（中外政治制度专业论文）论我国非政府组织对公共危机管理的有效参与.pdf

二 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，b e c a u s eo ft h ei n f l u e n c eo fc o m p l e xn a t u r a la n dh u m a nf a c t o r s t h eg l o b a la n dd o m e s t i cc r i s i se r u p tf r e q u e n t l y , f o rt h eg o v e r n m e n t ，t a k i n ge f f e c t i v e m e a s u r e st oa d m i n i s t e rt h ep u b l i cc r i s i sh a sb e c o m ei n c r e a s i n g l yu r g e n ta n di m p o r t a n t m o r ea n dm o r ep u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n tp r a c t i c eh a sp r o v e dt h a t ，a tn o w d a y s ，t h e g o v e r n m e n ta n ds o c i e t yt o g e t h e rt om a n a g et h ep u b l i cc r i s i sh a sb e c o m ea ne s s e n t i a l n o r m a l i t y , t h en g o sc a nh a v eap o s i t i v ee f f e c ti np u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t t h e r e a s o n sa r et h a t ，o nt h eo n eh a n d ，b e c a u s eh a v et h ec i v i lr e s i s t a n c e ，a u t o n o m y , n o n p r o f i t ，v o l u n t a r ya n dp r o 佬s s i o n a is oo ni m p o r t a n tc h a r a c t e r i s t i c s t h en g o s c a n p l a yau n i q u er o l ea n dg e tb e t t e rc o n s e q u e n c ei n s o m ea r e a si n p u b l i cc r i s i s m a n a g e m e n t ，f o re x a m p l e ，t h e t i m e l i n e s so fc r i s i si n t e r v e n t i o n ，t h ee x t e n s i v e i n t e g r a t i o no fr e s o u r c e s ，o p e r a t i o n a lf l e x i b i l i t y , t h ep r o f e s s i o n a lo fp r o v i d i n gs e r v i c e s a n ds oo n o nt h eo t h e rh a n d i th a sb e e np r o v e dt h a t t h en g o sc a np l a ya l li m p o r t a n t r o l ei np u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t , s u c ha st h ee a r l yw a r n i n ga n dp r e v e n t i o nt ot h e c r i s i s ，t h er e s p o n s et ot h ec r i s i sw i t ht h eg o v e r n m e n tt o g e t h e ra n dp a r t i c i p a t ei nt h e r i s ka s s e s s m e n ta n dr e c o n s t r u c t i o na f t e rt h ec r i s i s i nt h ew e s t t h en g o sa r e0 f i e na b l et oq u i c k l yp a r t i c i p a t ei n p u b l i cc r i s i s m a n a g e m e n ta n dp l a ya