（民商法学专业论文）我国农民工失业保险法律问题研究.pdf

四、构建和完善农民工失业保险法律制度的基本思路2 3 ( 一) 农民工失业保险的过渡模式选择2 3 ( 二) 构建城乡统一失业保险法律制度2 6 ( 三) 构建城乡统一失业保险法律制度的保障机制3 0 结语3 4 参考文献：3 5 致谢3 7 在校期间发表的文章3 8 西南大学硕士学伊论文 摘要 摘要 改革开放以来，农村剩余劳动力大量涌向劳动力价格较高、经济较为发达的地区。 这些人所从事的工作与城市产业工人并无差别，只是在当前我国城乡二元户籍管理体制 下，他们仍然保持着农村户口，于是我们就给了他们一个特殊的称呼“农民工”。 他们为我国的社会主义现代化建设做出了巨大贡献。但是从另一方面讲，他们却被长期 排斥在我国现有的城市失业保险体系之外。这种现状的危害在国际金融危机导致沿海劳 动密集型企业大面积裁员甚至倒闭的大背景下显得尤为突出。 现阶段农民工的权益保障问题已经成为构建社会主义和谐社会进程中的一个突出 矛盾，同时也是考验党的执政能力的一个严峻问题。这与社会保障制度所倡导的公平公 正原则是相违背的，同时也与广大农民工为社会发展和城市经济建设所做出的贡献是完 全不对称的。而他们在城市社会经济生活中受到的歧视和不平等待遇往往又是社会危机 和动荡的根源，容易诱发一系列复杂的社会问题。这些己成为构建和谐社会进程中必须 重视的不和谐因素之一。所以，对农民工进行失业保障已经成为了一个不容忽视的问题。 本文主要采取历史分析法，调查分析法，文献分析法。通过对失业的历史由来和新 中国失业保险的发展历程进行分析比较，结合在四川省冕宁县所进行的实地调研，最后 综合中外文献对我国农民工失业保险法律制度的构建提出相关建议。 文章正文主要分为四部分： 第一部分：农民工失业保险相关基本问题。这部分主要有两层内容。一是阐述了失 业的历史由来以及对其的界定，失业保险制度的基础理论及新中国失业保险的发展历 程。二是阐述了农民工及农民工失业的相关基本理论和现实问题。 第二部分：构建和完善农民工失业保险法律制度的价值基础与现实意义。这部分主 要有两层内容。一是从法理方面论述对农民工实行失业保险的正当性。二是从现实角度 阐述对农民工实行失业保险的现实紧迫性。 第三部分：农民工失业保险法律制度的现状分析。这部分主要有两层内容。一是阐 述当前农民工失业保险法律制度现状及其两种实践模式。二是对造成当前这种现状的成 因分别从立法角度，政策角度，管理人角度和劳动合同双方角度四个方面进行分析。 第四部分：构建和完善农民工失业保险法律制度的基本思路。这部分主要有三层内 容。第一层是对农民工失业保险当前的模式进行选择。在对目前主要的社会保险模式进 行介绍和评析的基础上，得出当前农民工失业保险的过渡模式多维模式，即按农民 工与城市的融合程度将其划分为三个群体，在充分尊重不同层面农民工的参保能力和参 保意愿的前提下，分别施以不同模式的失业保险。第二层是我国农民工失业保险法律制 度的根本路径，即建立城乡统一的失业保险法律制度，用全国性法律完善当前主要针对 城镇设计的失业保险体系，以法律制度的形式使农民工和城市工人享有平等的失业保险 权利，履行平等的失业保险义务。文章先是对这一制度的立法原则和价值导向进行阐述， 然后对具体制度构建提出三方面建议( 1 ) 失业保险的保障对象( 2 ) 失业保险基金及其 监管( 3 ) 失业保险待遇的给付。第三层是建立城乡统一失业保险法律制度的保障机制。 两南大学硕十学位论文 摘要 从整个社会保障乃至社会制度层面构建失业保险法律制度的保障机制。 关键词：农民工失业保险法律制度 i i 西南大学硕十学位论文 a b s t r a c t a b s t r a c t s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n gu p ，f l o o do fr u r a ls u r p l u sl a b o rh a v ep o u r e di n t ot h ef o r c e p r i c e sh i g h e ra n dm o r ed e v e l o p e d a r e a s t h e s ep e o p l ee n g a g ei nt h ew o r kt h a td o e sn o td i f f e r 、析t hu r b a ni n d u s t r i a lw o r k e r s b u ti no u rc u r r e n tm a n a g e m e n to ft h eu r b a n - r u r a lh o u s e h o l d r e g i s t r a t i o ns y s t e m ，t h e ys t i l lm a i n t a i n e dar u r a lh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o n , s ow eg a v et h e ma s p e c i a lt i t l e 一”m i g r a n tw o r k e r s ”t h e yh a v em a d et r e m e n d o u sc o n