（法学专业论文）社会保险经办机构法律制度研究.pdf

华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 i 摘 要 随着社会的发展和变化，我们正经历着一个人口老龄化加剧，失业率增长，医 疗费用居高不下的时代，我们的政府面临着社会风险持续扩张的问题。社会保险是 一种人为的制度设计，因此对立法有着天然的依赖，内在地要求必须通过立法建立 和实施。在这种社会背景之下，2010 年中华人民共和国社会保险法终于审议通 过，并将于明年施行。在社会保险法中，社会保险经办机构作为社会保险保险人， 以主体的身份出现，并有相关的内容对其加以规制，但就目前的情况而言，我国有 关社会保险经办机构的法律制度并不完善。本文通过历史研究、比较研究、实证分 析研究等方法，对我国社会保险经办机构的有关法律制度进行梳理，总结现有法律 制度中存在的问题，并试图找到解决问题的对策。经过研究分析可以发现，我国社 会保险法律制度尚处于初创阶段，有关社会保险经办机构的法律制度极为薄弱，相 关法律制度的构建必须坚持规范、协调、稳定的原则。社会保险法是权利法，不是 行政管理法，应突出社会保险权保障的思想，立法不能偏离这一核心。本文对于完 善我国社会保险经办机构法律制度提出了建议。 关键词：社会保险经办机构 社会保险法 法律制度 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 ii abstract as the development and the change of the society, we live in the age in which the ageing of population intensifies, unemployment rate go up and high medical expenses hardly reduce. thus our governments are facing the problem of the continuous increase of the social risk. social security, as a man- made system, depends on the legislation naturally and needs to be found and carried into execution by laws inherently. under this social background, law of social security of the people s republic of china is adopted in 2010 and effective as of 2011. in law of social security, the social insurance agencie, as insurer of social security, is a legal body with correlative provision. but at present, the legal system of the social insurance agencie is not perfect. this thesis clears up the legal system of the social insurance agencie , summarize the problems of legal system in existence and try to find the countermeasure to the problems with the methods of historic research, comparative study and positive. by analysis we know that our legal system of social security is in its primary stage, the legal system of the social insurance agencie is so unsubstantial. we must pay a persistent effort toestablish a standard harmonious stable system of social insurance subject.social insurance law aims rather to protect rights but not to facilitate administrative management. the ideology of social insurance rights security should be stressed. our legislature should not drift off the course of this core. this thesis comes up with the advice to perfect the legal system of the social insurance agencie. key words: the social insurance agencie law of social security legal system 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密， 在 年解密后适用本授权书。 