（法学专业论文）湖南省益阳市土地承包经营权流转情况调查报告.pdf

湖南省益阳市i ：地承包经营权流转情况渊企报告 摘要 土地承包经营权的流转将一部分农民从土地的束缚中解放出来，促进了城市 化的进程，又充分发挥了土地的经济效益，推动了区域经济的发展。虽然现阶段 我国土地承包经营权流转呈现出可喜的发展态势，但由于种种原因的影响，如“均 田制 的土地分配方式导致土地分配过于细碎化；土地确权工作不到位导致土地 流转双方的利益安全难以得到可靠保障；“土地资本”意识的欠缺，“土地资本” 的观念跟不上土地流转发展的步伐等，土地流转工作仍然存在一些问题。传统的 流转形式依然占据较大比例，无法满足农村土地规模经营的需要；流转程序不甚 规范，流转合同签订率低，权利义务界定不明确；服务体系、保障机制跟不上土 地流转的发展速度；物权法、农村土地承包法中关于土地承包经营权流转的 制度规定存在问题，导致适用不便；土地承包经营权流转的司法救济存在一些问 题，如土地承包经营权流转纠纷的当事人选择司法途径解决的比例比较低、个案 公正与社会正义难以兼顾等问题，制约了土地承包经营权流转的大规模发展。因 此，必须循序渐进地推广土地承包经营权流转合同的签订，加强流转体制机制建 设，全面完善各项基础服务工作，并从实际出发，从取消“土地承包经营权转让 需经发包方同意”等方面入手，积极完善相关立法，并多管齐下，全方面完善司 法救济制度，从而促进土地流转，实现规模经营。 关键词：土地承包经营权；规模经营；完善 法律硕l j 学位沦支 a b s t r a c t t h et r a n s f e ro fl a n dc o n t r a c t u a l m a n a g e m e n tr i g h t c o u l dl i b e r a t el o t so f a g r i c u l t u r a l w o r k e r sf r o m b e i n g f e t t e r e db yt h el a n d ，w h i c hn o to n l y p r o m p t s u r b a n i z a t i o n ，b u tu t i l i z e st h el a n de c o n o m i cv a l u et oaf u l le x t e n t ，t h e r e b yb o o s t i n g r e g i o n a le c o n o m y a l t h o u g ht h et r a n s f e ro fl a n dc o n t r a c t u a lm a n a g e m e n tr i g h t i s s h o w i n gap o s i t i v et r e n dc u r r e n t l y ，t h e r ea r es t i l ls o m ef a c t o r sh i n d e r i n gt h es m o o t h o p e r a t i o no ft h i sc o u r s e ，s u c h a st h ed i s t r i b u t i o np a t t e r no fa v e r a g el a n ds y s t e m l e a d i n gt h el a n df i n ec r u s h i n g ，s c a n t i n e s so f l a n dc a p i t a l i s ma w a r e n e s s ，i n s u f f i c i e n t w o r ko nc o n f i r m a t i o no fl a n dt e n u r ew h i c ht oc a u s et h ei n t e r e s t so ft h eb o t hs i d e so f t h el a n dt r a n s f e ri sd i f f i c u l tt og e tr e l i a b l ep r o t e c t i o n ，s e n s eo f ”l a n dc a p i t a l ”l a g g i n g b e h i n dt h e p a c eo f t h e d e v e l o p m e n t o ft h el a n dt r a n s f e r , e t c av a r i e t yo f p r o b l e m sa l s os e r v ea sr e s t r i c t i v ee f f e c t so nt h el a r g e - s c a l ed e v e l o p m e n to ft h el a n d t r a n s f e r f i r s t l y ，t r a d i t i o n a lf o r ms t i l la c c o u n t sf o ral a r g ep r o p o r t i o no ft h ep r a c t i c eo f t r a n s f e rt h a tu n a b l et om e e tt h en