ni m p o r t a n tr o l e f o re x a m p l e ，r e s p o n d i n gt ot h ec r i s i sf a s ta n d a c t i v e t h es o c i a if o r c e sc a nh a v eah i g hd e g r e eo fp a r t i c i p a t i o ni np u b l i cc r i s i s m a n a g e m e n tt h r o u g hi t t h en g o sc a nr a i s eal a r g en u m b e ro fo v e r s e a sd o n a t i o n sf o r t h e i rc o u n t r i e sa n ds oo n o nt h ec o n t r a r y , i nc h i n a b e c a u s eo ft h et i m eo fd e v e l o p i n g i st o os h o r ta n dt h ei i m i t a t i o no ft h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o ns y s t e ma n do t h e r f a c t o r s t h en g o se x p o s eai o to ff l a w si no u rc o u n t r y sp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t s u c ha s ，t h en g o s si n v o l v e m e n tl a c ko fai e g i t i m a t er u l eo fl a wa n dp o l i c yc h a n n e l s t h en g o s sc a p a c i t yi nc r i s i sm a n a g e m e n ti s l o w e r , t h ea 1 1 r o u n dg o v e r n m e n t s y s t e m ss e r i o u sc o n s t r a i n ta n dt h en g o s ss o c i a ir e c o g n i t i o ni sn o th i g h e t c i na w o r d c o m p a r e dw i t hw e s t e mc o u n t r i e s ，t h en g o s se f f e c t i n p u b li c c r i s i s m a n a g e m e n ti no u rc o u n t r ys t i l ls m a l l a tp r e s e n t o u rc o u n t r yi sb e i n gi ns o c i a l t r a n s f o r m a t i o n t h eo n g o i n gg o v e r n m e n ts o c i a lr e f o r md e m a n d st h en g o st ob e a r m o r ea n dm o r es o c i a ia n dp u b l i cf u n c t i o n s s oa tn o w , t a k i n ge f f e c t i v em e a s u r e st o c h a n g et h en g o s ss i n a i le f f e c ti no u rc o u n t r y sp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n tc a nh a v e n o tw a i tf o ra m i n u t e a m o n gt h e s e ，i n c r e a s et h eg o v e r n m e n t ss u p p o r t ，s t r e n g t h e nt h e c a p a c i t yo fn g o si t s e l fa n dr a i s et h ep u b l i ca c c e p t a n c ew i l l f o rt h en g o s s s u c c e s s f u lj o i ni no u rc o u n t r y sp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ta n dp l a ya ni m p o r t a n tr o l e c r e a t eaf a v o r a b l es o c i a ie n v i r o n m e n t k e yw o r d s ：t h en g o s ：p u b l i cc r i s i s ：p u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t ；p a r t i c i p a t e 2 上，。 