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 本论文属于 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 1 引 言 社会保险法的出现是现代法律发展史上最重要的成就之一，自 1 9世纪末期产 生以来，因其在保障社会成员的生存权、维持社会安定、实现社会正义、弥补市场 机制的不足、推动经济发展等方面的积极作用，获得了广泛的接受和认可。长期以 来，我国的社会保险法学的研究和社会保险法的制定均未得到应有的重视。近年 来，随着我国改革的深入和市场经济的发展，已实行多年的国家保障及企业保障制 度逐渐被适应市场经济体制的社会保障制度取代，我国对于社会保险法的学术研究 也逐渐升温，对于社会保险法的制定与颁布也受到广泛的关注。 社会保险经办机构作为社会保险法的主体之一，对其的研究也处于起步阶段。 从理论研究的角度出发，目前学界对于社会保险经办机构的研究多处于管理能力和 运行模式等微观层面的探讨，对于宏观层面的法律制度上的探讨并不多见。但无论 是运作模式的创新还是经办能力的提高，都应有相应法律法规进行指导。因此，社 会保险经办机构的长期发展亟待理论研究水平的提高和相应立法的出台。 另外，在刚刚颁布的中华人民共和国社会保险法中社会保险经办机构作为 社会保险法律关系的一方主体被提及，但由于种种原因，该法对这一社会保险主体 并未作出法律地位、法律性质等的明确规定，权利、义务、法律责任等也未进行明 确，这必然将制约社会保险法的实施效果。仅就这一项而言，该法距离完善的立法 还有相当大的距离。社会保险经办机构的发展与运行，应当与国家社会保险立法相 结合, 以更崭新的形象出现在公众面前。 因此，对于社会保险经办机构这一主体，从理论到实践的梳理，都成为必要。 本文力图运用适当的研究方法，梳理目前有关于社会保险经办机构法律制度的内 容，评析现有的制度，看到不足，为社会保险经办机构法律制度的完善提出一些有 意义的建议。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 2 1 社会保险经办机构概述 社会保险是社会保障的一个项目，是社会保障体系的核心，社会保险法是社会 保障法的重要组成部分。社会保险法是调整因社会保险而发生的社会关系的法，其 调整对象是社会保险的各主体之间在社会保险的参加、经办、管理、监督等过程中 所发生的社会关系。基于社会保险法在社会保障法体系中的核心地位，完善社会保 险立法也就成为了构建社会保障法律体系的关键。作为社会保险法律关系一方主体 的社会保险经办机构，自然也是不容忽视的。 按照社会保障的一般理论，社会保险是指国家通过立法建立，以保险的方式强 制实行的，对社会成员因年老、失业、工伤、疾病、生育等原因而暂时或永久性丧 失劳动能力或劳动机会，造成收入中断、减少或负担增加时，为其本人或其家属提 供保险给付，以保障其基本生活的制度。 社会保险是一种人为的制度设计，因此也就对立法有着天然的依赖，内在地要 求必须通过立法建立和实施。也就是说，应当先有社会保险的立法，其后才会有社 会保险的实践。以社会保险法的制定和实施作为起点，来建立和实施社会保险是各 国的通例，立法先行是社会保险得以产生的明显特征，发达国家社会保险立法与实 践发展的轨迹充分证明了这一点。社会保险需要一个内容具体、体系完整的法律系 统，完善的社会保险在立法上的表现就是立法完备、法制健全。只有在一个健全的 法制环境下，社会保险才能规范、稳定地运行。社会保险借助法律的普遍性、规范 性、权威性，使社会保险法主体的权利、义务明晰化，增强对相关行为和事件的法 律后果的可预见性，为社会成员的经济安全提供稳定、可靠的保障。 社会保险法是调整因社会保险而发生的社会关系的法，其调整对象是社会保险 的各参加主体间在社会保险的参加、经办、管理、监督过程中发生的社会关系。社 会保险法是社会保障法体系中最为重要的组成部分，在社会保障法体系中处于核心 地位，完善社会保险立法是构建社会保障法律体系的关键。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 3 各国社会保险体制有多种类型，社会保险立法的体例、内容及实施效果自然有 差异。我国的社会保险法律制度尚在初创与探索之中，远未成熟，但基本的框架已 大致确立。我国的社会保险项目大致上有养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保 险和生育保险等五项，完整的社会保险立法应当涵盖这五个险种，此外还应当有社 会保险基金的筹集、管理和运营制度，社会保险主体制度，社会保险待遇给付制 度，社会保险程序等内容。不同社会保险项目的功能、制度原理、遵循的原则、基 金来源、覆盖范围、待遇享受条件和标准、救济程序都不尽相同，存在不同的参与 主体，因此，针对不同的险种，不同的参与主体，都应在社会保险法当中有不同的 内容予以规制。 