（法学专业论文）民事公益诉讼制度研究.pdf

山东大学硕士学位论文 内容摘要 社会经济技术的发展，生产水平的不断提高，使得我国私有化程度不断加深。人 民生活条件得到明显改善的同时出现了诸多的社会问题，如：对环境资源的破坏、国 有资产的流失、消费者权益保护的纠纷、食品卫生安全纠纷、反垄断竞争的纠纷等等。 这类社会问题的主要矛盾集中在对公共利益的保护上。 目前，我国民事诉讼法体系对于规范公共资源利用，保护公共利益方面有待完善。 传统的民事诉讼制度已经不能完全解决社会发展至今出现的诸多问题，民事诉讼法体 系对于公共利益保护的空白使得许多侵害公共利益的行为无法受到法律追究，因此， 对民事公益诉讼制度进行研究是具有十分重要意义的。 本文主体分为四个部分。 第一部分是对民事公益诉讼制度的概述，主要是从民事公益诉讼制度的起源、民 事公益诉讼的概念和特征，以及民事公益诉讼的立法价值这三个方面着手对民事公益 诉讼做的大致论述，这是民事公益诉讼制度研究的理论基础。 第二部分是对民事公益诉讼制度的域外考察。民事公益诉讼制度在我国发展尚 浅，对一部分有代表性国家的民事公益诉讼制度进行比较研究，吸收其先进的发展思 路和体制，是发展我国民事公益诉讼制度的必然选择。文章此部分着重对以美国、英 国为代表的英美法系国家和以德国、法国、日本为代表的大陆法系国家的民事公益诉 讼制度进行研究，并从一致性和差异性这两方面对英美法系国家和大陆法系国家之间 的民事公益诉讼制度进行比较分析，旨在为我国建立民事公益诉讼制度提供可行性思 路。 第三部分内容是我国建立民事公益诉讼制度的必要性和可行性分析。首先，此部 分介绍了目前我国民事公益诉讼的发展状况，我国的民事公益诉讼制度有起步晚、发 展缓慢、立法很不完善的特点。其次，以我国现实基本情况为基础，分析了民事公益 诉讼制度在我国发展的必要性和可行性。 第四部分是关于民事公益诉讼在我国的构建思路，此部分又分为四个小节加以论 述。第一，民事公益诉讼制度建立的理论依据和法学依据。第二，对民事公益诉讼制 度的原告主体资格进行探讨，包括对原告主体资格进行界定以及对原告资格的范围和 山东大学硕士学位论文 构建的探究。第三、关于民事公益诉讼的证据制度。民事公益诉讼的证据制度主要涉 及到两个问题：举证责任由谁来承担问题和证据的证明力标准问题。第四，民事公益 诉讼制度的费用承担。本文对我国建立民事公益诉讼制度中费用承担方面，在借鉴了 国外的构建思路后提出了数点建议，以期能为该制度在我国的建立尽到绵薄之力。 2 关键词：民事公益诉讼；原告；举证责任分配；证明标准；诉讼费用 锹墨 州卑如l 目 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m i ca n dt e c h n o l o g y ，t h ep r o d u c t i v i t yi s k e 印 i m p r o v i n g ，t h ec o u n t r y sp r i v a t i z a t i o n h a sc o n t i n u o u s l y d e e p e n e d p e o p l e sl i v i n g c o n d i t i o n sh a ss i g n i f i c a n t l yi m p r o v e d ，w h i l em a n ys o c i a lp r o b l e m sa p p e a r ，f o ri n s t a n c e ： t h ed e s t r u c t i o no fe n v i r o n m e n t a lr e s o t l r c e s , t h el o s so fs t a t ea s s e t s ，t h ec o n s u m r p r o t e c t i o n d i s p u t e s ，t h ef o o dh y g i e n ea n ds a f e t yd i s p u t e s ，a n t i t r u s td i s p u t e s ，e t c t h ep r i n c i p a l c o n t r a d i c t i o no ft h i sk i n do fs o c i a lp r o b ! e m sf o c u s e do nt h ep r o t e c t i o no ft h e p u b l i c i n t e r e s t c u r r e n t l y ，t os t a n d a r d i z et h eu s i n go fp u b l i cr e s o u r c e sa n dp r o t e c tt h ep u b l i ci n t e r e s t s ， c h i n e s ec i v i ll a ws y s t e mn e e d sf u r t h e rp e r f e c t i o n t r a d i t i o n a lc i v i ll i t i g a t i o ns y s t e mc o u l d n o tc o m p l e t e l ys