e e d so ft h er u r a ll a n ds c a l eo p e r a t i o n s e c o n d l y ，t h e i r r e g u l a rt r a n s f e rp r o c e d u r e sa l o n gw i t hl o wc i r c u l a t i o no ft h ec o n t r a c ta g r e e m e n ta n d u n i n t e l l i g i b l er i g h t sa n do b l i g a t i o n s t h i r d l y ，s e r v i c ea n dp r o t e c t i o ns y s t e m sc o u l d h a r d l yk e e pp a c ew i t ht h et r a n s f e ri t s e l f f o u r t h l y ，r e l e v a n tl a w si n c l u d i n g ”p r o p e r t y l a w ”，”r u r a l l a n dc o n t r a c tl a w ”a r en o t e n o u g h o nt h eu s eo ft h el a n d c o n t r a c tm a n a g e m e n t r i g h t s t r a n s f e rp r o b l e m s ，l e a d i n g t ot h e a p p l i c a t i o n o fi n c o n v e n i e n c e f u r t h e r m o r e ，t h e r ea r es t i l ls o m ep r o b l e m si nt h ef i e l d so f l a n dc o n t r a c t i n gr i g h to f j u d i c i a lr e m e d y ，s u c ha st h ep r o p o r t i o no fc a s e sr e s o l v e db y j u d i c i a lc h a n n e l si nt h ed i s p u t eo ft r a n s f e ro fl a n dc o n t r a c tm a n a g e m e n tr i g h ti sl o w a n ds o c i a lj u s t i c ei sd i f f i c u l tt ob a l a n c ew h i c hr e s t r i c tl a r g e - s c a l ed e v e l o p m e n to fl a n d c o n t r a c tm a n a g e m e n tr i g h t st r a n s f e r i no r d e rt op r o m o t ea n df a c i l i t a t el a n dt r a n s f e r a n ds c a l e do p e r a t i o n ，i ti sr e q u i r e dt h a tf o l l o w i n gc o n c e r t e dm e a s u r e sb et a k e n t h e p r a c t i c eo fe n c o u r a g i n gt h ea p p l i c a t i o no fc o n t r a c tc o n f e r r i n gt h el a n dm a n a g e m e n t r i g h ts h o u l db ec o n d u c t e do nag r a d u a lb a s i s c o n t i n u a le f f o r t sa r ea l s on e e d e di nt h e c o n s t r u c t i o no ft r a n s f e rm e c h a n i s m i na d d i t i o n ，g r e a ti m p o r t a n c es h o u l db ea t t a c h e d t ot h ep e r f e c t i o no fr e l e v a n tl e g a lf r a m e w o r kp e r t a i n i n gt ol e g i s l a t i o na n dj u d i c i a r y r e m e d y k e yw o r d s ：l a n dc o n t r a c t u a lm a n a g e m e n tr i g h t ；s c a l em a n a g e m e n t ；p e r f e c t i o n i l l 法律顾i j 学位论文 1 1 调查研究的目的 第1 章引言 长期以来，土地作为农民最重要的资产，被农民视为“命根子”，关乎农民的 生存保障。