1 1.1 相关概念的梳理 1.1.1 社会保险法律关系 按照我国的通说，法律关系是指法律规范调整社会关系的过程中所形成的人们 之间的权利和义务关系。法律关系是根据法律规范建立的具有合法性的社会关系， 法律规范是法律关系产生的前提，法律关系是法律规范的实现形式，是特定法律主 体之间的权利和义务关系。 2 法律关系由主体、客体和内容三要素构成。本文也立足 于通说对社会保险法律关系展开讨论。 社会保险法律关系，即在保险人、投保人、被保险人和受益人之间，依照社会 保险法律规定，因社会保险费用的缴纳、社会保险待遇支付和基金管理等社会保险 活动所发生的权利义务关系。 3 社会保险法律关系源于社会保险活动中所形成的各种 社会关系，即社会保险关系，是社会保险关系在法律上的反应。社会保险法律关系 也就是法律关系的一种具体表现形式，是对社会保险法种各种权利义务及其运行过 程的高度抽象。在社会保险立法中虽然没有专门规定社会保险法律关系的条款，单 1 参见郑尚元、扈春海：中国社会保险立法进路之分析中国社会保险立法体例再分析，载现代法 学2 0 1 0 年 5 月第 3 2 卷第 3 期 2 参见张文显主编：法理学，高等教育出版社、北京大学出版社 1 9 9 9 年 1 0 月第 1 版，第 1 0 9 - 1 1 1 页 3 张京萍主编：社会保障法教程，首都经济贸易大学出版社 2 0 0 6 年 1 月第 1 版，第 5 6 - 5 7 页 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 4 从理论抽向上看，社会保险法律关系贯穿于全部社会保险法律中。本文欲从社会保 险经办机构这一主体出发进行探讨，前述基于社会保险相关参与人，对于社会保险 法律关系进行的界定，更有利于理顺文章中各概念间的逻辑关系，便于下文进行纵 深方向的讨论。 1.1.2 社会保险法律关系主体 社会保险法律关系的主体也就是社会保险的参加者，也就是参加社会保险，享 受权利和承担义务的当事人。在社会保险法律关系中，存在着多方当事人。基于典 型的社会保险制度以及我国应然和实然的社会保险制度，社会保险关系中一般存在 着保险人（国家）、投保人（用人单位、公民）、被保险人（公民）和受益人（公 民）等多方当事人，当然根据社会保险类型的不同，还有着上述主体之外的其他主 体受托单位，比如在医疗保险和工伤保险中，作为受托单位的定点医疗机构、 定点零售药店，受保险人的委托，提供社会保险医疗服务。 上述对于社会保险法律关系主体区分的标准，着重于各方主体不同的法律地位 及其相互之间不同的权利义务关系。做这种区分的目的，主要在于将复杂的社会保 险法各方主体以一定的标准明晰化，便于将本文予以阐述社会保险经办机构这一主 体，从复杂的社会保险主体中剥离出来，从而为其相应制度的构建、完善与使用奠 定基础。 1.1.3 社会保险经办机构 保险人，是依法收取社会保险费，在保险事故发生时按照规定支付保险待遇的 主体。 4 保险人具体承办社会保险业务，即依法负责社会保险申请的受理、社会保险 费的征收、社会保险待遇的给付以及社会保险基金管理等事务。保险人在我国现行 立法和实务中即被称为社会保险经办机构。我国原劳动和社会保障部 2 0 0 1年发布 的社会保险行政争议处理办法第 2条第 2款规定：“本办法所称的经办机构， 4 张京萍主编：社会保障法教程，首都经济贸易大学出版社 2 0 0 6 年 1 月第 1 版，第 1 0 8 页 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 5 是指法律、法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理养老保险、医疗保险、失 业保险、工伤保险、生育保险等社会保险事务的工作机构。” 社会保险经办机构在社会保险法律关系中处于中心地位，与所有其他主体都直 接发生法律关系，是构建风险共同体和完善的社会连带关系的枢纽，地位极其重 要。本文正是基于此一考量，展开问题的思考和讨论。 1.2 社会保险经办机构法律制度的思想基础 本文意关注的是作为社会保险法主体的社会保险经办机构的制度层面，但其制 度背后的理论演绎也应受到一定的重视，尤其是对社会保障思想应作出较为细致的 分析，从而区分出哪些思想是对于社会保险法主体制度的构建具有思想基础价值 的，继而用以指导社会保险经办机构理论的研究和制度的构建。 专门对于社会保险经办机构法律制度思想基础的研究并不多见，本文从社会保 险法的思想基础入手来讨论社会保险法主体制度的思想基础。与社会保险法的思想 基础论题相关的讨论，多是以社会保险法或者社会保障法的思想基础、思想来源等 为主题的论述。 5 这些论述既有一定的一致性，也有相应的差别，但都能在某种程度 上成为社会保险法主体制度的思想学说。本文意在探讨作为社会保险法主体的社会 保险经办机构的理论与制度问题，遂选择能服务于这一主题的思想学说作为该制度 的思想基础。社会保险经办机构法律制度的思想基础是为了分析、构建社会保险经 办机构法律制度而需要先行确立，并作为论证依据的思想，重点就应在于其对于社 会保险法主体的划分、地位的确定、相互间关系的配置等具有的指导性意义。