（高等教育学专业论文）法律关系视角下的大学章程制定研究.pdf

摘要大学章程作为现代大学制度的载体，是大学依法治校的原则和总领性规范，在大学范围内具有普遍的约束力。早在1 9 9 5 年颁布的中华人民共和国教育法( 以下简称教育法与1 9 9 8 年颁布的中华人民共和国高等教育法( 以下简称高教法) 就分别对学校制定章程做出规定。在随后的一段时间里，对于大学章程的研究日渐进入了大家的视野，理论界对大学章程的内容、性质、法律地位和制定的主体和原则都给予了研究，但大学章程作为大学设立的最基本的条件之一，在大学规章制度体系中具有最高权威，是学校其他规章制度的基础和依据，是怎样规定高等教育领域中相关主体的法律地位，怎样明晰大学与政府、大学与社会的权利义务关系内容? 又是怎样理顺大学与教师、大学与学生之间的法律关系的? 但国内从法律关系视角研究大学章程的成果尚不多，且在大学章程制定和实践中都需要采用此视角研究，因为明确高等教育领域相关主体权利义务内容的关系是大学章程制定的法治化目标。本文旨在回答以上问题，首先从法律关系的基本理论开始，对法律关系、高等教育领域中的法律关系的概念、特点、类型在前人研究的基础上总结罗列自己的观点，将高等教育领域中的法律关系分为以大学与政府、大学与社会为典型代表的外部法律关系，和以大学与教师、大学与学生为典型代表的内部法律关系。然后结合我国大陆地区、香港地区和国外著名大学的大学章程内容，分析章程中所涉及的高等教育领域相关主体的权利义务关系内容，指出我国现有大学章程在法律关系规定上的模糊性和粗放性。最后试图从大学章程在制定过程中和大学章程具体内容规定上提供怎样去理顺高等教育领域法律关系的一些措施和建议，从而希望为各大学制定大学章程提供可操作性的模版。关键词：大学章程；法律关系；内部法律关系；外部法律关系；a b s t r a c tt h ec h a r t e ro ft h eu n i v e r s i t ya sac a r d e ro ft h em o d e mu n i v e r s i t ys y s t e m ，t h ep r i n c i p l e so ft h eu n i v e r s i t yl a ws c h o o la n dt h ec o n s u lg e n e r a lo ft h en o r m ，t h eu n i v e r s i t yw i t h i nt h eg e n e r a lb i n d i n g o nc h a r t e rs c h o o l st od e v e l o pa se a r l y 弱19 9 5i s s u e db yt h ee d u c a t i o nl a wo ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a ( h e r e i n a f t e rr e f e r r e dt oa st h e e d u c a t i o nl a w ”e n a c t e di n19 9 8 ， h i g h e re d u c a t i o nl a wo ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a ( h e r e i n a f t e rr e f e r r e dt o 鹤t h e ”h i g h e re d u c a t i o na c t ”) m a k ep r o v i s i o nf o r i nt h es u b s e q u e n tp e r i o do ft i m ef o rt h ec h a r t e ro ft h eu n i v e r s i t y sr e s e a r c hi n c r e a s i n g l ye n t e re v e r y o n e sp e r s p e c t i v e ，t h et h e o r e t i c a lc i r c l e so nt h ec o n t e n to ft h ec h a r t e ro ft h eu n i v e r s i t y , t h en a t u r e ，l e g a ls t a t u sa n dt h ed e v e l o p m e n to ft h es u b j e c ta n dt h ep r i n c i p l ea r eg i v e n ，b u tt h ee s t a b l i s h m e n to ft h ec h a r t e ro ft l l eu i l i v e r s i t ya sau n i v e r s i t y o n eo ft h em o s tb a s i cc o n d i t i o n s ，t h eh i g h e s ta u t h o r i t yi nt h es y s t e mo fu n i v e r s i t yr e g u l a t i o n s ，t h eb a s i sa n df o u n d a t i o no fo t h e rr u l e sa n dr e g u