土地问题是“三农”问题的核心，是农村生产关系展丌的平台，与广大 农民的切身利益直接相关。农村土地实行家庭承包经营后，基本实现了农产品供 需总量相当，丰年有余。但自农村经济发展进入崭新的结构调整阶段后，因生产 规模之“小”与市场之“大”矛盾突出，家庭经营存在一些问题。集中表现在以下两 个方面：一是受资金缺乏、技术落后、信息不畅的限制，产业结构趋同、产品单 一化、质量不优，商品化、产业化程度低，难以适应竞争激烈和瞬息万变的市场； 二是在家庭联产承包责任制下，承包土地实行平均分配的原则，难以满足农民增 收致富的需求，致使农村劳动力大量转移，“有田无人种”和“有人无田种”的现象 并存。党的十七届三中全会指出：“允许农民以转让、出租、互换、股份合作等形 式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。通过土地承包经营权流 转，既能使一部分农民从土地的束缚中解脱出来，又能充分地发挥土地的经济效 益，多方位增加农民的收入，很大程度上解放了农村的生产力，有力地促进了农 村经济社会的快速发展，推动了农业产业结构的调整和农民收入的持续增长，真 正体现了中央对“三农”问题的高度重视以及对农业产业化发展思路的积极探索。 因此，尊重市场规律，按照效益优先原则，以科学发展观为指导，在稳定家庭承 包经营制度的基础上，创新土地经营机制、规范土地承包经营权流转，是农业发 展的客观要求。 如今我国农村土地流转速度明显加快，流转形式多样并存，规模流转成为经 营方向，流转作用和效果日益明显。但是影响我国土地流转的问题还比较突出。 益阳位于湖南省中北部，是当今中西部大开发的前沿地带，区位优势明显，资源 较为丰富，境内由南至北呈梯级倾斜，南半部是丘陵山区，北半部为洞庭湖淤积 平原，有利于农业生产规模化、集约化。平原地区土壤肥沃，适宜种植多种作物， 是粮、棉、麻、油、糖的主要生产基地。中部丘陵岗地，土壤多属板页岩风化而 成，呈酸性，含养分较高，是南竹、油茶、茶叶、果木等经济林生产区。西部中 低山地，土质相对较差，但适宜多种林木生产，是主要林业生产基地。益阳城市 化水平较高，截至2 0 1 0 年末，全市总人口4 7 6 3 6 万人，城镇人口1 8 9 8 8 万人， 城市化率为3 9 8 6 ，城镇人口比2 0 0 5 年增加3 8 3 4 万人，城镇化率提升7 1 9 个 百分点，在湖南省排名第7 位，提升幅度高于湖南省平局水平0 8 9 个百分点，高 湖南省益阳市十地承包绐衍权流转情况州仓报告 于全国平均水平0 5 个百分点。益阳市作为农业大市、湖南省农村综合改革试点 市以及重要的国家商品粮基地之一，地形丰富多样，农地生产条件相差较大，选 取其作为调查对象比较具有代表性。本文以湖南益阳市农村土地流转情况为视角， 分析目前农村土地流转的现状和存在的问题，并针对问题提出相应的对策建议。 1 2 调查研究的理论与实践意义 1 2 1 理论意义 有利于进一步稳定和完善家庭承包经营制度。家庭承包经营制度作为党的农 村政策的基石，是必须长期贯彻执行的一项重要制度，也是我国农村的基本经济 制度。中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知中明确指出“农户 土地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行”，“以家庭承包经 营为基础，统分结合的双层经营体制，是我国农村基本的经营制度，它不仅适应 传统农业，也适应现代农业，必须长期坚持”。在农村土地承包经营法中更 是以法律的形式明确了承包期限，充分体现了家庭承包经营制度的长期性和稳定 性。由此可见，农村土地承包经营权的流转并不是要使农户的土地使用权与承包 权相脱离，相反的，它是对农户的承包权的进一步巩固。【2 j 土地承包经营权的流 转可以检验家庭承包经营制度，以实践促进家庭承包经营制度的完善。 1 2 2 实践意义 第一，有利于扩大产业规模。由于土地使用权的分散，农村土地集约经营难 以大规模开展。大力推广土地承包经营权流转，规范流转程序，完善配套制度， 保障农民利益，将在很大程度上促进农业经营向规模化、专业化转变。随着农户 小规模经营与现代农业集约化经营要求之矛盾的解决，农民与土地之间的生产关 系也将适应生产力的发展。 第二，有利于维护农民的利益。对于流入方而言，土地流转后，由于经营规 模扩大以及合同的签订增强了农民对自己的土地的稳定性的信心，农民的经营热 情提高，生产积极性也随之大大激活，从而加大科技及劳动力投入，改善土地质 量，改良经营手段，以获得更丰厚的回报。对于流出方而言，土地流转后，农村 闲置劳动力彻底从农地的束缚中解脱出来，消除了以往“农忙”时节必须回乡“帮 工”的现象，免除了他们去创业、务工的后顾之忧，保障了流转期限内的收益。而 流转结束后，土地承包经营权即行回归，农民的基本权益就能得到有效保障。 第三，有利于农业产业结构调整。农业产业结构一直是影响我国农村经济发 展的关键环节。改革开放以来，我国一直致力于农业产业结构的合理化调整，经 专访益阳市统计局陶一毛时获得相关数据，2 0 1 1 年3 月2 1 日 2 法f 擎硕l j 学化论文 过2 0 多年的发展，我国农业产业结构调整已取得一定成效，在促进农业生产、提 高农民收入、保障市场供给等方面发挥了不可替代的重要作用。