（民商法学专业论文）小额贷款公司的制度困境及其法律完善.pdf

1 内容摘要 国家为维护金融市场的稳定，同时也为促进经济发展，于 2008 年开展了小额贷款 公司在民间借贷领域的试点工作，并逐步向全国铺开推进。小额贷款公司的制度创新为 低收入的农民群体解决了急迫的经济困难，部分地解决了中小企业融资困境，也一定程 度上推动了长期处于无监管状态的民间信贷市场的规范化， 填补了民间小额借贷市场的 机构空白。大量小额贷款公司在业务上蓬勃发展，但同时小额贷款公司作为一种国内新 兴的金融组织模式尚处于探索阶段，专业人才匾乏，内部管理未形成长效机制，相关小 额信贷立法极其不完善， 其在经营范围和经营方式等很多方面也都受到国家政策法规的 较大限制， 小额贷款公司的可持续发展难以为继， 迫切需要在重重围困中寻求制度突围， 构建合理金融制度支撑，逐步在金融实践中完善运营机制。 正文除引言与结语外，共分为四个部分。 正文第一部分，深入剖析近年来我国民间借贷市场领域的实际情况，得出民间资本 大量闲置、中小企业和农民群体存在大量贷款需求、大量非正规民间借贷严重扰乱金融 秩序和现代农业产业化与市场化不断深入等市场现实， 凸显出小额贷款公司制度的历史 使命与价值指向，并简单总结当前小额贷款公司独有的制度特征，以为后文论述展开做 一必要铺垫。 正文第二部分，从小额贷款公司法律制度体系的不完善处展开，进而总结金融实践 中的种种制度包围， 探讨我国新兴的小额贷款公司运营实践中凸显的法律地位不明和监 管缺位、 “福利性经营”难题、融资渠道狭窄等危及小额贷款公司可持续发展的种种具 体困境。 小额贷款公司可持续发展的困境很大程度上缘自我国落后的金融监管制度体系 和保守的金融创新政策， 使得作为创新的金融组织形式的小额贷款公司陷入重重制度包 围，资金来源渠道过窄，信贷业务路径受限，先天发展潜力匮乏，难以实现组织的可持 续发展。 正文第三部分，引入世界先进的小额信贷理念，并广泛借鉴国外成功的小额信贷制 度体例，以为我国小额贷款公司制度的规范与重构提供移植与革新之资。并于本部分的 第三小节论述国际普惠金融体系的理念与实践，以之契合我国小额贷款公司的价值取 向，为制度架构奠定普惠的基调。 2 正文第四部分，为小额贷款公司制度突围的具体建议。由法律制度与监管体系的完 善谈起，总结国内试点成功体例的成绩与不足，进而提倡构建以“普惠”为基本价值、 以村镇银行为探索方向的小额贷款公司制度。 关键词：小额贷款公司；普惠金融体系；村镇银行 1 abstract our country to maintain the stability of the financial markets and to promote economic development has carried out in 2008 the pilot of small loan companies in the field of private lending, and gradually spread throughout the country. the institutional innovation of small loan companies has partly solved the pressing economic difficulties for low-income groups of farmers, solved the plight of sme financing, and also to some extent promoted the standardization of long-term private credit market in the regulatory state, filled the institutional blank of civil microlending market. a large number of small loan companies has flourished in their business, while small loan companies as an emerging financial organizational model is still in the exploratory stage, there are put up some shortages such as lack of professionals, no long-term mechanism in the internal management, extremely imperfect in micro-credit legislation in many aspects and subject to more