o l v et h es o c i a lp r o b l e m st h a th a v e b e e no c c u r r e da n ym o r e ，t h eg a p si nt h e p u b l i ci n t e r e s tp r o t e c t i o no f c i v i ll a ws y s t e m sm a k es om a n ya c t sa g a i n s tt h ep u b l i ci n t e r e s t c a n n o tb es u b j e c tt ol e g a la c t i o n ；t h e r e f o r e ，t os t u d yt h ec i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni so f g r e a ts i g n i f i c a n c e t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rm a i np a r t s t h ef i r s tp a r ti sa no v e r v i e wo ft h ec i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n , i ti n c l u d e st h r e e p a r t s ：t h eo r i g i i lo ft h ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n , t h ec o n c e p ta n dc h a r a c t e r i s t i c so fp u b l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o n , a n dt h ev a l u eo ft h ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n , t h e s ea r et h et h e o r e t i c a l b a s i so fp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n t h es e c o n dp a r to ft h et h e s i si st h ei n v e s t i g a t i o no fc i v i ll i t i g a t i o ns y s t e mi nt h e e x t r a - t e r r i t o r i a l t h e d e v e l o p m e n to f t h ep u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o ns y s t e mi s s t i l l i n s u f f i c i e n ti no u rc o u n t r y c o m p a r i s o nr e s e a r c h i n gb e t w e e nt h er e p r e s e n t a t i v ec o u n t r i e so f t h ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m , a b s o r b i n gt h e i ri d e a sa n dt h ea d v a n c e ds y s t e m s ， w h i c hi st h en e c e s s a r yc h o i c et od e v e l o po u rp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m t h es e c t i o n i n t h i sa r t i c l ei sf o c u so nt h er e s e a r c hb e t w e e nt h ec o m m o nl a wc o u n t r i e sw h i c h r e p r e s e n t e db yt h eu n i t e ds t a t e sa n dt h eu n i t e dk i n g d o ma n dt h ec i v i ll a wc o u n t r i e sw h i c h r e p r e s e n t e db yg e r m a n y ，f r a n c ea n dj a p a n a n dh a v eac o m p a r a t i v ea n a l y s i sb e t w e e n 3 山东大学硕t 学位论文 t h e mf r o mc o n s i s t e n c ya n dd i f f e r e n c e sw h i c ha i m st op r o v i d eaf e a