然而，从整体上 看，我国农村目前实行以家庭联产承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制， 仍然存在农业经营规模小、科技含量低等问题，在国际竞争中处于劣势。在推行 农业生产结构调整的背景下，以种植业为主的格局必须被打破。农业生产必须向 专业化、区域化方向迈进。【3j 促进农村土地承包经营权流转，能将家庭联产承包 责任制下的分散到各户的小块土地相对集中起来，在采用先进生产技术、推广机 械应用、提高农产品生产效率、降低生产成本、增加农业收入方面发挥重大作用，。 又能使农业产业结构单一的情况得到有效改善，从而丰富农产品的品种。 尽管我国农村土地承包经营权流转工作发展态势可喜，但是影响农村土地承 包经营权流转的问题还是比较突出。而有些制度性的研究成果因为比较脱离农村 基层实际，操作性不强。在此背景下，加强对农村土地承包经营权流转的调查研 究，从实际出发解决具体问题，无疑对加快流转速度、扩大流转规模、规范流转 程序、保障农民利益、促进现代农业发展、完善立法等方面具有积极的理论与实 践意义。 湖南儿f 益m 市f ：地承包绎衍权流转情况明报告 2 1 调查方法 第2 章调查过程与数据统计 本文在定量分析了益阳市历年的统计数据及相关资料后，定性分析了益 阳市农村土地承包经营权流转的特征、趋势以及存在的问题。 在论文前期准备阶段，根据研究的需要，对益阳市土地承包经营权流转 情况进行全面、系统的调查，采取问卷调查、查阅资料、座谈专访和旁听会 议等方式，切实了解农户土地承包经营权流转的情况，为论文的深入分析收 集了第一手资料。笔者于2 0 1 1 年3 月至5 月对益阳市委农村工作部、益阳 市统计局进行了访问调查，旁听了关于土地流转工作的会议，对相关负责人 进行了专访，然后将获取的资料加以整理，结合理论，进行深入系统的分析 研究。在问卷调查方面，选取了位于城乡结合部的益阳市龙光桥镇作为代表， 在2 01 0 年10 月8 同至2 0 10 年l2 月2 6 日，陆续走访了其辖区内的月塘湖 村、马头村、早禾村、石坝村、栗树山村、腰铺子村、同心桥村、高岭村、 南塘村、裴家坝村，兼顾了山区和湖区。发放调查问卷2 0 0 份，被调查者人 均耕地o 6l 亩，问卷收回2 0 0 份，收回率达到10 0 ，有效问卷19 2 份，有 效率达到9 6 。经整理，接受问卷调查者的基本情况如下：第一，年龄分 布。6 0 岁以上的被调查者占2 3 ，3 5 岁至5 9 岁的壮年占7 0 ，18 岁至3 4 岁的青年占7 。第二，文化水平。小学及以下文化程度占18 ，初中文化 占6 3 ，高中文化占10 ，大专及以上文化水平占9 。第三，家庭年收入 水平。年收入5 0 0 0 元以下的占58 ，5 0 0 0 元至l0 0 0 0 元的占3 5 ，年收入 10 0 0 0 元以上者占7 ，人均收入为6 0 4 0 元年。 2 2 调查对象 益阳位于湖南省中北部。全市辖桃江、安化、南县三个县和大通湖区， 代管沅江市，市区设赫山、资阳、高新三个区。全市总面积l214 4 平方公里， 为全省总面积的5 8 3 ，其中山地占3 9 71 ，丘陵占10 0 5 ，岗地占6 7 ， 平原占3 2 4 4 ，水面占1 1 10 。总人口4 7 0 万，中心城区面积7 5 平方公里， 人口7 5 万。境内由南至北呈梯级倾斜，南半部是丘陵山区；北半部为洞庭 湖淤积平原，一派水乡景色。“背靠雪峰观湖浩，半成山色半成湖”。益阳水 陆交通十分便利。长常高速公路、石长铁路、319 国道穿越境内，是省会长 沙通往大西南的要道。水路经洞庭湖、内通湘、资、沅、澧四水，外达长沙 4 法律硕l ：学位论文 各口岸。湘黔铁路穿越安化县境，洛( 洛阳) 一湛( 湛江) 铁路线在益阳设 立枢纽站。益阳是全国有名的“竹子之乡”，南竹、茶叶产量居全省第一，也 有“鱼米之乡”、“小有色金属之乡”的美称。 全市总面积为12 1 4 4 平方公里，现有山林8 4 6 7 5 万亩，耕地3 71 8 5 万 亩，水面2 0 1 15 万亩，其他3 8 6 5 5 万亩。 2 3 益阳市土地承包经营权流转情况 近年来，益阳市土地承包经营权流转进程逐步加快，一些乡镇成为流转 典型，如沅江草尾镇、安化江南镇、大通湖北洲子镇等。据调查统计，2 0 0 9 年全市共流转农村土地12 7 1 6 万亩，其中耕地流转7 2 4 4 万亩，比2 0 0 8 年 增加了2 2 2 4 万亩，涉及农户2 2 7 2 万户，比2 0 0 8 年增加了4 9 8 万户。从土 地承包经营权流转类型来看：流转耕地7 2 4 4 万亩，占全市农村承包耕地总 面积的2 0 ，林地2 7 10 万亩，占3 5 ，水面21 4 0 万亩，占2 4 8 ，“四荒” 地3 16 万亩，占5 2 ( 见表2 1 ) 。 表2 12 0 0 9 年全市各区县( 市) 农村土地承包经营权流转情况 面积单位：万亩 随着土地流转进程的加快，流转的作用和效果日益明显。益阳市委农村 工作部土地流转工作负责人夏运松认为，其作用和效果主要体现在以下几个 方面：第一，为农民提供了更多的就业机会，增加了农民收入。大通湖区河 坝镇河万村将2 0 3 户、12 6 0 亩稻田流转给益阳众盛公司，每亩租金30 0 元， 。益阳市基本情况，益阳市政府门户网站，h t t p ：w w w y i y a n g g o v c n s t r u c t u r e z j y y y y g k h t m 。