l a t i o n so ft h es c h o o l ，h o wt h ep r o v i s i o n so ft h el e g a ls t a t u so ft h er e l e v a n ts u b j e c t si nt h ef i e l do fh i g h e l e d u c t i o n ，h o wt oc l e a rt h eu n i v e r s i t ya n dg o v e r n m e n t ,u n i v e r s i t i e sa n ds o c i a l c o n t e n to fr i g h t sa n do b l i g a t i o n s ? h o wt os t r a i g h t e no u tt h el e g a lr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eu n i v e r s i t ya n dt e a c h e r s ，u n i v e r s i t ys t u d e n t s ?t h i sa r t i c l ea i m st oa n s w e rt h e s eq u e s t i o n s ，f i r s to fa l ls t a r tf r o mt h eb a s i ct h e o r yo ft h el e g a lr e l a t i o n s h i p ，t h ec o n c e p to ft h el e g a lr e l a t i o n s h i pi nt h el e g a lr e l a t i o n s h i p ，t h ef i e l do fh i g h e re d u c a t i o n ，c h a r a c t e r i s t i c s ，t y p e so nt h eb a s i so fp r e v i o u sr e s e a r c hs u m m a r yl i s to ft h e i rp o i n to fv i e w , t h ef i e l do fh i g h e l e d u c t i o ni nt h el e g a lr e l a t i o n s h i pi sd i v i d e di n t ou n i v e r s i t i e sa n dg o v e r n m e n t s ，u n i v e r s i t i e sa n ds o c i e t ya sat y p i c a lr e p r e s e n t a t i v eo ft h ee x t e r n a ll e g a lr e l a t i o n s ，a n du n i v e r s i t yt e a c h e r s ，u n i v e r s i t ys t u d e n t sa sat y p i c a lr e p r e s e n t a t i v eo ft h ei n t e r n a ll e g a lr e l a t i o n s h i p t h e ne o m b i n et h ec h a r t e ro ft h eu n i v e r s i t yo fc h i n am a i n l a n d ，h o n gk o n ga n df o r e i g nf a m o u su n i v e r s i t i e s ，c o n t e n t , a n a l y s i so ft h ef i e l do fh i g h e l e d u c a t i o ni n v o l v e di nt h ea r t i c l e so fa s s o c i a t i o no ft h em a i nr i g h t sa n do b l i g a t i o n sr e l a t e dc o n t e n t ，p o i n t e do u tt h a tt h ee x i s t i n gc h a r t e ro ft h eu n i v e r s i t yi nc h i n ai nt h el e g a lr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ep r o v i s i o n so ff u z z i n e s sa n de x t e n s i v es e x l a s ta t t e m p tt op r o v i d et h ec h a r t e ro fi it h eu n i v e r s i t yi nt h ef o r m u l a t i o np r o c e s sa n dt h es p e c i f i cc o n t e n tr e q u i r e m e n t so ft h ec h a r t e ro ft h eu n i v e r s i t yo nh o wt