t r i b u t i o n st oo u rc o u n t r y s s o c i a l i s tm o d e r n i z a t i o n b u to nt h eo t h e rh a n d ，t h e yh a v eb e e ne x c l u d e df r o mo u re x i s t i n g u r b a nu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mf o ral o n gt i m e ，a n de v e ns o m eb a s i cr i g h t sa r en o t p r o t e c t e d h a z a r d so ft h i s s i t u a t i o ni s p a r t i c u l a r l yp r o m i n e n tu n d e rt h eb a c k g r o u n do f i n t e r n a t i o n a lf i n a n c i a lc r i s i sw h i c hl e dt ol a r g e - s c a l el a y o f f sb e c a u s eo fl a b o r - i n t e n s i v e e n t e r p r i s e s c l o s u r ea l o n gt h ec o a s t g u a r a n t e e i n gt h er i g h t so fm i g r a n tw o r k e r sh a sb e e nap r o m i n e n tc o n t r a d i c t i o ni nt h e p r o c e s so fb u i l d i n gas o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t ya tt h i ss t a g e ，b u ta l s oas e r i o u sp r o b l e mt o t e s tt h ep a r t y sa b i l i t y t h i si sc o n t r a r yt ot h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m sp r i n c i p l e - f a i ra n dj u s t ， b u ta l s oc o m p l e t e l yd i s s y m m e t r i c a lw i t l lc o n t r i b u t i o no ft h er u r a lw o r k e r s t h ed i s c r i m i n a t i o n a n du n e q u a lt r e a t m e n ti nt h e i rc i t y ss o c i a la n de c o n o m i cl i f ec a na l w a y sb et h es o u r c eo f s o c i a lc r i s i sa n dt u r m o i la n db el i k e l yt oc a u s eas e r i e so fc o m p l e xs o c i a lp r o b l e m s t h e s e h a v eb e c o m eo n eo ft h ef a c t o r so fd i s h a r m o n yi nt h ep r o c e s so fb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y t h e r e f o r e ，u n e m p l o y e dp r o t e c t i o no fm i g r a n tw o r k e r sh a sb e c o m eap r o b l e mt h a tc a nn o tb e i g n o r e d t h ef o l l o w i n gt h e s i su s e st h em e a n so fh i s t o r i c a la n a l y s i s ，s u r v e ya n a l y s i s ，l i t e r a t u r e a n a l y s i s t o s t u d y t h e i s s u e t h r o u g ha n a l y z i n ga n dc o m p a r i n gw i t ht h eh i s t o r yo f u n e m p l o y m e n ta n dt h ed e v e l o p m e n to fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ei nc h i n a , a n d w i t l lt h ef i e l