restrictive by national policies and regulations in the scope of business and the mode of operation. the continuable development of small loan companies is hardly sustainable, therefore it is an urgent need to seek a institutional breakout against encircled system, build a reasonable financial support, and gradually improve the operational mechanisms in financial practice. in addition to the introduction and conclusion, text is divided into four parts. the first part. making a depth analysis to the actual situation of chinas private lending market segments recently , we get a conclusion that there are a large number of idle private capital,a lot of loan demand of sme and farmers groups, non-formal private loans seriously disrupting financial order ,as well as a deeply development of modern agricultural industrialization and marketization. then,the text points to the historical mission and value of the small loan companies, and a brief summary of the characteristics of this unique system of small loan companies,in order to do a necessary bedding for the discussion later. the second part of the body.to induce the imperfections of the legal system of small loan companies, the text summed up various predicaments of financial practice, and explored the confronted problems of unclear legal status, absence of supervision, the welfare business, the narrow financing channel and some endangered the sustainable development of small loan companies in the emerging small loan 2 companies operating practices in china. the predicaments largely due to our backward mechanism of financial supervision and conservative financial innovation policies, that make the companies as innovative financial organizations fall into heavy straits surrounded. narrow funding sources, limited credit business path, congenital lack of development potential, all above make it difficult to achieve the sustainable development of the organization. the third part of the body. the introduction of the worlds most advanced microfinance concepts and