（宪法学与行政法学专业论文）宪政视野下的我国财政支出权的运行与规制.pdf

宪政视野下的我国财政支出权的运行与规制 2 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得安徽大学或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：蔡文忠 签字日期： 2008 年 4 月 19 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解安徽大学有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权安徽大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书） 学位论文作者签名：蔡文忠 导师签名：陈颖洲 签字日期：2008 年 4 月 19 日 签字日期：2008 年 4 月 19 日 学位论文作者毕业去向： 工作单位： 电话： 通讯地址： 邮编： 引 言 3 目目 录录 摘摘 要要 abstract 引引 言言 一、财政支出权基础理论的宪政分析一、财政支出权基础理论的宪政分析 （一）财政权的归属问题是宪政产生的根本原因 （二）规范和制约财政支出权是实现宪政核心价值的重要途径 二、财政支出权运行的现状及其宪政分析二、财政支出权运行的现状及其宪政分析 （一）财政支出权的运行现状 （二）财政支出权运行现状的宪政分析 三、财政支出权规制的宪政思考三、财政支出权规制的宪政思考 （一）财政立宪 （二）健全人大预算监督制度 结结 语语 参考文献参考文献 致致 谢谢 攻读攻读硕士硕士学位期间发表的学术论文学位期间发表的学术论文目录目录 1 1 3 3 3 3 7 7 9 9 9 9 2 22 2 2 24 4 2 24 4 3 32 2 3 38 8 3 39 9 4 43 3 4 44 4 引 言 i 摘摘 要要 从宪政的发展史来看，宪政制度的起源和发展都和财政权有着无法割裂的 关系。宪政起源于财政权的归属之争，是私人财产权与国家权力博弈的结果。 财政权又称为财权，是国家为了促进公民权利的实现，在民众同意的前提下以 确定的规则在社会范围内筹集并合理管理、使用财政资金的权力。 从财政权的概念可以看出财政权包括：财政收入权、财政管理权、财政支 出权。其中财政收入权主要是通过税收的形式参与私人财产的分配，对于公民 而言具有明显的侵益性，因而备受政治学、法学等领域的关注。而财政支出权 往往被认为是单纯的授益行为，财政权的运行与规制也因此长期地被学界所漠 视。财政支出权，是政府为履行其社会管理和服务职能，对其从私人部门集中 起来的，以货币形式表现出来的经济资源进行支配和使用的权力。财政支出权 存在的目的就是为公民提供公共产品和服务，其规范的运行直接影响公民基本 人权生存权和发展权的保障。 限制政府的权力是宪政的内在要求，保障人权是宪政的终极目标。本文试 图以宪政的视角分析财政支出权的运行现状入手，针对财政支出权规范和制约 的不足，遵循“权力权力” 、 “权利权力”的制衡模式，从宪政的角度 提出相应的对策。 首先，从宪政的维度分析了财政支出权的基础理论。宪政制度的基本价值 之一就是限制政府权力，构建有限政府。英国是世界上最早建立宪政制度的国 家。英国的宪政史事实上就是一部围绕财政权展开的斗争史。法国、美国等其 他西方发达国家的也大致如此。宪政的终极追求是保障人权。财政支出权作为 财政权的一项重要权能，其是否依法行使关乎政府所提供的公共产品和服务的 数量和质量，关系到纳税人的基本人权是否能及时充分地得到保障。 其次，对我国财政支出权的运行现状进行了分析。长期以来由于政府职能 “越位”、 “缺位”， 违法违规， 管理技术因素， 行政区划级次等因素的影响， 我国财政支出权的行使过程中常常出现“越位” 、 “缺位”等现象。加上缺乏对 财政支出权的监督和制约的长效机制，财政支出权领域更是滋生腐败的重灾区 之一。 宪政视野下的我国财政支出权的运行与规制 ii 最后，针对我国财政支出权运行过程中存在的问题，从宪政的角度提出了 相应的对策。作为公共财政核心的财政支出权，应当在宪法中作出明确的界分， 实现财政立宪，惟有如此，才能使国家有效的向社会公众提供公共物品，才能 维持国民生存和发展的基础。同时要完善相关法律制度如预算法。议会监督历 来是西方国家权力监督的重要形式。 其中,对政府财政支出权的监督是人大的重 要职能。 人大对财政支出权的监督是通过对政府的预算监督来行使的,依法行政 必然要加强人大的预算监督。 