os t r a i g h t e no u ts o m eo ft h em e a s u r e sa n dr e c o m m e n d a t i o n so ft h el e g a lr e l a t i o n s h i po ft h ef i e l do fh i g h e re d u c a t i o n ，i no r d e rt op r o v i d eaw o r k a b l et e m p l a t ef o rt h eu n i v e r s i t i e st od e v e l o pt h ec h a r t e ro ft h eu n i v e r s i t y k e yw o r d s ：t h ea r t i c l e so fa s s o c i a t i o no ft h eu n i v e r s i t y ；l e g a lr e l a t i o n s h i p ；t h ei n t e r n a ll e g a lr e l a t i o n s h i p ；t h ee x t e r n a ll e g a lr e l a t i o n si i i一、绪论( 一) 研究的背景、绪论2 0 1 2 年1 月1 日教育部颁布了我国第一部针对国家举办的高等学校章程制定的部门规章高等学校章程制定暂行办法。其实早在1 9 9 5 年颁布的中华人民共和国教育法( 以下简称：教育法与1 9 9 8 年颁布的中华人民共和国高等教育法( 以下简称高教法) 就分别对学校制定章程做出规定：教育法中规定“设立学校及其他教育机构，必须具备章程等基本条件”；“学校及其他教育机构行使下列权利：( 一) 按照章程自主管理 高教法又对大学章程做出明确规定“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程等材料 ，并在第2 8 条明确规定大学章程应当载明的事项。1 9 9 9 年印发的教育部关于实施 若干问题的意见中也指出：“在：高等教育法施行前设立的高等学校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行 。2 0 1 0 年中央人民政府正式发布的 国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2 0 1 0 2 0 2 0 ) ( 以下简称 规划纲要) 在“建立和完善现代大学制度”中也明确提出各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。除此之外，还有许多规范性文件对于大学制定章程都做出了明确而硬性的规定。由此可见，大学章程是大学设立、运行、发展的合法性前提。截至2 0 1 1 年1 2 月2 0 日，在中国知网学术文献总库中，题名“大学章程 、为条件检索，共检索到1 3 6 条记录。最早研究大学章程的文献是殷爱荪和许庆豫于1 9 9 7 年发表的试论我国高等学校章程的制定和实施一文，但该文也是在 ：高等教育法( 草案) 出台后撰写的，2 0 0 6 年之前人们对大学章程的研究还非常少，从2 0 0 7 年起，大学章程才逐渐受到关注，研究文章显著增多。但相对于高等教育领域其他热点问题，人们对大学章程的研究仍显薄弱且研究主要集中在大学章程的定义与性质、大学章程的基本内容、大学章程应由准制定、谁修订，制定和修订的程序是什么，大学章程的法律地位等等，一些问题。o 般爱荪许庆豫试论我国高等学校章程的制定和实施h i 苏州大学学报：哲学社会科学版，1 7 ( 4 )法律关系视角下的人学章程制定研究( 二) 研究的意义1 理论意义第一，对完善我国高等教育法学理论体系有一定意义高等教育领域要实现依法治教、依法治学，有赖于高等教育法学理论的指导。1 9 9 5 年教育法与1 9 9 8 年高等教育法的颁布与实施，标志着我国高等教育进入了依法治教的新时期。高等学校法学理论无疑是高等教育法学理论的重要组成部分，而大学章程又必然在高等学校法学理论中占有重要地位。因此，对大学章程的核心问题进行厘清和总结，对丰富和发展高等教育法学理论具有重大意义。第二，有利于加深对大学自治权的理性认识对于大学章程的探讨，可以加深对我国公办大学的自治权的内容、权限等范围的认识。有利于大学在教育教学等各种活动种把握好自己的权利范围，防止自治权的滥用所产生的不必要的法律纠纷。2 现实意义第一，为大学章程制定提供可操作的理论框架。制定学校章程已成为我国大学势在必行的一件大事，许多学校已经在试行和起草阶段。之所以还没有形成完善的理论体系，就在于学校章程的制定并不是一件简单的事情。除了要考虑制定的程序和技术之外，最重要的是，厘清章程制定中的重要问题明确大学与政府、社会的外部法律关系：规范学校的法律地位明晰教师与学生之间的权利义务。在这基础上才能保证大学自身的学术权力不受来自外部的影响；规范内部管理阶层的职责权限，同时为教师学生的权利救济提供明确具体的保障。第二，有利于规范大学办学自主权的形成和发展。各位研究者和学者对于大学办学自主权的讨论已经持续了很多年，但是按照现实情况来看，它并没有得到有效的落实。因为大学一旦有了办学自主权，必然存在着滥用权力的可能性，对于处在弱势群体的教师和学生的合法权益就有被侵害的可能，近年来出现的诸多大学生诉学校的教育行政案件中，如田永诉北京科技大学案，刘燕文诉北京大学案，就充分证实了这一点。