s i b l ei d e at oe s t a b l i s ha c i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m t h et h i r dp a r ti st h en e c e s s i t ya n df e a s i b l ea n a l y s i st oe s t a b l i s ht h ec i v i lp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o ni n0 1 1 1 c o u n t r y f i r s t l y ，t h i ss e c t i o ni n t r o d u c e st h ec u r r e n td e v e l o p m e n to f t h ec i v i l p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni no u rc o u n t r y t h ec i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e mi s c h a r a c t e r i z e db yal a t es t a r t , as l o wd e v e l o p m e n ta n dai m p e r f e c td e v e l o p m e n to f l e g i s l a t i o n s e c o n d l y , a n a l y s i st h en e c 2 s s i t ya n dp r a c t i c a b i l i t yo ft h ec i v i lp r o c e e d i n g s b a s e do nt h er e a la n db a s i cc o n d i t i o n si no u rc o u n t r y t h ef o u r t hp a r ti sr e l a t i n gt ot h ec o n s t r u c t i o no fc i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni no u r c o u n t r yw h i c hi sd i v i d e di n t of o u rs e c t i o n st ob ea d d r e s s e d f i r s t l y ，t h et h e o r e t i c a la n d l e g a lb a s i so ft h ec i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n s e c o n d l y ，h a v ead i s c u s sa b o u tt h e q u a l i f i c a t i o n so ft h ep l a i n t i f fi nc i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n , i n c l u d i n gt h ed e l i m i to f t h e i r q u a l i f i c a t i o na n dt h ei n v e s t i g a t i o no ft h e i rl i m i t sa n dc o n s t r u c t i o n t h i r d l y ，t h ee v i d e n c eo f p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o no nt h ec i v i ls y s t e m , w h i c hi n v o l v e st w oi s s u e s ：w h ow i l lb e a rt h e b u r d e no fp r o o fi s s u ea n ds t r e n g t ho ft h ee v i d e n c es t a n d a r d f o u r t h l y ，t h er e s p o n s i b i l i t yo f t h ec o s to fc i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n i nt h i sp a p e r ，t h ew r i t e rm a k es e v e r a l r e c o m m e n d a t i o n sw h i c hi si nt h ee s t a b l i s h m e n to fac i v i lc o m m i t m e n ta f t e rb o r r o w i n gt h e i d e a sf r o ma b r o a d ，s ot h a tm a k eab e t t e rt ot