d r e s e a r c hc a r r i e do u ti nm i a n n i n gc o u n t yo fs i c h u a np r o v i n c e ，t h ef o l l o w i n ga r t i c l ef i n a l l y i n t e g r a t e dt h el i t e r a t u r et og i v es o m es u g g e s t i o n so nc h i n am i g r a n tw o r k e r su n e m p l o y m e n t i n s u r a n c el e g a ls y s t e m t h e s i st e x ti sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ： p a r ti ：t h eb a s i cu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ep r o b l e m so fm i g r a n tw o r k e r s t h e r ea r et w o l a y e r so ft h i sp a r to ft h ec o n t e n t t h ef i r s td e s c r i b e st h eh i s t o r i c a lo r i g i na n dt h ed e f i n i t i o no f u n e m p l o y m e n t ，t h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m ，t h eb a s i ct h e o r ya n dd e v e l o p m e n to f u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ei nc h i n a t h es e c o n di sd e s c r i b e st h eb a s i ct h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a l i s s u e so fm i g r a n tw o r k e r sa n du n e m p l o y m e n to fm i g r a n tw o r k e r s p a r ti i ：t h ev a l u ea n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c et ob u i l da n di m p r o v et h em i g r a n tw o r k e r s l e g a ls y s t e mo fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e t h e r ea r et w ol a y e r so ft h i sp a r to ft h ec o n t e n t f i r s t l y , t od i s c u s sl e g i t i m a c yo fi m p l e m e n t i n gt h em i g r a n tw o r k e r su n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e s e c o n d ，t od i s c u s st h eu r g e n c yo fi m p l e m e n t i n gt h em i g r a n tw o r k e r su n e m p l o y m e n t i i i 两南大学硕十学位论文a b s t r a c t i n s u r a n c ef r o mar e a l i s t i cp e r s p e c t i v e p a r ti i i ：a n a l y s i so ft h es t a t u so fm i g r a n tw o r k e r sl e g a l s y s t e mo fu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c e t h e r ea r et w ol a y e r so ft h i sp a r to ft h ec o n t e n t f i r s t ，t od e s c r i b et h ec u r r e n ts t a t u s o fm i g r a n tw o r k e r st h el e g a ls y s t e mo fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ea n dt h et w op r a c t i c em o d e l s s e c o n d ，t oa n a l y z er e a s o n st ol c a dt ot h i ss i t u a t i o nf r o mt h ev i e wo fl e g i s l a t i v ep o i n t 。