同时在现实中也存在大学规章制度的建2一、绪论立与我国教育法律法规相冲突的情况。大学章程作为大学其他规章制度的制定依据，把自主权更加规范化，具体化，这不仅可以限制举办者对大学权利干涉的范围，也可以形成大学自我管理的约束机制，保证相关者的合法利益，促进大学的良性发展。第三，对现代大学制度的建设具有重要意义。如果说构建现代大学制度是中国特色社会主义高等教育所面临的时代课题的话，那学校制定章程的过程，则可以说是对这一时代课题的科学探讨，而章程本身就需回答学校内部治理结构以及学校与政府、与社会的关系等现代大学制度的核心问题，为学校依法自主办学提供了可行的自治规范。( 三) 文献综述在我国教育法律文件中最早提到学校“章程的是教育法。教育界对学校章程的关注，也是开始于 教育法颁布之后。此后，一些研究者就学校章程的概念、内容、性质、法律地位、制定的主体和原则等问题进行了初步的探讨。这些研究成果的主要观点集中在以下几方面：1 大学章程的概念一类定义从高校章程的法律地位和性质角度出发，认为大学章程是指由大学权力机关制定的，上承国家教育基本法律、高等教育法律和高等教育政策，下启高等学校办学活动和内部管理的，具有一定法律效力的治校总纲。另一类定义主要从大学章程的制定内容进行概括，认为大学章程是对学校重大问题和基本事项进行规定的规章。2 大学章程的内容研究者对于高校章程内容的论述基本上从主要记载事项和任意记载事项分析，只是具体内容有所差别，陈立鹏等认为，我国大学章程应做重点规定的事项有：学校的领导体制；有关教授治校科学、明确的规定；学校与外部的关系规定，尤其是应明确学校与举办者之间的权利和义务关系，同时应重视对学生。陆俊杰法理视闽大学章程的合理性 j ，现代教育管理，2 0 1 0 ( 1 0 ) 3法律关系视角下的大学章程制定研究与校友的规定；明确制定与修订章程的机构。焦志勇认为，公立大学章程的本质是要界定政府作为投资者与管理者和学校作为办学者之间的权利义务关系，在确立国家的教育行政权的同时，必须赋予学校在法律法规权限内的自治权。圆金一超认为，大学自治是大学章程内容的重中之重，并居于核心地位，应从举办者和学校之间的权利义务，学校内部管理体制及其运行机制这两个方面具体阐述。圆李化树认为。大学章程是一个完整的制度体系，从逻辑上来讲，大学章程包括了具体的制度规则、操作原则以及相关概念的界定等，是一个逻辑严密的整体。就具体内容来讲，大学章程应囊括大学事务的各个方面。3 大学章程的性质对大学章程性质的表述，理论界有多种观点，具有代表性的有以下几种：一种是契约说。仅契约说又包括不同观点：一种认为大学章程是举办者之间所共同制定的契约，此种契约的管理者和办学者无权参加其制定过程；另一种观点认为大学章程是大学内部制定的，是内部组织成员之间的“契约 ；还有一种观点认为，大学章程是举办者、管理者、办学者和利益相关者之间的“契约 。一种是自治法说：认为大学章程是根据国家法律法规赋予大学自治立法权而制定的，规范大学组织及其内部活动的自治法，是大学的“宪法一 。一种是契约与自治法综合说。此种学说将大学章程的性质分为几个阶段进行探讨。在章程的制定阶段，章程此时主要体现为契约性，但在章程能够发挥效力时，则体现为自治性。o一种是公法说或行政法说。此种学说是将大学作为特殊的行政主体，行使w 陈立鹏，张建新，陶智国外大学章程对我国大学章程建设的启示 j 中国高等教育，2 0 0 7 l o ) ：6 l 一6 3 聊焦志勇论我国公立大学章程的地位和作用 j 】山东科技大学学报：社会科学版，2 0 0 9 ( 4 ) ：8 69 i o 金一超大学自治视野中的大学章程 j 浙江t 业大学学报：杜会科学版，2 0 0 8 ( 3 ) ：3 5 0 3 5 4 回李化树论大学章程 j 扬州人学学报：高教研究版。2 0 0 7 ( 1 ) ：9 一1 2 o 陈立荣，严俊俊大学章程：落实高校办学自主权的制度保障对大学章程制定主体的思考 j 】现代教育科学，2 0 0 9 ( 3 ) ：5 7 6 0 o 王国文王大敏学校章程的法律分析 m 中困教育法制评论：第二辑北京：教育科学出版社，2 0 0 3 杨金华大学章程的法律透视 j 高等教育与学术研究，2 0 0 9 ( 7 ) ：8 1 8 5 4一、绪论着国家的公权力，并且大学章程是国家行政法律体系的一个额外补充，因此具备公法性。与此相反的私法性说。但更多的学者在肯定自治学说，不赞成契约说，主张行政法说。因为契约说所形成的基础是基于民事关系的双方平等地位。但是大学与行政机构在我国的特殊环境里所处地位是不平等的。由此可见，大学章程的性质是十分复杂的，学者们的学术学说或多或少都没有对大学章程的性质作出全面的界定。而我国法律法规也并没有给出一个确切的定义，因此须待我们进一步去研究。4 关于大学章程法律地位的研究在暂行办法颁布之前，理论界都基本上同意从大学章程在国家法律体系中的地位和大学内部规章制度中的地位这两方面进行分析。在大学内部规章制度中，大家基本上都认可大学章程在大学内部制度中的统领地位，并且高等学校制定内部管理制度及规范文件、实施办法和管理活动都应当以章程为依据。同时发挥着连接大学外部法律法规和大学内部规章制度的纽带和桥梁的作用。可大学章程在国家教育法律法规体系中处于何种地位，我国现有的法律法规并没有明确规定，而在教育领域的执法和司法环节，大学章程也几乎被束之高阁、弃之不用。