2 0 1 1 年3 月1 1 日访问 。专访益阳市委农村工作部土地流转工作负责人夏运松时获得相关数据，2 0 1 1 年5 月6 曰 5 胡南省益f ；丌市l ：地承包经7 ；车义流转情况凋报告 加上国家粮食直补金，农户流转土地亩平坐收4 14 元以上，户平2 5 6 2 元； 另外，每亩土地由该公司配送2 个工日，日工价在5 5 元左右，在家从事生 产的81 名劳动力人平劳务收入有l7 1 1 元。目前，该镇14 个村流转的2 万 多亩水田面积，基本都是按这一模式运作。第二，促进了招商引资，吸引了 城市资本下乡。安化县引进外地客商、回乡创业者投资农业，引进的浙江可 耐尔茶叶项目已在该县新建茶叶基地10 0 0 多亩，完成投资3 2 0 0 万元。第三， 提高了土地产出效益，推动了农业科技进步。沅江市草尾镇胜天村村民艾青， 利用自己多年来从事蔬菜生产经营的经验和优势，在两个村建立了自己的蔬 菜基地，以每亩7 0 0 元租金获得了10 0 0 余亩土地的经营权，重点生产反季 节蔬菜，产品销往长沙、岳阳、武汉、广州等大中型城市。亩平产值通常在 1 万元以上，每亩纯收入3 5 千元。同时他解决了失地转包户的就业问题， 日均用工13 0 人，日均工资5 0 元，年人均的打工收入在8 千元至1 万元； 还采取定单农业的形式与附近5 0 0 多农户签订蔬菜生产合同，合同面积4 5 0 0 多亩，有效地促进了农业结构的调整，带动了周边群众致富。第四，改善了 农村人居环境。益阳高新区以山乡巨变第一村一一石桥村为主，依托良好的 区位优势、人文资源优势，不断调整产业结构，发展文化旅游产业，获得了 湖南省新农村建设示范点、省农业旅游示范点、省级生态村等荣誉。在谢林 港镇总体发展规划的指导下，保证景观和土地效益的前提下，形成了较为成 熟的“散户集中、大户经营、村级流转、确保双赢”的农业景观建设土地流转 模式。 6 法律硕士学位论文 第3 章调查反映出的问题及原因分析 3 1 调查反映出的问题 3 1 1 新型流转方式占比重低 根据调查反映，2 0 0 9 年益阳市农村土地承包经营权流转主要集中在几种 传统的形式，特别是转包和租赁，二者面积达5 5 13 万亩，占耕地总流转面 积的7 6 1 ( 见图3 1 ) 。 面积单位：万亩 图3 12 0 0 9 年全市耕地流转情况 从上图可以看出，益阳市土地流转主要有以下几种形式： 土地转包是指保持既有土地承包关系不变，承包方将承包的土地使用权 中的一部分或全部转给第三方的流转形式。家庭劳力不足或者从事非农产业， 暂时不具备经营承包土地的时间精力，但又无法完全放弃承包土地的农户， 一般将转包作为流转土地的首选方式。【4 j 转包有效地阻止了土地抛荒现象的 蔓延，在一定程度上促进了土地规模经营，但原承包者从这种流转中获得的利 益并不十分显著。2 0 0 9 年，益阳市土地转包面积为3 5 5 3 万亩，占全市农村土 地流转面积的5 0 。 土地租赁在这些年的发展普及速度比较快。与土地转包相类似，土地租 赁的承包关系也未发生改变，集体经济组织或承包土地的农户将土地承包经 营权出租给第三方使用，并根据地理位置的优劣以及种植作物的不同获取相 应的租金。【5 】这种形式收益分配关系较为简单，租赁方只需交纳固定的土地 租金，出租方可也以获得稳定的土地收益，同时为农村带来了各种非农资金 和农业科技，加速了农业规模发展。2 0 0 9 年，益阳市土地租赁面积为l 9 6 毋专访益阳市委农村工作部土地流转工作负责人夏运松时获得相关数据，2 0 1 1 年3 月2 4 同 7 胡南省益阳市f ：地承包经f ￥权流转情况渊报告 万亩，占全省农村土地流转面积的2 7 。 土地转让是指在发包方同意的前提下，承包方在承包期内将自己享有的 土地承包经营权的部分或全部让渡给第三方从事农业经营。转让后，原土地承 包关系自然终结，原承包户的土地承包经营权部分或全部自然丧失。土地转 让实质上造成了原承包关系的终止和新承包关系的建立，是土地使用权的转 移。受让方基本上限制在了本集体经济组织内。2 0 0 9 年，益阳市土地转让面 积为3 2 万亩，占全市农村土地流转面积的4 。 土地互换是指不改变原有的土地承包合同规定的权利义务关系，为了方 便耕种或产业化生产，同一集体经济组织内部的承包方将各自的承包土地进 行的简单交换。它解决了耕地过于细碎的问题，促进了农业的规模化、产业 化经营。2 0 0 9 年，益阳市土地互换面积为3 1 l 万亩，占全市农村土地流转面 积的4 。 土地入股以股份合作制为主要形式。它仍以家庭联产承包责任制为前 提，农民以其拥有的土地承包经营权按照相关章程或协议入股组成股份公 司，以股份合作制为原则参与土地的经营，并按股分红。【6 】这是土地资源作 为经济要素进行自由配置的新突破，直接促进了土地承包经营权价值形态的 实现。这样既维护了土地承包经营权人的利益，又可以克服单家独户小生产 的局限性。2 0 0 9 年，益阳市的土地入股面积为2 2 4 万亩，仅占全市农村土地 流转面积的3 。 从上文图3 1 中各流转形式所占的比例可以看出，在益阳市的土地流转 中，传统的流转方式如转包、出租等占据了较大的比重，而土地入股等新型 的流转方式所占比例不高。