本文 认为，社会连带思想、社会正义思想以及社会保险权思想是社会保险经办机构法律 制度存在的思想基础。 5 比较有代表性的观点包括：1 、生存权思想、社会公平思想和社会连带思想是社会保障制度的思想根源和社会 保障立法的理论基础；2 、关于相待社会保障制度的理论来源，直接促进现代社会保障制度的形成和发展的是西 方经济学中的“福利国家论”，英国经济学家凯恩斯对福利国家论影响很大，其经济学的影响深远且广泛；3 、 现代社会保险有两个直接的思想来源：一是俾斯麦的社会保险理论；二是贝弗里奇社会保险理论；4 、将人权保 障思想、社会本位思想、社会平等思想和社会慈善思想作为社会保障法的理念；参见林嘉著：社会保障法的 理念、实践与创新，中国人民大学出版社 2 0 0 2 年 4 月第 1 版，第 1 3 2 - 1 4 2 页；种明钊主编：社会保障法律 制度研究，法律出版社 2 0 0 0 年 9 月第 1 版，第 5 9 - 6 2 页；郭成伟、王广彬著：公平良善之法律规制中 国社会保障法制探究，中国法制出版社 2 0 0 3 年 5 月第 1 版，第 7 1 - 8 0 页 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 6 1.2.1 社会连带思想 社会连带理论有助于对复杂多样的社会保险主体之间的关系做出解释。社会连 带法学是法国学者狄骥创立的。狄骥认为，“社会连带的事实是不容争辩的，老实 说是无法辩解的：它是一种不能成为争论对象的由管产所得的事实。它随着国家情 况的不同而具有不同形态。无论如何，连带关系式一种永恒不变的事实，它本 身往往是同一的，并且是一切社会集团不可排斥的组成要需。” 6 狄骥对于社会连带 的深刻分析，以及将社会连带作为法律与国家的共同基础的思想，在现在看来，也 是非常具有说服力的。在社会保险制度的构建中，每一个人都不是独立存在的，所 有的人共同构成了一个利益相关的连带共同体，在这一共同体中，每一个参加者都 处于相对复杂的权利义务结构中的一个节点上，充当着社会连带的一环，在自身收 益于共同体的同时，也对共同体中的其他成员给予一定的利益。 社会连带思想对于社会保险法主体制度的意义主要体现在，它为社会保险法主 体建立风险共同体，由整个社会来抵御社会风险，建立具有具体性的社会保险法主 体体系奠定了思想基础，同时成为了社会保险经办机构法律制度存在的思想基础， 也就是为社会保险法主体范围的确定、社会保险法主体之间的法律关系安排，以及 社会保险法主体之间权利义务结构的配置确立了指导标准，为社会保险经办机构作 为社会保险主体之一奠定了思想基础。 1.2.2 社会正义思想 正义是人类追求的永恒价值和崇高理想，是一切法律制度的价值基础，是法的 根本价值追求。“正义是社会制度的首要价值，某些法律和制度，不管它们如 何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。” 7 社会保险法是最 直接体现社会正义的法律规范，其产生、发展的历程都表现出非常明显的正义价值 6 法 莱翁狄骥著：宪法论（第一卷），钱克新译，商务印书馆 1 9 5 9 年 2 月第 1 版，第 6 4 页 7 美 约翰罗尔斯著：正义论（修订版），何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社 2 0 0 9 年 7 月第 1 版，第 3 - 4 页 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 7 追求。社会正义是社会保险法的重要思想基点和立法初衷，在社会保险法的诸多价 值中占有首要地位。 古往今来，很多思想家都试图对正义做出定义，但正义并没有什么绝对的标 准，我们只能找到一定的原则予以遵循。社会正义的的集大成者罗尔斯为我们提供 了一套可供遵循的原则，它为社会保险法以及社会保险法主体制度的构建与学术研 究提供了坚实的思想基础。 正义所涉及到的是相当广泛的领域，罗尔斯的社会正义理论从某种程度上说， 讨论的是社会基本结构的正义。“正义在此的首要主题是社会的基本结构，或更准 确的说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分 的方式。” 8 罗尔斯提出了两个正义原则，即平等自由原则，以及差别原则和机会的 公正平等原则。这两个原则可以说分别对应保护了两类基本人权，平等原则对应并 保护自由权，也就是公民权利与政治权利；差别原则则对应并保护社会圈，也就是 经济、社会和文化权利。根据差别原则，社会财富的再分配是符合正义的。社会保 险是再分配的一种形式。社会正义思想的存在，也就为社会保险法、社会保险法主 体以及主体之间法律关系的设计提供了有力的支持，特别是它能够证明社会保险法 的正义性，这也就为社会保险及其主体制度的设计开辟了道路。 实现社会正义是社会保险法的崇高理想，社会正义思想就为社会保险制度确立 了价值目标。社会正义可以作为建立和完善社会保险制度的指引，这一制度在各方 主体的设置、覆盖的范围、法律关系的安排、权利义务的配置等方面，都应符合正 义原则。