关键词：关键词：宪政 财政权 财政支出权 运行 规制 引 言 iii abstract judging from the phylogeny of constitutional government, the origin and development of constitutional government system have no way to cut apart all with financial right. the constitutional government comes from finance right belonging to that argues and is result of private ownership of property and country authority game. finance right also called economic rights, is authority that the country uses a budget fund for promoting the civil rights realization , on the premise of agreement, to raise and manage rationally in the public with the rule system ascertaining that within society range. from the concept of finance right, it can perceive that finance right includes: budgetary income right, financial administration right, financial expenditure right. the budgetary income right coming from the tax revenue form participates in personal estate, has obvious infringing upon to citizens benefits nature, catching attention from fields such as political science, science of law as a result. financial expenditure right is sometimes considered being simple confer behavior upon benefit , so finance right operation and gauge system is treated with indifference by educational circles for a long period. financial expenditure right, is the authority that the government uses the branch concentrating from personal property, in order to fulfill its social management and serve. the purpose that the financial expenditure there exists in right is to provide the common product and serve to the citizen. it standard operation has direct impact to the guarantee of citizen basic human rights such as living right and the right to development. restricting governments authority is the inherent request of the constitutional government. guaranteeing human rights is the ultimate aim of constitutional government. the main body of this article starts trying to analyze the current situation of the operation of financial expenditure right with the constitutional government visual angle. abiding by “authority to authority”, “right to authority”, at the end of this article, it brings forward the corresponding countermeasure specifically for the shortage of restricting the financial expenditure right from the constitutional government angle. first, it analyzes the basic theory of financial expenditure right from the constitutional government thinking. one of fundamental constitutional government system value is to restrict government authority, founding the limited government. 