v i e wo f p o l i c yp o i n t ，v i e wo f t h em a n a g e rp o i n ta n dv i e wo ft h et w os i d e si nl a b o rc o n t r a c t p a r ti v ：t h eb a s i c i d e a st ob u i l da n dp e r f e c tt h el e g a ls y s t e mo fm i g r a n tw o r k e r s u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e n l i ss e c t i o nh a st h r e em a i nc o n t e n t s t h ef i r s tl a y e ri sc h o o s i n gt h e c u r r e n tm o d e lo ft h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ef o rm i g r a n tw o r k e r s b a s e do nt h ed e s c r i b e d a n dt h ea s s e s s m e n to fc u r r e n tm a j o rs o c i a li n s u r a n c em o d e l t h ea u t h o rs u m m a r i z e st h e t r a n s i t i o nm o d eo fm i g r a n tw o r k e r su n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e 一m u l t i d i m e n s i o n a lm o d e l 撇i s m i g r a n tw o r k e r sw i l lb ed i v i d e di n t ot h r e eg r o u p sb yt h el e v e lo fi n t e g r a t i o nw i t hc i t y e a c hg r o u pw i l lb et r e a t e dw i t hd i f f e r e n tm o d e so fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e t h es e c o n di s h eb a s i cw a yo ft h em i g r a n tw o r k e r su n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e t h a ti s t oe s t a b l i s hau n i f i e d l e g a ls y s t e mo fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e w l t l ln a t i o n a ll a w st oi m p r o v i n gt h ed e s i g no ft h e c u r r e n tu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m ，w ew i l la c h i e v eag o a lt h a tm a k e st h em i g r a n t w o r k e r sa n du r b a nw o r k e r se n j o ye q u a lr i g h t sa n de q u a l l yp e r f o r m a n c et h eu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c eo b l i g a t i o n s f i r s t l ya r t i c l ed i s c u s s e st h ep r i n c i p l e sa n dv a l u e - o r i e n t e do ft h i ss y s t e m ， a n dt l l e nm a k e st h r e es p e c i f i cr e c o m m e n d a t i o n st ot h ec o n s t r u c t i o no ft h i ss y s t e mfl1 p r o t e c t i o no b j e c to fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e ( 2 ) u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ef