社会正义的原则，特别是差别原则，在某种意义上要求扩大国家的职能， 加强国家干预，以国家权力保障最少受惠者的最大利益，为社会保险法主体制度安 排奠定了思想基础。 1.2.3 社会保险权思想 社会保险权作为人权的一种，隶属于社会权，是人权体系中社会权范畴的社会 保障权的组成部分。世界人权宣言、经济社会及文化权利国际公约以及我 8 美 约翰罗尔斯著：正义论（修订版），何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社 2 0 0 9 年 7 月第 1 版，第 6 页 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 8 国宪法都明确规定了社会保障权， 9 社会保险权则是社会保障权中极为重要的组成部 分。 社会保险权思想从某种程度上说，与社会正义思想存在着契合。社会正义思想 中的差别原则，暗含这遭遇社会风险而处于经济无保障的人拥有从国家与社会获得 帮助的权利，而系统的、有组织的帮助也就成为了社会保障，这种社会保障自然包 括社会保险。也就是说，社会保险权是差异原则的一种体现。正因为社会保险权是 符合社会正义的，它才有机会跨越国界，成为许多国家法律乃至国际人权文件成人 的一项基本人权。从另一个角度看来，社会保险权的保障和实现则有助于实现社会 正义，是实现社会正义的一种途径。 社会保险意味着公民的权利，同时也就意味着国家和社会的义务。在这个意义 上，社会保险法应当是权利法，应当突出强调社会保险权在社会保险法中的核心地 位。社会保险权的主体，应当是作为个体的人，社会保险法将其塑造为被保险人， 其他社会保险法主体，包括本文所要重点阐述的社会保险经办机构也就有了因社会 保险权的实现而存在的可能。所以，社会保险权思想的存在，就为社会保险法主体 的存在以及社会保险法宗旨的确立、社会保险制度供给、运行保障等指明了方向。 1.3 社会保险经办机构的法律地位 社会保险经办机构的法律地位，主要就是指其在社会保险法律关系中的地位， 决定于其在社会保险法律关系中的权利与义务，通过与其他主体法律地位的比较来 表现。 9 1 9 4 8 年联合国大会通过的世界人权宣言第 2 2 条确认了社会保障权。1 9 6 6 年联合国大会通过的经济、 社会及文化权利国际公约第 9 条规定：“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”国 际劳工组织通过的多项国际劳工公约和建议书均对社会保险权的实现作出了明确的规定，特别是 1 9 5 2 年通过的 社会保障最低标准公约（第 1 0 2 号）最有影响。我国宪法第 3 3 条第 3 款规定：“国家尊重和保障人 权。”第 1 4 第 4 款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”第 4 5 条第 1 款规定： “中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家 发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。” 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 9 1.3.1 社会保险经办机构与被保险人之间的法律关系 社会保险法律关系成立后，社会保险经办机构承担为被保险人提供社会保险服 务的义务，而被保险人取得在具备条件时获得社会保险待遇的权利。作为保险人的 社会保险经办机构与被保险人之间的法律关系是社会保险法律关系中的基础法律关 系。 我国立法对于保险人与被保险人之间法律关系的发生并未有明确规定。依我国 现行规定及实务操作观察，可作出以下判断：符合被保险人的法定条件即获得被保 险人的资格，而保险人与被保险人间法律关系的确立应以保险人的认定为准，未经 保险人的认定，则不存在社会保险关系。国务院制定的社会保险费征缴暂行条 例规定，缴费单位必须向当地社会保险经办机构办理社会保险登记，参加社会保 险。社会保险经办机构审核后，发给社会保险登记证件。原劳动与社会保障部于 1 9 9 9 年制定有社会保险登记管理暂行办法。社会保险登记虽然主要是为确立 投保人与保险人之间的缴费关系而设，不过依照这些规定及实务操作流程，大体可 以推断，确立了投保人为被保险人参加的社会保险的缴费义务，投保人必须按月向 保险人申报缴纳社会保险费，并从被保险人的工资中代扣代缴被保险人个人应负的 社会保险费。经由社会保险登记，其效力应使抽象的被保险人资格具体化为被保险 人地位，从时间上论，被保险人地位的效力也自登记确认行为生效之时产生。 结合我国目前社会保险的制度环境、立法现状以及将来的发展趋向考虑，保险 人与被保险人之间的法律关系表现为公法法律关系与私法法律关系兼具，二者并非 总是能清晰地划分，通常也不必要作此划分，在性质上为公法与私法融合性法律关 系，是社会法法律关系的典型表现。在这样的法律关系中，社会保险经办机构主要 为满足被保险人的社会保险需求而设，其服务性功能较强，相对于一般意义上的行 政机关与行政相对人之间的关系，其行政管理的因素不是很强烈。全面的看待社会 保险经办机构与被保险人的关系，不能否认经办机构占有较为主导的地位。