一 h ， k 目。录 引言1 第一章非政府组织与公共危机管理概述l 1 1 问题的提出”l 1 2 相关概念的界定1 1 2 1 非政府组织的概念”1 1 2 2 公共危机的概念”2 1 2 3 公共危机管理的概念2 第二章非政府组织在公共危机管理中的功能3 2 1 非政府组织在公共危机管理中的作用3 2 1 1 危机发生前对危机的预警和防范”3 2 1 2 危机发生后积极协助政府应对危机4 2 1 2 1 传递危机信息，协助政府作出决策4 2 1 2 2 汇集社会资源5 2 1 2 3 动员社会民众参与应对危机”5 2 1 2 4 安抚民众心理维护社会稳定”6 2 1 2 5 救助弱势群体”6 2 1 2 6 利用自身专业优势直接进行危机救援6 2 1 2 7 协助并监督政府制定的危机应对政策和措施的落实7 2 1 3 危机过后协助政府进行危机评估和恢复重建等善后工作7 2 2 非政府组织在公共危机管理中所具有的独特优势8 2 2 1 介入危机的及时性、有效性8 2 2 2 整合资源的广泛性8 2 2 2 1 吸收海外资源补充政府资源的不足8 2 2 2 2 动员基层民众参与危机应对9 2 2 3 运作机制的灵活性9 2 2 4 服务的专业性和范围的全面性- l o 第三章当前我国非政府组织参与公共危机管理所存在的主要问题“l l 3 1 非政府组织的参与缺乏一个合法的法制与政策渠道1 1 ii卜iiii卜 3 2 非政府组织参与危机管理的能力较低”1 2 3 2 1 应对危机时反应不迅速，效率较低”1 2 3 2 2 参与危机管理的程度较低，社会影响力小1 2 3 2 3 参与危机管理所需的资源不足，行动能力不强1 2 3 3 政府的全能性在体制方面形成制约1 3 3 4 非政府组织的社会认可度不高l3 第四章实现我国非政府组织有效参与公共危机管理的对策建议1 4 4 1 加大政府对非政府组织的支持力度1 4 4 1 1 转变政府观念，重视非政府组织的作用”1 4 4 1 2 加强对非政府组织参与危机管理所需资金的扶持力度1 6 4 1 3 改革现行的非政府组织登记管理体制1 8 4 1 4 建立一个把非政府组织纳入其中的公共危机多边应急体系- 1 9 4 2 加强非政府组织自身的建设2 0 4 2 1 树立一个明确的理念2 1 4 2 2 建立健全非政府组织的内部危机管理制度一2 l 4 2 3 创新非政府组织的发展机制2 2 4 2 4 加强非政府组织的行业自律建设2 3 4 3 制定和健全与非政府组织相关的法律、法规和政策2 4 结语。 2 7 注：释2 8 参考文献” 攻读学位期间的研究成果 致谢 3 0 3 3 学位论文独创性声明、学位论文知识产权权属声明3 4 4 ， 4 引言 引言 西方有关危机管理的理论研究始于2 0 世纪6 0 年代，主要经历了两个阶段。第 一个阶段是6 0 至8 0 年代。在这一阶段，由于美苏两个超级大国的对峙和争霸，有 关危机的理论研究逐步由政治、自然领域向经济、社会和公共危机管理等领域扩展， 危机管理开始成为一门独立的学科，对危机状态、危机决策和危机应对的研究成为 当时危机研究的主要内容和领域。这其巾，格尔的人们造反时、赫尔曼的国际 危机和戴恩斯的灾难中的组织行为等是当时关于国际危机理论研究、灾难研 究、危机巾的个人、团体与组织关系的危机理论巾的代表性著作。第个阶段是冷 战结束后。此阶段中，“9 l l ”事件、亚洲金融危机和“非典”病毒等危机的爆发 给危机的理论研究提出了新的课题和要求，此后，危机管理体制建设、危机控制的 途径与方法、危机管理模型的设计等成为研究的新内容和新领域。这其中，罗森塔 尔的危机管理：应对灾害、暴乱与恐怖主义、劳伦斯巴顿的组织危机管理 和罗伯特希斯的危机管理等著作代表了西方危机管理研究的较高水平。 与国外相比，我国有关公共危机管理的研究起步较晚，真正的当代危机管理理 论研究是在“9 1l ”事件和s a r s 危机之后才开始起步的。虽然起步晚，但是有关 危机的理论研究在我国发展迅速，特别是近年来，有关危机管理的论文和著作大量 涌现。然而，我国学者的研究大都集中在以政府为主体的公共危机管理，对于危机 管理巾非政府组织的作用，学界系统的研究比较少见，对非政府组织的参与公共危 机管理进行专题研究的则更少。这其中有代表性的主要有：龚维斌提出的非政府组 织在危机事件后的社会心理疏导中应有的作用；唐俭在分析n g o 在公共危机管理巾 的功能的基础上提出要从政府创造法律政策环境、社会培养公众志愿精神和互助品 质以及非政府组织自身加强危机管理制度建设这三个方面来推进n g o 在公共危机管 理中的功能；张成福在公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择一文中 提出了应该重视社会力量在公共危机管理中的作用等等。