宪政视野下的我国财政支出权的运行与规制 iv united kingdom is the country who founded constitutional government system first. the history of constitutional government system in united kingdom is fighting with spreading out around finance. the development of constitutional government system is also by and large in other developed western countries as france and usa etc. the paroxysm aim of constitutional government is to guarantee human rights. financial expenditure right is one important powers of finance right. peoples basic human rights guarantee and the quality and quantity of product and serving provided by the government are related to financial expenditure right operating according to the law. secondly, it analyzes the current situation on financial expenditure right operation in our country. since the factors of manage technology, administrative divisions level, in disregard of the relevant rules and regulations, for a long time the government function is “offside”, “vacancy place” and break the law, the phenomenon such as “offside”, “vacancy place” appears average .adding the short of long effect supervision and restraint to financial expenditure right, the financial expenditure weighs up a seriously rotten area. finally, specifically for the problem coming from financial expenditure right operation, it brings forward the corresponding countermeasure from the constitutional government angle. as public property mechanism core, financial expenditure right ought to make the boundary clear and definite in constitution, founding constitutionalism. only so-called, the country has effect on providing for public and grantee the citizens existing and developing. need to perfect relevance legal system at the same time as budget law. that supervision of parliament is always the important form that the western countries authority superintends. among them, the supervision to government financial expenditure right is one of national peoples congresss important functions. national peoples congress supervises the financial expenditure right by supervising governments budget performing. reinforce national peoples congress supervision to the budget performing in order to make government act according to law. key words: constitutional government； finance right； financial expenditure right supervise；operation； restrict 引 言 1 引引 言言 在国家的整体发展过程中，财政是经济生活中不容忽视的重要方面。财政 的民主程度决定了国家的民主水平，财政支出安排的效率性和合理性更是在一 定程度上决定了国民的基本权利的实现和保障程度。1949 年中华人民共和国成 立后，很快就建立了计划经济体制。在计划经济体制下，政府凭借其政治力和 主要生产资料的所有者的双重身份， 直接组织安排着整个社会的经济建设活动， 由此决定着当时的财政属于国家财政的模式。这种的财政的特点是：其一，财 政是国家计划配置资源的基本手段。国家财政既要保证满足需要的财力，有要 满足国家经济建设的资金需要， 还要充当国营企业生产经营资金的主要供给者。 这种财政模式的造成国家对社会的经济发展的各种财力需要实行统包大揽，并 通过财力安排对社会经济生活进行全面的直接控制。其二，财政实行高度集中 的统收统支的体制。从财政收入上看，税收和利润上交是主要的基本的形式， 从财政支出上看，经济建设支出占了主要比重。 1978 年底开始，我国开始进行体制改革，逐步建立了社会主义市场经济体 制，为适应建立市场经济体制的需要，国家财政从体制到具体的管理制度都进 行了重大改革，初步形成了符合市场经济体制要求的财政体制和管理制度。随 着我国财政体制和管理制度的改革实践的进一步深入，我国经济理论界，特别 使财政学界在结合中国的具体国情、借鉴西方公共财政理论与实践经验的基础 上，提出了建立公共财政模式。 1998 年，全国财政工作会议确立了建立公共 财政基本框架的改革目标，建立公共财政模式这一改革目标被正式确定下来。 到目前为止，我国财政逐步明确了建立公共财政模式这一改革目标，并日益呈 现出公共化的趋势。近年来，随着“三农”、教育、医疗等问题的凸现，公共 财政的问题越来越受到人们的关注。在宪政国家中，促进和保障人权成为国家 财政行为的终极目标和根本价值所在。财政已由“家计财政”转至以市场缺陷为 前提，以提供公产品为己任，以保障和实现人权为归宿的“公共财政”。在公 共财政的框架下，财政支出关系到国库资金使用的领域、使用的方式、使用的 暨南大学财税系编著： 财政学 ，暨南大学出版社 2004 年版，第 12 页。 宪政视野下的我国财政支出权的运行与规制 2 效果等，是关乎所提供的公共物品的质量，社会公共利益实现程度的极其重要 的环节。财政支出中行政权行使的失范、监督缺失、弱化，使得这一领域成为 权力滥、滋生腐败的重灾区。因此财政支出权行使的法治化已为学者们所重视。 其实，在西方从亚当 斯密创立财政学开始至今，财政的经济学或政治学的 研究成果已经是汗牛充栋。对财政活动的研究则更早，可能要追溯到封建时期。 在有君主控制国家财政收入的时代，为维护政权的稳定，国家的收入、支出之 间的合理配置仍为封建政权所关注。然而，对财政权的系统化研究，则始于市 场经济时期。为适应市场经济发展对公共财政的需要，从成本效益分析的角度 来寻求合理化的国家财政安排成为财政研究的核心，学界的研究成果也就更多 地体现在对财政技术规则的探寻和解析。 对财政的研究似乎只是经济学和政治 学的一亩三分地。财政活动的经济研究偏重于对国家财政收入与支出间的成本 效益分析，其重点在于提高国家财政收入的有效性；政治学的研究则是侧重于 各个利益主体之间的利益分配的协调，以此考察个利益主体对于财政活动的影 响。对财政活动的法律视角研究一度被忽视。当前，法学界对于财政行为的法 律约束研究已有所发展，相应的，财政法的研究也有所发展。但是，从内容上 看，已有研究成果大多存在一定的局限性，其视角主要限于经济法的范围。究 其原因，主要是长期以来财政行为，尤其是财政支出行为被认为是很少与国民 发生直接权利义务关系的行为。财政权的运行与规制也因此被排除在公法领域 之外。