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 10 1.3.2 社会保险经办机构与投保人之间的法律关系 社会保险投保人主要是以义务主体的身份参加到社会保险法律关系之中，其核 心的义务就是缴纳社会保险费。投保人基于法定的缴费义务，与经办社会保险的机 构发生法律关系，从某种程度上讲，经办机构与投保人之间的法律关系可概括为社 会保险费征收法律关系。在这一法律关系中，经办机构对社会保险费进行征缴，并 监督投保人的缴费行为，因此更多的处于强势地位，二者之间的关系更类似于一般 意义上的行政机关与行政相对人的关系。 1.3.3 社会保险经办机构与受益人之间的法律关系 受益人的地位源自法律的规定，经办机构与受益人之间的法律关系是法定的关 系，但受到经办机构与被保险人之间法律关系的制约。这种制约关系表现在：没有 经办机构与被保险人之间的保险关系存在，则受益人的地位也不存在；受益人的受 益权能否转变为既得权，取决于被保险人是否死亡；受益人受领的社会保险待遇高 低受制于经办机构与被保险人之间保险关系的内容，即被保险人缴费等因素。所以 经办机构与受益人之间的法律关系具有一定程度的依附性。被保险人死亡的事实使 得受益人的收益权由期待元转变为既得权，经办机构的给付义务相对人也就由被保 险人转变为受益人，在经办机构与受益人的法律关系中，经办机构更多的是处于履 行法定义务的地位。 基于以上法律关系的分析可以发现，社会保险经办机构在整个社会保险法律关 系中居于中心地位，但其并不等同于传统行政法律关系中的行政主体。由于其重要 而又特殊的法律地位，对其进行立法与实践上的研究也就十分必要了。 1.4 完善我国社会保险经办机构法律制度的意义 社会保障必须以社会立法为手段，才能便于其运作法制化、规范化。纵观世界 各国社会保障制度建立和发展的历史，无一不是立法在先。参看国外完善的社会保 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 11 障制度，我们都不难发现社会保险制度，尤其是项目体系完备、覆盖全体国民、运 行状况良好的社会保险制度，是为整个社会保障体系的基础和核心。而法律制度的 健全，则是社会保险以致社会保障体系平稳、有效运行的基本条件。而就我国目前 的状况而言，社会保险法的立法虽以呼吁多年，但对于整个社会保险体系而言，仍 处于落后水平，其中有关于社会保险经办机构的立法内容更是过于简单和原则化， 并不能起到应有的效果。 从现实的角度考量，我们目前的社会保险经办机构存在着诸多的问题，问题的 存在与我国目前立法的缺失有很大的关系。例如，有人指出由于机制的不健全，导 致目前社会保险经办机构中已存在了人力资源的瓶颈。 1 0 相关立法的滞后势必造成 社会保险经办机构在业务办理和自身发展等过程中，缺乏足够的法律依据，只能靠 政策规定和行政手段来予以推行，这样的现状早已不适应社会主义市场经济发展的 需要了。社会保险经办机构业务办理的规范化以及自身持续稳定的发展，现急需相 对完善的法律规定的规制与指导，从而解决目前存在的运营机制、管理体制、预算 体制、人力资源管理、保险信息系统建设等多方面的问题。鉴于以上分析，对于社 会保险经办机构予以立法规制的重要意义可见一斑，本文就此也就有了存在的基 点。 1 0 邢益海、杨萍：广东社会保险管理服务体系人力资源瓶颈及其对策研究，载珠江经济2 0 0 8 年 1 1 期 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 12 2 国外社会保险经办机构法律制度的考察与启示 2.1 对国外社会保险经办机构法律制度的考察 我国的社会保险立法还处于起步阶段，对于很多问题还存在争议。相比之下， 立法先行，已发展社会保险事业多年的德国、英国、美国、法国，以及我国台湾地 区等，有很多经验值的我们总结和借鉴。 从宏观角度出发，社会保险事业相对完善的国家，均选择通过立法的方式，对 社会保险的经办机构进行相关规制，以从根本上确定其法律性质、工作原则及其他 事项。 从具体内容而言，如之前所述，法律关系的要素结构是由主体、内容、以及客 体组成的，以法律关系为工具构建的社会保险法律体系中，自然应当包括主体的部 分，也就是对于社会保险经办机构的立法规定，内容上应当涵盖法律性质、组织结 构以及相应的权利能力等。因此，本文即从这几方面重点展开考察和讨论，以期得 到完善我国相关立法的建议。 2.1.1 关于法律性质的考察 在德国，社会保险的经办机构被定位成公法上主体。德国社会法典第 2 9 条规定：“社会保险的主体（保险主体）是具有权利能力的自治管理的公法人。” “在德国，所有社会保险经办机构都是以具有权利能力的公法法人的形式组织起来 的。” 1 1 “社会保险的承办机构及其自主管理机构凭借国家主权手段完成国家公共 任务。它们作为所谓的非国家的公法法人发挥作用，并仅仅受到国家的监督，这被 称为间接的国家管理，在一定程度上表现为与直接国家管理相抗衡的均势力量。相 应地，国家对社会保险承办机构的监督也采取了相对宽松的法律监督形式。