successful foreign styles of the micro-credit system has been extensively beneficial to the transplantation and innovation of chinas small loan companies. and in the third section of this part, the text discusses the concept and practice of the international inclusive financial system to fit the value orientation of chinas small loan companies and establish the “inclusive” keynote of the institutional framework. the fourth part of the body is the specific recommendations breakthrough the heavy straits surrounded of small loan companies. the text talks about the improvement of the regulatory system and the legal supervision system, sums up the achievements and shortcomings of the pilot styles,and then advocates to build a system of small loan companies with the basic value of “inclusive” and oriented by the direction of village banks. key words：small loan company; inclusive financial system; village bank 1 目 录 引言引言 . 1 1 一、小额贷款公司的缘起一、小额贷款公司的缘起 . 2 2 （一）小额贷款公司的制度背景 . 2 （二）小额贷款公司的制度徵状 . 4 （三）小额贷款公司的制度价值 . 6 二、我国小额贷款公司的二、我国小额贷款公司的制度制度困境困境 . 7 7 （一）小额贷款公司的法律定位不明 . 7 （二）金融监管严重缺位 . 9 （三） “福利性”与“趋利性”的矛盾难以调和 . 10 （四） “只贷不存”所致融资渠道狭窄 . 13 三、国外小额三、国外小额信贷信贷理念与实践理念与实践的借鉴意义的借鉴意义 . 1515 （一）小额信贷的可持续性发展理念 . 15 （二）国外可资借鉴的可持续小额信贷模式 . 17 （三）普惠金融体系的理念与实践 . 18 四、小额贷款公司可持续发展之制度突围四、小额贷款公司可持续发展之制度突围 . 1919 （一）健全小额贷款公司相关法律法规体系 . 20 （二）树立普惠的小额信贷理念体系 . 23 （三）加快小额贷款公司的转制步伐 . 25 结语结语 . 2929 参考文献参考文献 . 3030 致致 谢谢 . 3232 小额贷款公司的制度困境及其法律完善 1 引言 本文以新兴的小额贷款公司在我国试点与推广的实践所面临的制度重围为论题之 切入点，旨在由制度建构与革新之领域突破小额贷款公司发展难以为继的困难局面，为 其宏观规划具有宽松法律规制与政策扶持的发展路径， 充分发扬小额贷款公司的自由性 与灵活性，以最大限度发挥这一新兴金融创新组织模式的制度优越性。本文首先分析与 列举当前民间金融信贷市场机构发育不良、法律监管体系不健全、民间借贷需求远远大 于供给等种种有碍金融市场体系构建的不良现状， 提出小额贷款公司发展的历史机遇与 应然性； 其次总结尚不成熟的小额贷款公司制度在法律规制与实践运营中面临的重重制 度包围，指出众多法律法规的严重滞后性与金融机构和监管机构金融理念的保守性；最 后在总结国外先进小额信贷理念与实践的基础上， 吸收借鉴与我国扶持三农发展在初衷 与理念上极为契合的普惠金融体系的优越制度， 将其融入小额贷款公司制度的改造与完 善之中。本文以规范和重构支持小额贷款公司可持续发展的法律制度体系为中心，借鉴 国外成功模式与理念，规范化探索小额贷款公司的发展路径，从法律的角度剖析其作为 营利性公司法人的经营范围和经营模式等方面的问题，探索拓展其融资渠道的有效途 径，合理分野公权力监管与公司自由经营权的藩篱，对于我国小额贷款公司这一新兴金 融组织突破重重制度包围焕发生机并成为金融体系不可或缺的一部分有着积极的理论 意义， 且将小额贷款公司普惠性功能与灵活自由的特性于制度上确定和推广将对完善金 融市场体系、增强市场活跃性与延展性、稳定民间借贷市场的金融秩序有着重要的实践 和理论意义。