u n da n di t s r e g u l a t i o n ( 3 ) p a y m e n to fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c eb e n e f i t s t h et h i r dl a y e ri st oe s t a b l i s ha p r o t e c t i o nm e c h a n i s mo fu n i f i e dl e g a ls y s t e mo fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e k e y w o r d s ：m i g r a n tw o r k e r su n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e l e ：g 副s y s t e m i v 西南大学硕士学位论文 引言 引言 2 0 0 8 年，全球经济遭受到了继上世纪经济大萧条以来最严重的金融危机的重创。 从发达国家到发展中国家，从城市到乡村，从新兴的i t 产业到传统的制造业，在全球 一体化高度发展的今天，谁也不能独善其身。受金融危机的影响，欧美市场消费者信心 下降，消费热情降低，极大地影响了我国的出口贸易。一些出口型制造企业的订单锐减， 也就出现了大量裁员的现象，更有沿海一些过度依靠“外单”的企业纷纷倒闭，农民工 大量“下岗”。一些人待在城里无事可做，又难以承受不菲的生活费用，只好返回老家 另谋出路。于是在2 0 0 8 年底，大部分内陆地区集中出现农民工返乡潮。 然而，从2 0 0 9 年初以来，沿海地区劳动密集型企业相继出现企业用工增长、局部 地区缺工的情况。此次反季节“用工荒”主要源于内需的逐渐复苏和外贸订单的突增， 使得之前一些受金融危机的影响裁员的企业在大批农民工返乡的情况下产生了的劳动 力短期不足。其中很多农民工在去年返乡后也不愿再长途跋涉外出谋生，转而留在当地 找工作。 虽然此次“用工荒 并不是需求持续增加引发的人力资源的紧缺，更不能说经济已 全面复苏、企业已摆脱困境，但是如果农民工之前能够获得强有力的失业保险的保障的 话，这种用工难的状况就会在一定程度上有所缓解了。 由于失业保险未能覆盖大部分农民工，使得经济危机对我国的影响愈发巨大，主要 表现在三个方面：首先对广大农民工而言，暂时失业的农民工在失业期内就没有在城市 里面继续生活的物质资本，既不能充分利用城市里丰富的职业教育资源进行“充电”， 也不能最快地获得就业信息进行再就业；其次对需要用工的企业而言，也不能在最短时 间内招募到足够的人员恢复闲置的生产线，从而提高企业对市场变化的反应速度，将金 融危机的影响周期最大限度地缩短；此外，因为失业保险的真空造成的农民工返乡也使 得农民实际收入减少，直接影响到广大农村的消费，当前国家正在引导扩大内需，但是 广大农民收入的下降使得他们不得不减少支出，这样又将影响整个经济的复苏，使得金 融危机带来的负面效应延长。可见，在金融危机面前，失业保险的缺失对农民工，企业， 国家三者都显现出了极大的危害性。 纵观西方许多国家，其失业之所以成为一个社会问题也主要是由于在短时期内出现 大量失业人员( 比如经济危机时期) ，而这些失业者又得不到相关国家政策和制度的保 障。就我们国家而言，近年在相关部门的重视下，农民工的医疗保险、养老保险等制度 逐渐完善起来。但我国还是有相当多的农民工常期游离于各种社会保障之外。他们中的 多数仍然没有得到任何失业保障。于是在金融危机面前，大量农民工的失业使得一些社 会问题也暴露了出来。完善农民工失业保险这个任务也就显得越发迫切。现阶段农民工 的权益保障问题也已经成为构建社会主义和谐社会进程中的一个突出矛盾。农民工是我 国社会经济中的弱势群体，却鲜能享受到失业、住房、教育等相关福利，这与社会保障 西易菲：用工荒? 用工慌? ，中国纤检2 0 0 9 年第4 期。 o 徐畅：珠三角企业遭遇用工荒尴尬，中国证券报2 0 0 9 年9 月1 4 日。 1 两南大学硕士学何论文 引言 im m mmm i m lmllit 所倡导的公平公正原则是相违背的，同时也与广大农民工为社会发展和城市经济建设所 做出的贡献是完全不对称的。而他们在城市社会经济生活中受到的歧视和不平等待遇往 往又是社会危机和动荡的根源，容易诱发一系列复杂的社会问题。这些都已成为构建和 谐社会进程中必须重视的不和谐因素之一。 所以当前对农民工进行失业保障已经成为了一个不容忽视的问题。如果不从现在开 始着手进行逐步解决，其在将来一二十年内必然成为一个影响中国发展，阻碍中华民族 复兴的顽疾。因此，当前对农民工失业保险的研究也就更显得意义重大。 2 两南大学硕十学伊论文一、农民工失业保险相关基本问题 一、农民工失业保险相关基本问题 ( 一) 失业及失业保险 1 失业的概念界定 ( 1 ) 失业的历史由来 失业成为一个社会问题并不是从它在人类社会中诞生那一天开始的。直到封建社 会，人类还是以家庭为主要的经济单位，劳动力组织的主要形式也是家庭生产。被压迫 阶级束缚在土地上进行耕作或者从事着家庭小作坊形式的手工业。