除课税权由于其直接对公民的私有财产进行侵夺外，财政支出行为由于 其具有“行政给付”的性质，其固有的国家权利的属性也一再被忽视，从而在 财政支出权的规范上缺乏必要的考量，甚至公法在这一领域的研究出现真空。 本文希冀在中国走向法治、政府全面推进法治财政的背景下，依托经济法学、 宪法学、行政法学、经济学（主要使财政学）等多学科的原理，重点围绕财政 权的权利界定、财政支出全的行使方式和程序、财政支出权的监督和救济等问 题和环节展开，针对前述诸环节中财政支出权的运行现状及其法律规制之不足 之处作理论与实证分析基础的上，提出完善的对策和立法建议。 张馨、杨志勇等： 当代财政与财政学主流 ，东北财经大学出版社 2000 年版，第 60 页。 一、财政支出权基础理论的宪政分析 3 一、财政支出权基础理论的宪政分析一、财政支出权基础理论的宪政分析 （一）财政权的归属问题是宪政是产生的根本原因（一）财政权的归属问题是宪政是产生的根本原因 1、宪政的概念界定 “宪政”（constitutionalism or constitutional government）与“宪法” （constitution or constitutional law）一样，均是舶来品。从英文词源上看，宪 政与宪法有不解之缘。从历史渊源上考察，古希腊最博学的思想家亚里士多德 在政治学一书中交替运用宪法、宪政、政体等语词，在他那里，宪政与宪 法的含义并无二致。“宪政”虽然不像“正义”那样“有着一张普洛透斯似的 脸，变幻无常，随时可呈现不同形状并具有极不相同的面貌”， 但是，“宪 政”的概念确实又基于人们认识的不同而有不同的内涵。在中国这样一个缺乏 宪政传统的国家，搞清“宪政是什么”是解决其他宪政问题的前提。许多宪法 学者也表现出了极大的热情，例如，李步云先生认为：“宪政是国家依据一部 充分体现现代文明的宪法进行治理， 以实现一系列民主原则与制度为主要内容， 以厉行法治为基本保证， 以充分实现最广泛人权为目的的一种政治制度”。 周 叶中教授认为：“宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石， 以保障人权为目的的政治形态或政治过程。” 陈端洪先生认为：“所谓宪政， 简言之就是有限政府。它指向一套确立与维持对政治行为和政府活动的有效控 制的技术，旨在保障人的权利与自由。” 等等。虽然对宪政的含义众说纷纭， 尚无统一认识，但公认的是宪政具备两个基本原则与要求：一是，行政权力受 到限制，“宪政意指有限政府（limited government）”，宪政的根本就在于用 恒定的原则限制一切权力。 二是，公民权利得以保障。前者不仅是防止具有内 在易扩张性的行政权对公民权利的侵犯，而且通过具体的规范要求与程序设计 促使国家行政权力的行使要有利于公民权利的实现与发展。后者则更是直接的 美博登海默： 法理学、法律哲学与法律方法 ，邓正来译，中国政法大学出版社 1999 年版，第 252 页。 李步云： 走向法治 ，湖南人民出版社 1998 年版，第 2 页。 周叶中主编： 宪法 ，高等教育出版社、北京大学出版社 2000 年版，第 177 页。 陈端洪： 宪政初论 ， 2007 年 7 月 2 日访问。 英弗里德里希冯哈耶克： 法律、立法与自由 （第一卷） ，邓正来译，中国大百科全书出版社 2000 年版，第 2 页。 宪政视野下的我国财政支出权的运行与规制 4 体现了对公民权利的关注与保障。当然宪政状态下的宪法确认与保障的公民权 利一般都只是指最基本的人权。这主要是由宪法是国家根本大法，只适合对根 源性和制度性问题作出规定决定的。“基本人权是人权的核心部分，具有固有 性、排他性和母体性” ，对基本人权的规定能够在宪政国家的其他法律中得到 延伸和发展，从而使得人权整体受到保障。 2、财政权的概念 财政权，很多情况下被简称为财政权力、财权，在经济学或政治学领域都 有所提及，但是对其做出明确定义的相当少。有学者认为，财政权由广义和狭 义之分。从狭义来讲，国家财政权通常是指国家财政性行政权责，是国家各级 财政（含税收）行政机关代表国家行使宪法、法律，以及行政法规与规章规定 的财政行政管理权责体系，包括财政行政立法权、财政会计管理权、财政预算 管理权、财政税费征管权、财政收支监督权、财政执法复议权及其他财政管理 权。从广义上说，国家财政权是一个国家凭借其主权所享有的通过民主制定宪 政法律在主权国家与公民组织之间，立法主体、行政主体和司法主体之间，各 级政府之间以及它们内部各部门之间配置的向特定对象征收税费、借入国债， 并将其按预先民主制定的年度预算用于国家生存与发展所必须开支的方面的人 大财政权（财政立法权、预算审查权） 、政府财政权（财政管理权、税费征管权、 国库经理权、财政使用权、审计监察权） 、司法财政权（财政检控权、财政审判 权）等权责体系。 本为从狭义上讲财政权界定为国家的财政性的行政权。