另外，安建增的非政府 组织在应对公共危机时作用的探析，石奎的危机管理中非政府组织的作用，顾 亮、刘善堂的我国非营利组织发展之困境及对策研究一以非典时期非政府组织的 相关活动为研究个案，卢汉桥等的非营利组织参与危机管理的途径和影响分析， 沈荣华的非政府组织在应急管理中的作用等也对非政府组织在我国公共危机管 理中的作用进行了初步研究。 本论文运用理论联系实际的方法对非政府组织在公共危机管理中的作用和优势 展开分析，在总结我国非政府组织近年来危机管理参与现状的基础上，就如何有效 发挥其作用提出了四个方面的建议，这些建议将为现阶段我国政府和非政府组织的 采取措施提供参考依据。 慷j l i 青岛大学硕l ? 学位论文 第一章非政府组织与公共危机管理概述 1 1 问题的提出 近年来，国内或全球性公共危机频发，这其中既有自然凶素的作用，也有人为 因素的影响。公共危机的巨大破坏性使得实现对其进行有效管理成为每个国家和政 府的强烈愿望和重要任务。在西方国家，政府与非政府组织等社会主体共同进行公 共危机管理的模式已日益固定和常态化，实践也证明，这种多元化的危机管理和应 对模式能够实现对公共危机更为有效的管理。 当前，我国正处于经济转轨、社会转型的关键时期，在这一转型期，我国也进 入了危机的高发期，从2 0 0 3 年的非典、2 0 0 5 年的禽流感、2 0 0 8 年的雪灾和地震再 到2 0 0 9 年的甲型流感。在应对上述历次危机中，我国政府都承当了绝大部分的具体 事务，发挥了绝对主力军的作用，是危机迅速得到解决的关键性力量。但是，也应 看到，由于政府资源有限而负担过多，社会其他主体如非政府组织参与的过少，在 危机应对过程中出现了灾情被延误的现象。例如，在2 0 0 3 年的非典事件和2 0 0 8 年 的南方雪灾中，由于在危机爆发初期政府反应的不及时和某些方面资源的短缺，我 国的一些地方不同程度地出现忙乱现象，灾情没有得到及时的缓解，结果造成了一 些不必要的损失。 近年来，我国非政府组织发展迅速，其活动领域日渐扩大，对社会的影响力逐 步增强，在危机管理中的作用也日益l r 、显。但是，与国外非政府组织在公共危机管 理中所发挥的作用相比，我国非政府组织所发挥的作用还比较小，显然，这与我国 现阶段确立的“小政府、大社会”的改革e l 标以及一个发达、成熟公民社会的建设 目标是相背离的。由此，在现阶段，采取有效措施实现我国非政府组织的有效参与 公共危机管理已成为政府的一项重要工作。 1 2 相关概念的界定 1 2 i 非政府组织的概念 非政府组织，英文全称为n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ( 简称n g o ) ，对于 它的具体涵义，不同的国家和地区有不同的理解，但总体上这一概念强调的是指独 立于政府和企业之外的社会组织。 国际社会中关于n g o 的定义，最为流行的是美国约翰一霍普金斯大学莱斯特萨 拉蒙( l e s t e rs a l m o n ) 教授提出的五特征法，即将具有以下5 个特征的组织界定为 n g o ：组织性，非政府性，非营利性，自治性，志愿性。在这5 个特性巾， 2 第。章非政府组织与公共危机管理概述 非政府性和非营利性被公认为n g o 的基本特征。非政府性也可以理解为民间性，b p n g o 是社会自发组建、独立于政府体系运作的；非营利性表明了n g o 与市场经济组织的区 别，即它是不以营利为目的、利润不用于成员之间分红的。i l l 这一定义的内涵反映 了近代西方对国家、市场和公民社会三者分立模式的理解，比较符合西方n g o 的情况， 凶而受到广泛的认可。 我国公民社会的发展相对较晚，完全符合上述定义标准的非政府组织几乎不存 在，但实际生活中也确实存在一些在行为和运作机制上既不同于政府又不同于企业 的社会组织。国内学者对这些社会组织的属性有不同的看法，大多数学者用“民问 组织”这一概念米指代它们，只有少数学者直接称呼它们为非政府组织，例如，清 华大学长期从事n g o 研究的王名所长就把这些组织定义为不以营利为目的，主要 开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府社会组织。由前述可知，非政府组织就 是依法建立的、不以营利为目的的、人们自愿组成且具有正式组织形式、属于非政 府体系的社会组织，具有非政府性、自治性、自愿件、公益性和组织性等特征。 1 2 2 公共危机的概念 危机( c r i s i s ) 一词源于希腊语巾的k i n n e y ，原义是指游离于生死之问的状态， 是一个医学术语。随着时代的发展，这个词的含义不断扩展，适用的对象不断扩大， 含义也日益丰富。公共危机是危机中的一种，也是最重要的一类危机。对于公共危 机涌义的理解，国内外学者有不同的主张。 