农村土地承包经营权的流转形式可以分为以下几 种类型：一是物权性质的流转，如转让、互换；二是债权性质的流转，如转 包、出租；三是股权性质的流转，如入股。【7 】转让、互换、转包、出租等物 权性质的和债权性质的流转模式在理论上均属于分散自发型的流转模式，虽 然这种模式在我国农村普遍存在且形势较好，但由于其先天不足导致流转范 围不大，无法满足农村土地规模经营的需要，因此要大力发展土地入股。 目前，土地入股这种流转形式在益阳刚开始发展，2 0 0 9 年益阳市土地入 股所占的比重仅为3 ，而广东省由于经济发达，其土地入股所占的比重相 对较高，达到3 0 6 。究其原因，一是因为农村剩余劳动力永久转移的渠道 不畅，农民无法在城镇获得长期稳定的工作，因此对土地提供的生存保障有 强烈的依赖性；二是因为益阳市经济发展水平不高，乡镇企业不成气候，农 民专业合作组织发展较慢，农民土地入股的意愿较低；此外，当地农村干部 是否进行了积极正确的引导也在一定程度上影响了农民对是否进行土地入 股的选择。 3 1 2 流转土地经营规模总体偏小 益阳市农村土地由分散性、小宗地、亲邻间流转，逐渐向整体性、大宗 地、区域间流转转变，而且大宗流转的业主越来越多。据调查统计，全市共 有适度规模经营的流转大户5 19 8 户，流转土地2 9 3 6 万亩，户平经营面积近 5 6 5 亩，占耕地总流转面积的4 0 5 ( 见表3 1 ) 。 表3 12 0 0 9 年全市农村耕地流转规模经营情况 面积单位：万亩 尽管益阳市土地流转步伐明显加快，各级政府都认真贯彻执行中央关于 农村土地流转的政策方针，积极拓展多种流转形式，吸引多方面的主体参与 土地流转，但是由于益阳市土地流转整体动力不足、基础不扎实、流转方式 较落后，在大面积普及方面存在一定难度，从总体上看，流转土地的经营规 模仍然偏小，在2 0 亩以上的规模经营中，2 0 亩至9 9 亩的规模经营面积占 5 0 8 4 ，经营农户占9 1 7 7 ，由此可见，在益阳市2 0 亩以上规模经营户中， 10 0 亩以下的经营户占了绝大多数。 3 1 3 流转合同不规范 第一，流转合同签订率低。农村土地承包法第3 7 条明确规定：“土地 承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应 当签订书面合同。”第3 9 条第2 款规定：“承包方将土地交由他人代耕不超过 一年的，可以不签订书面合同。”从多年来的土地流转实践来看，土地承包 经营权流转的合同主要分为口头合同与书面合同两种形式。影响和制约土地 流转是否签订书面合同的因素主要是两种，一是流转规模的大小，二是流转 对象的类型。【8 】口头形式的流转合同一般运用于本农业集体经济组织成员之 。专访益阳市委农村工作部土地流转工作分管领导丁彩晴时获得相关数据，2 0 1 1 年4 月1 4 日 9 湖南省益m 市卜地承包绐传丰义流转情况渊台报告 间的规模较小、时f b j 较短的土地承包经营权流转，如转包、互换等；而书面 合同大多出现在本农业集体经济组织成员之间规模较大、时间较长的土地流 转或者流转对象为本集体经济组织成员以外的主体的土地流转中。1 9 】由于经 济发展的落后，益阳市土地流转书面合同的签订率是比较低的。自2 0 0 7 年 益阳市进行较大规模土地流转以来，土地流转合同的签订率逐年上升，但还 是存在很大提升空间( 见图3 2 ) 。 单位： 2 0 1 5 l o 5 0 图3 22 0 0 7 年2 0 10 年益阳市土地流转合同签订率 土地承包经营权流转合同多为口头形式的这一特点，是我国农村熟人社 会特征的反应。【lo j 在流动性相对较小的农村社会里，人的一生从出生到成长 直至死亡，可能都是在同一个小的范围内，“终老是乡”可能是生活的常态。 而如果这种情况在某个村子普遍存在的话，就可能在于人与人之间的关系上 形成这样一种特色，每个人从小都被周围的人所熟悉，也从小就对周围的人 有相当的了解，一个相对“熟悉”的、无陌生人存在的社会便形成了。在这个“熟 悉”的社会中，每个人之间都有高度的了解，生活各方面以及人和人的关系 都有着一定的规则。“行为者对于这些规则从小就熟悉，不问理由而认为是 当然的。长期的教育已把外在的规则化成了内在的习惯。维持这种规则的力 量不是权力，而是身内的良心。”【l l 】因此，在我国的农村，在交易中仍多采 用口头形式，这不仅因为农民的法制观念比较落后、口头交易成本低，而且 相较于陌生人社会，在熟人社会中，人们往往对自己的行为约束更为严格， 且违约一方往往会因为失信于人而遭到邻里的排挤，在当地难以立足，因而 交易出现风险的几率较低。 第二，流转合同不规范，权利、义务界定不明。即使在签订了书面合同 的情况下，有时也会存在各种各样的问题。规范性与完整性的欠缺是这些合 西根据调查问卷统计，2 0 1 0 年龙光桥镇土地流转书面合同签订率仅为1 6 ，大多数都选择达成口 头协议 国专访益阳市委农村工作部土地流转工作负责人夏运松时获得相关数据，2 0 1 1 年4 月2 1 日 l o 法律硕i ：学位论文 同条款经常出现的漏洞。有的未规定违约责任，有的对土地范围标示不清， 有的没有写明流转期限，有的缺乏流转方式，有的对双方权利和义务、土地 地上物处置、有关赔偿措施等缺乏明确具体的规定。 合同内容的过于简单和笼统也在不同程度上导致了概念不清的问题。