在这种自己自足的自 然经济占主导地位的情况下，商品经济的发展被压制了下来，少量的商品交换无法成为 社会的主流。土地的保障作用在自然经济的条件下也就十分明显。即使出现少量的商人 解雇自己的佣人，被解雇的人也可以迅速地投入到土地耕作上以养活自己。对于从事农 业生产的广大农民来讲，这时一直处于“自然就业”的状态。在这种状态下，农民是不 需要从业资格或者标准方面的要求的，即没有就业“门槛”，这也就直接造成了三个主 要问题：一是就业质量低；二是就业数量多：三是没有显性失业。哪“自然就业”的状 态也就将土地所具有的社会保障方面的功能发挥到了极致。政府也就不需要考虑和承担 农民的就业问题的解决。此时，失业在农村也并不被看作是一个问题，尽管农村劳动力 的隐性失业人员几乎没什么事可做。所以在此之前，失业对人类而言都不能称之为社会 问题。 直到近代资本主义生产方式产生，海洋时代的到来大大地开拓了海外市场，激增的 市场需求刺激的技术的进步，先进的生产机器的发明则大大地提高了生产效率，由此需 要大量的产业工人，为了解决雇佣劳动力的问题，1 5 世纪末叶至1 9 世纪中叶西欧新兴 资产阶级和新封贵族开始使用暴力剥夺农民土地。这种情况在英、德、法、荷、丹等 国都曾先后出现过，而以英国的圈地运动最为典型。罾这些失去土地的农民进入到了城 市中，再也无法独立为家庭成员创造提供食物，只得投入到工业或者其它行业中依靠工 资维持生活，他们中的大多数都接受资本家的雇佣开始从事大机器生产活动。由于雇佣 关系取代了自然经济，是否能够赚取足够的金钱养家就成了这些在城市中生活的失地农 民所面临的关键问题。失业也在这时开始出现在这些脱离了土地的产业工人身上。此外， 生产技术的革新，工业革命的到来也大大推动了城市化的进程，大批人口开始向城市迁 移，家庭的规模越来越小；交通工具不断改善，通讯设施的不断改进，社会人口流动迅 速增加、家庭成员之间的纽带化联系变得越来越松散。以家庭为主的生产和生活方式逐 步解体，家庭为单位的保障功能也越来越弱。 由于资本主义无法摆脱的生产资料私有 制和社会化生产之间的矛盾，资本主义经济危机爆发时，大量工人的失业集中出现，造 成了社会的动荡。失业所带来的社会问题在这时也就愈加明显。综上可见，失业的历史 。魏新武：社会保障世纪同眸，中国社会科学出版社2 0 0 3 年版，第1 4 4 页。 o 沈玉：论英国圈地运动与工业革命的劳动力来源，浙江大学学报2 0 0 1 年第l 期。 张新民：养老金法律制度研究，人民出版社2 0 0 7 年版，第1 3 页。 3 两南大学硕十学位论文一、农民t 失业保险相关基本问题 其实也就是工业化的历史。 ( 2 ) 失业的定义 在经济学范畴中，一个人愿意并有能力为获取报酬而工作，但尚未找到工作的情况， 就被认为是失业。这也就是说，没有劳动能力的人不存在失业问题。另外，有劳动能力 的人虽没有职业，但也没有就业意愿的也不被称为失业者。我们通常所说的失业率就是 指劳动人口里符合“失业条件”者所占的比例。对于失业的规定，每个国家都有所不同。 按照国际劳工组织( i l o ) 的统计标准，凡是在规定年龄的一定期间内( 如一周或一天) 属于下列情况的均属于失业人口： 没有工作，即在调查期间内没有从事有报酬的劳动或自我雇佣； 当前可以工作，就是当前如果有就业机会，就可以工作； 正在寻找工作，就是在最近期间采取了具体的寻找工作的步骤，例如到公共的或 私人的就业服务机构登记、到企业求职或刊登求职广告等方式寻找工作。 综上所述，失业也就是指既拥有劳动能力又具有就业意愿的人找不到工作的现象。 从本质上讲，失业其实是一种社会经济资源的浪费，即劳动者和生产资料处于一种相分 离的状态，从而不能创造社会财富的现象。 其实失业也不是需要完全消除，也不可能完全消除。般西方发达国家的研究认为， 合理或者说可以接受的失业率约为三到六个百分点，也就是说就业水平在9 4 - 9 7 的水 平上就已经达到了“充分就业”。 2 失业保险制度概况 ( 1 ) 失业保险制度的定义和类型 失业保险制度的定义 失业保险是社会保障系统的一个组成部分，是社会保险制度的一个类别，它是针对 劳动者所面临的失业风险而设立的保险项目。失业保险制度是指国家以立法形式集中建 立保险基金，在劳动者因非本人意愿的原因失去工作而暂时中断收入时，由国家和社会 依法保障其基本的生活需要的一种社会保障制度。罾 失业保险制度的类型 世界各国依据自己的国情，在建立失业保险制度时各有不同。而失业保险也同样存 在不同的划分方式。 按参加失业保险的意愿是否有强制性，主要可以划分为以下三种类型： 一是强制性失业保险制度。即国家通过强制的立法实施失业保险制度，凡是属于规 定类别的雇佣者都必须参加失业保险。在这种强制性失业保险类型的国家中，多数采用 由政府来管理失业保险的方式。多数国家都采用这一类型的保险模式。比如英国，就由 政府负责失业保险基金和失业人员档案的管理，并且由政府职能部门下属的机构负责保 险金的收缴和发放。我国所建立的也是属于这一类型的失业保险。 赵勇：缓解我国就业压力的政策思考，社会保险研究，2 0 0 3 年第5 期。 覃有土、樊启荣：社会保障法，法律出版社1 9 9 7 年版，第2 0 0 页。 刘钧：社会保障理论与实务，清华大学出版社2 0 0 5 年版，2 3 2 页。 4 西南大学硕士学伊论文一、农民1 = 失业保险相关基本问题 二是非强制性失业保险制度。