的要求，在特定相对人处于失业、年老、疾病或丧失劳动能力 及其他法定的情况下，依照法律、法规和政策的规定，对上述相对人无偿 提供物质帮助或其他优待的具体行政行为。 ” 5 从以上的两种定义来看：首先， “行政物质帮助”的定义侧重的是帮 助形式和给付内容的物质属性。 它使得国家与政府义务有所局限， 弱化了 国家和政府在提供且保护社会安全、 精神等方面的义务。 虽然有不少学者 将“物质帮助”的内容解释为物质上的权益或与物质相关的权益，但是这 种“与物质相关的权益”的范围本身比较难以界定，不少学者解释“与物 质相关的权益”时认为它是在教育、就业、医疗等方面给予优待等，但是 其实很难说这些就是与物质有关的权益。同时， “行政物质帮助”这个概 念也很难在其名称上反映出它物质上权益以外的其他方面， 容易被人理解 为仅指向物质权益。 因而用它来作为一个法律概念的涵义并且适当地表达 当中的权利义务关系并不合适。 其次， 将行政给付等同于保障体系中的社 会救助， 表达了行政给付是行政主体对社会成员遇到生活危机时的行为反 映， 其救助的对象往往是发生生存障碍的公民或组织， 强调了时间上的紧 急性或应急性。 但是救助不是所有行政给付行为的普遍特征， 日常的行政 供给行为同样属于行政给付的范围，但它并不具备救助性。 还有种观点，认为行政给付是， “行政主体为保障个人和组织的生存 权和受益权， 维持和促进国家与社会的稳定和发展， 依照法律规定和相关 政策向个人和组织， 尤其是出现生存困难并符合法定保障条件的个人和组 4 罗豪才主编： 行政法学 ，北京：北京大学出版社，1996 年版，第 488 页。 5 叶必丰主编： 行政法与行政诉讼法 ，北京：中国人民大学出版社，2003 年版，第 154 页。 4 织，提供物质、安全、环境、精神等各方面保障的行政活动及相关制度。 ” 6这 个概念在目前我国是界定范围最广的， 最大限度地拓展了国家和政府的服 务职能。笔者赞同这个观点，因为“因行政学的理念源自高高在上的国家 理念， 一旦国家任务有所改变， 自然就会导致行政法学理论与方法的转变。 在此并不仅仅是增加新的法律内容于旧有的行政法学之内的问题， 也是整 个行政法在由自由主义法治国转向至社会法治国之际， 所发生实质上的改 变。 ” 7这种定义和目前世界范围内福利国家的发展趋向一致，它符合服务 行政理论， 并且对于构建一个完整的行政权力理论十分有益。 本文所讨论 的行政给付就是在这个意义上进行的。 （二）行政给付与相关概念的比较（二）行政给付与相关概念的比较 行政给付与给付行政行政给付与给付行政 （1）给付行政的概念 给付行政源于德国公法学者福多斯多夫提出的“生存照顾” （daseinsverantwortung）理论，他将行政分为侵害行政和给付行政，对 给付行政界定为“服务于生活考虑的活动” 。 8给付行政理论在日本得到了 发展。和田英夫认为： “给付行政是指行政主体作为给付主体为方便 国民生活而从事的活动，象电力、煤气、自来水等的供给以及通信、运输 部门这些都是人们日常生活中不可缺少的， 给付行政具有安排、 提供这些 生活必需品和生活服务的作用。 ” 9南博方将行政分为秩序行政、警备行政 和给付行政。 10盐野宏认为： “所谓给付行政，是指设置、管理道路、公元， 设置运营社会福利设施， 进行生活保护， 给予个人及公众便利和利益的行 政。 ” 11甲斐素直认为行政活动分为三类：侵害行政、给付行政和社会经济 活动。 12法国的学者则将行政活动分为作为国家镇压职能具体表现形式的 警察活动、 属于国家发展文化和福利职能的公共服务行政和以鼓励和调动 私人从事公益事业为目的的援助私人的公益事业活动。 13不管各国学者如 6 柳砚涛： 行政给付研究 ，山东：山东人民出版社，2006 年版，第 14 页。 7 陈新民： 公法学札记 ，北京：中国政法大学出版社，2001 年版，第 94 页。 8 柳砚涛，前注 6，第 9 页。 9 柳砚涛，前注 6，第 75 页。 10 日南博方： 日本行政法 ，杨建顺、周作彩译，北京：中国人民大学出版社，1988 年版，第 23 页。 11 日盐野宏： 行政法 ，杨建顺译，法律出版社 1999 年版，第 9 页。 12 日丹羽重博主编 ：法学， 2001 年版， http:/www5a.biglobe.ne.jp/kaisunao/hougaku/gyoseihoframe.html 。 13 王名扬： 法国行政法 ，北京：中国政法大学出版社，1989 年版，第 459 页。 5 何对给付行政作定义，给付行政往往是被当作一种行政理念或者行政模 式，一般不指具体的法律行为。 （2）行政给付与给付行政的关系 给付行政与行政给付的关联性 给付行政作为一种行政模式，是与规制行政、干预行政、侵害行政、 秩序行政相对应的概念。 给付行政是以增进人类福利为目的的积极行政模 式，与给付行政类似的概念还有福利行政、服务行政。在给付行政的模式 下， 随着国家职能扩张， 国家职能的服务性增强， 使得行政给付范围扩大， 以积极行政作为价值取向的给付行政让行政给付提高了效率， 提高了行政 给付的质量。 给付行政的对象越来越趋于普遍性和不特定性， 导致行政给 付的平等性增强， 也使行政给付逐步成为彰显公平正义理念的重要行政领 域； 权利日渐成为权力的目的， 权利主体的权利意识和参与意识逐步得到 强化， 使得行政给付受益人对于受益权的要求力增强； 弱权力或非权力行 政现象的出现， 使行政给付由秩序行政模式下的以权力分配利益转变为行 政主体与相对人合作分配或享有利益。 给付行政与行政给付的区别 给付行政往往是被当作一种行政理念、 行政模式； 而政给付是种行政 行为或者行政活动、在法律具体层面上具有可操作性。 不同模式的行政类型都会有行政给付的职能， 没有行政给付职能的国 家和行政是难以存续的。所以行政给付并不是给付行政模式下的专属活 动。秩序行政，或者称规制行政、干涉行政等模式下，同样有行政给付。 在这种模式下， 行政给付侧重于职权而不是职责， 是否给付以及向谁给付 成为行政主体拥有的较大的自由裁量权， 行政给付完全以生存权为权利基 础， 且对象范围比较窄， 仅仅限于生存困难者和紧急情况下需要帮助的人。 行政给付与社会保障行政给付与社会保障 （1）社会保障的概念 社会保障， “是指社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、 灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇有障碍时， 有从国家和社会获得基本 生活需要的保障。 ” 14它包括社会保险、社会救济、社会福利与社会优抚。 社会保险，是指国家通过立法，多渠道筹集资金，在劳动者暂时或者 14 董保华等： 社会保障的法学观 ，北京：北京大学出版社，2005 年版，第 4 页。 6 永久丧失劳动能力以及其他原因中断工作， 没有经济收入或者劳动收入减 少时， 给予经济补助， 使他们能够享有基本生活条件的一项社会保障制度。 从社会保险的项目内容看， 它是以经济保障为前提的。 按照我国现有的社 会保险体系分类，可以分为养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和 生育保险。 社会救济， 是指国家和社会对生活在贫困线以下的低收入者或者遭受 灾害的生活困难者提供无偿物质帮助的一种社会保障制度。 维持最低水平 的基本生活是社会救济制度的基本特征。 社会救济经费的主要来源是政府 财政支出和社会捐赠。 广义的社会福利， 是指国家为改善和提高全体社会成员的物质生活和 精神生活所提供的福利津贴、 福利设施和社会服务的总称； 狭义的社会福 利，是指国家向老人、儿童、残疾人等社会中需要给予特殊关心的人群提 供的必要的生活保障。住房保障中的住房公积金、经济适用住房制度、廉 租房制度属于广义的社会福利范围。 社会优抚， 是指国家对从事特殊工作者及其家属， 如军人及其亲属予 以优待、抚恤、安置的一项社会保障制度。在我国，优抚安置的对象主要 是烈军属、复员退伍军人、残疾军人及其家属；优抚安置的内容主要包括 提供抚恤金、优待金、补助金，举办军人疗养院、光荣院，安置复员退伍 军人等。 （2）行政给付与社会保障的关系 行政给付与社会保障有相当大的联系 首先， 行政给付是社会保障制度运行的重要手段。 国家通过给付的手 段，实现社会保障的目标，使公民享受到社会保障的权利。给付关系是社 会保障法律关系中最基本的关系。 保险给付， 使遭遇风险的公民得到了补 偿； 救济给付， 使有生存危机以及遇到自然灾害的公民得以维持社会最低 生活； 优抚给付， 使社会有功人员和承担社会特殊责任的人员得到应有的 待遇和保障；福利给付，使公民的基本生活质量有所提高。 其次， 给付关系是社会保障法律关系中最基本的关系。 社会保障法律 关系非常复杂， 但是无论是社会保障管理机构与用人单位、 医疗服务机构 之间的关系，还是社会保障管理机构在经办具体业务时与社区、工会、系 统等发生广泛的委托关系， 其发生的目的都在于形成一种给付关系， 即社 会保障管理机构能够履行给付义务，公民可以享有给付的权利。 7 两者的区别也显而易见 首先， 社会保障概念往往是从其在国家制度层面的意义来使用的， 它 代表的是国家通过国民收入分配和再分配， 依法对社会成员的基本生活权 利给予保障而建立的一套安全制度； 而行政给付更多的是从法律角度来理 解，尤其是行政法的角度，它是行政活动的重要组成部分。 