如 有的协议有将流转方式笼统的表述为“流转给”或“给”流入方种植或养殖的 条款，纠纷出现后，这些含糊的文字成了双方当事人争议的焦点，双方都对 这些含义模糊的文字进行有利于自己的解释。流转方通常解释为“转包”或“代 耕”，受流转方则理解为“转让”。 3 1 4 体制机制性问题突出 通过在益阳市龙光桥镇的调查走访发现，影响土地承包经营权流转的机 制体制性问题比较突出。第一，体制性问题。一是管理工作人手不够，管理 机构不健全。目前，全市区县乡镇经济管理站人员势单力薄，在日常性工作 如农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产财物管理、农民专 业合作组织建设指导等都难以完全做到位的情况下，实在是难有余力从事农 村土地流转管理、法律政策指导和信息服务工作。由于配套制度的滞后，县、 乡、村三级缺乏专门的土地流转管理机构，也没有形成长效工作机制，导致 服务和管理跟不上土地流转发展的步伐。【l2 】二是土地流动渠道不畅，流动范 围较窄。益阳市尚未建立土地流转平台，信息服务十分落后，而土地流转市 场的缺乏更是直接制约了土地流转的完全展丌，以致到目前为止都很少出现 跨区域流动。土地流转不能在更大的范围和更高的层次上开展。三是没有 成熟的中介服务机构。益阳市目前计划在安化成立2 个仲裁机构，在桃江成 立4 个仲裁机构；专业的评估、公证机构尚无，咨询工作由农村经济管理部 门承担。与普通商品交易不同，土地流转的运作程序比较复杂，而在涉及到 素质参差不齐的多个主体的土地使用权流转时，成熟的中介机构提供的服务 就显得尤为重要。比如评估、咨询机构可以对转包费、租赁费提供科学合理 的评估咨询意见，公证机构出具的公证文书可以使土地流动纠纷的解决有据 可依，仲裁机构可以快捷公正地处理土地流转纠纷等。1 1 3 1 由于益阳市相关机 构和机制的缺乏，管理也不甚顺畅，政府指导乏力，致使自发性和强制性并 存于土地流转的过程中，不规范、不合理、甚至不合法的现象不胜枚举。 第二，机制性问题。当前i 益阳市农村社会保障机制还不完善，土地流 转投入机制还未成形。从2 0 0 5 年开始，益阳市开始进行农村特困户救助工作， 2 0 0 7 年下半年全面启动了农村最低生活保障工作。截至2 0 l0 年底，全市共有低保 回详细问题见附录b 土地承包经营权流转情况调查问卷 。根据调查问卷统计，龙光桥镇的农民将土地流转全奉镇以外的农民只占2 2 湖南省益阿1 市 ：地承包经f 7 权流转情况i l 】：4 硷报告 户4 9 3 0 5 户，9 6 5 7 2 人享受到了农村最低生活保障，保障标准为年人均9 5 0 元。在新 型农村合作医疗方面，2 0 0 9 年全市的参合率已达到9 0 2 3 ，参加人数达到3 2 2 7 万人，大大改变了以往农民有疾病也不敢进医院治病的习惯。但是，由于经济 发展比较落后，地方政府财政困难，管理部门过多导致管理体制混乱，益阳 市的社会保障体系在农村养老、医疗、社会救助等方面还不完善，存在着保 障程度不高、保障人群覆盖不全面、参保限制过多等问题。例如农村最低生 活保障制度，虽然在我市得到了较好的普及，但仍未真正实现“应保尽保”。 农村低保资金的应到位数额与地方财政实际支付数额之间存在较大缺口，在 很大程度上只能依靠上级转移支付资金进行支撑；农村合作医疗的补偿内容 基本只涵盖了住院补偿，平均补偿水平也只有31 。农民对土地的依赖性仍 然根深蒂固，大都把土地作为最后的生活保障来看待，看病、上学、养老等 关键问题主要还是依靠土地收入，对于流转土地态度存疑。而在城镇定居 的农民在基本生活保障、医疗卫生、文化教育等方面亦未得到稳定保障，使 他们普遍认为农田既不能“守”，也不能“丢”，“守”则心有不甘，“丢”则失去 退路，瞻前顾后，最后始终放不下“土地”这个农家人的“命根子”。1 1 4 虽然收 入来源主要是务工或者经营小买卖，来自农地的收入在他们全部收入中所占 的比重逐年降低，但他们依然不敢轻易放弃土地( 见图3 3 ) 。 图3 3 益阳市龙光桥镇被调查农民主要收入来源情况 从农村基础设施投入方面来看，目前涉农项目资金投入的渠道过多，资 金过于分散，难以形成合力。主要表现在以下几个方面：第一，涉农项目资 金的使用管理涉及财政、发改、扶贫、农业综合开发、农业、林业、水利、 畜牧水产、农机、科技等部门，项目分散实施，资金分块管理，部门分割现 象比较严重，给工程监管和实施造成困难，重复交叉投资、浪费严重；第二， 涉农项目资金存在挤占挪用现象，到位率和使用率均偏低；第三，在涉农项 。专访益阳市统计局曾益良时获得相关数据，2 0 1 1 年3 月1 8 日 。据问卷调查统计，5 2 的农民由于生活得不到保障而选择不流转土地 具体问题见附录b 土地承包经营权流转情况调查问卷 1 2 法律硕i j 学位论文 目和资金分配上不够科学，重点安排不突出。涉农项目和资金计划从研究到 确定到最后上报，都是由各个涉农部f - j 自行决定。在没有一个整体的统筹平 台和协调机构进行综合管理的情况下，上级部门要全面掌握各地的详细情况 往往是比较困难的。上级部门对涉农项目资金的投入对象或扶持领域的决定 依据通常仅仅是下级上报的项目。而上级部门做出批复后，由于行政等级制 度的惯例，下级一般无权随意调整变动上级批复的内容，这就使得相应的项 目投入未能与地方政府规划的重点产业和投资区域实现有效衔接，涉农投入 重点无法与建设项目重点相匹配。