文章灵活运用实证分析、逻辑分析、文献综述、比较分析等法学研究方法， 广泛搜集大量法律与实证资料、国外文献以及前人先进研究成果，去芜取菁，以形成独 特的研究视角与制度规划方向。本文创新处在于吸纳国际普惠金融体系的金融理念，将 其与我国扶持三农发展和中小企业发展的政策前导相契合， 将政策性扶持与公司自由经 营特性严格区分并相辅相成，使小额贷款公司得以脱离法律与政策的重重束缚，而得以 充分实现其活跃金融市场竞争、扶持三农及中小企业的基本价值。 西南政法大学硕士学位论文 2 一、小额贷款公司的缘起 （一）小额贷款公司的制度背景 1.大量民间资本闲置 我国的金融制度目前正处于国家垄断性的金融体制向与市场经济相适应的灵活金 融体制转轨的亚成熟阶段，长久以来实行的严格金融管制政策，禁止民营资本进入金融 信贷领域，禁止企业间借贷，这本是基于规范金融市场管理、集中财力物力进行经济建 设的立足点而制定的国家基本金融政策。但是随着社会经济不断进步，完全由国家掌握 金融信贷业务同时银行放贷审批过于严格的情况已不再适于多变的市场经济环境， 尤其 是近年来银行存款利率增速已大大低于通货膨胀速率， 民间大量拥有闲置资金而无理想 投资渠道的企业和个人不愿仅以当下过低的银行利率甚至负利率将资金存入商业银行， 因而民间大量空闲资本投资无门或无力、资金流动性极差，致使大量金融资源浪费情况 产生。 2中小企业和农民群体客观存在巨大贷款需求 随着改革开放以来市场经济的繁荣发展， 不断涌现的民间中小企业以及广大探求致 富之路的农民群体的已经产生巨大的贷款需求， 但是由于国家始终贯彻的金融政策是限 制金融信贷业务只能由国有或股份制的银行从事， 而大型银行机构对放贷对象有较高的 资质要求和提供相应担保财产的硬性要求。作为较为弱势的独立个体，中小企业和渴望 个人创业的农民群体发展所需的贷款金额相对较小， 兼且其所能提供的财产担保相对欠 缺，因而其远远没有能够达到大型银行规定放贷相对数量的担保财产或者信用额度。而 其他的一些融资手段如投资基金等也因为种种因素而往往不能实现中小企业和大多数 农民群体的发展要求。 即使一直以来国家财政和各种优惠政策对中小企业和农村地区都 有较大的倾斜， 亦有相当数额的财政拨款以政策性信贷资金的形式投入， 但是实践证明， 政策性信贷资金更多地被视为一种理所应当的补贴或者拨款而不是贷款， 并没有到达预 期刺激中小企业和农村经济可持续发展的目标， 甚而那些低利率的信贷资金往往会成为 小额贷款公司的制度困境及其法律完善 3 权力寻租和贪污腐败的牺牲品，政策性的扶持资金被基层的有权阶层获得，大量中小企 业和农民群体的发展需求并没有得到很好的满足。 3.大量非正规民间借贷扰乱了金融秩序 贷款需求的额度虽小但个体数量庞大的中小企业和农民群体的贷款需求客观存在， 却长期得不到正规金融机构的信贷支持，融资渠道狭窄，其扩大投资和生产规模的迫切 需求难以得到满足，不仅严重阻碍了中小企业和广大农村地区的可持续发展，而且在正 规金融借贷领域和国家财政政策扶持领域之外普遍出现了大量私人借贷需求， 甚至该类 借贷需求的可接受利率远远高于同期银行贷款利率， 进而在整个金融市场中形成需求远 大于供给的不正常局面。 正规金融市场之外的民间借贷领域滋生大量私人非正规金融借 贷机构，并且即使私人放贷利率高于同期银行利率亦供不应求，民间金融借贷市场中出 现大量规制外的外部收益，为追求此高额收益，民间闲置资本进入非正规的金融信贷渠 道从事私人借贷业务的情况愈演愈烈，越来越多地下钱庄、合会和基金会等非正规金融 机构不断涌现，甚至其放贷利率几倍于正规银行金融机构，这些非正规金融机构运行中 存在的运行欠规范性、隐蔽性、无监管性给国家金融秩序带来了极大威胁，并且由于不 诚信的借贷行为频频发生，也给借贷双方的利益造成了很大损害。 4.现代农业产业化与市场化的内在要求 传统农业生产的基本特征是依赖生物生长发育的自然规律获得经济收益， 其发展的 局限性与风险性都比较大，不是纯粹技术革新即可解决的，因而，以产业化与市场化为 趋势的现代农业发展模式的建立势在必行。 现代农业的产业化与市场化要求在国家大力 扶持的前提下为整个农村经济构建完善的农产品价格机制、产品流通机制、农村金融体 系等，赋予农民生产与交易上的实质自由，增加成为独立的市场主体，以实现农村生产 力的解放与农村经济的发展。农村金融是现代化农业的催化剂，要建立自由与开放的农 产品及其加工产品和土地等各类农业生产要素的流转市场， 使得农业经济资源在市场配 置下合理流动，充足和效率的金融资金支持是不可或缺的经济因素，而当下混乱且乏人 问津的农村金融市场因其落后性严重阻碍了现代农业的健康发展，对国家扶助“三农” 政策的深入推行造成了很大困扰。