h en a t i o n a lc o n d i t i o n so fc h i n e s ep u b l i c w e l f a r el i t i g a t i o ns y s t e m k e yw o r d s ：c i v i lp u b l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o n ；p l a i n t i f f ；t h eb u r d e no fp r o o f ；t h e 4 针着 驯t 舻膨眵 学位论文评阅及答辩情况表 姓名专业技术职务所在单位对论文总体评价 论 文 评 阅 人 姓名专业技术职务所在单位备注 主席 答 辩 委 委 员 会 成 员 员 答辩委员会对论文 答辩秘书答辩日期 的总体评价 备注 优秀为“a ”：良好为“b ”；合格为“c ”：不合格为“d ” 山东大学硕士学位论文 一、民事公益诉讼制度概述 ( 一) 民事公益诉讼的概念和特征 。公共利益”通常被认为包括社会的利益和国家的利益。“社会利益”是指为社 会部分成员或全体成员所共有的利益。“国家利益 是指国家作为独立的利益主体所 享有的利益。社会利益和国家利益通常情况下是联系在一起难以区分的，在社会利益 受到侵害的同时，通常情况下国家利益会遭到侵害。例如：行政主体滥发采矿许可证 的行为，一方面是对国家利益的损害，另一方面则是对其他采矿者公平竞争权和财产 权的侵害。 公益诉讼相比传统的诉讼有其特殊之处，公益诉讼不仅可以由利害关系人作为原 告提起诉讼，而且可以由包括检察机关、行政机关在内的非利害关系人提起。我们倾 向认为，公益诉讼是任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行 为提起诉讼，由法院依法处理违法的司法活动。 部分学者认为，在民事诉讼中不应当存在公益诉讼，不过这一观点事实上已被国 内外的司法实践所否定。固民事公益诉讼本质上就是民事诉讼，它不仅可以保护个人 的利益，同样可以在社会需要下用作保护社会公共利益。关于“民事公益诉讼的概 念学者们的观点很多，纵观各种观点，笔者认为民事公益诉讼是指公民个人、社会团 体或国家机关对危害国家和社会公共利益的民事违法行为人，依法向人民法院提起诉 讼，要求违法者承担法律责任的制度。 民事公益诉讼相对传统民事诉讼而言，有其特征： 1 、民事公益诉讼具有预防性 首先，民事公益案件本身性质决定了其提起的条件不包括发生实际损害。民事公 益诉讼案件的原告通常范围比较大，如果每一件民事公益案件，在发生危害结果后才 能提起诉讼，那么造成的损失将不堪设想。民事公益诉讼的目的就是以最少的司法投 入，保护社会公共利益，从而维护社会秩序。其次，对于民事公益诉讼的救济手段， 颜运秋：公益诉讼法律制度研究，法律出版社2 0 0 8 年版，第2 7 页。 国颜运秋：公益诉讼理念研究，中国检察出版社2 0 0 3 年版，第5 2 页。 张艳蕊：民事公益诉讼制度研究一兼论民事诉讼机能的扩大，北京大学出版社2 0 0 7 版，第2 7 页 山东大学硕士学位论文 应当是惩罚与预防相结合。即在对侵害人进行惩罚的同时，还必须责令其采取必要的 补救与预防措施，以避免造成更大的损失，防患于未然。 2 、目的具有公共性 民事公益诉讼最直接的目的就是维护国家和社会以及不特定多数人的公共利益。 民事公益诉讼在制止侵害人对公共利益造成损害的同时，实际上是保障了存在于这个 社会中的每一个成员的共同利益。民事公益诉讼与传统的民事诉讼不同，传统的民事 诉讼注重保护的是公民或团体的私益，而民事公益诉讼的发展和存在就是为了解决法 律对于公共利益保护不足的状况。 3 、诉讼主体的特殊性 ( 1 ) 原告主体特殊。在民事公益诉讼中，提起诉讼的原告不一定与被告有直接 的利害关系。包括与案件无利害关系的个人、组织、国家机关等，只要是为了维护国 家和社会利益，都可以成为民事公益诉讼的原告。但是，为了防止诉讼权利的滥用， 民事公益诉讼的主体还要满足一个前提条件；即：经过法律的授权。未经法律授权的 民事公益诉讼制度是不严谨的，它会导致居心否测的人滥用诉讼权利，从而造成诉讼 秩序的混乱，诉讼成本的增加。( 2 ) 被告主体的特殊性。在民事公益诉讼中，被告 方相较于原告方来说通常是较为强势的一方。传统民事诉讼中，纠纷双方当事人一般 都是在经济和社会地位等各方面平衡的主体，但是民事公益诉讼本身的特殊性就决定 其案件是为了保护社会弱势群体成员的利益，而往往成为被告的是占有社会优势资 源的组织或个人。 4 、民事公益诉讼具有激励性 首先，传统的民事诉讼只能由直接利害关系人作为提起的诉讼，而在民事公益诉 讼中，只要是为了维护国家、社会公共利益的个人、组织、社会团体，都可以提起民 事公益诉讼。这一点无疑是为了凝结人民群众的力量以维护公共利益。其次，当原告 在公益诉讼胜诉后，不仅能依法获得因诉讼支出得到的补偿，而且能得到国家的一定 物质与精神奖励。 ( 二) 民事公益诉讼的起源 民事公益诉讼起源于古罗马时代的程式诉讼程序时期，当时民事公益诉讼作为公 益诉讼的一部分未被明确的划分出来。在当时的罗马，对私益诉讼和公益诉讼进行了 2 山东大学硕士学位论文 区分，私益诉讼是只有特定人才可提起的诉讼，它保护的是个人所有的权利：公益诉 讼中，除法律有特别规定，凡是市民都可以作为原告提起，旨在保护社会公共利益。 