也 有学者试图对财政权的概念做出准确界定，例如汤洁茵博士认为财政权的定义 应当包括： （1）财政权是以实现公民基本权利为目的和价值； （2）财政权的存 在以公民的同意为前提； （3）财政权包括财政收入的取得、管理和使用等权能； （4）财政权是国家权力。据此汤洁茵博士认为财政权是国家为促进公民权利的 实现，在民众同意的前提下以确定的规则在全社会范围筹集并合理管理、使用 财政资金的权力。 3、财政权是宪政产生之根源 宪政主义的渊源可以有多种。其思想的萌芽可以追溯到古希腊城邦国家的 李龙、豆星星： 论宪法与政治文明 ， 现代法学2004 年第 1 期。 全承相： 财政权的配置及其运行机制 ， 年 10 月 15 日访问 一、财政支出权基础理论的宪政分析 5 政治实践，其发展表现为历久弥新的“高级法”思想； 其法治传统甚至可以 追溯到古罗马的私法，它的民法civil law十分发达，并重视对于私人之间的 合同和财产权利的保障，这为日后西方法治秩序的建设，奠定了基础。中世纪 出现了对古罗马法的研究的复兴，虽然罗马帝国时期的法律是倾向于专制王权 的，但罗马私法中对私有产权的保护却构成对恣意行使的权力的限制。但是， 人类历史上第一波宪政运动英国、美国和法国宪政的确立过程已经雄 辩地证明：财政权的争夺是宪政产生的根本原因之一，预算与议会制度作为民 主制度的滥觞，二者互为表里。 英国的宪政起源于此，从 14 世纪末起，英国 便已开始了这样一个进化过程，亦即把财政权一步一步地移交给下议院的那种 进化进程。最终，也就是到了 17 世纪末，上议院明确认可了下议院对“财政法 案” ( money bills ) 所享有的排他性权力； 从 13 世纪开始，国王再也不能依靠 他自己生存了，巨大的国库亏空只能靠赋税弥补。1215 年 6 月，约翰王和贵族 代表签下限制王权的著名的自由大宪章 ，确立了征税必经被征者同意的税收 法定原则，也一举开创了英国君主立宪的宪政开篇。其中第 12、14 条的规定成 为后来的“无代表不征税”的源头。 大宪章是一份限制统治者的权力、保 障被统治者的权利和自由的法律文件，构成统治者与被统治者之间的契约，并 宣示了法律高于王权的原则。虽然约翰王随即撕毁了“大宪章”，但也形成了 一个惯例，以后的历任国王只要征税就必须与新兴贵族和资产阶级达成妥协， 一再宣誓遵守大宪章 ，这种“王室确认书”先后出现了 32 次之多。在在通常 形式的“王室确认书”以外，1295 年爱德华一世又以成文法的形式签署无承 诺无课税法 ，规定“非经王国之大主教、主教、伯爵、男爵、武士、市民及其 他自由民之自愿承诺，则英国君主及其嗣王，均不得向彼等课征租税，或摊派 捐款。”1368 年爱德华三世以成文法的形式添加了如下宣示：任何成文法则的 通过，如与大宪章相悖，则“必然是无效的”。戴雪在考察财政与法律的 关系时， 感叹到： “全国岁入概赖法律而存在， 它只是巴力门法案下之产物而已。 美爱德华s考文： 美国宪法的高级法背景 ，强世功译，生活、读书、新知三联书店 1996 年版， 第 128 页。 德哈耶克： 法律、立法与自由 （第二卷） ，邓正来等译，中国大百科全书出版社 2000 年版，第 226 页。 姜士林等主编： 世界宪法全书 ，青岛出版社 1997 年版，第 96 页。 宪政视野下的我国财政支出权的运行与规制 6 是故生在今世，无人敢虚构一种想象，以为某项赋税可不用法案而成立。” 在美国，早在独立战争前，赋税问题就是北美殖民地与宗主国之间整个斗 争的中心点。1641 年的马萨诸塞湾自由典则第 1 条就明确规定：“任何人 之动产及不动产不得剥夺或以任何方法在法律形式和官吏职权下侵损除非依照 本团体由大会遵照公平、正义，明白制定而适当地已公布之法律的权力。”第 八条规定： “任何人之牲畜及任何种类财产不得强取和征用以为公共事业服役， 除非有大会颁发之令状并有合于境内通行价格之适当偿价及雇价。倘非此项被 征用财产死亡或损坏，原主当得充分赔偿。”1765 年的弗吉尼亚决议宣称： “由人民自己对人民征税，或者由其代表者为之是防止过重课税的唯一保障， 是自古以来英国宪法本质的、英国人的自由固有的特点。”独立战争更是直接 起因于宗主国的课税和干预。 独立宣言在历数英王罪恶时，“他未经我们同 意就向我们征税”便是重要的一条。后来制定的宪法则多处涉及对征税权的限 制。美国在十九世纪末期始征收个人所得税和公司所得税，但被最高法院判为 违宪。直到 1913 年宪法第 16 条修正案（“国会有权对任何来源的收入规定和 征收所得税”）才确认了所得税的合法性。 1789 年，法国大革命爆发，立宪主义的理论和实践在欧洲取得了继十七世 纪英国革命以来的重大突破。托克维尔通过对法国大革命的研究，回答了“路 易十六统治时期是旧君主制最繁荣的时期，何以繁荣反而加速了大革命的到 来”这个问题，指出财政问题是一个重要原因，“一场浩劫怎能避免呢？