此外，国家的粮食直补资金在投资方向上 也存在问题，有人钻这个空子，在现实存在不种田照样得补贴的现象，更有 甚者，真正的种粮大户竟然得不到补贴，影响了流转大户的生产积极性。 3 1 5 土地承包经营权流转制度性阻碍多 物权法和农村土地承包法中关于土地承包经营权流转的法律制 度存在问题，导致适用不便。 现行立法对土地承包经营权的流转做出了诸多限制。例如，农村土地 承包法第3 7 条规定：“采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转 包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”，土地管理法 第l5 条第二款规定：“集体所有的土地由本集体组织以外的单位或个人承包 经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同 意，并报乡( 镇) 人民政府批准。”由此可以看出，法律将土地流转基本限 定在了同社区的农民之间，对于本社区以外的流转则做出了严格的限制。就 益阳市的情况来看，非本社区成员就算有流转的意愿，也需经历重重关卡， 难以顺利平等地进入流转市场。物权法第18 4 条规定：“耕地、宅基地、 自留地、自留山等集体所有的土地使用权原则上不可抵押”，基本否定了土 地使用权成为抵押的标的物的可能性，这也与用益物权的占有、使用、收益 的权利内容不相符。对于通过家庭承包方式取得的土地承包经营权流转，农 村土地承包法做出了比较封闭的限定，例如互换的对象必须是同一集体经 济组织的成员，入股则被规定为只能在“承包方之间”，不利于流转的大规模 展开；转让的出让方要“有稳定的非农职业或有稳定的收入来源”，【l5 j 如何判 断出让方是否具备以上条件，在实践中操作困难，结果只是给了发包方一个 干预土地流转的相对“正当”的理由。这些封闭型的规定将农民牢牢地禁锢在 了土地上，使农民退出农地的成本大大增加，沉重地拖住了土地流转发展的 脚步。 土地承包经营权流转方式规定不明确。农村土地承包法第二章“家庭 承包”第3 2 条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转 胡南省益阳市f ：地承包经。搿仪流转情况埘盘报告 包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”第3 9 条第2 款规定：“承包方将 土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。”第4 2 条规定：“承 包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业 合作生产。”农村土地承包法第三章“其他方式的承包”第4 9 条规定：“通 过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经 营权权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、 入股、抵押或者其他方式流转。”物权法第l2 8 条规定：“土地承包经营 权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、 转让等方式流转。”物权法第l3 3 条规定：“通过招标、拍卖、公开协商 等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规 定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”物 权法和农村土地承包法关于土地承包经营权流转方式的规定，导致的 主要问题是：家庭承包土地承包经营权流转方式中“其他方式”流转不甚明确， 其他方式承包土地承包经营权流转方式中“其他方式”流转也未曾提及。家庭 承包土地承包经营权流转方式除转包、出租、互换、转让主要方式外，“其 他方式”流转( 即其他流转方式) 农村土地承包法只涉及代耕和入股两种。 农村土地承包法第3 2 条“从该条文可以看出，法律明确规定的流转方式 为转包、出租、互换、转让四种，至于条文中所说的其他方式则不明确”。【l 6 】 这样一来，“其他方式”的定位显得扑朔迷离，它是何方神圣，可否任意创设， 法律均未明确给出答案，也无法从其他规定中找到相关信息。从2 0 0 9 年益 阳的土地承包经营权流转实践来看，除明确规定的“转包、出租、互换、转 让的方式外，“其他方式”流转的耕地只占总面积的5 3 5 ，由于缺乏法律 和政策上的明确规定，农户无所适从，土地承包经营权流转的顺利进行势必 会受到影响。 3 1 6 司法救济存在问题 土地承包经营权流转纠纷牵涉到千千力万农民的切身利益，关系到农村 社会的稳定安宁。在农民的淡薄的法律意识、朴素的规则意识以及农村社会 法制运行的现状的影响下，土地承包经营权流转纠纷的处理在体现政策性、 专业性的同时，亦明显的附加了灵活性这一特点，土地承包经营权流转纠纷 的处理方式也因此具有特殊性。i l 实践中，除了极少数的土地承包经营权流 转纠纷通过司法途径解决，其余大多数都是通过非诉讼途径予以处理的，例 如村( 组) 、乡( 镇) 政府调解或者专门仲裁机构进行仲裁( 见图3 4 ) 。 1 4 法律硕士学位论