法 1 1 德 a x e l r e i m a n n ：中德社会保险基金管理法之比较，载中国劳动和社会保障部法制司、德国技术合作 公司中国法律改革咨询项目编著：中德劳动与社会保障法：比较法文集，中信出版社 2 0 0 3 年 1 0 月第 1 版，第 1 9 4 页 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 13 定养老保险、疾病保险、劳动保险及事故保险在德国的运作方式可以被称为介于完 全国家与完全市场保险体制之间的第三条道路。” 1 2 这样看来，德国的社会保 险经办机构既不属于国家机关，也并不是一般意义上的企业，法律性质上还应归属 于公法主体。“社会保险经办机构一般属于具有公法性质并进行自我管理的独立法 人。” 1 3 在我国台湾地区，社会保险经办机构享有一定的行政职权，例如行政确认权、 行政调查权、行政处罚权等。但对于作为全民健康保险的保险人的中央健康保险 局，台湾大学法律系教授蔡茂寅认为，其既具有行政主体的身份色彩，又具有从事 营业活动的能力。“中央健保局此种双重角色的扮演，不但长久以来该局并未特意 加以厘清；即连法学界亦常有混淆此两种角色。” 1 4 与以上所述不同的，法国的社会保险管理机构分为三个层次，即全国的、地区 的和基层的。其中，作为全国一级的“疾病保险所”和“老年保险所”因负责社会 保险中的行政管理工作而属于公法上的主体；而地区以下级别的机构则负责具体的 经办工作，而属于“负有公共服务使命的私法机构”。 1 5 无论是公法意义上的主体，抑或是私法意义上的，对这一主体法律性质的确 定，使社会保险经办机构的主体地位更强，有利于其独立行使职能，谋求自身发 展。 2.1.2 关于机构设置的考察 在社会保险经办机构的设置上，各国的做法大致可分为政府经办，半官方自治 经办和类似商业保险经办等不同类型。 1 6 1 2 德 赫尔穆特普拉策：德国社会保险自主管理的构想与功能，载郑功成、贝克尔（u l r i c h b e c k e r ）主 编：社会保障研究2 0 0 5 年第 1 期，中国劳动社会保障出版社 2 0 0 5 年 6 月第 1 版，第 1 1 5 页 1 3 中国劳动和社会保障部、德国技术合作公司编：德国医疗保险概况，中国劳动社会保障出版社 2 0 0 0 年 1 2 月第 1 版，第 1 页 1 4 蔡茂寅：全民健康保险之法律关系，载葛克昌、林明锵主编：行政法实务与理论，元照出版公司 2 0 0 3 年 3 月版，第 4 8 8 页 1 5 法 让- 雅克迪贝卢、爱克扎维尔普列多著：社会保障法，蒋将元译，法律出版社 2 0 0 2 年 5 月第 1 版，第 1 4 0 - 1 4 3 页 16 刘文海：社会保障管理体制改革的探索与建议，载中国社会保障体制改革与发展报告，中国人民大 学出版社 2 0 0 1 年 9 月第 1 版，第 2 1 3 - 2 1 4 页 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 14 政府经办的模式，也就是政府设立专门的管理机构统一、集中管理全国社会保 险的各项事务。美国和英国都属于这种模式。 根据美国法律的规定，美国的社会保险由美国卫生与人类服务部的社会保障署 实行高度集中的统一管理，也就是说美国社会保险事务的经办由官方系统完成。 英国的社会保险同样也由政府直接经办，这一体制在贝弗里奇报告中即有明确 的提出，“社会保险和国民救助由社会保障部统一管理，在地方设立分支机构，为 所有参保人提供便捷的服务。这项改革的主要理由是能提高效率，可以更好地 满足公民的需求；显然，统一管理机构也可以达到节约开支的目的。” 1 7 随着社会 的发展变化，英国的经办机构的设置模式也有所调整。“2 0世纪 9 0年代早期，社 会保障部的职能逐步转移给代理处创设这种半自主性的代理处，目的就是将政 府部门的决策职能和他们的执行职能分开。因此，代理处要和中央政府签订协议来 运营各项计划，如补贴体系，该体系原来由中央政府的部门管理，现在这些政府部 门只负责制定政策，由代理处用比过去更企业化的方式来管理这些计划。结果，成 立了 6 个代理处来承担社会保障部的执行职能。” 1 8 这种统一的管理、运行模式，使得各经办机构的工作效率和社会化程度都很高, 也更能体现政府的意图。从另一个角度出发，也方便了参保人，避免了不同机构同 时参与可能造成的扯皮、利益重叠等弊端。但不可避免的，这种模式之下，政府的 管理成本会很高。 半官方的自治管理方式，即政府成立一个统一的协调机构，负责协调（并非统 一管理）全国的社会保险事务，而具体的经办工作则由半官方、半独立的行业或地 区经办机构（可被认为是一种公共事业部门）来实施。 德国属于这一模式，“政府（应包括行政及立法）的角色，主要在于拟定政策 及制定法律，但非必然由政府自任保险人。” 1 9 “法定的疾病、灾害和年老保险义 1 7 英 贝弗里奇报告社会保险和相关服务，劳动和社会保障部社会保险研究所组织翻译，中国劳动社 会保障出版社 2 0 0 4 年 6 月第 1 版，第 2 2 页 1 8 英 罗伯特伊斯特著：社会保障法，周长征等译，中国劳动社会保障出版社 2 0 0 3 年 1 月第 1 版，第 2 2 页 1 9 郭明政：社会保险法律关系争议问题之探讨，载葛克昌、林明锵主编：行政法实务与理论，元照出 版公司 2 0 0 3 年 3 月第 1 版，第 4 7 5 页，第 4 7 6 页 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 15 务并不都由国家承担，而是由工人和经营者组成团体，通过该团体的机构履行。” 