5 关于学校章程的制定在学校章程制定的问题上，已有的研究主要集中在两个方面，一是学校章程制定的主体问题。在暂行办法颁布之前，对此，有举办者制定和学校制定两种不同的观点。第一种观点认为，学校章程作为学校设立的基本要件之一，在学校设立之前就已经存在。所以，章程制定的主体只能是学校的举办者。第二种观点认为，学校是制定学校章程的主体。 这种观点曾出现在原国家教委文件中。原国家教委下发了 关于实施 若干问题的意见的指出：“各级各类学校及其他教育机构，凡未制定章程的，应当逐步制定和完善学校的章程，报主管教育行政部门核准 。但2 0 1 2 年1 月1 日施行的高等学校章程制定暂行办法明确规定了章程的制度主体不仅是学校而且应整合学。米俊魁大学章程价值研究【d 武汉：华中科技火学，2 0 0 5 。段海峰，吕速大学章程制定主体资格探析 j 成功( 教育) ，2 0 0 8 ( 6 ) ：2 2 1 。于嘣娟，张卫良我国人学章程的现状及建设 j 江苏岛教，2 0 0 5 ( 6 ) 5法律关系视角下的大学章程制定研究校各级人员、主管部门、社会力量的建议，但同时也规定了在新设的高等学校中，是由学校举办者或者其委托的筹设机构，依法制定章程。二是学校章程制定的原则问题。对此，研究者与法律法规共提出的原则主要有：合法性原则、结合实际的原则、共性和个性统一的原则、原则性与可操作性相结合的原则、民主性原则、公开性原则。( 四) 研究方法和研究思路1 研究方法( 1 ) 文本分析法对历史和现实中典型的中外大学章程文本进行分析，特别探讨章程文本对大学内外部法律关系所规定的内容体系，对研究大学章程具有较大的借鉴意义，对我国大学章程建设也有很强的指导作用。( 2 ) 比较分析法在对国外比较完备的大学章程的分析基础上，理顺其关于高等教育领域相关主体的权利义务关系内容，进而发现我国大学章程中所存在的种种问题。同时在借鉴国外成功经验的基础上，提出适合我国国情的大学章程制定意见，希望能更好的完善章程内容的制定，充分发挥在现代大学制度建设中的作用。( 3 ) 文献资料法通过在吸取前人研究成功的经验之余，分析法律法规对于大学章程相关规定，同时利用网络、图书馆等优势资源，希望能掌握大学章程各个方面的信息。为自己的研究添砖加瓦，力争能为大学章程的制定提供可操作性的建议。2 研究思路论文共分为四部分。第一部分，绪论主要描述研究目的、意义和方法，并对国内外学者对大学章程研究的相关方面进行整理和分析。第二部分，在前人分析的基础上总结罗列法律关系的基本理论，分析高等教育领域法律关系的概念、特点及类型。指出大学章程是调整高等教育领域中法律关系的关键。第三部分，主要论述了大学章程须理顺大学内外部的法律关系问题；结合国内外著名大学章程的文本内容，分析各大学章程在大学的内外部法律关系上，即大学与政府的关系、大学与社会之间的外部法律关系和大学与教师、大学与6一、绪论学生之间的权利义务内容是怎样界定和明晰的；同时指出我国大陆地区现如今在大学章程在高等教育领域法律关系规定中存在的不足。第四部分，在前文论述的基础上提出了相应的解决措施，希望能从大学章程制定和大学章程本身内容规定两方面来完善大学章程对高等教育领域法律关系的梳理，以期对我国大学章程的制定提出可操作性的建议。7法律关系视角下的大学章程制定研究二、调整高等教育领域中的法律关系是制定大学章程的法治目标高等教育领域的法律关系是法律关系在高等教育领域中的具体体现，是教育法律关系中一个复杂的部分。作为大学相关利益者都必须遵守的大学章程是高校各种规章制度制定的依据，它也是明确高等教育领域中各主体的法律地位和权利义务内容的关键。( 一) 法律关系的基本理论1 法律关系的概念法律关系的观念最早起源于罗马法“法锁 的观念，所谓法锁就是古罗马中的合同即o b l i g a t i o l ，它为近代法律关系理论的创立奠定了基础，但直到1 8 3 9年德国法学家萨维尼第一次才对法律关系作出了理论在我国理论学界关于法律关系的概念界定更主要是受前苏联的影响，其主要概念分类有多种，但普遍认为法律关系是指被法律规范所调整的权利义务关系，是以国家强制力作为保障的社会关系，当法律关系受到破坏时，国家会动用强制力进行矫正或恢复。2 法律关系的特点( 1 ) 法律关系是一种特殊形式的社会关系。它是人们在相互交往和共同活动中所形成的人与人之间的联系，是不同于人与自然界的关系，也不同于人与物的关系。( 2 ) 法律关系的产生是以法律规范为前提。法律规范与法律关系有着密切的联系，但是两者也有不同之处，首先，法律规范是法律关系区别于其他社会关系的重要标志，没有相应的法律规范就不可能产生法律关系，例如恋爱关系、友情关系等不为法律规范所规定，因此就不属于法律关系范畴。其次，法律规范是指通过国家的立法机关制定或者认可的，用以约束和指导人们行为的行为准则。圆任何一种法律规范只能在具体的法律关系中得到实现。( 3 ) 法律关系的内容集中体现为权利和义务。权利和义务的内容是由法律法。张文显主编法理学 m 高等教育 l i 版社2 0 0 7 ( 2 ) t1 5 9。黄建武主编新编法理学教程 【m 】广东高等教育出版社2 0 0 8 ：6 0 二、调整高等教育领域中的法律关系是制定人学章程的法治目标规明确规定的，而不是由人们自行约定的，这是法律关系与其他关系最重要的区别。同时，当权利和义务内容确定之后，不能随意变更、消亡。( 4 ) 法律关系必须以国家强制力作为保障才能得以实现。