罗马当时的政权机构，远没有近代这样健全和周密，仅依靠官吏的力量来维护公共利 益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。 意大利罗马法学家彼得罗彭梵得说：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金 诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害( 即使只是私人利益受 损) 的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。 罚金诉讼、民众诉讼便是指公益 诉讼。古罗马的任何市民为维护社会公共利益都可以代表集体直接起诉，而不限于直 接利害关系人。但是，原告在起诉前必须进行一定的调查工作，原告必须对诉讼的成 功几率进行风险评估，否则一旦败诉原告则需自己承担诉讼费用。 虽然，早在古罗马时期公益诉讼就己存在，但是公益诉讼真正引起大家广泛关注 却是在2 0 世纪。随着资本主义由自由资本主义走向垄断资本主义，社会主义的兴起， 高科技的迅速发展，人们的生产、生活日益社会化，公害问题也日益凸现出来，为了 维护国家、社会公共利益，公益诉讼不断被重视。 现代意义上的公益诉讼最早发端 于二十世纪六十年代的美国，当时的美国在经历了各种激烈社会变革的背景下，出现 了许多涉及公共利益的矛盾，如：环境问题，女性与未成年人保护问题、种族矛盾问 题等等。一些有志的青年律师和法官们为建立更公正的法律制度，积极投身到维护社 会公共利益的活动中，从而提起了一系列的现代意义上的公益诉讼。 ( 三) 民事公益诉讼的立法价值 1 、民事公益诉讼对法制化发展进程的价值 民事公益诉讼作为公益诉讼的一种，对推动法制化发展进程具有积极而且深刻的 作用。首先，我国的长久以来就存在重实体轻程序的问题，特别是在民事诉讼案件中 显得尤为严重。由于传统的民事诉讼主要解决的是私益案件矛盾，久而久之，就导致 了当事人之间对于民事案件就产生了一种懈怠情绪，对于一些侵害到社会公共利益的 国周柑：罗马法原论，商务印书馆1 9 9 6 年版，第8 8 6 - 8 8 7 页。 国张亮：“民事公益诉讼制度构架与程式探讨? 东南大学学报2 0 0 9 年第l l 期，第7 2 7 6 页。 颜运秋：公益诉讼理念研究，中国检察出舨社2 0 0 3 年版，第5 8 页。 3 山东大学硕上学位论文 纠纷，也秉持得过且过的态度。因而造成了许多民事诉讼程序上的问题，这实质上是 不利于法律结构优化和发展的。当下，大量的案件已经不仅仅限于私益诉讼范围，而 出现了与公民个人没有直接利害关系的公益诉讼。民事公益诉讼原告主体的广泛性可 以弥补程序上的不足，即在社会公共利益遭到损害时，与案件非直接利害关系人的公 民、组织或社会团体，只要目的是维护国家、社会或一部分人的利益，同时符合法律 规定，就可以提起民事诉讼。这无疑是弥补了法律在这部分的漏洞。此外，民事公益 诉讼可以契合法治精神的精髓，对行政权力进行监督与补充。民事公益诉讼有利于在 全民中树立法律至上的意识，提高法律权威，从而真正促进我国社会矛盾的解决，使 得社会更加和谐。因此，公益诉讼是完善诉讼制度的必要环节。 2 、民事公益诉讼制度对人权保护的价值 所谓“人权 指的是人之所以称之为人所应当拥有的权利。人权实际上是公民所 应当拥有权利的“最低标准”，然而实际上并不是所有公民的权利都能随时得到应有 的保障。公共的利益实际上是由每一个个体的权利组成的，通过公益诉讼的形式维护 社会整体的利益最终是维护每个人的基本权益。在民事公益诉讼中，由于其特点决定 了民事公益诉讼双方的实力悬殊，而被告往往是属于经济条件等方面实力强的一方。 另外，公共利益受侵害的客体中，受侵害的社会利益的享有主体往往是人民大众，相 对于被告他们是弱势群体。因此，民事公益诉讼制度的建立j 为保障人民的合法权益， 维护人权，提供制度基础和法律保障。 3 、民事公益诉讼对社会正义的价值 传统的民事诉讼在解决纠纷时，在原告主体、诉讼程序等方面都存在一定缺陷。 民事公益诉讼的出现正是通过制定规范的程序，以保护当事人的权利或公共利益，从 而维护社会秩序、解决社会纠纷，促进社会公正的实现。“在民事公益诉讼领域中， 典型的是公害或消费等产生的众多被害者，由于企业的大规模活动，使许多人蒙受损 害。大规模生产、消费者将会出现大量的受害者，虽然对个人而言所蒙受损失属于小 额，但就整体而言，损失金额则非常巨大。在现实生活中，这样的小额被害者经常得 不到救济，他们的权利也往往被搁置一旁。如果人们对此都忍气吞声的话，社会就会 出现大量非正义现象，届时问题就严重了。这不单是个人的权力遭受践踏，法院和审 4 山东大学硕士学位论文 判也会失信于民；最终导致人们对正义的绝望。民事公益诉讼的目的就是用民事 诉讼法律以保护公共的利益，借助民事公益诉讼制度经由民事诉讼程序而对利益间的 冲突做出调适，从而达到利益平衡和社会和谐。通过这种更加合理的途径和方式，平 衡价值冲突、解决社会纠纷，将那些侵犯扩散性利益的行为控制在最小可能损害范围 内，以最终实现社会正义。 