正是因此，由外而内的引入资金以促进农村金融市场 西南政法大学硕士学位论文 4 的完善与成熟便成为可期较快见效的有效途径， 得到法律允许的民间小额信贷面向产业 化的农业生产发放较小额度的无抵押贷款，既一定程度满足了农村产业发展的资金需 求，也填补了民间资本参与银行类货币业务的空白，为金融市场体系的构建完善引入了 先机。 为了完善正规金融借贷服务体系，规范混乱的民间借贷市场，支持民营中小企业发 展和农村经济繁荣，小额贷款公司这一民间金融借贷领域的新型经营模式应运而生。 2005 年 5 月，中国人民银行开始在全国五省区推行小额贷款公司试点，又在总结试点 经验的基础上，于三年后与中国银监会联合下发关于小额贷款公司试点的指导意见 （以下简称小贷指导意见 ） ， 小贷指导意见对小额贷款公司的概念与性质做出明 晰：小额贷款公司是由自然人、法人或其他社会组织投资设立的，不得吸收公众存款， 而仅经营小额贷款业务以及其它经批准的金融业务的有限责任公司或者股份有限公司。 1由上述可知小额贷款公司虽然以有限责任公司或者股份有限公司的形式而设立，应受 公司法调整，但同时由于其作为金融信贷组织的特殊性，又受国家金融监管部门的严格 监管，在设立资格、出资方式和经营范围等方面都与普通公司存在着较大差异。 （二）小额贷款公司的制度二）小额贷款公司的制度徵状徵状 我国的小额贷款公司制度尚处于前期摸索阶段，相关法律制度构建刚刚起步，可以 援引适用于小额贷款公司各项工作开展的法律文件仅限于公司法 合同法 小贷指 导意见等几部。根据现有的成文规范可知，小额贷款公司是不同于一般公司和金融机 构的新型经济实体，它既依赖于公司法等法律法规的一般制度构建，又有着自身独 特的徵状。 首先，小额贷款公司的组织形式依据小贷指导意见规定可以为有限责任公司也 可为股份有限公司，它是独立的企业法人，依照公司法和公司章程经营小额贷款等 金融业务，享有股东入股投资和业务收益等形成的全部法人财产权，并以其全部法人财 产独立承担民事责任。小额贷款公司的股东可以是自然人、法人和其他组织，甚而可以 包括一些合法的境外投资者， 公司股东以其认缴的出资额或者认购的股份为限对公司承 1 中华人民共和国中央政府门户网站： “银监会央行发布关于小额贷款公司试点的指导意见” ， 2012-11-5） 小额贷款公司的制度困境及其法律完善 5 担有限责任，同时享有资产收益、选择管理者和参与重大事项决策等权利。除了不得公 开向社会募集资本外，小额贷款公司的设立等事项基本可参照公司法中的有关规定。 其次，小额贷款公司的注册资本最低限额相对其它公司形式较高。根据小贷指导 意见中的特别规定，有限责任公司形式的小额贷款公司的注册资本最低限额为 500 万 元，而股份有限公司形式的最低限额为 1000 万元，并且注册资本应全部是实缴货币资 本，由出资人或发起人一次足额缴纳。小额贷款公司作为从事金融信贷业务的企业法人 组织，对其注册资本最低限额的限制基本较普通公司为高，而且在实践中为了适应各省 不同的经济发展状况，以及出于提高准入门槛、稳定金融秩序的考量，各省出台的小额 贷款公司管理办法等地方政府规章往往规定了更高的注册资本最低限额，如重庆市小 额贷款公司试点管理暂行办法 中将小额贷款公司注册资本最低限额提高到有限责任公 司 2000 万元，股份有限公司 3000 万元。 再次，小额贷款公司的资金来源和业务范围受到严格限制。综合小贷指导意见 和各省小额贷款管理办法等法律文件，可知小额贷款公司的资金来源主要有三类：自有 资金，即小额贷款公司的股东或出资人认购和认缴的经过验资的合法自有资金；来自国 际非政府组织或慈善机构的捐赠资金； 以及来自不超过两家银行业金融机构的融入资金 或称批发资金。 除上述三种途径之外小额贷款公司不得以任何形式擅自或变相向公众募 集资金。在业务范围上，最初的试点阶段，小额贷款公司只被允许在本地从事规定的针 对农村居民和微小企业发放的小额贷款业务，也即“只贷不存” 。只是在之后各地政府 推广的过程中，为了适应市场经济发展状况又对其经营范围予以放宽，小额贷款公司除 基本的小额信贷外尚可从事票据贴现、资产转让等有限的金融业务。 最后，小额贷款公司的监管问题相对一般公司和金融机构较为特殊。由小额贷款公 司内部治理结构来看，其内部监管机制基本参照公司法的规定，设立监事会或监事依公 司法和公司章程的授权对公司的财务与经营状况进行监督和内部审查， 设立健全的企业 财务会计制度以真实记录和反映其业务活动和财务活动，与一般公司并无不同。而在小 额贷款公司的外部监管的制度构建上，其主要依据是银监会出台的小贷指导意见 、 关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知和各地 方政府的相关政府规章，与一般公司和金融机构的监管模式都存在较大差异。