首先，法律是统治阶级意志的集中体现，而任何一种法律关系，也必然体现这种意志，所以，法律关系和国家意志不可分，它是国家意志的一种具体表现形式。第二，每一具体法律关系的形成，通常总是要通过它的参加者的意思表示，也就是说，具体法律关系一般都表现了该法律主体的意志。当法律关系受到破坏时，就意味着国家意志所授予的权利受到侵犯或者说国家意志所设定的义务被拒绝履行。这时，权利受侵害一方就有权请求国家机关运用国家强制力，责令侵害方履行义务或承担未履行义务所应承担的法律责任，也即对违法者予以相应的制裁。3 法律关系的分类由于依据标准和认识的角度不同，理论界将法律关系主要分为以下几个以下类别：( 1 ) 按照法律执行规范不同，可以分为调整型法律关系和保护型法律关系，所谓调整型法律关系是基于人们的合法性行为产生的，调整的是法律的指示性职能。保护型法律关系是基于人们违法性行为产生的，调整的是法律的保护性职能。主要是为恢复被破坏的法律关系，例如刑事法律关系。( 2 ) 按照法律主体在法律地位中的不同，可以分为纵向法律关系和横向法律。关系。纵向法律关系是指在地位不平等的法律主体之间所形成的权力服从关系。如举办者和高校之间的行政管理关系，与此相反的是在平等的法律主体间行成的权利义务关系，此种关系为横向法律关系，如民事财产关系。( 3 ) 按照法律主体的多少和权利义务是否一致可以分为单向法律关系、双向法律关系和多向法律关系。单向法律关系是一切法律关系体系最基本的构成要素，是指权利人只享受权利，义务人仅享受义务，两者之间不存在相互联系的权利义务关系；双向法律关系是由两个单向的法律关系组成，一方主体的权利对应着另一方主体的义务。顾名思义，多向法律关系则是由两个以上的权利义务关系所组成。( 4 ) 按照法律关系的地位和发挥的作用不同，可以分为第一性法律关系和第二性法律关系。第一性法律关系是指人们之间不依赖其他法律关系而独立存在的，或在多向法律关系中居于支配地位的法律关系。与此相反而产生的、居于从9法律关系视角下的大学章程制定研究属地位的法律关系，就是第二性法律关系，也可称为从法律关系。( 5 ) 按照法律部门的不同可分为行政法律关系、刑事法律关系、民事法律关系等。所谓行政法律关系是指行政法律法规对行政主体在实现国家行政职能的过程中产生的社会关系加以调整所形成的各种权利义务关系。同时以行政法律关系主体的隶属关系或行政权力的作用范围为标注，可将行政法律关系分为内部行政法律关系和外部行政法律关系。内部行政法律关系是指在行政系统内部中，行政主体与内部行政相对人及其他行政主体之间所发生的权利义务关系。外部行政法律关系是指行政权力在行政系统之外的过程中行驶，在行政主体和外部行政相对人之间所形成的法律关系。o此外根据法律关系存在时间的长短，还分为短期法律关系和长期法律关系；按照法律规范调整的方向和对主体意志影响的方向，可以分为消极法律关系和积极法律关系。( - - ) 高等教育领域中的法律关系概念和类型1 高等教育领域中的法律关系概念高等教育领域中的法律关系主要指法律规范调整在高等教育领域活动中所形成的权利与义务关系。 是普通法律关系在高等教育领域中的具体体现。相对于其它领域的法律关系，高等教育领域中的法律关系呈现属于自己的特点：( 1 ) 法律关系主体的特殊性高等教育领域中的法律主体的特殊性包括主体地位的多元性和主体地位的限制性。随着高等学校的办学层次与办学种类的增加，办学主体不仅包括高校和各种教育机构自身，还包括高校的举办者、高校内部从事教育教学活动的教职工和受教育者。每一个主体在不同层次和不同程度上都会与其它主体发生不同的法律关系。某一组织或个人要想成为法律关系主体，享有权利或者承担义务，就必须具有一定的权利能力和行为能力，有了这些能力才能承担相应的法律责任，才。袁曙宏等着行政法律关系研究 m 中国法制i i i 版社1 9 9 9 ：8 。黄德林，夏矗娇土编。行政法与行政诉讼法学 m 武汉大学l h 版杜2 0 0 7 ：4 3 周光礼法律制度与高等教育 m 武汉t 华中科技犬学出版杜，2 0 0 5 t3 21 0二、调整高等教育领域中的法律关系是制定大学章程的法治目标能成为独立的法律主体。但高等教育领域的受教育者必须经过一定的竞争筛选，才能取得进入高等教育领域学习、生活的权利，从而才能成为高等教育领域中的法律主体。( 2 ) 权利义务内容的复杂性由于其主体构成的特殊性就决定了权利义务内容的复杂性和调整权利义务的法律规范不同。以高等学校为例，高等学校的权利义务在理论界基本形成了共识，主要包括三个方面：一是高等学校以法人资格参与民事法律关系时所形成的权利义务关系，例如与某企业建立长期采购协议，此时双方的权利义务就有民法进行规定和调整。二是高等学校作为行政相对人与政府所产生的权利义务，该权利义务由行政法规定；三是高等学校在教育教学活动中所享受的权利和应当履行的义务，应由i ：高等教育法和教育法进行规定。( 3 ) 法律关系客体的丰富性法律关系客体是指法律主体之间权利和义务所指向的对象。高等教育领域的法律关系客体是高等教育主体的权利和义务所指向的对象。一般包括物、行为和与人身相联系的精神产品和智力结果。作为高等教育法律关系的物主要包括作为不动产的教育教学活动的专用土地、专门用于教育教学活动场所和运动场、体育馆等和作为动产的教育事业经费、教学仪器等。行为是指人有目的、有意识的活动，而高等教育领域的行为包括国家行政机关的教育行政行为、学校和其他教育机构自身的管理行为、教育者与受教育者之间的教育教学行为。