回汪星辉：“民事公益诉讼制度研究7h t i p ：，、w i e g a l i n f o g o v c n i n d e x c o n t e n t 2 0 0 9 - 0 2 2 6 c o n t e n t _ 1 0 7 1 0 0 6 h t m ，2 0 1 1 年3 月6 日最后访问。 5 山东大学硕士学位论文 二、民事公益诉讼制度的域外考察 ( 一) 英美法系国家的民事公益诉讼制度 1 、美国 美国作为英美法系的代表，是最早对现代意义的公益诉讼实施立法的国家，相对 于别国，美国的公益诉讼制度比较健全。在美国，公益诉讼被称为公共诉讼( p u b l i cl a w l i t i g a t i o n ) 。公益诉讼主要是合并在民事诉讼中，通过集体诉讼( c l a s sa c t i o n ) 来实现 的。1 9 8 6 年，美国修改早在1 8 6 3 年制定的反欺骗政府法后规定：任何个人或公司 在发现有人欺骗美国政府索取钱财后，有权以美国联邦政府的名义控告违法的一方， 并在胜诉后分得一部分的罚金。1 8 9 0 年，美国颁布了谢尔曼反托拉斯法案，该法 案中规定：对于违反反托拉斯法案的公司，司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可 以提出诉讼。这项法案的出台，标志着一种新型诉讼一民事公益诉讼的诞生。1 9 1 4 年，美国为了补充谢尔曼反托拉斯法案，又颁布了克莱顿法。克莱顿法 规定，对托拉斯的行为受害人有权提起诉讼外，检察官也可提起诉讼，要求法院追究 违法者的民事责任、经济责任乃至刑事责任；而且任何个人及组织都可起诉，要求违 法者停止违法行为。美国的民事诉讼案件受案范围非常广，如美国区法院民事诉讼 法规中规定：“在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义 提起这一精神在美国的反欺骗政府，反垄断法，环境保护法中得以具体体现，而且 有规范的程序。 如在美国环境法中规定，允许公民以个人名义对违法排污提起诉讼。 清洁水法第五百零五条规定，允许公民或各州对任何被指控为违反清洁水法 的人提起诉讼。其他诸如有毒药品控制法、固体废弃物防治法等单项环境法 规都有类似的条规规定，公民正是根据这些具体条款，对非法排污者和未执行环境法 规的政府部门提起公民诉讼的。 此外，美国的法律为了支持公益诉讼的开展，规定由美国政府为维护社会公共利 。簧晓敏：“民事公益诉讼立法研究? h t t p ：2 0 2 1 9 4 1 1 4 9 i r a s 5 1 r e w r i t e r i o e a l w f h t t p 1 2 1 9 0 8 3 9 0 0 9 0 3 7 2 7 7 d t h e s i s y 1 4 6 9 1 4 3 a s p x ，2 0 1 1 年3 月6 日最后访问。 圆颜运秋：公益诉讼理念研究，中国检察出版社2 0 0 3 年版，第1 3 1 页。 亩陶红英：“美国环境法中的公民诉讼制度? 法学评论1 9 9 0 年第6 期，第3 9 页。 6 山东大学硕士学位论文 益的群体或其他弱势群体提供法律上的援助。这一运动是1 9 7 0 年由财团资助的“公 益法律事务所出现后兴起的，后随着政府紧缩预算、财团资助大幅削减，发展趋缓。 国 2 、英国 英国的检察官诉讼是一种常见的诉讼模式。只有检察总长能够代表公众提起诉讼 以倡导公众权利，阻止公共性不正当行为，私人没有提起诉讼的权利。 当希望提起 ，公益诉讼的一方与被诉的不当行为没有直接利害关系时，提起诉讼方只能请求以检察 总长的名义作为原告提起诉讼，而私人只能去督促诉讼。表面看来，在这样的诉讼中 检察总长是诉讼中的原告，但是实际上“检举者一还是被全面委以督促诉讼的责任， 如果检举诉讼败诉，其费用就会由该个人负担。在英国，现在频繁运用这套程序。 过去的英国诉讼中，私人是不能提出阻止侵害社会公共利益的行为的诉讼的。法 院不能因他的请求，作出禁令判决或宣告判决，不能作出损害赔偿的判决。但是1 9 7 7 年上议院的g b u r i e tu n w no f p o s to f f i c ew o r k r s 案判决撤销了这项原则，肯定了上诉 法院1 9 7 3 年的判决。英国上诉法院院长丹宁在该判决上主张，社会成员可以私人检察 长那样的角色申请法院对侵犯公共权利的人发出禁令，其条件为检察长曾拒绝给予个 人起诉的权力或不合理地拖延给予许可的决定。这即是英国“私人检察官一一说的 来源。只要是认为社会公共权利遭到侵害，法律应当维护，任何想要维护社会公共利 益的公民都可以享有“私人检察官 的身份。 。 ( 二) 大陆法系国家的民事公益诉讼制度 1 、德国 大陆法系国家公益诉讼的的发展史深受古罗马公益诉讼的影响。在德国，有一种 被称为宪法诉讼的诉讼制度，它是指公民因宪法赋予的基本权利或其他权利受到某项 法律的侵犯，而向宪法法院提出诉讼，要求宣布该法律违宪而且无效的一种诉讼制度。 任何公民只要认为某项法律侵犯了宪法保障的权利，无论侵权案件是否发生，也不论 。苏文卿：诉讼法发展的新动向国外公益诉讼制度鸟瞰”，探索2 0 0 3 年第5 期，第1 3 3 1 3 5 页。 。颜运秋：公益诉讼法律制度研究) ，法律出版社2 0 0 8 年版，第4 8 页。 。