美国学者劳伦斯巴顿( b a r t o n ) 认为危机是“一个会引起潜在负而影响的具有小 确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织和声誉造成巨大的损害” 2 1 龚维斌认为：“公共危机就是一个事件突然发生并对大众正常生活、工作以至生 命财产构成威胁的状态。”【3 j 南京大学的李泽洲把危机界定为：“就是在某种状况下，由于缺乏准确预测或者 有效预防而发生的，危害公共利益与公共安全的意外事件。”【4 】 综上所述，笔者认为，所谓“公共危机”，就是指一种因突然爆发而对生命、 财产等造成严重威胁和重大损害，进而危及社会正常秩序运转，要求政府和社会在 极其有限的时间内作出决策，采取特别措施进行应对的紧急性事件或紧急状态，具 有公共性、突发性和紧急性、破坏性和和影响的连带性、无序性和不确定性、信息 的有限性和难控性以及全球性等特征。 1 2 3 公共危机管理的概念 危机管理( c r i s i sm a n a g e m e n t ) 的概念是美国学者于2 0 世纪6 0 年代提出来的， 3 青岛大学硕士学位论文 对这一概念的具体涵义，国内学者有不同的看法和主张。 任生德、谢冰等认为，为应对危机情况而采取的预先防范措施，事发时采 应对行动，事后的各种善后措施及减少损害的行为，就是危机管理，或称紧急 的处理。协l 张成福认为：“所谓危机管理就是一种有组织、有计划、持续动态 理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列 制行动，以期有效地预防、处理、消弭危机。危机管理的重点在于：危机信息 取和预警；危机的准备与预防：危机的控制与回应；危机后的恢复和重建；持 断的学习和创新”。1 6 1 用普林斯顿大学诺曼- r 奥古斯丁教授的观点来说就是 机管理其实就是一种在成功与欠败之i h j 进行转换的过程。 综上所述，笔者认为，所谓“公共危机管理”，就是指政府、非政府组织或 社会组织等主体通过调动各种资源、运用各种方法对潜存或已发生的公共危机 预测、控制、处理，以避免、减轻危机危害和弥补危机损失，并最终达到保护 的人身和财产权，恢复社会公共秩序，维护国家和社会安伞等目的的行为过程 具有应急性和公共性、政治性和权威性、系统性和长期性、博弈性和权变性、 性和国际性以及心里约束性等特征。 第二章非政府组织在公共危机管理中的功能 2 1 非政府组织在公共危机管理中的作用 非政府组织的民间性、非营利性、自治性和自愿性等一系列特性为其有效 公共危机管理并发挥出重要作用提供了有效的机制基础。概括而言，非政府组 公共危机管理中的作用主要体现在危机发生前对危机的预警和防范、危机发生 极协助政府应对危机和危机过后协助政府处理善后工作等三个方面。 2 1 1 危机发生前对危机的预警和防范 公共危机具有突发性、紧急性和巨大的破坏性等特征。例如，1 9 8 7 年英国伦敦 皇家十字勋章地铁站火灾事故中，从产生第一个火苗到形成火灾仅1 0 分钟的时间， 最后却导致了3 1 人死亡，2 0 人重伤的悲剧。由此可见，对于公共危机的管理，最 好的办法就是将其扼杀在萌芽状态，即在危机爆发之前就消除其根源，以避免社会 资源的浪费和造成不必要的损失。 公共危机具有信息的有限性这一显著特征，因此，在对公共危机进行预防和防 范的过程中，信息收集的及时、准确和伞面是最重要的，只有依据及时、准确和全 面的信息，政府才能及时、准确的作出判断和进行决策，否侧将导致出现灾难性的 4 第二章非政府组织在公共危机管理中的功能 后果，这在信息化社会的今天尤为如此。例如，在美国9 1 1 事件发生前夕，美国的 情报部门和联邦政府的一些下属机构其实已经接收到一些有关基地组织准备袭击美 国的信息，但是因为没有给予足够的重视和机构之问信息传递的出现失真，导致美 国联邦政府和白宫没有获得相关的袭击信息，没能及时发出危机的预警，从而错失 遏止此次事件的良机，最终导致3 0 0 0 多美国和其他国家公民丧生，数t 亿美元直接 经济损失的悲剧。 非政府纽织具有民问性、专业性强等特性，这些特性使得非政府组织能够时刻 贴近危机发生前的最前沿，并对相关信息时刻保持着最大的敏感度，如此非政府组 织就能够及时、准确和充分的收集到相关信息，为迅速发出危机预警提供充分的依 据。 在危机的预警阶段中，非政府组织主要通过在以下两个方面发挥作用对危机进 行有效的预防。 一是n g o 可以为危机的预警提供信息。首先，非政府组织的专业性特征使得其 对某些危机具有最大的敏感度，可以尽早搜集信息以发现问题。如在地震发生前， 专门从事地震豁测业务的非政府组织就能够获得大量的有关地震前兆的异常资料， 从而及时作出预警。例如，国际上非常著名的非政府组织一绿色和平组织，该组织 自1 9 9 7 年在我国设市办事处后，就开始本着“预先防范”的原则，对我国原始森林 中的老虎、羚羊、猩猩等野生动物的保护工作进行跟踪调查，并在2 0 0 3 年初就调查 结果向我国相关政府部门提出了停止捕猎“吃、用、养”等野生动物，并积极保护 这些动物生存环境的政策建议，绿色和平组织的建议对缓解我国环境生态不断恶化 的局面起到了非常积极的作用。