2 0 “通常情况下，每个险种都有一个独立的社会保险经办机构。”这种经办机构的 设置方式“使得各个具体险种以及保险机构的财务分离从一开始就得到了保障。” 2 1 同时，正如在论述社会保险经办机构的法律性质时所提到的，在法国，地区以 下级别的承办具体社会保险业务的“负有公益服务使命的私法机构”，也属于这种 实施公共事业的机构。 较之于之前进行讨论的政府经办的模式，这种机构设置模式下的经办机构独立 性较强，拥有一定的自治权。 2 2 当然经办机构的这种自治，并非意味着政府可以置 身社会保险事务之外，政府所应做的是建立相应的法律法规来规制社会保险经办机 构，并以监督的方式予以干预。相比之下，这种模式下的经办机构从某种意义上实 现了政事分离，政府的地位相对超脱，各自的职能更为明确，有利于工作的进行和 责任的承担。但对于政府、经办机构、监督机构本身的要求又相对苛刻，在国家法 制健全，经办机构得力守法，监督机构公正权威的情况下，半官方的自治管理模式 才能很好的运行。 随着社会保险制度的改革与发展，一部分国家中也在政府社会保障主管部门的 监督之下，实施一种类似商业保险的强制储蓄社会保险。社会保险基金的管理、投 资和营运，一般由独立的具有半官方性质的基金会负责。比如新加坡，在中央政府 劳工部的监督下，实行社会保障中央公积金制度，保障的项目涵盖了养老、残疾和 死亡保险，医疗保险等等。管理和组织实施工作，由半官方性质的中央公积金局负 责。 又如在智利，1 9 8 0年后，国家将旧的社会保险制度改革为完全个人缴费的、以 个人账户为中心的、强制个人储蓄的新的具有很浓的商业保险色彩的社会保险制 2 0 德 哈特穆特毛雷尔著：行政法学总论，高家伟译，法律出版社 2 0 0 0 年 1 1 月第 1 版，第 5 7 0 页 2 1 德 a x e l r e i m a n n ：中德社会保险基金管理法之比较，载中国劳动和社会保障部法制司、德国技术合作 公司中国法律改革咨询项目编著：中德劳动与社会保障法：比较法文集，中信出版社 2 0 0 3 年 1 0 月第 1 版，第 1 9 4 页 2 2 德 乌里奇贝克尔：德国社会保险的自治权理念、组织安排和改革，载郑功成、贝克尔（u l r i c h b e c k e r ）主编：社会保障研究（第 1 期），中国劳动社会保障出版社 2 0 0 5 年 6 月第 1 版，第 5 7 页 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 16 度，具体由国家劳动和社会保障部监督下的四个分支机构社会保障总署、“公 共养老金”管理公司、“私人养老金”管理公司、基金投资风险管理委员会管理和 组织实施。 这此种经办模式之下，政府的责任最少，管理也相对简便，工作效率也就相对 较高；但同时，即要求了国家高度法制化，资本市场的健全。而且，由于参保人的 待遇保障完全依赖于基金在市场中的营运情况，因而参保人需要承担巨大的市场风 险。 2.1.3 关于行政职权的考察 按照前述在法律性质考察中所讨论的，公法意义上的主体，被赋予的权能基本 上属于行政职权。在德国，社会会保险经办机构属于公法人，其享有行政确认权、 行政处罚权、行政执行权等权利。 2 3 在日本，按照健康保险法的有关规定，健康保 险组织也享有完成健康保险行政任务所必需的行政职权。 在我国台湾地区的“全民健康保险法”中，第 1 7条规定：“保险对象及投保 单位与办理各项保险手续，应提供所需之资料或文件；对主管机关或保险人因业务 需要所为之访查或查询，不得规避、拒绝、妨碍或作虚伪证明、报告或陈述。”第 2 2条第 2款规定：“第一类及第二类被保险人为无固定所得者，其投保金额，由该 被保险人依投保金额分级表所定数额自行申报，并由保险人查核；如申报不实，保 险人得径予调整。”第 7 7条规定：“本法所定之罚锾，由保险人处罚之。”由此 可见，社会保险经办机构也享有一定的行政职权，即行政确认权、行政调查权以及 行政处罚权等。 因第三人的行为导致的损害，保险人给付社会保险待遇后，是否享有向对损害 负有责任的第三人追偿的权利，我国社会保险立法未作规定，在其他一些国家或地 区的立法例中明确规定了保险人的代位权。依据德国社会法典第 1 0卷第 3章 的规定，“由损害补偿权利，例如在发生交通事故的情况下，转为社会待遇机构的 待遇，只是在支付的社会待遇与损害在事实上和时间上是相符的情况下发生。全部 2 3 具体职权规定参见德国社会法典第 7 条、第 1 1 条、第 1 1 2 条以及社会行政程序法第 6 6 条等规定。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 17 的损害补偿权与社会保险或者社会救济待遇之间的差额也许由受损害者自己承 担。” 2 4 依据法国社会保险法律，“当一个被保险者所遭受的事故是由第三者引起 的时候，社会保障仍然应该发放法律所规定的给付。但是它同时也可以向第三责任 人追回它所发放的金额。” 2 5 日本、瑞士、荷兰的社会保险制