其次， 社会保障的项目与行政给付的内容上有交叉， 但不是完全同一 的。社会保障在养老、失业、医疗、工伤和生育的保险领域，提供最低生 活保障和灾害救助的社会救济领域，提高公民物质和精神生活的福利领 域，以及对从事特殊工作者及其家属提供抚恤金、优待金、补助金、举办 军人疗养院、光荣院，安置复员退伍军人等的社会优抚领域，其得以实现 最终要通过行政给付来实现。但是社会保障还包括社会成员的私力救助， 比如社会个人或团体的自愿捐款、 捐物， 而且在现有的保障制度不完善的 情况下， 社会私力救助对于国家法律与政策难以照顾到的对象的生活保障 具有非常巨大的作用。 私力救助这一部分可以排除行政主体的介入而完全 由私力的方式来实现整个过程， 因而对这一部分救济也不必由行政给付来 完成。 （三）行政给付的特征（三）行政给付的特征 行政给付主体是行政主体。 行政给付， 以行政主体的职能为前提， 是行政主体专属的行政活动或行为。 一方面， 行政主体对特定的对象提供 解决生活危机的给付； 另一方面向不特定的公众普遍地提供某种服务或保 障等。它不包括其他任何组织、个人对于生活困难成员作出的救助行为， 如自愿捐赠等。 行政给付具有授益性。 行政给付的授益性意味着行政主体的授益 和给付对象的受益。 它可以包括法律上的利益和事实上的利益， 事实上的 利益即是承认了反射利益也是行政给付标的的一种、 也应该受到法律的保 护。 行政给付中的授益除了表现为某一物品的给付， 还可以表现为取消限 制、免除义务、提供便利等形式。德国的授益行政行为被界定为设定或者 证明权利或者取消限制的行政行为。法国的授益，包括了权利、权能资格 和身份， 而权利则包括公法上的权利和私法上的权利。 虽然传统行政法不 承认公法和公法手段可以产生私法效果， 但是由于公私法日渐融合， 其相 8 互间在手段和效果上的交叉情形越来越多。 15 行政给付体现了行政主体职权与职责的统一性。 行政给付对于行 政主体而言主要是义务性或职责性， 特别是在服务行政的背景下， 行政给 付更是行政主体的积极义务，要为给付受益人权益的实现积极地创造条 件。 一个人之所以成为并一直作为一个国家的成员， 就在于国家应当而且 能够为其生存和发展提供切实的保障， 所以保障人民健康而幸福的生活是 国家和政府不可推卸的责任， 获得维持生存和提高生活质量的各方面条件 是公民的权利。 但义务和职责往往需要以职权为后盾， 因而义务和职责并 不必然排斥职权。 行政给付既是行政主体的职权， 又是行政主体的职责和 义务。 （四）行政给付的分类（四）行政给付的分类 行政给付按照不同的标准可以分为不同的类型。 本文主要讨论其中较 有意义的几类比较重要的分类。 不特定给付与特定给付不特定给付与特定给付 按照对象资格是否确定，行政给付可以分为不特定给付与特定给付。 不特定给付是行政主体对于不特定的公民或组织所作的给付。 行政主 体只是提供社会成员可以享受一定普遍性利益的条件， 具备一定条件的个 人或者组织都可以享有这种给付权益。 特定给付是行政主体对符合法定条件的特定的个人或组织所为的给 付。 两者的区别在于： (1)主体不同。特定给付的行为者一般是法定行政主体，且一般不由 委托机关实行， 行政救助或者行政物质帮助意义上的行政给付即属于特定 给付；而不特定给付在国外大多存在委托给付情形，如公私合营、民营化 等。 16 (2)发生前提不同。不特定给付一般是主动的或依职权的行为；而特 定给付往往是依申请的行为。 (3)实现方式不同。 不特定给付， 行政主体应根据法律规定直接实施， 15 柳砚涛，前注 6，第 34-35 页。 16 柳砚涛，前注 6，第 53 页。 9 其特点是行政给付方式的多样性和直接性， 可以是行政行为或者准行政行 为等，并且是直接由行政主体依据法律直接达成，不需要受益人的申请； 特定给付， 往往需要由受益人申请行为或者行政主体决定行为等前提性行 为存在。 (4)救济程度不同。不特定给付由于给付对象的不特定性，所以其所 涉及的利益一般属于反射性利益， 受益人即使认为自己的利益受损， 按我 国现行法律机制，无权提起行政复议和诉讼；而对于特定给付，因其行为 的具体性和对象的特定性， 受益人作为直接的利益相关人就有权提起行政 复议和行政诉讼。 有偿给付和无偿给付有偿给付和无偿给付 按照受益人获得给付的同时是否自身具有金钱给付义务， 行政给付分 为有有偿给付和无偿给付。 我国传统理论认为， 行政给付， 尤其是其是行政救助或行政物质帮助 意义上的行政给属于无偿行为。 但是现代