其次，非政府组织可以利用其上联政府、下贴基层 的优势，在危机潜伏期就大量、及时、准确和全面的搜集相关信息，及时发现危机 的根源，从而为政府的及时、准确发出预警和作出决策提供准确、伞面的信息，最 终达到防患于未然的目的和效果。 二是n g o 是防灾宣传教育的重要社会渠道。首先，非政府组织是跨部门、跨行 业的社会组织，而且深入基层和普通民众，社会联系网络庞大，可以迅速的将有关 的灾害信息和预防办法传递到各自的成员，起到早期预警和自我防护的作用。其次， 非政府组织大多扎根于基层，因而其组织的防灾宣传教育活动、编制的宣传材料等 往往更加简便易行、贴近实际，容易被基层民众所接受。最后，非政府组织的专业 性特征使得他们可以为公众提供多层次的服务，通过广泛的社会教育与宣传以及协 助政府对社会公众进行危机管理和应急的培训等等，大幅度的提高社会公众的危机 意识。例如，近年来，北京的“地球村”、“自然之友”、“绿家园志愿者”等社会团 体通过协助北京市政府埘市民开展环境保护的教育和培训等活动，大幅度的加深了 市民对环境保护重要性的认识，增强了市民的环境危机意识。 5 2 1 一日 其中，并 2 1 公共 对于时间 之问信息 去遏止危 府组织能 刻关注社 息的收集 速的把收 政府就可 对危机的 2 1 危机 是，因为 及时的情 径来提供 社会对危 集国外援 中华慈善 灾共接收 用其所掌 间对大量的医生、护士的需要) 、对潜在受害者的帮助需要专业技术( 如抗击“非典” 期间大量专业防疫人员开展消毒防疫，权威专业学者、团体对防治“非典”的讲解、 宣传以及对危机防治的研究等) 。【7 】 2 1 2 3 动员社会公众参与应对危机 公共危机爆发后，一方面，政府部门迅速启动危机应对机制投入到事件的处理 当中，同时，非政府组织以及其他的社会组织也被动员起来参与到危机应对中。另 6 ， 扎 第二章非政府组织在公共危机管理中的功能 一方面，作为现代公共危机管理体系重要组成部分的公民个人，也需要积极地发挥 作用。非政府组织是公众自愿建立起来的社会自治性组织，其成员是基于一个共同 的信念聚集在一起的；另外，非政府组织深入基层，拥有深厚的群众基础。因此， 当危机发生后，非政府组织可以通过激发成员形成危机应对共同信念的方式迅速的 把社会公众动员起来投入到危机管理中。例如，“非典”期间，中国医学基金会等 1 0 家n g o 就联合向全国的n g o 及公众发出倡议，倡议开展联合募捐、救助弱势群体 等活动，通过发出倡议和开展志愿服务活动，一些急需帮助却因政府资源和精力有 限而无法顾及到的人们，如单独居住的老人、失去父母的来成年人、残疾和伤残民 众、贫困家庭等得到了志愿者和社会公众的及时救助。又如，2 0 0 5 年英国伦敦恐怖 袭击事件发生后，英国红十字会的志愿者和大量的社会青年志愿者立即被组织起来 迅速的赶往各爆炸现场展开救援行动。 2 1 2 4 安抚民众心理维护社会稳定 公共危机往往带来各方面的影响，从社会稳定、重大的生命财产直至细微的心 理波动。凶此，在进行危机应对时，任何一个方面的问题都需要给以关注和解决， 否则有可能冈为问题的由小到大的扩散而导致危机的进一步加深。然而，政府在进 行危机应对时，由于事态的紧急和公共资源的有限，政府往往只能把主要的资源用 于解决重大而紧急的事件，从而忽视许多的细节。实践中，这集中表现为危机中政 府对民众的心理健康缺乏足够关注，在这一方面，非政府组织恰好“f j l 5 “1 1 x 好的发挥作 用。例如，“9 1 1 ”事件后，欧美的一些宗教团体、慈善机构等组织迅速的参与到 危机管理中，对公众的心理进行安抚。2 0 0 5 年7 月7 日英国伦敦地铁恐怖袭击事件 后，非政府组织“社会工作者、救世军”等纷纷开展心理咨询活动向受害者的亲人 和朋友提供情感上的服务和支持。 2 1 2 5 救助弱势群体 非政府组织能够关注在危机应对中政府部门无法或尚未顾及到的社会成员的利 益，尤其是能够对社会中的弱势群体进行迅速救助。例如，我国非典期问，当时社 会中就存在着人量由民工、无业人员、单亲子女以及残疾人等人群构成的弱势群体， 这些群体因为长期游离于主流社会之外，没有被纳入政府行政管理的范畴，因而在 应对非典期问就可能得不到政府部门的关注。此时，社会上的众多非政府组织或各 种民间志愿组织就可以发挥作用，协助政府解决这些弱势群体所面临的问题和困难， 以弥补政府行为上的不足。“9 1 l ”事件后，美国红十字会迅速的从美国东岸调集了 大量血浆。2 0 0 5 年7 月初英国伦敦地铁恐怖袭击事件发生后，英国红十字会立即派 出志愿者和救护车在全市展开救护活动，大批受过专业训练的红十字会志愿者和青 7 青岛大学硕士学位论文 年志愿者迅速的赶到受袭地点，为现场的民众提供心理咨询服务和其它救援。 2 1 2 6 利用自身专业优势直接进行危机救援 一般而言，非政府组织大多是跨部门、跨行业的社会组织，专业性强，能 供多层次、多种性质的服务，凶此它们可以利用自身专业优势在第一时问参与 机救援中。