与其他领域法律关系最为明显不同的是，高等学校作为新型人才的集散地，学术成果和科技创新知识尤为丰富，因此在法律关系客体中它们凸显着非常的意义。( 4 ) 法律性质以行政法律关系为主，民事法律关系为辅从上个世纪5 0 年代到8 0 年代，我国高等教育管理体制基本上都采用集中管理体制，政府包办了办学、教育教学管理等各个环节的事务，高等学校自身的办学自主权被严重忽视，在这种情况下，高校以权力服从为主要原则，与政府形成的是行政隶属关系。但随着中国高等教育事业的蓬勃发展，传统的高等教育领域的社会关系开始演变为两种方向，一种是行政管理为基本内容的行政法律关系，另一种是以主体平等、意识自治的民事法律关系。法律关系视角下的大学章程制定研究从高等教育法分别规定国务院统一领导全国的教育事业和国务院教育行政部门分级管理的原则。可见国务院、省级政府和高等教育主管部门与高等学校之间形成了管理与被管理的关系，同时在高等学校内部，学校在法律法规授权范围内对教职工和受教育者的管理都是属于行政法律关系。而以主体地位平等、意识自治为基础的民事法律关系主要体现在高等学校与社会合作办学、高等学校之间的相互协作之中。2 高等教育领域中的法律关系类型高等教育做为一项复杂而广泛的活动，有着错综复杂、外延宽广的社会关系，必然会受到不同部门法的调整：( 1 ) 依据法律调整对象的不同可以化分为教育行政法律关系、教育民事法律关系、教育经济法律关系。教育行政法律关系是基于行政机关的命令和指令而发生的，例如：行政许可办学等；教育民事法律关系是双方当事人地位平等，基于当事人意愿而发生的教育法律关系，例如高校与企业的合作办学。教育经济关系主要是政府在对大学进行财政拨款，国家征收教育附加费等过程中体现，这种法律关系是基于教育法和经济法来调整的。( 2 ) 依据法律关系主体的不同友可分为教育行政机关与学校之间的法律关系、学校与社会之间的法律关系、高校与高校之间的法律关系、学校与教师之间的法律关系、学校与学生之间的法律关系、教师与学生之间的法律关系。其中教育行政机关与学校、学校与社会、学校之间的法律关系也可以称为高等教育领域外部法律关系。反之、学校与教师、其他教职工、学生：教师与学生之间的法律关系可称为高等教育领域内部法律关系。( 3 ) 根据教育法律规范调整利益关系的不同，可以把教育法律关系分为教育宪政法律关系、教育行政法律关系、教育民事法律关系和教育刑事法律关系。高等教育法律关系是教育法律关系在高等教育领域中的具体化，因此，高等教育法律关系根据调整利益的不同，也可以区分为上述三种法律关系，尤其是在大学章程的制定中，主要体现为行政法律关系。因为首先，高等学校作为法律法规的授权组织是具有行政主体资格，权利义务内容也应受行政法的调整。其次，o 高等教育法 第十三条规定“国务院统一领导和管理伞国高等教育事业省、自治区、直辖市人民政府统筹协调奉行政区域内的高等教育事业。管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的岛等院校”。高等教育法第1 。p q 条规定：“国务院教育行政部门主管伞国高等教育工作，管理由国务堤确定的主要为伞国培养人才的高等院校。国务院其他囱关部门袖i 国务院规定的职责范围内，负责有关的i 岛等教育工作”毒周光礼法律制度与向等教育 耵武汉t 华中科技人学出版社，2 0 0 5 l3 21 2二、调整高等教育领域中的法律关系是制定人学章程的法治目标民事法律关系和刑事法律关系分别主要受民法和刑法所调整，大学章程作为规范大学组织内部活动的自治法，无权对其权利义务内容进行调整。( 三) 大学章程的制定与高等教育法律关系1 大学章程的法律属性与法律地位梳理( 1 ) 大学章程的法律属性对大学章程性质的表述，理论界有多种观点，具有代表性的有以下几种：一种是契约说。仅契约说又包括不同观点：一种认为大学章程是举办者之间所共同制定的契约，此种契约的管理者和办学者无权参加其制定过程；另一种观点认为大学章程是大学内部制定的，是内部组织成员之间的“契约 ；还有一种观点认为，大学章程是举办者、管理者、办学者和利益相关者之间的“契约 。一种是自治法说。认为大学章程是根据国家法律法规赋予大学自治立法权而制定的，规范大学组织及其内部活动的自治法，是大学的“宪法 。大学中的所有成员都必须遵守章程中的规定。一种是契约与自治法综合说。此种学说主要是将大学章程分为几个阶段进行探讨，在大学章程制定的过程中，主要侧重于契约性，但是在发生效力之后，大学章程则侧重于自治性。一种是抽象行政行为说。此种学说是将大学作为特殊的行政主体，行使着国家的公权力，并且大学章程由于其针对对象的不确定性和反复适用性，所以根据现代法学理论将其视为一种抽象行政行为。由此可见，大学章程的性质是十分复杂的，但从以上几种学说都并没有全面的分析出大学章程的性质。以抽象行政行为学说和契约说为例，在理论学界和实践环节都并没有确定高校是否在各种活动中有作出行政行为的权能，即使有做出行政行为的权力，但就大学章程而言它本身是一种规范的载体，不应把其归入行为的范畴之内。即混淆了大学章程本身与大学章程制定这种行为的法律属性。同时契约是以自由意志为基础的平等主体之间达成的具有约束力的关于权利义务的合意。但在我国高等教育领域中存在的主要法律关系是行政法律关系，大学章程在制定过程中或多或少都有举办者将其自身的意识强加其中，因此学校自身。米俊魁大学章程价值研究【m 】青岛i 中圈海洋大学h i 版社2 0 0 6 ( 3 2 ) 1 3法律关系视角下的大学章程制定研究与举办者之间并不是完全平等的主体，契约说难免会失去它存在的土壤。