例如小 贷指导意见中规定应由省级政府指定一个金融主管部门（综合各省情况来看主要为金 西南政法大学硕士学位论文 6 融办）负责对小额贷款公司设立与运营情况的监督和管理，加强对其外部的风险控制； 而作为法定金融监管机构的中国人民银行和银监会对小额贷款公司并没有表现出强烈 的监管取向，而是仅对其利率控制、资金流向等经营徵状进行技术性跟踪监测；由于小 额贷款公司不吸收存款，故监管机构不对其实行审慎监管，而是采取备案登记管理的方 式。 2 （三）小额贷款公司的制度价值 在宏观层面上，小额贷款公司的制度设立符合转型期间我国金融改革的发展方向。 一方面，小额贷款公司的设立可以在当地搭建一个小型的融资平台，把社会的一部分闲 散资金集中起来，促进闲置资本的流动效率，创造更大的社会财富，同时可以缓解中小 企业、个体工商户、农村承包经营户等小额信贷需求融资难问题，实现信贷需求与资本 增值的有机对接，能够有力地支持中小企业发展，促进农民创业增收，增加地方经济税 收，提供就业岗位，有力地促进当地的经济社会发展；另一方面，小额贷款公司制度的 设立可以极大程度上缓解当前民间借贷市场的紊乱状态，引导民间金融从地下走到地 上，对于加快民间非正规金融体系的逐步完善具有着独特的作用，在全国各地的不断推 广小额贷款公司必将打破民间金融的僵局，成为中国多元化金融体系的重要组成部分。 同时，由于我国复杂的经济社会背景以及经济转轨进程中所呈现的体制不确定性，使得 我国小额贷款公司既面临着空前的发展机遇， 也存在着诸多制度定位与金融市场环境等 方面的挑战，对小额贷款公司发展模式的理论探索与实践，将成为完善金融管理体制、 促进市场经济健康有序发展的一次有效的制度变革。 在微观层面上，小额贷款公司的组织形式具有着比正规银行金融机构更强的灵活 性，其面向农民群体和中小企业提供的小额金融服务较之大型银行金融机构有较大优 势，可以向我国金融市场注入竞争因子，有效激发金融市场的活力。一来，小额贷款公 司的业务效率要比银行金融机构高，其放贷审查较为宽松，放贷手续较为简便，在贷款 额度普遍较小的农村金融市场中有利于发挥小而快、快而好的优势，是正规银行金融体 系的必要补充；再者，小额贷款公司拥有着准确获得农民群体和中小企业信息的优势， 有利于控制信用风险，这是由于小额贷款公司明显的区域性特征所致，它们更加贴近实 2 中国人民银行小额信贷专题组： 小额贷款公司指导手册 ，北京：中国金融出版社，2006 年版，第 22 页。 小额贷款公司的制度困境及其法律完善 7 际，对于本地居民和企业的信用和收益情况有着较为明晰的了解，往往可以通过亲缘、 商业关系和道德层面的监督以更好地克服信息不对称所引发的道德风险。 3 二、我国小额贷款公司的制度困境 小额贷款公司是我国金融制度的一次历史性的探索与创新， 它一定程度上打破了长 期以来国家垄断金融市场的现状， 以一种有限但合法的形式满足了部分迫切需求资金的 中小企业和农民群体的发展愿望，弥补了规范化民间借贷市场的空白，为金融市场注入 了活力，为市场经济的繁荣发展发挥了有益的作用。但是小额贷款公司毕竟没有先例， 对我国金融体制而言是一种全新的金融组织模式， 无论在立法还是实践中都面临着一些 阻碍这一新生事物发展的困局。目前亟待解决的困局主要体现在如下三个方面。 （一）小额贷款公司的法律定位不明 与国外小额信贷机构被视作有别于一般企业的特殊机构不同，由于法律的滞后性， 作为我国新兴组织形式的小额贷款公司的性质定位问题仍没有一部具有普适指导性的 法律法规加以明确， 所有涉及小额贷款公司的法律文件的主要表现形式是部门规章和地 方性政府规章，位阶相对较低。作为一部行政规章性质的法律文件，银监会与央行制定 的 小贷指导意见 中规定， 小额贷款公司的组织形式是有限责任公司和股份有限公司， 是依据公司法而设立的企业法人，始终没有提及其是否为适格的金融机构主体。并 且在公司注册资本限额上， 小贷指导意见也有违公司法的有关条文：如公司 法 规定若其他法律和行政法规对有限责任公司和股份有限公司的注册资本最低限额有 更高规定的，从其规定，而显然小贷指导意见并不属于行政法规的范畴，更遑论法 律。 2010 年央行颁布的金融机构编码规范中虽明确将小额贷款公司列入金融机构 的范畴，但该文件一方面仅为行政规章，另一方面又过于笼统，仅只赋予小额贷款公司 以一个其他金融机构的名义。 4但至少就目前颁行的法律文件而言，小额贷款公司作为 3 熊泽森： 中小企业信贷融资制度创新研究 ，北京：中国金融出版社，2010 年版，第 236 页。 4 中国人民银行： 金融机构编码规范 ， 西南政法大学硕士学位论文 8 一种金融机构主体的地位已得到确认。 然而仅仅确定小额贷款公司为金融机构的性质仍 远不能解决其定性的实践运作问题，小额贷款公司的设立、经营与监管所依据的相关法 律法规并没有形成统一体系，各法律法规和行政规章多有冲突。