c 孵l l e t t i ，g o v e a n r n 酬锄dp r i v a t ea d v o c a t e ，p p 8 2 8 - 3 1 ，转引自颜运秋：公益诉讼法律制度研究，法律出版 社2 0 0 8 年版，第4 9 页。 o 沈达明：比较民事诉讼法初论) ，中信出版社1 9 9 1 年版，第1 5 9 页 7 山东大学硕士学位论文 是否涉及到本人的利益，都可以提起这种诉讼。很明显，德国的宪法诉讼属于公益诉 讼范畴。o 另外，德国的民事公益诉讼发展到今天，团体诉讼成为一种普遍的救济方式。所 谓团体诉讼，在德国法中是指有权利能力的公益团体，基于团体法人自己的实体权利， 依照法律规定，得就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令该他人 终止或撤回其行为的特别诉讼制度。圆团体诉讼的实质是一种诉讼信托。在某些人的 利益受到损害时，这样的公益团体就可作为原告提起诉讼。 德国的团体诉讼制度源于1 9 0 8 年颁布的防止不正当竞争法。1 9 6 5 年，修改 防止不正当竞争法后规定：赋予行业外部的消费者团体提起诉讼请求发布禁止令 状的权利。1 9 7 7 年防止不正当竞争法又有新的发展，在其草案中明确承认了消 、费者团体在自己成员之外的消费者那里获得的损害赔偿请求的授权，可以以自己的 名义提起诉讼。 2 、法国 法国作为大陆法系国家，同样深受古罗马法的影响。检察机关作为原告，提起民 事公益诉讼最早就出现在法国。早在1 8 0 4 年制定的拿破仑法典中就有检察官提 起公益诉讼的内容：检察官可以为了社会公益而就人的身份证明、结婚、离婚、收养、 禁治产等民事活动进行干预，以制止不法行为。 1 8 0 6 年，法国民事诉讼法典就 规定：“检察机关代表公共利益参与民事诉讼制度。 法国现行民事诉讼法规定： “检察院得为主当事人进行认讼，或者为从当事人参加诉讼，于法律规定情形，检察 院代表公众 ，“除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共之诉时，检察院得 为维护公共秩序进行诉讼。 法国的团体诉讼注重于对私权的保护，如在环境公益 保护、消费者权益保护等。另外，法律对团体诉讼的资格进行了一定的限制，在对团 体赋予起诉资格之前，要考察其实际的行动能力，以及其目的的纯良性，即是否是为 了维护社会公共利益。具备民事公益诉讼原告资格的团体通常包括：工会、妇女组织、 禁酒联盟等。， 3 、日本 日本的公益诉讼被称为“民众诉讼一，是指“请求纠正国家或者公共团体机关的 西韩志红、阮大强： 新型诉讼经济公益诉讼的理论与实践，法律出版社1 9 9 9 年版，第2 5 0 - 2 5 1 页。 亩陈荣宗：“美国群众诉讼和西德团体诉讼( 上) ? 台湾 ，北京大学出版社2 0 0 7 版，第1 6 2 页 山东大学硕士学位论文 三、我国建立民事公益诉讼制度的必要性和可行性分析 ( 一) 我国的民事公益诉讼制度的发展状况 我国的民事公益诉讼历史最早可以追溯到清朝末年。1 9 0 9 年( 宣统元年) 拟定， 1 9 1 0 年颁布的法院编制法规定了各级检察官在民事方面有权依照民事诉讼法及其 他法令规定，作为民事诉讼的当事人或公益代表人进行诉讼。但是，清朝的民事诉讼 法还来不及实施，清朝政府就垮台了。民国时期虽然对清末制定的 许多法律进行了修改，但民事公益诉讼制度还是沿袭当朝旧制。新中国成立后，我国 于1 9 4 9 年颁布了中央人民政府最高人民检察署试行组织条例，条例中规定，我国 最高检察署对于与全国社会和劳动人民利益有关的案件，都有权代表国家公益参与。 。 1 9 5 7 年开始，“反右派 斗争使得法律工作遭到极度的破坏，检察机关在当时被认 为是专政的武器，被停止用在民事案件中，因而，、民事公益诉讼的研究在当时也停止 了。1 9 7 8 年宪法重建人民检察院。1 9 7 9 年的中华人民共和国人民法院组织法 否认了我国检察机关提起民事诉讼的权利，因此从根本上否认了民事公益诉讼。我国 ， 在1 9 9 1 年修改民事诉讼法时仍然没有重视民事公益诉讼，依然否认了民事公益诉讼 制度。唯一能体现民事公益诉讼的是诉讼代表人制度、选民资格案件等。这种现状造 成许多新型民事纠纷无法通过民事诉讼的途径解决。例如，国有资产流失案件无法接 、 近民事救济，环境污染等公害案件诉诸民事救济也寥寥无几。罾1 9 9 6 年被称为中国公 益诉讼创始人的福建龙岩律师邱建东，因一部公用电话亭未执行邮电部夜间、节假日 长话收费半价的规定，多收了他6 角钱而把邮电局告上了法庭。自此开始启蒙了公众 公益诉讼的意识，此后全国带有公益诉讼特点的案件不断发生。 我国现代意义上民事公益诉讼的尝试到如今仅仅才十几年的时间。虽然民事公益 ， 诉讼制度在我国的发展还相当薄弱，但是已初见端倪。如，我国民事诉讼法规定： “任何人对选举委员会的申诉处理决定不服可以向法院提起诉讼，原告可以是公民 国陈文曲：“民事公益诉讼简释7 长沙航空职业技术学院学报2 0 0 2 年第4 期，第6 8 - 7 2 页。 o 颜运秋：公益诉讼法律制度研究，法律出版社2 0 0 8 年版，第4 5 页。 圆余军科：“我国民事公益诉讼制度空白之现状与建立之必要”，h t t p ：c o u r t h c s h a n g o v c n h t m l 2 0 1 0 1 0 2 0 1 0 1 0 0 8 1 6 1 4 0 1 - 1 h u n ，2 0 1 1 年3 月6 日最后访问。 