例如，“9 1 l 事件发生后，美国红十字会参与了一系列的救援活动。 在纽约、阿灵顿、新泽西州建立了2 9 个庇护所和家庭援助中心，开设咨询电话，帮 助公众寻找家属下落；在纽约和华盛顿建立了急救小组；提供了大量的救灾物资； 组织精神医生给救援人员和公众提供咨询和帮助；社区血源中心全国协会也与军方 联系，向纽约市各大医院紧急输送了大量的血源。【8 】非典期间，北京的非政府组织 “惠泽人咨询服务中心”紧急推出了针对患者的“天使家园热线”服务栏目。2 0 0 8 年我国南方雪灾应对中，非政府组织中华慈善总会为雪灾募得救灾款总计80 0 0 多 万元。印度洋海啸和2 0 0 8 年我国5 1 2 大地震后，印度洋沿岸受灾围和我国的非政 府组织积极利用它们与国际非政府组织和其他国际组织之间的联系为本国的救灾募 集到了大量的海外捐款。 2 1 2 7 协助并监督政府制定的危机应对政策和措施的落实 危机应对过程中，政府会采取一系列的政策和措施来消除或减少危机所带来的 危害。但是，因为政府是公共危机管理的主导者和主力军，而公共危机所具有的突 发性、紧急性、扩散性、信息的有限性以及巨大的破坏性等特征使得政府必须在最 短的时间内作出决策，再加上政府资源的有限，因此政府一般只能选择把主要的力 量放在严重危及群众生命和重大财产安全等方面的救援上，后方的比如发放食品、 药品、饮用水和安排临时住所等工作就需要借助社会的力量来完成，非政府组织作 _ 为一支重要的社会力量，能够很好的协助政府完成这些工作。另外，在协助政府进 行危机应对的过程中，非政府组织还可以对政府的政策贯彻进行有效的监督。理由 ， 在于，非政府组织是自治性的社会组织，它既不属于政府，也不属于企业，是晕要 的第三方力量，具有较强的独立性，同时它们深入基层和群众，发挥其监督作用能 够使政府的政策贯彻的更加彻底，很明显，这比单一的政府部门之间的相互监督或 由新闻媒体、社会民众进行监督的效果要好得多。 2 1 3 危机过后协助政府进行危机评估和恢复重建等善后工作 非政府组织的非营利性、自治性和专业性等特征使得其可以在危机过后的恢复 重建工作中发挥重要作用。非政府组织除了可以在危机过后恢复重建所需的人员、 物资等物质层面k 提供直接支持外，还能够在危机过后的责任追究、社会秩序和民 8 p 乱 第二章非政府组织在公共危机管理中的功能 众心理的恢复稳定、危机管理体制的更新和变革等方面发挥积极作用。总的说来， 非政府组织在危机恢复阶段中主要有以下几方面的作用。 首先，非政府组织可以通过参加政府部门组织开展的危机事故评估工作，为事 故的责任追究和事后的重建工作提供建议和意见。公共危机管理的多元主体参与特 性要求在事后的危机评估工作中同样需要评估主体的多元化，惟有如此，才能为事 故的责任追究和重建工作提供最为科学的依据。危机恢复评估过程中要注意发挥非 政府组织的独立性、专业性，确保评估的准确性和及时性。通过它们全面、客观、 科学、规范的评估，公正地调查危机发生原冈、评估危机的损失程度，为恰当处理 危机参与者，并提出对事故责任者的处理与防止类似事故再次发生所采取措施的建 议。 9 1 其次，非政府组织通过深入基层了解民众需求、关注弱势群体以及随时向政府 部门传递信息等方式消除和防止危机的扩散，促使社会秩序和民众心理的迅速恢复。 非政府组织可以通过给受损民众物质和精神方面的支持，消除其心理阴影；给受损 企业筹集资金，使其恢复经营；帮助失业员工再就业或进行资金救助，保证其正常 生活；组织和开展募捐与互助工作，对弱势群体进行扶助；协助政府进行管理等一 系列工作迅速促使社会秩序和民众心理的恢复。例如，“非典”期问，北京的“惠泽 瀛咨询服务中心”通过推出针对医护人员的“黄丝带行动”，极大的缓解了医护人员 对非典病毒的畏惧情绪。 最后，非政府组织可以协助政府总结经验教训，为政府对危机管理体制进行更 新和变革以及开展针对性的自我建设提供依据。危机管理的最后一道工序就是要积 极地总结经验教训，并做出相应的改进，以增强组织对危机的免疫功能，预防和防 止危机的再次发生。i l o l 在这一阶段，非政府组织的作用主要表现在：一、通过对 信息的充分收集和深入分析，对政府部门的危机管理工作及其效果展开评估，依据 评估结果促使政府进行自我的反思，以尽快实现管理工作的改进和优化。二、对非 政府组织自身在危机管理中的工作效果进行评估，然后依据结论对自己开展针对性 的建设，大力提高自身的专业化水平和行动能力。三、对政府危机管理体制在危机 应对中暴露出来的缺点和不足进行分析总结，然后在此基础上提出可行性的方案和 建议，为政府后续的变革提供依据。 2 2 非政府组织在公共危机管理中所具有的独特优势 非政府组织所具有的民间性、非营利性、 公共危机管理的某些领域巾发挥独特的作用。 危机管理和应对的以下几方面具有独特优势。 9 自治性和自愿性等特性使得其可以在 相对于政府部门而言，非政府组织在 青岛大学硕士学位论文 2 2 1 介入危机的及时性、有效性 现代政府的决策是严格依照程序进行的，这种危机管理体制在常态的公共管理 中还可以应对自如，然而在面对非常态的公共危机时，由于事态的突发性、紧急性 和信息的有限性，这种管理体制下的政府就会反应迟缓，往往在危机应对的初期效 率比较低下。