这一类型的失业保险一般是由工会组织作为主体组织 和管理，各个用人单位和企业自愿参加，政府则主要提供支持和补贴。这种保险模式一方 面是减轻了用人单位的负担，另一方面更是反映了广大产业工人的意愿。以瑞典和丹麦 为代表的北欧国家多数都实行的非强制性的失业保险。例如丹麦就规定由工会负责失业 保险金的管理和发放，而相关政府部门只是负责监督失业保险的执行情况。 三是强制性和非强制性并存的失业保险制度。即一个国家的失业保险制度既有强制 性的部分，也有非强制性的部分，二者共存于一个体制内。比如日本的失业保险制度， 规定只有农业、林业、水产业属于非强制性的行业，而除这三个行业以外的其它任何行 业和任何大小规模的用人单位都必须加入失业保险。圆 当然失业保险还可以按失业者获得失业保险金的不同依据而划分为权利型失业保 险和调查型失业保险( 也可以称为失业救济) 两类；按失业保险制度层次而划分为单层 次失业保险和多层次的失业保险。但是实际上各国的失业保险制度，很难严格地说归入 到具体哪一种分类，其中很多类型都相互包容和交叉。所以在研究失业保险的时候也要 具体问题具体分析，不能一概而论。 ( 2 ) 新中国失业保险立法发展历程 新中国成立以后，为了解决解放前的遗留问题，政务院曾在1 9 5 0 年发布关于救 济失业工人的指示。劳动部也在同年发布了救济失业工人暂行办法。与此同时，政 府也建立了失业救济委员会以统筹全国的失业救济工作。但是第二年政务院颁布的劳 动保险条例却不包括失业这一项保险。1 9 5 0 年颁布的救济办法在完成它的历史使命 之后，被宣告失效。这一阶段的失业安置从严格意义上讲不能算做是真正的失业保险。 此后近3 0 多年的时间，失业保险制度的发展一直处于停滞状态。 我国失业保险制度的真正建立开始于改革开放以后。直到1 9 8 6 年，我国颁布了国 营企业职工待业保险暂行规定，新中国的失业保险制度才真正开始建立。从那时起， 我国的失业保险制度的建立和发展主要经历了三个阶段： 第一阶段( 1 9 8 6 年7 月1 9 9 3 年4 月) ，确立失业保险制度基本框架的阶段。1 9 8 6 年7 月，国务院发布了国营企业职工待业保险暂行规定。这一规定第一次从制度建 设方面明确了对国营企业部分职工实施待业保险制度。新中国的失业保险制度正式建立 起来。该规定中对待业保险的范围做出了具体规定，即包括破产企业的职工，濒临破产 企业整顿而精简的职工，企业终止而解除劳动合同的职工，企业辞退的职工四大类。1 9 8 9 年劳动部又颁布了国营企业职工待业保险基金管理办法。办法明确规定职工个人不 需要缴纳行业保险费，全部费用由企业缴纳。可见从筹款方式上来看，此时的行业保险 在实质上是一种失业救济制度。在国营企业治理和整顿的时期，为了解决好关停企业职 工的生活问题，1 9 9 0 年劳动部又颁布了关于使用职工待业保险基金解决部分职工生 活问题的通知；1 9 9 1 年国务院和劳动部又发布了关于对关停企业被精简职工实行待 业保险的通知。 粱淑玲、胡昭玲：丹麦、挪威失q k 保障制度及借鉴意义，国际经贸研究1 9 9 6 年第4 期。 郭士征：国外失业保险的实施经验，外国经济与管理1 9 9 8 年第3 期。 一， 刘雪斌、何筠：我国失业保险制度的变迁和发展，当代财经2 0 0 4 年第1 期。 两南大学硕士学伊论文 一、农民工失业保险相关基本问题 第二阶段( 1 9 9 3 年4 月一1 9 9 9 年1 月) ，失业保险制度的调整阶段。在这一阶段， 市场经济已经完全确立。市场经济引入了竞争机制，促进市场竞争的主体不断地优胜劣 汰。这就造成了很多劳动者被动地退出劳动岗位，从而让很多家庭因为失业而陷入经济 方面的困难。1 9 9 3 年4 月，国务院制定了国有企业富余职工安置规定和国有企 业职工待业保险规定，对暂行规定进行了调整和完善。待业保险的实施范围和对 象相对扩大了，在暂行规定中规定的四种人基础上又增加了三种人：分别是按国家 规定被撤销、解散企业的职工，按国家规定停产整顿企业精简的职工，按相关法律法规 的规定享受行业保险的其它人员。同时也将待业保险费的缴纳标准从企业的标准工资改 变为工资总额，将待业保险金的发放标准提高到按社会救济金的1 2 0 _ 1 5 0 。虽然两 个规定弥补了暂行规定的一些不足，但是其还是存在了不少缺陷。主要表现为：适 用范围仍然仅仅集中与国有企业，较窄的保障范围远远不能满足市场经济发展的需要； 规定仍然延续了由企业单方面缴纳失业保险费的做法，职工不负担缴费的义务，这就在 很大程度上加重了企业的负担；保险的统筹层次也仅限于市、县一级，无法在更广的范 围内进行保障，抗风险能力不足；此外，虽然失业保险金的发放水平有了进一步的提升， 可是保障水平依然偏低。这些规定中暴露出来的缺陷表明，我国失业保障制度的完善还 有很长的路要走。 第三阶段( 1 9 9 9 年至今) ，失业保险制度完善的阶段。1 9 9 9 年1 月2 2 日，国务院 于颁布了失业保险条例。该条例基本反映了市场经济体制改革的需要，也标志 着我国失业保险制度逐步走向完善。我国的失业保险制度从此步入了一个新的历史时 期。同1 9 8 6 年的暂行规定和1 9 9 3 年的规定相比，该条例的几个显著变化 有：一是将原有的措词“待业保险”更改为“失业保险”，充分说明随着市场经济的确 立和不断深化，我国已经开始承认社会主义市场经济条件下“失业”现象的存在。