山东大学硕士学位论文 本人，也可以是相关的其他公民。这是个典型的公益诉讼性质的规定，提起诉讼的 不一定是有利害关系的本人，还可以是相关的其他公民。 总体上看，我国的民事公益诉讼发展缓慢，立法很不完善。我国立法者需要结合 我国国情，充分的吸收i 蚕# 1 - 民事诉讼制度中优秀的部分，以补充我国民事公益诉讼制 度的诸多空白。 ， ( 二) 我国建立民事公益诉讼制度的必要性分析 1 、保护社会公共利益的需要， 社会经济的高速发展，一方面使得人民生活水平日渐提高，而另一方面则使得私 有化程度加深，对社会公共资源的不合理占用和侵害加剧。意大利法学家卡佩莱蒂曾 经说过：“随着现代社会的复杂化，单单一个行动就致使许多人或许得到利益或许蒙 受不利的事件频繁发生，其结果使得传统的把一个诉讼案仅放在两个当事人之间进行 考虑的框架越发显得不甚完备。 现阶段，我国公共利益遭受侵害的情况主要表现 为以下几种：国有资产流失、消费者权益保护纠纷、环境污染、食品卫生安全纠纷、 反垄断竞争的纠纷等。侵害国家、社会公共利益的案件时有发生，但是我国立法对公 共利益的保护却十分欠缺。目前，我国诉讼法律依然是以传统的当事人适格理论为基 础的，如我国民事诉讼法第十五条规定：“支持起诉的主体包括机关、社会团体、 企业事业单位，而不包括个人，并且支持起诉仅仅是向受损害者提供法律上帮助或者 物质上的其他帮助，但如果受损害者不提起诉讼，则支持起诉者无从支持。一民事 诉讼法第一百零八条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组 织。一我国法律对提起诉讼原告资格的严格限制，致使我国公民、社会团体在与侵害 行为无直接利害关系时没有提起民事诉讼的法律依据，故而公共利益遭到侵害时不能 得到及时有效的救济。虽然，我国 ：民事诉讼法第五十四条和第五十五条规定了诉 讼代表人制度，但是与美国的集团诉讼相比还有很大差距。最大的不同表现在于：集 团诉讼的判决具有扩张力，效力及于遭受相同侵害的所有受害人；而我国诉讼代表人 案件中的判决只对进行了权利登记的受害人有效，在诉讼时效期间内未登记权利的， o 卡佩莱蒂：福利国家与接近正义 ，刘俊祥译，法律出版社2 0 0 0 年版，第6 6 页。 、 1 3 山东大学硕士学位论文 则不适用判决结果。面对越来越多的公益侵害案件，我们不难发现，现有的诉讼制 度已经不能适应如今社会出现的各种情况的需要，构建更为系统全面的民事诉讼体系 势在必行。， 2 、对弱势群体的保护的需要 、 ， ， 建立民事公益诉讼制度有利于对弱势群体的保护主要表现在两个方面：( 1 ) 建立 民事公益诉讼制度是弱势群体声张权益的有效途径。我国目前正处于社会主义初级阶 段，社会经济的不平衡发展，造成了我国人1 ：3 贫富两极分化严重的现象。社会机制的 不成熟，导致经济发展的代价往往分摊给了普通民众。假设，某企业为了生产效益而 不顾向河水排放的污染物超标，造成了河内生物大量死亡，河流周围环境遭到破坏。 从我国目前立法来看，并没有明确赋予普通公民或团体有提起民事诉讼的权利。但是， 就实际情况来看，企业的不合格生产对河流周围居住的群众确实造成了影响，严重破 坏了他们的居住环境。法律机制的不完善使得对社会公共利益的保护出现空白，弱势 群体的正当权益得不到保护。( 2 ) 建立民事公益诉讼制度有利于平衡诉讼双方的力量。 公益诉讼本身具有诉讼主体双方力量不均衡的特点，相对于民事公益诉讼的被告，原 告往往在经济实力、时间精力、技术资源等各方面都处于劣势。因此，对民事公益诉 讼制度的建立和完善，是我国保护社会弱势群体，营造和谐社会的必然要求。 3 、完善民事诉讼立法体系的需要+ ， ， 正如上文所言，目前我国民事诉讼法对于提起民事诉讼的主体资格依然适用 的是“严格的当事人适格理论 。提起民事诉讼的原告，必须是案件的直接利害关系 人。公益侵权案件的出现，使得人们认识到现有法律体系对公共利益保护的缺失。完 。整的诉讼体系，应当不仅包括对私益的救济，同时应当包括对社会公共利益的救济。 因而，建立民事公益诉讼制度对于完善民事诉讼立法体系显得格外重要。 4 、丰寓了人民主权的行使途径 ， ， 权力属于人民，保障公民民主权利，人民当家作主，依法治国等是我国宪法的主 要原则，公益诉讼制度在诉讼领域具体实现了宪法的这些原则，并为实现这些原则提 供了现实的途径和司法保障，也将极大地促进实现法治。 我国宪法第二条规定： “中华人民共和国一切权利属于人民。人民要实现这一宪法权利，最根本就是要参 。颜运秋：公益诉讼理念研究) ，中国检察出版社2 0 0 3 年版，第1 4 7 页。 。杜嫒嫒：“我国公益诉讼制度的理论研究”。 法制与社会2 0 0 8 年7 月( 上) ，第1 4 2 1 4 3 页 1 4 山东大学硕上学位论文 与到管理国家和社会的实务中。民事公益诉讼制度下，提起原告的资格被极大放宽， 人民不仅可就自己的利益提起诉讼，还可以就国家、社会的公共利益提起诉讼。公益 诉讼实际上是社会民主在诉讼制度上的体现。法律对民事公益诉讼制度的确立，是宪 法赋予人民权利的使然，同样是人民参与国家公共事务的又一有效途径。 ( 三) 我国建立民事公益