例如，依据小贷指导 意见以及公司法有关公司设立条款，小额贷款公司的设立应向省级主管部门即金 融办提出申请，并于当地相应工商管理机关办理注册登记并领取营业执照，然而小额贷 款公司作为从事贷款业务的金融机构主体，依据央行贷款通则中的具体规定： “贷 款人必须经过中国人民银行的批准才可经营贷款业务， 并须持有中国人民银行所颁发的 金融机构法人许可证或金融机构营业许可证” 。 另外，我国金融法规中关于禁止企业间借贷的规定也将小额贷款公司置于尴尬境 地。 我国金融市场较为年轻， 相关法律法规仍待完善， 国家的金融监管工作也不够成熟， 对于有利于盘活企业中闲置资金的企业间借贷行为难以有效监管， 很容易引发高利贷的 风险，因而一直以来我国金融法规明确禁止企业间借贷行为。根据央行 1996 年施行的 贷款通则规定，企业间不得办理借贷或者变相借贷融资业务；最高院的多次批复如 关于对企业借贷合同借款方逾期不归还借款应如何处理问题的批复 中也做出明确表 态：企业间借贷合同违反相关金融法规，应属无效合同。而反观小贷指导意见中对 小额贷款公司的资金运用的规定，其中含糊其辞，小额贷款公司从事的业务类型是小额 贷款，允许小额贷款公司“自主选择贷款对象” ，同时却又“鼓励其面向农户和微型企 业提供信贷服务” 。以正常逻辑推断，自然是以法律文件的形式认定小额贷款公司的业 务开展对象既包括作为自然人的农户，也包括企业法人或其他非法人经济组织。那么， 在尚无法律和行政法规对小额贷款公司是否为可以合法从事放贷业务的金融机构主体 尚无定论， 究竟其发放贷款的主营业务是否与相关金融法规相违背？是否其因放贷而签 订的借贷合同应归于无效？ 从小额贷款公司提供的业务类型来看，虽然因小贷指导意见限制其仅仅可以从 事贷款、票据贴现等有限的金融业务，但其本质上仍旧是一种金融放贷行为；而从经营 模式上来看，小额贷款公司在经营上仍主要以复制商业银行的放贷运作模式为主，灵活 性较差，没有形成自己独特的经营模式。也正是由于小额贷款公司发展的不完善性，加 以上述这些法律文件的相互冲突给小额贷款公司的可持续发展带来了很大困扰， 一旦因 61_.html.（最后访问日期 2012-7-20） 小额贷款公司的制度困境及其法律完善 9 公司设立瑕疵而产生纠纷或是因借贷合同发生纠纷， 这些部门和地方政府的行政规章是 不能单独作为案件认定依据的。小额贷款公司实际上是“以公司之名行金融机构之实” ， 其欲实现可持续发展必须尽快协调各法律文件之间的冲突与矛盾之处， 加快小额贷款公 司相关较高位阶法律和行政法规的制定，并形成一整套运行顺畅的治理机制。 （二）金融监管严重缺位 很多国家的小额信贷机构都有着专门的法律制度予以规范， 并对其监管做出了明确 规定，如孟加拉国乡村银行法等，而在我国作为新兴金融组织形式的小额贷款公司 尚没有健全的相关法律法规对其予以专门规定。 小额贷款公司作为一种区别一般公司和 其他金融机构的金融组织形式，为明确其合法权利义务、规范对其金融业务的监督和管 理，迫切要求形成一套专门和完善的监管体系。然而，目前来看，由于严重的相关法律 缺失，对我国小额贷款公司的金融监管也陷入了严重缺位的恶劣状况。 在小额贷款公司的外部监管的制度构建上，其主要依据小贷指导意见和各地方 政府的相关政府规章。 小贷指导意见规定，由省级政府指定一个金融主管部门负责 对小额贷款公司的设立与运营进行监督管理。然而关注一下各省级政府出台的相关文 件， 可以看出各地方始终没有一个统一的专门的机构对区域内小额贷款公司进行金融监 管。如河南省小额贷款公司试点管理暂行办法中即指定多个相关部门共同监管，如 省政府金融办、省中小企业局、财政厅、工商局、央行郑州支行、河南银监局共同组成 联席会议以指导辖区内小额贷款公司的监督管理和风险处置工作， 并以中小企业局为主 管部门；在重庆市小额贷款公司试点管理暂行办法中，指定市政府金融办负责区域 内小额贷款公司的设立审核以及对其业务开展活动的监督管理； 浙江温州在试点中由金 融办、工商局、发改委、人行温州支行和温州银监局联合对小额贷款公司进行监管。 5政 府下辖部门的多头监管看上去仿佛全面而稳妥， 但在实践中由于欠缺较高位阶的法律法 规的授权，使得监管主体定义模糊，各部门职责分工不明晰，各地方重复指定多个有权 监管部门并且各部门互不统属而纷纷插手于小额贷款公司的监督管理工作， 常常出现多 部门重复要求小额贷款公司提交各项相关文件，争相揽权却将责任层层下压，往往导致 监督管理工作的混乱，阻碍了小额贷款公司在更大范围的发展。另外，各地方政府制定 5 邝桂梅： “小额贷款公司法律问题研究” ，西南政法大学法律硕士论文，2010 年，第 21 页。 