笔者认为，首先，在定义大学章程的法律属性时应注意区分章程制定这个行为的性质和大学章程作为规范制定本身的性质，而不能笼统的混为一谈。其次，从我国现有大学章程制定的主体来看，有的大学章程的制定主体是学校的举办者即教育行政部门，有的则是大学自身，因此章程本身的性质因制定主体的不确定性具有多重性和复杂性。2 大学章程制定是调整高等教育领域法律关系的关键( 1 ) 大学章程是现代大学法人设立的基本条件之一我国教育法律中最早提到“章程 的是1 9 9 5 年9 月1 日开始实施的教育法，它在第2 6 条规定了“设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：( 一) 有组织机构和章程； 第2 8 条规定了“学校及其他教育机构行使下列权利：( 一) 按照章程自主管理；一其后1 9 9 9 年1 月1 日开始实施的高等教育法更在其2 7 、2 8 、2 9 、4 1 条明确规定了申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程；章程应规定什么内容；以及校长在章程范围内行使职权；章程的修改：应当报原审批机关核准等内容。1 9 9 9 年1 月，教育部在关于加强教育法制建设的意见中进一步指出各级各类大学要“依据法律、法规的规定，尽快制定、完善大学章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学 。从以上的法律规定可以看出，大学章程是大学办学设立时必备的基本条件之一，2 0 1 0 年中共中央、国务院联合发布 国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2 0 1 0 2 0 2 0 年) 再次明确提出，“完善中国特色现代大学制度，要加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。由此可见高校科学合法的制定章程、并且按照章程进行管理是我国法律法规的基本要求。一所大学如果有适合本校实际的大学章程，就可以将决策方式和工作方式转变到以大学章程为依托的轨道上来。这既能够使高校内部管理的具体规定与法律法规的原则要求相衔接，也符合依法治校的前提要求。( 2 ) 大学章程是大学自主管理、依法治校的法律基础教育法明确规定，学校有“按照章程自主管理 的权利。也就是说，大学自主管理的直接依据是章程。那么，大学自主管理的领域是什么? 自主管理的权利界限何在? 这些问题虽然 高等教育法有一些规定，但在大学章程中应规。湛中乐离俊杰大学章程t 现代大学法人治理的制度保障 j 国家行政学院院报2 0 1 1 ( 1 1 ) 1 5 2 0 1 4二、调整高等教育领域中的法律关系是制定火学章程的法治目标定的更为明确和具体。而章程所必须规定的学校的权利与义务也就成为学校自主管理的法律基础。因为大学章程一旦通过教育行政部门的核准，就具有了法律效力。不仅对学校的自身的活动行为有约束力，而且对行政部门的管理行为也有约束力。章程中规定的属于学校自主管理的领域，行政部门就不应再加以干预。当然，大学章程以及学校自主管理的权利也必须以法律为依据，超越或违背法律的规定来行使权利，就会受到政府的干预或司法审查的介入。( 3 ) 大学章程不仅对学校内部有法律效力，而且对学校的举办者、管理者的行为都具有法律效力大学章程是以条文形式对学校的办学宗旨、主要任务、内部管理体制以及财务活动等重大的、基本的问题，做出全面的规范。在以书面形式出现之后，必须经过教育行政管理部门的核准、批准、备案等途径之后获得法定效力，从而获得对大学所属成员及社会的法定的约束力和强制力，因此大学章程不仅对学校的各项管理行为具有约柬力，而且对举办者、管理者、办学者以及全体师生员工也具有约束力。但是约束对象一旦超出大学章程的相关规定，均将受到一定程度的制约。同时高等教育法第2 8 条规定，搿举办者与学校之间的权利、义务 是高等学校的章程应当规定的事项之一。可见，由于学校章程规定了学校与其举办者之间的权利边界，因而是政府及其它学校举办者监督管理学校的基本依据。综上所述，大学章程对于涉及其利益的相关者都具有约束力。1 5法律关系视角下的人学章程制定研究三、大学章程应调整高校外部法律关系大学章程相对大学内部规章制度有着“宪法地位 ，在国家教育法律法规和高校内部的各种规章制度中发挥着承上启下的作用。同时，由于政府传统职能的转变，政府与高校之间的关系也相应的出现了改变。而高校也由传统的社会边缘走入了社会中心，这就必然导致高校与政府、社会之间产生千丝万缕的关系。怎样规范大学外部法律关系的范围，理顺大学与这些法律主体的关系是章程能否真正对办学起规范作用、能否得到有效实行的关键因素之一。( 一) 高校外部法律关系的概念和范围最初内外部法律关系的划分是以行政法律关系中行政权力作用范围为依据的。它们之间的法律关系主体、所用来调整权利义务的法律规范都有所不同。所谓外部行政法律关系是指行政机关或法律、法规授权的组织与公民、法人或其他组织之间发生的受行政法调整的行政关系。作为普通法律关系在高校领域中的具体体现，高校外部法律关系主要是指用教育法律规范调整的高校、其他教育机构与其外部各方面之间发生的法律关系。主要是指高校与政府之间、高校与社会之间的法律关系。1 高校与政府之间的法律关