一方 面是一个民族，其中发财欲望每日每时都在膨胀；另一方面是一个政府，它不 断刺激这种新热情，又不断从中作梗，点燃了它又把它扑灭，就这样从两方面 推促自己的毁灭。” 路易十四在建立绝对君权时给予贵族和教士种种免税特 权。王室的奢靡和对外战争只有建立在对平民横征暴敛基础上。1789 年路易十 六要求通过举债和增税计划，与高等法院持续冲突，这就直接引发了大革命。 1789 年的人和公民的权利宣言第 17 条载明“财产是神圣不可侵犯的权利， 除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任 何人的财产不得受到剥夺。”作为 1791 年宪法开篇的人权宣言在第 14 条 英戴雪： 英宪精义 ，雷宾南译，中国法制出版社 2001 年版，第 345 页。 法托克维尔： 旧制度与大革命 ，冯棠译，商务印书馆 1991 年，第 213 页。 一、财政支出权基础理论的宪政分析 7 中明确宣布：“所有公民都有权亲身或由代表来确定赋税的必要性，自由地加 以认可，有权注意其用途，决定规定税额、税率、客体、征收方式和时期。” 即“无代表则无税”如果无国民代表-议会制订的法律为依据，则不得课 税。宪法第五篇以“赋税”为名确认了议会的财政权。法国大革命历经波折， 宪政终得以确立。 （二）规范和制约财政支出权是实现宪政核心价值的重（二）规范和制约财政支出权是实现宪政核心价值的重 要途径要途径 宪政最根本的原则就是以人权和人的自由为本位， 以人权为出发点和归宿， 以人权作为核心价值。因此，是否以人权为本位，是区分真假宪政的试金石。 从宪政国家发展的历史过程、终极目标而言，只有人权才是财政支出权存在之 正当性与合理性的主要依据。 人权的内涵具有历史性，社会的发展在不断地充 实着人权的内容。目前，人权的核心权能主要是：生存权和发展权。 财政支出 权具有内部行政性格乃至外观上的“非权力的给付性格”， 具有明显的授益 性特征，其通过使用财政资金为公众提供公共产品和服务，以满足社会的公共 利益需求。公共服务是“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由 政府来加以规范和控制的活动”。 财政支出权是否规范地行使直接关系到政 府所提供的公共产品和服务的质量，直接影响到公民最基本人权生存权和 发展权的保障。为公民的生存和发展提供坚实的物质保证，乃是现代社会公共 财政模式之宪政功能的集中体现。 人权保障不仅仅局限于消极地限制政府的权力，还要求政府积极有效地行 使权力以保障公民的人权。日本著名人权学者大须贺明认为，生存权、发展权 与自由权的区别即在于“自由权主要是要求国家权力不干预，即要求国家的消 极作为，对国家权力划出不能介入的范围；而生存权、发展权则要求国家权力 周刚志： 论公共财政与宪政国家作为财政宪法学的一种理论前言 ，北京大学出版社 2005 年版，第 115 页。 汪习根： 法治社会的基本人权发展权法律制度研究 ，中国人民公安大学出版社 2002 年版，第 1 页。 蔡茂寅： 财政作用之权力性与公共性 ，转引自刘剑文： 民主视野下的财政法治 ，北京大学出版社 2006 年版，第 12 页。 法莱昂狄骥： 公法的变迁：法律与国家 ，郑戈、冷静译，春风文艺出版社 1999 年版，第 446 页。 宪政视野下的我国财政支出权的运行与规制 8 的积极干预，为国家权力划出其应该去做的范围。” 生存权和发展权在本质上 是公民相对于国家和社会的一种受益权，它说对应的是政府的“给付行政”。 因而，生存权和发展权的实质内容能否得到公共财政的支持以及公共财政的支 持程度对其实现具有决定性的作用。政府在社会保障、医疗保险、教育、文化、 体育、卫生、环保等方面的财政支出是保障人权基本内容得以实现的基本必备 条件。 日大须贺明： 生存权论 ，林浩译，法律出版社 2001 年版，第 16 页。 二、财政支出权基础理论的宪政分析 9 二、财政支出权运行的现状及其宪政分析二、财政支出权运行的现状及其宪政分析 （一）财政支出权的运行现状（一）财政支出权的运行现状 财政支出权是政府为履行其社会管理职能，对其从私人部门集中起来的， 以货币形式表现出来的经济资源进行支配和使用的权力。实践中，政府的财政 支出权渗透到国家和社会生活的各个领域。在财政支出权的行使过程中，暴露 出诸多“不合理”的现象， 比如财政支出的“越位”和“缺位”， 财政应该“出 手”的地方却是“犹抱琵琶半遮面”，不该管的地方却管了不少，再如财政支 出过程缺乏有效的监督，滋生了腐败现象等。 1、财政支出权“越位”和“缺位”行使 国家相对于个人或者其他团体而言，其资金实力是不可比拟的，但是相对 于全国亟待解决的事务来说，国家的财政又是极其有限的。如何将“好钢用在 刀刃上”，把有限的财政资金用在急需的领域便显得很重要了。若把有限的资 金用在了不管的地方，则造成了资金无效益地流失，而急需财政支持的地方资 金却是捉襟见肘。 （1）财政支出权“越位”和“缺位”行使的成因 首先，由政府职能“越位”、“缺位”引起的财政支出的“越位”、“缺 位”。按照市场经济理论，在市场经济条件下，市场在配置资源方面起基础性 作用， 凡是市场发挥作用的地方， 政府就不应介入； 但市场不是万能的， 其“缺 陷”则应该由政府来弥补。因此，要求政府和社会必须明确各自的职能分工， 各司其职。从构建社会主义市场经济体制以来，由于长期实行计划经济体制的 惯性，未能迅速有效界定政府在市场经济条件下的职能，使政府仍然在许多方 面继续延用计划经济时期的做法。政府行政干预多，充分发挥市场调节少，对 经济运行中出现的问题，未能娴熟驾驭，甚至不得不借助于行政命令。这反映 在目前财政资源配置上，由于财政资源的相对稀缺性，又由于政府掌握着配置 主动权，财政资源往往首先被用来保证满足政府职能需要（具体地说是各级政 府一定时期的中心工作和任务） 。反映在国家预算计划上，首先是重点保证安排 国家机器正常运转的国防、行政、外交方面的正常支出，其次是保证文教、科 宪政视野下的我国财政支出权的运行与规制 10 学、卫生、体育等事业支出，三是其他方面的支出（包括各级政府的竞争性支 出，主要是国有企业以及新建的控股企业等） ，政府大包大揽的局面仍然未得到 根本改变，这从政府财政预算支出内容仍然看得出。对在市场经济体制下出现 的新问题，如社保、环境、义务教育、社会救助和公共福利等方面，政府则投 入严重不足，是目前财政支出“越位”或“缺位”的最主要表现。这是我们通 常所说的财政支出“越位”或“缺位”。 其次，违法违规引起的财政支出上的“越位”或“缺位”。由于种种原因， 违法违规行为引起财政支出的“越位”或“缺位”有增加的趋势，无论从其规 模、范围还是造成的影响等，比以前都有新的变化，有些方面还比较严重。它 的主要表现就是预算资金被挪用、转移、挤占、虚领，从近年来审计部门审计 的情况看，仅 2004 年，中央 38 个部门被查出违规资金 90 亿元；2005 年 9 月， 中央 32 个部门再次被查出巨额违法违规资金，当然，各级地方政府部门也同样 存在此类问题，造成预算法案形同虚设。另外，财政支出还存在为满足一些领 导、首长需要，而无视社会需要、政府需要和法律规定需要的现象，如有些领 导喜欢搞个人政绩工程、面子工程，往往不惜重金，国库掏钱，劳民伤财，造 成极大的浪费，产生胡子工程、豆腐渣工程等，这些支出，浪费了大量有限的 财政资源，往往引起财政资金供应更加紧张，这是产生“三乱”问题的重要原 因。还有大大小小的人情支出、专项经费支出等，这些都是引起财政支出“越 位”、“缺位”的典型。 再次，管理技术因素引起的财政支出“越位”或“缺位”。这里讲的技术 因素，主要是指编制和执行预算计划时，因实际情况变化或财政本身有关要求 以及在计算、测算等方面的原因引起财政资金“越位”或“缺位”。由于我国 预算管理的不完善，预算编制不够细化，预算科目设置过于粗糙，“类、款” 级科目以下则难于确定预算内容，有些干脆不列入预算中，所谓灵活使用，随 到随批。行政事业单位的定员定额管理制度不完善，造成虚报多领财政资金现 象；此外，财政依法设置的各种后备资金的管理与使用存在不规范的问题等。 这种因管理技术因素引起的“越位”或“缺位”，反映出财政资金分配上的制 李长安： 公共财政“缺位”与政府角色“错位” ， _6386475.shtml，2007 年 12 月 15 日访问。 二、财政支出权运行的现状及其宪政分析 11 度缺陷和不足。 最后，行政区划级次引起的财政支出“越位”或“缺位”。我国预算管理 的原则是“统一领导，分级管理”，按照政权的组织形式，从中央到省、市、 县、乡镇五级政权组织，相应设置五级财政，以保证各级政府对财力的需要， 并按事权划分各自的支出范围。行政区划级次容易产生“越位”或“缺位”问 题，一是中央与地方、地方各级政府之间事权交叉部分，如跨大区的大型基础 设施建设，国家安全，社会环境保护、公共福利、困难救济等支出；二是由于 政权划分的层次性，上级政府比下级政府拥有较大的行政权，在财政收入分配 上占有主动权，国家财政收入主要集中在中央和省、市三级政府中，而占全国 人口、土地面积和社会管理与服务的大部分的县、乡两级政府可支配的财力有 限。特别在经济困难地区，政府财政拮据，只能保吃饭， 保最低行政教育经费， 或寅吃卯粮，或靠向上级借钱“度日”，更有甚者，财政部门为平衡预算，不 得不砍掉一些预算项目支出，财政“缺位”现象相当严重。笔者曾了解到某省一 山区乡镇，有 8 个行政村，4 万多人口，核定乡镇编制近 40 人，含县政府的各 派出机构（主要是“七站八所”）人员，一年的全部财政经费不足 30 万元，人均 约 0、75 万元，相当于经济发达地区公务员一个多月的工资。而该乡镇无本级 财政收入（原有的农村税费取消、镇办企业关闭、停产） ，全靠争取上级财政转 移支付维持，或自己想“办法”解决。但政府承担的各项任务却有增无减，财 政缺口难以估算。这样的乡镇在我国恐怕不是