西南政法大学硕士学位论文 10 的监管主体专业化程度有限， 缺乏专业金融监管人才， 更未形成统一、 科学的监管标准， 很难做到对小额贷款公司准确、有效的监管。 而作为我国专门银行业金融监管机构的中国人民银行和银监会及其分支机构对小 额贷款公司并不进行完全的监管，而是仅对其利率、资金流向进行跟踪监测。这种情况 很大程度上是由于小额贷款公司法律地位不明确造成的， 相关法律法规并没有在制度上 认同小额贷款公司作为金融机构的性质， 法律依据不足因而也给小额信贷公司的监管工 作造成了很大的困扰，中国人民银行和银监会及其分支机构只能在监管中发挥部分作 用，极易出现监管形式化的趋向。由于小额贷款公司不吸收存款，原本监管机构应对其 实行非审慎性监管，即采取备案登记管理的方式，监督小额贷款公司的信贷业务准入、 保护借款人利益、防止金融欺诈和金融犯罪、明确利率等相关政策，但是小贷指导意 见和各地方政府规章对于监管内容和程序都不甚明确，仅规定监督小额贷款公司的利 率浮动限度和信贷资金流向，审查其注册资本是否足额并实缴，监督其是否有变相吸收 存款和非法集资等违法违规行为，并不符合规定的非审慎性监管的形式和内容。 6 （三） “福利性”与“趋利性”的矛盾难以调和 综观世界各国小额信贷的发展历史，根据机构的理念、目标、业务操作方式以及是 否享受补贴等方面的不同，各种类繁多的小额信贷机构大体上可分为两个大类：福利主 义小额信贷和制度主义小额信贷。具体而言，福利性的小额信贷是一种传统类型的扶贫 模式，其首要目标是促进社会均衡发展与消灭贫困，将政策性的贷款资金直接和有效的 借贷与穷人，同时辅以技术培训、教育、医疗等相关社会服务，这些福利性小额信贷机 构的可持续运营依赖于政府扶助或捐赠资金，而往往不用考虑自身运作的盈亏与否。制 度性小额信贷则是当代小额信贷理念的主流观点， 它认为小额信贷是在金融深化过程中 衍生出来的金融创新，通过严格的金融监管将小额信贷机构纳入正规金融市场体系，以 实现较大规模地服务于目标客户群体同时实现机构自身在组织和财务上的可持续发展 为并行的宗旨。 我国初期投入在广大农村地区的小额信贷服务即具有着显著的福利主义色彩。 我国 是发展中大国，农村发展滞后的问题有深刻的历史和经济背景，一直以来政府通过多种 6 邝桂梅： “小额贷款公司法律问题研究” ，西南政法大学法律硕士论文，2010 年，第 10 页。 小额贷款公司的制度困境及其法律完善 11 财政和政策等手段致力于三农问题的妥善解决，废除农业税、加大基础设施建设力度， 并为此投入了大量的物力财力。1993 年中国社科院借鉴孟加拉乡村银行的发展模式开 始了小额信贷中国化之探索，并在之后的十年里开展了一系列小额信贷项目，这些项目 大都是以扶贫为核心目的的福利性小额信贷， 不仅有政府主导的正规金融机构推行的小 额信贷服务，如中国农业银行推行的扶贫贴息小额信贷；还包括一些非营利性的非政府 组织进行的公益性小额信贷服务； 另外在广大农村地区也存在一些典型的农民集体互助 性质的金融合作社与资金互助社等。 这些福利性小额信贷组织的宗旨是专门以农村贫困 和低收入人群为服务对象的，既提供小额的，无息或低息贷款，还可以包括多种技术支 持和培训，但是不得不说，除了极少数主要由财政资金扶持和由慈善资金构成的公益性 组织机构外，其他福利性小额信贷项目的都难以摆脱福利性与可持续性的内在矛盾，往 往在运营中积累大笔坏账死账以致难以维持而半途夭折。 审视这一阶段改革的全过程可 以发现， 我国当前农村信贷服务体系和二战后普遍存在于发展中国家的传统农村信贷服 务体系仍具有众多相似之处， 即通过代价高昂的国有或准国有大型银行金融机构将扶贫 性信贷资金投入落后的农村地区， “过低的目标客户到达率”是其最大缺陷，急需信贷 扶持的农民群体难以得到低息或无息贷款。 7例如在农村地区覆盖面最广泛的也是受众 接受程度最高的农村信用社作为正规金融机构在广大农村地区逐步拓展的小额信贷服 务，农村信用社的小额信贷业务的最大原则即是“福利性” ，借助大量国家扶持资金和 优惠政策，吸收农民储蓄和发放小额扶贫贷款，以促进“三农”问题妥善解决为宗旨， 然而伴随着农村信用社商业化改制，农民互助合作的性质逐渐丧失，大笔资金并未投入 农户小额信贷领域而是更多地流向城镇的非农生产部门，而同时由于历史包袱，经统计 改制后的全国 4 万多家农村信用社累积亏损与坏账高达 5000 亿元。 8即使作为国有大型 银行的农业银行推出的上述扶贫项目也最终不得不废止， 转而开发惠农卡小额农户信贷 等具有盈利性质的信贷服务， 虽然这些运营至今的小额信贷服务也具有扶持农村经济社 会发展的价值目标，却已经难以摆脱商业组织的趋利天性。 到目前为止，我国城乡差距依然巨大，作为第一产业的农业生产在收益回报率以及 风险抵抗能力等方面都与第二、三产业存在较大距离，要实现农民自主致富以及农村社 会经济的可持续繁荣，