例如，在1 9 9 5 年日本阪神大地震爆发后，由于行政管理体制的规范、 复杂，政府的赈灾总部在震后6 小时才召开第一次会议，以首相为首的救灾总部在 震后第三天才得以正式成立。 反之，由于非政府组织深入基层和民众，在危机爆发前对危机信息具有最大的 敏感度，因而可以及时和有效的收集到相关信息，再加上专业化程度较高，就能够 较为迅速的做出决策，从而及时的对危机做出反应。| 一时，非政府组织大小不一， 领域各异，分别针对某一地区、某一问题能够获得更直接的、特化的信息，反应有 的放矢、目标单一明确，从而面对i 刊样的问题，它们减少了应对成本，大大避免了 过度动员。l i i j 2 2 2 整合资源的广泛性 2 2 2 1 吸收海外资源补充政府资源的不足 诚然，由于掌握着最广泛的公共权力，具有最强大的资源+ 凋动能力，政府在应 对公共危机时能够在短时问内集聚起大量国内公共资源，甚至可以调动民问资源来 应对危机。但是，公共危机的爆发往往涉及到干家万广，甚至影响到整个社会，而 政府的力量触角却无法延伸至社会的每一个角落，即政府所掌握的资源总是有限的， 此时，为了更有效的应对危机，就要求政府把社会中其他组织所掌握的资源也调动 起来投入到危机应对中以保证资源上的充足。 海外资源能够对政府资源进行有效的补充。但是，由于组织特性和其它一些因 素的制约，政府在吸收海外资源方面有较大的困难，相比之下，非政府组织就能够 比较好的解决这一问题。 非政府组织的非营利性、非政府性、自治性等组织特征利于其与国外的非政府 组织、其他相关国际组织建立起密切的联系；另外，非政府组织专业性强的特性， 也使得其在危机来临时更易于寻求国际社会的支持，从而募集到政府不能直接动用 的海外资源。例如，2 0 0 4 年1 2 月2 6 口发生的印度洋海啸事件，造成印度尼西亚等 亚洲国家的严重伤亡，本国的非政府组织纷纷向国外非政府组织求援，并立刻得到 了回应：1 2 月2 9 日，国际红十字会就将该组织紧急援助的数额提高到5 9 0 0 万美元； 英国1 2 个慈善组织发出募捐呼吁，不到一天就已经收到民众捐款3 9 0 0 万美元；美 l o 第二章非政府组织在公共危机管理中的功能 国红十字会2 9 日中午已经筹集到了1 8 0 0 万美元，这些数字总计均超过同期的所在 国政府的援助承诺。 1 2 1 国外的非政府组织除了向受灾国家捐款捐物外，还能够给 灾区提供包括人力、物力、技术以及信息在内的各种资源，从而在受灾国的恢复重 建等工作中发挥重要作用。 2 2 2 2 动员基层民众参与危机应对 非政府组织是一种深入基层，深入群众，由社会民众自发、自愿参加而建立起 来的社会自治性组织，这一组织特性使得非政府组织有深厚的群众基础，而反观政 府在基层设立的机构，由于负有比较沉重的发展经济和管理社会等职能，这些政府 的基层机构往往只能从大处着眼与基层民众进行接触，深入基层为民众提供服务的 机会较少。因此，当危机来临时，相对于政府的基层组织而言，非政府组织明显具 有更佳的亲和力，也更容易说服广大基层民众参与到危机应对中。另外，非政府组 织是社会民众自愿组织起来的自治性组织，是社会民众基于一个共同的信念聚集在 一起的。这样，当危机出现后，非政府组织就可以通过激发成员形成共同信念的方 式实现对基层民众的广泛动员。例如，美国“9 1 1 ”事发后，各种非政府组织就立 刻行动起来。各地教会号召教徒们为死难者的灵魂祈祷；各种慈善团体呼吁为夕匕难 者的家属募捐；红十字会呼吁人们为受伤者献血，救助伤员。美国的社会公众能够 之所以在灾难时刻自发肩动，就是这些社会中介组织在发挥作用。i l 习 2 2 3 运作机制的灵活性 政府部门是一个层级式的机构，它的行动必须遵循现有规范程序并考虑价值因 素的影响，这些在保证了其运作的协调性和公正性的同时，也限制了其对于危机的 反应速度，这种层级式行政管理体制在面对具有突发性、紧急性和巨大破坏性的公 共危机时更会过于迟缓。1 9 9 5 年日本阪神大地震，由于规范、复杂的行政管理体制 的制约，经内阁会议通过的震灾对策总部在地震后6 小时才组织召开第一次会议， 由首相挂帅的政府救灾对策总部在地震后第三天才得以成立。而在政府的危机应对 程序启动之前，大批来自全国各地的非政府组织和志愿者已经到达现场、开始组织 资源、运输物资、展开救助了。”4 l 在这次大地震巾，日本的非政府组织应变迅速， 发挥了非常重要的作用，在一定程度上弥补了政府反应过慢的缺陷。虽然说影响日 本政府没能及时作出反应的因素有很多，但笔者认为，政府组织的层级制结构应是 其中非常重要的原因之一。 现今，各国政府都已经意识到了这个问题，并大都积极的建立了具有独立地位 的危机管理机制，但实践中证明，在公共危机管理中仅靠政府来反应还是相当不够 的，还需要运作机制灵活的非政府组织来进行反应，以弥补某些时候政府反应迟缓 l l 青岛大学硕：