二是 将我国失业保险的保障范围从原来的仅限于国有企业职工扩大到了全体城镇劳动者。将 外商投资企业、私营企业等非国有企业的职工也纳入了失业保险的范围，可以更好地解 决这些人员长期处于没有保障的状态的问题，使得全体劳动者都享有平等地参加失业保 险的权利，从而促进统一劳动力市场的建立，促进劳动力合理流动。三是失业保险基金 的来源扩大了。条例规定城镇企事业单位按本单位工资总额2 缴纳，职工按本人工 资的1 缴纳，剩下的部分由政府进行补贴。这就改变了先前完全由企业负担的现象。 国家、单位和个人共同负担也符合失业保险的发展趋势，既减轻了企业的负担，有利于 企业进一步深化改革，又扩大了失业保险基金的总额，提高的基金的保障能力。职工个 人参与缴费的规定，也强化了其个人责任的意识，充分体现了权利和义务相对等的社会 保险原则。四是失业保险基金逐步建立了管理和监督的机制。基金实行财政专户的政 策，劳动保障行政部门负责对失业保险工作进行日常的管理，财政部门和审计部门则依 法对其收支和管理情况进行检查和监督。五是条例中加入了责任追究，加大了处罚的力 度。条例针对不同的违法行为规定了不同的处罚形式，责任形式从经济责任、行政责任 李铮：失业保险法律问题研究，硕十学位论文，西南政法大学，2 0 0 4 年，第2 3 页。 国翟志俊：中国失业保险历史回顾及其思考，上海社会科学院出版社2 0 0 9 年版，第1 2 9 页。 6 两南大学硕十学伊论文一、农民t 失业保险相关基本问题 再剑最严厉的刑事责任，各种层次的处罚从力度上保障了责任追究的效果，使得失业保 险工作的实施能够切实做到依法进行。 ( 二) 农民工及农民工失业问题 1 农民工的定义及生存状况 ( 1 ) 农民工的定义 由于我国的农村人少地少，农业产出效益低两个主要原因。改革开放以来，特别是 上世纪八十年代末开始，我国大量的农村剩余劳动力大规模自发地、跨区域地涌入大中 城市，尤其是劳动力价格较高、经济起步较早的沿海沿海地区。他们在城市中是普通的 进城打工者，这些人在城市中所从事的工作也与城市产业工人并无差别，只是在我国当 前这种城乡二元户籍管理体制下，他们仍然保持着农村户口，于是我们就给了他们一个 特殊的称呼“农民工”。 “农民工”这样一个概念，即使是在世界工业化的历史长河中也并不多见。该名词 只是我们国家在当前由农业型社会迈向工业型社会这一特殊历史时期中所出现的一个 特殊的过渡性称谓。 近年来，不断有人要求更改“农民工”这一称呼，而以“外来务工人员”，“新产业 工人”代之。但是笔者认为，在当前户籍制度没有显见成效的前提下，对这一群体名称 的更改所作的只是表面文章。而我们之所以对“农民工 这一称呼持有偏见，认为是对 这一群体的歧视，究其原因还是源于对“农民”这一概念所持有的偏见和歧视。“农民 本来就只应是一个职业属性，而并非身份属性。新中国成立以后，为配合计划经济体制 的运行，限制农民进入城市工作和生活，我国逐步建立了一套严格的城乡分割的户籍管 理体度。最终在1 9 5 8 年1 月，在由全国人大颁布中华人民共和国户口登记条例中， 以法律的形式将这一管理体制确定下来。把全体公民机械地割裂为农村户口身份和城 市户口身份的做法，在社会上分化成了两种享受明显不同待遇的农村公民和城市公民。 又由于农业和农民天然的弱势地位，农民长期处于二等公民的地位。在这种二元户籍制 度的主导下，割裂开来的城乡二元经济结构逐渐凸现和固化，农村和城市的经济和文化 发展的巨大差距，使得与这一制度相伴的对农民的就业歧视也就不可避免。在我们所有 人的脑海中似乎农民就应当面朝黄土背朝天地从事农业耕种，才造成了今天即使他们进 入城市从事和城市工人相同的劳动，也无法改变我们对他们的身份歧视。所以，同制度 性障碍相比，更难以逾越的其实是深植于我们内心的观念性鸿沟。虽然我们相信随着社 会经济的进一步发展和思想观念的不断开放，这一名词必然会逐步淡出历史舞台，但是 仅就现阶段讲，如果只是从现实角度出发，从“农民”这一名词所具有的“职业”属性 出发，“农民工”这一概念才最能够形象地体现出广大农民在进行职业转化过程中所遭 国李圣瑞：论我国失业保险法律制度存在的问题及完善，硕士学位论文，西南政法大学民商法专业，2 0 0 8 年，第 1 7 页。 国卢显国：农民工：社会距离与制度分析，社会科学文献出版社2 0 0 9 年版，第9 页。 冯千：1 9 5 8 年户籍制度建立：户口成为利益载体，2 0 0 9 年8 月1 3 日， h t t p ：w w w s x g h o r g c n p a r t i c u l a r a s p x ? i d = 7 2 4 8 & p a r e n t ，2 0 0 9 年1 2 月1 5 日。 西南大学硕士学位论文一、农民t 失业保险相荧基本问题 遇到的制度性束缚和对其身份的迷惑。所以本文在对这一群体的失业保险进行论述时依 然采用“农民工”一词。 ( 2 ) 农民工当前的生存状况 “农民工”这一称谓，准确地描述出了进入城市中的打工者的无奈处境。农民工的 生存现状也处处暴露出我们国家在公民平等待遇方面的缺失。在最初，很多进城打工的 农民工甚至被以“盲流 的名义遣返回原籍。后来随着社会经济的不断发展和人们观念 意义的提高，农民工已经成为了城市中不可